REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SALA DE DECISIÓN Santiago de Cali, seis (06) de febrero de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA RADICACIÓN: 76001-23-33-010-2024-00612-00 REF.: REVISIÓN DE ACUERDO MUNICIPAL ACCIONANTE: DEPARTAMENTO DEL VALLE njudiciales@valledelcauca.gov.co; abogadadianaospina@gmail.com;
ACCIONADO: MUNICIPIO DE YUMBO notificacionesjudiciales@concejoyumbo.gov.co; judicial@yumbo.gov.co; oscar.arcila@yumbo.gov.co; MAGISTRADO PONENTE: OSCAR A. VALERO NISIMBLAT Conforme a los artículos 119 del Decreto 1333 de 1986 y 151 numeral 4 de la Ley 1437 de 2011, procede la Sala de Decisión de esta Corporación a dictar sentencia de única instancia dentro de la presente controversia, previos los siguientes, I.- ANTECEDENTES La Gobernadora del DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA, en ejercicio de las facultades que le confiere los artículos 305 numeral 10 de la Constitución Política, 119 y 120 del Decreto 1333 de 1986, por medio de apoderada judicial solicitó ante esta Corporación se decida sobre la validez del artículo 4 del Acuerdo No. 015 del 02 de agosto de 2024, “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL ACUERDO MUNICIPAL 015 DE AGOSTO 18 DE 2009, “POR MEDIO DEL CUAL CREA EL CONSEJO MUNICIPAL DE DESARROLLO RURAL – CMDR – EN EL MUNICIPIO DE YUMBO”.
Narra en su demanda, en síntesis, los siguientes HECHOS: Que, mediante el referido acuerdo, el Concejo Municipal de Yumbo modificó el Acuerdo Municipal No. 018 de del 18 de agosto de 2009 a través del cual se creó el Consejo Municipal de Desarrollo Rural –CMDR- en el Municipio de Yumbo, y fue debatido en diferentes fechas, la primera el 26 de julio de 2024 y la segunda el 30 de julio de la misma anualidad; luego de lo cual sería sancionado el 02 de agosto.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Revisión del Acuerdos /Rad: 2024-00612-00 Departamento del Valle del Cauca Vs. Municipio de Yumbo 2 Que el Acuerdo fue divulgado en la emisora “Yumbo Estéreo” el 02 de agosto de 2024; y fue recibido por el DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA el 08 de agosto de la mentada anualidad. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Invoca como normas violadas el preámbulo y los artículos 1, 2, 7, 64, 65 y 287 de la Constitución Política y el artículo 6 del Decreto 1987 de 2013.
Sostuvo que, la disposición acusada no contaba con los requisitos establecidos en la normatividad al no estar incluidos todos los integrantes de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural, que establecía el artículo 6 del Decreto 1987 de 2013, lo cual se dejaba en evidencia en el siguiente cuadro comparativo: Que, lo anterior daba cuenta que la disposición acusada desconocía lo relacionado a la composición de los Consejos, toda vez que carecía de las representaciones contenidas en los numerales 5, 6, 8 y 9 del artículo sexto del mencionado decreto, es decir, los representantes de las Centrales Obreras y Federaciones Sindicales Agrarias, las organizaciones de víctimas del conflicto armado interno, las organizaciones indígenas y las organizaciones afrodescendientes.
Advirtió que, el acuerdo cursado tampoco hizo salvedad sobre la ausencia de dichas organizaciones en la jurisdicción del municipio. Que con el desconocimiento anterior también se pasaba por alto la finalidad de del Decreto 1987 de 2013 por no garantizar la participación pluralista, ya que consagraba un total 20 integrantes, con un quórum decisorio por mayoría simple, estableciéndose que casi la mitad de sus miembros pertenecían a la administración municipal de Yumbo (literales a, b, c, e, f, g, h, i), es decir, un Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Revisión del Acuerdos /Rad: 2024-00612-00 Departamento del Valle del Cauca Vs. Municipio de Yumbo 3 modelo de gobernanza “Top Down” donde el principal actor era la institucionalidad para la toma de decisiones; dejando a un lado que la finalidad de la participación que disponía el Decreto 1987 de 2013 se planteaba bajo el modelo de gobernanza “Botton-up”, es decir, desde los actores sociales hasta la institucionalidad.
