SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, veintinueve (29) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) APELACIÓN DE SENTENCIA Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001333300820230016301 Demandante: Gloria Luz Martínez Benítez Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG y Departamento de Córdoba Tema: Sanción Moratoria por no pago oportuno de cesantías Decisión: Confirma sentencia de primera instancia que accedió parcialmente La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada – Departamento de Córdoba, contra la sentencia emitida el día 26 de mayo de 2025, por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES a) Fundamentos Fácticos La parte actora laboró como docente en los servicios educativos estatales en el Departamento de Córdoba, por lo que, presentó solicitud ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FNPSM – y Departamento de Córdoba, para reconocimiento y pago de cesantías el día 28 de octubre de 2020, la cual fue reconocida por la Secretaría de Educación de Córdoba mediante la Resolución N° 3277 del 21 de diciembre de 2020, y pagada por la entidad correspondiente el día 13 de marzo del 2021, esto es, por fuera del término de 70 días establecidos en la ley.
Se señala que el día 26 de agosto de 2022, solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, la cual fue resuelta negativamente a través del acto demandado. b) Pretensiones Con la demanda se pretende la nulidad del acto administrativo ficto configurado el día 7 de octubre de 2022, frente a la petición presentada, en cuanto negó el derecho a pagar la sanción moratoria por pago tardío de sus cesantías, establecidos en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de cesantías ante la entidad demandada y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
A título de restablecimiento del derecho, pide que se condene a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FNPSM) y al Departamento de Córdoba – Secretaría de Educación Departamental, a que le reconozca y pague al demandante la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.
Radicado: 23001-33-33-008-2023-00163-01 2 Asimismo, solicita que se dé cumplimiento al fallo de acuerdo con el artículo 192 y subsiguientes del CPACA, se den los ajustes al valor conforme al IPC, se reconozca el pago de intereses moratorios, y se condene al pago de costas. c) Contestaciones de la demanda • Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG Se opuso a la prosperidad de las pretensiones, declaraciones y condenas solicitadas por la parte demandante.
Argumenta que dicha entidad no se encuentra legitimada por pasiva para el reconocimiento y pago eventual de la sanción moratoria, toda vez que la petición fue radicada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, siendo la entidad territorial la llamada a responder por la mora que se pudiera generar. Propuso las excepciones de falta de legitimación por pasiva, improcedencia de la indexación de la sanción moratoria, improcedencia de la condena en costas.
Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva del FOMAG, para asumir condenas por sanción mora, posteriores al 31 de diciembre de 2019. • Departamento de Córdoba El apoderado del Departamento de Córdoba contestó la demanda y se opone a toda y cada una de las declaraciones y condenas solicitadas por la parte demandante, manifiesta que en el evento que al demandante le asista el derecho, no es responsabilidad del Departamento quien deba reconocer y pagar el derecho a la indemnización moratoria reclamada, sino del Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, debido a que la docente, se encuentra afiliada a dicho fondo.
Finalmente propuso las excepciones de inexistencia del derecho reclamado, inexistencia del derecho reclamado, inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante sentencia del 26 de mayo de 2025, declaró la nulidad parcial del oficio sin número de fecha 7 de octubre de 2022 y ordenó reconocer y pagar un día de la asignación básica devengada en el año 2021, por cada día de retardo en el pago de las cesantías, contados desde el 12 de febrero de 2021 hasta el 12 de marzo de 2021.
Menciona que si bien, en el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías se indicó como fecha de radicación de la petición prestacional el 4 de diciembre de 2020, en el expediente se encuentra pantallazo de correo electrónico que demuestra que la solicitud de cesantías fue presentada el 28 de octubre de 2020, bajo radicado SAC N° COR2020ER018957, motivo por el cual tuvo como fecha de presentación esta última.
Señala que como la Resolución N° 003277 del 21 de diciembre de 2020, fue expedida por fuera del término consagrado en el artículo 1° de la Ley 244 de 1995, pues este venció el 20 de noviembre de 2020, se debe aplicar la hipótesis del acto escrito extemporáneo de la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 18 de julio de 2018, para determinar cuándo empieza a correr la sanción moratoria, lo que ocurre “70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago”.
Advierte que se incurrió en mora en el pago de las cesantías de la señora Gloria Luz Martínez Benítez, toda vez que el conteo del término de los 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento (28 de octubre de 2020), vencían el 11 de febrero de 2021, y el dinero fue puesto a disposición de la docente el 13 de marzo de 2021.