Con fundamento en lo anterior, solicita como PRETENSIÓN, que este Tribunal se pronuncie sobre la validez del artículo 4 del Acuerdo No. 015 del 02 de agosto de 2024, “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL ACUERDO MUNICIPAL 015 DE AGOSTO 18 DE 2009, “POR MEDIO DEL CUAL CREA EL CONSEJO MUNICIPAL DE DESARROLLO RURAL –CMDR – EN EL MUNICIPIO DE YUMBO”.
INTERVENCIÓN DEL MUNICIPIO DE YUMBO El MUNICIPIO DE YUMBO se pronunció, indicando que el acuerdo acusado cumplía con lo consagrado en el artículo 61 de la Ley 101 de 1993, y el artículo 6 del Decreto 1987 de 2012 no podía desconocer el contenido de la precitada ley, la cual tenía un grado superior y un contenido normativo fundamental y general al desarrollar los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución. Mencionó que, no se estaba desconociendo el carácter participativo y pluralista del Estado, pues en el Consejo se incluían como integrantes a representantes de los corregimientos, como impulso propio de las zonas rurales que habían sido marginadas, y atendiendo los demás representantes que lo integran se alcanzaría un total de 19 participantes de diversos sectores y ubicaciones del municipio, sin contar las JAL de la zona rural.
Dijo que, en el municipio funcionaba el Comité Municipal de Gestión Ambiental y en vista que era una instancia de participación ciudadana en relación con el ambiente y desarrollo agropecuario sostenible, se debía tener en cuenta lo establecido en el parágrafo del artículo 61 de la Ley 101 de 1993 que disponía que “En aquellos municipios en donde exista una instancia de participación ciudadana que permita el cumplimiento de los propósitos de que trata el presente artículo, no será necesaria la creación del Consejo Municipal de Desarrollo Rural”.
INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El MINISTERIO PÚBLICO guardó silencio en esta oportunidad TRÁMITE El asunto se fijó en lista por el término de diez (10) días para los fines previstos en el numeral 1º del artículo 121 del Decreto 133 de 1.986. Mediante auto interlocutorio visible en el Registro No. 18 de SAMAI, se abrió a periodo probatorio, donde se integraron los documentos aportados junto con el escrito de demanda, y su contestación. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Revisión del Acuerdos /Rad: 2024-00612-00 Departamento del Valle del Cauca Vs. Municipio de Yumbo 4 Hecho el anterior recuento y sin encontrarse causal de nulidad o anomalía adjetiva que vicie el trámite aquí surtido, procede la Sala de Decisión de esta Corporación a proferir decisión de fondo, previas las siguientes, II.- CONSIDERACIONES PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico a absolverse en esta instancia puede proponerse en los siguientes términos: ¿El artículo 4° del Acuerdo No. 015 del 02 de agosto de 2024, “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL ACUERDO MUNICIPAL 015 DE AGOSTO 18 DE 2009, “POR MEDIO DEL CUAL CREA EL CONSEJO MUNICIPAL DE DESARROLLO RURAL –CMDR – EN EL MUNICIPIO DE YUMBO”, debe declararse inexequible, por encontrarse fundados los cargos propuestos por la Gobernadora del DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA? FUNDAMENTOS NORMATIVOS Y JURISPRUDENCIALES Los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política disponen la especial protección que tienen el campesinado y la producción de alimentos, por lo que se establece como deber del Estado garantizar el acceso a la propiedad de las tierras de los campesinos y la prioridad que se le debe otorgar al desarrollo de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales.
En el parágrafo del artículo 64, se advierte que “La ley reglamentará la institucionalidad necesaria para lograr los fines del presente artículo y establecerá los mecanismos presupuestales que se requieran, así como el derecho de los campesinos a retirarse de la colectividad, conservando el porcentaje de tierra que le corresponda en casos de territorios campesinos donde la propiedad de la tierra sea colectiva”.
En desarrollo de los anteriores artículos, se profirió la Ley 101 de 1993, “Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero”, la cual en su artículo 61 estableció: “ARTÍCULO
61. CONSEJO MUNICIPAL DE DESARROLLO RURAL. Los municipios crearán el Consejo Municipal de Desarrollo Rural, el cual servirá como instancia superior de concertación entre las autoridades locales, las comunidades rurales y las entidades públicas en materia de desarrollo rural, y cuya función principal será la de coordinar y racionalizar las acciones y el uso de los recursos destinados al desarrollo rural y priorizar los proyectos que sean objeto de cofinanciación. El Consejo Municipal de Desarrollo Rural deberá estar conformado, como mínimo, por el alcalde, quien lo presidirá, representantes designados por el Concejo Municipal, representantes de las entidades públicas que adelanten acciones de desarrollo rural en el municipio, representantes de las asociaciones de campesinos y de los gremios con presencia en el municipio, y representantes de las Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Revisión del Acuerdos /Rad: 2024-00612-00 Departamento del Valle del Cauca Vs. Municipio de Yumbo 5 comunidades rurales del municipio, quienes deberán constituir mayoría. La participación de los miembros de las comunidades rurales deberá ser amplia y pluralista, de manera que garantice la mayor participación y representación ciudadana en las deliberaciones del Consejo.
Para el desarrollo de sus funciones el Consejo de Desarrollo Rural establecerá comités de trabajo para temas específicos, incluyendo la veeduría popular de los proyectos de desarrollo rural que se adelanten en el municipio.
PARÁGRAFO. En aquellos municipios en donde exista una instancia de participación ciudadana que permita el cumplimiento de los propósitos de que trata el presente artículo, no será necesaria la creación del Consejo Municipal de Desarrollo Rural”. (Resalta la Sala) Es importante mencionar que la precitada ley, establece los miembros que como mínimo deben integrar el Consejo Municipal de Desarrollo Rural, y esta conformación fue reiterada en el artículo 89 de la Ley 160 de 1994, en los siguientes términos “El Consejo Municipal de Desarrollo Rural estará integrado así: El Alcalde, quien lo presidirá; representantes del Concejo Municipal; representantes de las entidades públicas que adelanten acciones de desarrollo rural en el municipio; representantes de las organizaciones de campesinos y de los gremios con presencia en el municipio; y representantes de las comunidades rurales del municipio, quienes deberán constituir mayoría”.
Con ocasión del Pacto Nacional por el Agro y el Desarrollo Rural se expidió el Decreto 1987 de 2013, que tuvo por objeto “organizar el Sistema de coordinación de actividades públicas, privadas y de inclusión social” para el cumplimiento del mismo. En esta normatividad en su artículo 6 se dispuso: “Artículo 6°. Integración. Para los efectos del cumplimiento del Pacto Nacional por el Agro y el Desarrollo Rural, los Consejos Municipales de Desarrollo Rural sesionarán de forma ampliada, integrados así: 1.
El Alcalde, quien lo presidirá; 2. Representantes del Concejo Municipal; 3. Representantes de las entidades públicas nacionales o regionales que adelanten acciones de desarrollo rural en el municipio; 4. Representantes de las organizaciones de campesinos y de los gremios con presencia en el municipio; 5. Representantes de las Centrales Obreras y Federaciones Sindicales Agrarias; 6.