La mora comenzó a correr el 12 de Radicado: 23001-33-33-008-2023-00163-01 3 febrero de 2021 hasta el día antes a la realización del pago, es decir, 12 de marzo de 2021, arrojando un total de 29 días de mora. Concluye que el Departamento de Córdoba incumplió el término para radicar o entregar la solicitud de pago de cesantías y que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio no incumplió el término que tenía para cancelarlas; razón por la que aquél es el responsable del pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías.
III. RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte demandada – departamento de Córdoba, interpuso recurso de apelación indicando que, si bien la parte demandante manifiesta que la petición fue radicada de fecha de 28 octubre del 2020, teniendo presente el expediente suministrado por secretaria de Educación del Departamento de Córdoba, la fecha que aparece en la base OnBase tiene de fecha 04/12/2020 a la hora 16:47 P.M. Menciona que la Resolución de fecha 21 de diciembre del 2020, fue notificada ese mismo día, la señora Gloria Luz Martínez Benítez tuvo un término de diez (10) días para interponer recurso de reposición contra el acto administrativo si estaba inconformé o si se encontrar una inconsistencia jurídica.
Indica que no se encuentra ningún recurso de reposición dentro del expediente sobre el acto administrativo, por lo cual se interpreta silencio administrativo por la parte demandante y que está conforme a lo plasmado dentro de la resolución. Sostiene que la fecha correcta es de 04/12/2020 con N° 2020-CES-069955, la misma que aparece en la plataforma OnBase y en la Resolución 003277 del año 2020, la cual fue notificada dentro de los términos correspondientes.
IV. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del día 06 de agosto del 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada – departamento de Córdoba, se notificaron a las partes y al Agente del Ministerio Público. V. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación ya identificada. 5.1.
Problema jurídico Conforme los antecedentes y examinado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada – departamento de Córdoba, el problema jurídico consiste en determinar la fecha que se debe tener en cuenta como de presentación de la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías por parte del demandante, para efecto del conteo de la sanción moratoria.
Y una vez determinada, si da lugar a modificar los días y la entidad responsable del pago de la sanción mora causada. Para solventar el mérito del sub examine, la Sala hará alusión a los siguientes temas alegados en el proceso a saber: (i) Normatividad aplicable y (ii) Caso concreto. 5.2.- Premisa Normativa y jurisprudencial. El artículo 1° de la Ley 244 de 1995-subrogado por el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006- dispone que la entidad empleadora o aquella que tenga a cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, Radicado: 23001-33-33-008-2023-00163-01 4 deberá expedir el acto administrativo correspondiente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud del peticionario -sin perjuicio de solicitudes incompletas que deban subsanarse, para que inicie el señalado plazo-.
Asimismo, el artículo 2° ídem, dispone que la entidad pagadora tendrá un plazo máximo de 45 días hábiles, a partir del momento en que quede en firme el acto administrativo de reconocimiento parcial o definitivo de cesantías, para efectuar el pago de la prestación. Por su parte, el parágrafo único del artículo 2. ° de la Ley 244 de 1995 -subrogado por el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006-, establece que “ la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas…”.
(Se destaca) Sobre el particular, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), precisó a partir de qué fecha se causa la sanción moratoria cuando no se dio respuesta a la petición de cesantías, o la expedición del acto fue extemporánea. Es así, como el aludido cuerpo colegiado adujo que: La Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social - cesantías parciales o definitivas - o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L.1071/2006), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, artículo 51], y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia referida, sentó jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere, la sanción moratoria se causa 65 o 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento de las cesantías, dependiendo si en ese momento se encontraba rigiendo el Decreto 01 de 1984 o la Ley 1437 de 2011, por efectos del plazo para interponer los recursos.
Adicionalmente, en esa providencia, se revisaron otras situaciones que dan lugar a la mora penalizada pecuniariamente, las cuales, por efectos prácticos, se describen en el siguiente cuadro: Hipótesis Notificación Ejecutoria Término pago cesantía Causación sanción moratoria PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición Acto escrito en tiempo Personal 10 días siguientes a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Acto escrito en tiempo Electrónica 10 días después de la certificación de acceso al acto. 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación. Radicado: 23001-33-33-008-2023-00163-01 5 Acto escrito en tiempo Aviso 10 días posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso Acto escrito en tiempo Sin notificar o notificado fuera de término 10 días posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto administrativo Acto escrito en tiempo Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Acto escrito en tiempo Interpuso recurso Después de notificado el acto que decide el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve el recurso Acto escrito, recurso sin resolver Interpuso recurso Después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20197, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías.