Representantes de las organizaciones de víctimas del conflicto armado interno; 7. Representantes de las organizaciones de mujeres; 8. Representantes de las organizaciones indígenas; 9. Representantes de las organizaciones afrodescendientes y; 10. Representantes de las comunidades rurales del municipio. Parágrafo. La participación y representación de las organizaciones sociales en cada Consejo Municipal de Desarrollo Rural, será determinada por el Ministerio del Trabajo, en ejercicio de la función de promoción del diálogo social”.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Revisión del Acuerdos /Rad: 2024-00612-00 Departamento del Valle del Cauca Vs. Municipio de Yumbo 6 CASO CONCRETO El artículo 4° del Acuerdo No. 015 del 02 de agosto de 2024, “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL ACUERDO MUNICIPAL 015 DE AGOSTO 18 DE 2009, “POR MEDIO DEL CUAL CREA EL CONSEJO MUNICIPAL DE DESARROLLO RURAL –CMDR– EN EL MUNICIPIO DE YUMBO”, dispone: En este sentido, se aprecia que en atención a lo establecido en el artículo 6 del Decreto 1987 de 2013, el DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA consideró que se evidenciaba una diferencia entre los integrantes establecidos en esta disposición y aquéllos mencionados en el artículo acusado, pues no incluyó en la composición del consejo a los representantes de las Centrales Obreras y Federaciones Sindicales Agrarias, de las organizaciones de víctimas del conflicto armado interno; de las organizaciones indígenas; y de las organizaciones afrodescendientes.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Revisión del Acuerdos /Rad: 2024-00612-00 Departamento del Valle del Cauca Vs. Municipio de Yumbo 7 De conformidad a lo anterior, si bien el precitado decreto enlista a los representantes que deben hacer parte el consejo en mención; no puede pasarse por alto que el artículo 61 de la Ley 101 de 1993, normatividad que desarrolló lo establecido en el artículo 64 constitucional, sostuvo que este tipo de órganos debían integrarse como mínimo por “el alcalde, quien lo presidirá, representantes designados por el Concejo Municipal, representantes de las entidades públicas que adelanten acciones de desarrollo rural en el municipio, representantes de las asociaciones de campesinos y de los gremios con presencia en el municipio, y representantes de las comunidades rurales del municipio”.
Al revisar el contenido de la disposición objeto de revisión, la Sala encuentra que la disposición acusada no cumple ni siquiera con lo establecido en la precitada normatividad, pues con la modificación efectuada, a pesar de que incluye un representante por cada corregimiento de las organizaciones campesinas, sociales y/o ambientales con influencia en el sector rural; se hace la advertencia que su participación es en calidad de invitados, vulnerando lo establecido en el artículo 61 de la Ley 101 de 1993, cuando se establece que los representantes de asociaciones de campesinos y de los gremios con presencia en el municipio, y los representantes de las comunidades rurales deberán constituir mayoría, es decir, que deberán ser integrantes con voto, garantizando que se dé cumplimiento a lo establecido en esta misma disposición, al señalarse que “La participación de los miembros de las comunidades rurales deberá ser amplia y pluralista, de manera que garantice la mayor participación y representación ciudadana en las deliberaciones del Consejo”.
En este sentido, para la Sala sí resulta procedente el segundo cargo propuesto contra la disposición acusada, pues no se garantiza en debida forma la participación pluralista por las razones ya mencionadas, al ser el Consejo Municipal de Desarrollo Rural la instancia superior de concertación entre las autoridades locales, las comunidades rurales y las entidades públicas en materia de desarrollo rural.
Es importante precisar que el MUNICIPIO DE YUMBO hace mención a lo dispuesto en el parágrafo del artículo 61 de la Ley 101 de 1993 en que se indica que “En aquellos municipios en donde exista una instancia de participación ciudadana que permita el cumplimiento de los propósitos de que trata el presente artículo, no será necesaria la creación del Consejo Municipal de Desarrollo Rural”; de manera que, al tenor de dicho articulado, estima que se debe tener en cuenta la existencia del Comité Municipal de Gestión Ambiental.
Al respecto, esta Sala considera que dicho comité no cumple con los propósitos del artículo 61 de la Ley 101 de 1993, pues a pesar que los asuntos medio ambientales y las gestiones para su conservación, defensa, protección, mejoramiento, entre otras, tienen una relación con el desarrollo rural; la finalidad de dicho comité no abarca este último aspecto, de conformidad a lo establecido en el artículo 6 del Decreto 072 del 30 de mayo de 2023, en el que se dispusieron las funciones del mismo: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Revisión del Acuerdos /Rad: 2024-00612-00 Departamento del Valle del Cauca Vs. Municipio de Yumbo 8 En este orden de ideas, se declarará la invalidez del artículo 4 del Acuerdo No. 015 del 02 de agosto de 2024, “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL ACUERDO MUNICIPAL 015 DE AGOSTO 18 DE 2009, “POR MEDIO DEL CUAL CREA EL CONSEJO MUNICIPAL DE DESARROLLO RURAL –CMDR – EN EL MUNICIPIO DE YUMBO”.
En este punto es importante precisar que a consideración del Magistrado Ponente el término adecuado en la declaratoria que se realiza es el de inexequibilidad, y no el de invalidez, toda vez que la Revisión de Acuerdos es un medio de control de única instancia que tiene como objeto que se adelante un control de la validez de los actos de los concejos municipales y de los alcaldes, ya sea por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad.
De manera que se realiza un estudio de la exequibilidad de los mismos. Sobre su diferencia con el medio de control de Nulidad, la Corte Constitucional1 ha señalado que, entre otros aspectos, la Revisión de Acuerdos “presenta las características de un ejercicio preventivo, que procede antes de entrar en vigencia el respectivo acto, precisamente para evitar que si es contrario a la Constitución y a la ley produzca efectos, aunque sea por un corto tiempo”.
Adicionalmente, el Consejo de Estado2 ha sido reiterativo en el sentido de diferenciar los efectos de las sentencias de nulidad con aquéllos de las sentencias de inexequibilidad de los actos administrativos de carácter general. Respecto a los primeros, ha insistido que tienen el alcance de retrotraer las situaciones al mismo estado en el que se encontraban antes del acto declarado nulo, es decir, se aplica der manera retroactiva (ex tunc), y afecta a situaciones jurídicas particulares que no están consolidadas, es decir, aquellas que aún no se han resuelto o que están en discusión en sede administrativa o judicial.
En relación a la inexequibilidad de un acto, la Alta Corporación ha establecido que se declara cuando se encuentra que una norma o ley va en contravía de la Constitución Política, y sus efectos son a futuro, esto es, ex nunc, y por ello, la 1 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-869 de 1999. 2 CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, Radicado No. 66001-33-33-001-2012-00141-01.
Sentencia del 13 de agosto de 2021. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Revisión del Acuerdos /Rad: 2024-00612-00 Departamento del Valle del Cauca Vs. Municipio de Yumbo 9 norma deja de tener vigencia desde el momento de la sentencia en adelante y no afecta situaciones pasadas que se hayan consolidado. En este sentido, al declarar la invalidez de un acuerdo, dicho término se asemeja a la declaratoria de nulidad, y como bien se expuso en líneas atrás, es un proceso distinto al que se desarrolla en las Revisiones de Acuerdos.
A pesar de lo anterior, debido a que la posición mayoritaria de esta Sala es la de utilizar el término de invalidez, se acogerá tal postura, dejando constancia de la discrepancia que se presenta frente al mismo. III.- DECISIÓN En razón y mérito de lo expuesto la Sala de Decisión del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLÁRASE LA INVALIDEZ el artículo 4° del Acuerdo No. 015 del 02 de agosto de 2024, “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL ACUERDO MUNICIPAL 015 DE AGOSTO 18 DE 2009, “POR MEDIO DEL CUAL CREA EL CONSEJO MUNICIPAL DE DESARROLLO RURAL –CMDR – EN EL MUNICIPIO DE YUMBO”, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: En firme esta sentencia, REMÍTASE copia de la misma a la Señora Gobernadora del Departamento del Valle del Cauca, al Concejo Municipal de Yumbo y al Alcalde de dicho ente territorial.
TERCERO: Una vez surtida su notificación ordénese su archivo. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Providencia discutida y aprobada en sesión de la fecha Los Magistrados, Firmado electrónicamente OSCAR ALONSO VALERO NISIMBLAT Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente PATRICIA FEUILLET PALOMARES LUZ ELENA SIERRA VALENCIA