También, se dispuso: (i) la prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del FOMAG, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías; (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas.
Obsérvese entonces que además de la modificación al procedimiento para reconocer las cesantías, en el sentido de que a partir de la entrada en vigor de dicha ley, la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa del pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado. 5.3.
Caso Concreto En la sentencia apelada, el juez de instancia estableció que la parte demandante le asiste el derecho a la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías, pues la petición fue radicada el día 28 de octubre de 2020, los 70 días con que contaba la parte demandante para recibir el pago de su prestación vencieron el día 11 de febrero de 2021; sin embargo, sólo hasta el 13 de marzo de 2021, se puso a su disposición el valor liquidado por su derecho a las cesantías, es decir, se causaron 29 días de mora por el período del 12 de febrero de 2021 hasta el 12 de marzo de 2021, correspondiéndole la responsabilidad únicamente al Departamento de Córdoba, debido a que la Fiduprevisora realizó el pago dentro de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes.
Sobre la decisión, la parte demandada – Departamento de Córdoba interpuso recurso de apelación indicando que la fecha de solicitud de reconocimiento de las cesantías es la contenida en el acto de reconocimiento de dicha prestación, esto es, la Resolución No. 003277 de 2021, que indica que fue presentada el 04 de diciembre de 2021; por lo que, considera que resulta evidente que dicho acto fue expedido dentro del término de ley, no habiendo lugar a reconocer y pagar la sanción moratoria solicitada, ya que la administración departamental elaboró y notificó el acto administrativo dentro de los parámetros de la norma.
Radicado: 23001-33-33-008-2023-00163-01 6 Revisado el expediente, se observa que con la demanda la parte actora aportó el pantallazo de un correo electrónico1, que señala que la solicitud de cesantías fue presentada el 28 de octubre de 2020, bajo radicado SAC N° COR2020ER018957, al igual la demandada, Departamento de Córdoba, también allegó el mismo documento con la contestación de la demanda2; por lo que, se le otorga valor al mismo para tener como fecha de presentación de la solicitud de las cesantías el 28 de octubre de 2020.
Es de señalar que pese a que el departamento de Córdoba en el recurso señala que la fecha que se debe tener en cuenta es la consignada en el acto administrativo que reconoció las cesantías, esto es, el 04 de diciembre de 2020; se tiene que, al revisar el expediente administrativo y todas las actuaciones posteriores surtidas dentro del proceso, no se observa dentro del mismo que la entidad haya requerido a la parte demandante para el aporte de nuevos documentos o para que subsanará dentro de los de los diez (10) días siguientes a la fecha de radicación que establece el artículo 17 de la Ley 1755 de 2015 frente a peticiones incompletas, situación que deja sin soporte el argumento del recurrente, máxime cuando sobre ellos recaía la obligación no solo de alegar que la solicitud había sido posterior, sino acreditar que la solicitud se hizo en una fecha posterior, o aportar la prueba mediante la cual la entidad le hubiera requerido el aporte de eventuales documentos faltantes.
Por lo tanto, se tiene que la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías se presentó el 28 de octubre de 2020, que mediante la Resolución N° 003277 del 21 de diciembre de 2020, se reconoce y ordena el pago de una cesantía a la parte actora, dicho acto administrativo fue recibido para su pago el día 25 de febrero de 2021 y fue cancelado a la parte actora el 13 de marzo de 2021.
En ese orden, se evidencia que el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías de la parte demandante fue expedido extemporáneamente, por lo que, al tratarse del supuesto fáctico de expedición del acto de reconocimiento por fuera del plazo de 15 días, conforme a la ley y la jurisprudencia en cita, la sanción por mora transcurre desde el día 71 hábil siguiente a la solicitud hasta el día anterior en que se efectuó el pago, periodo que en el caso particular corresponde del 12 de febrero de 2021 hasta el 12 de marzo de 2021, es decir, 29 días de mora.
Respecto a la responsabilidad del pago de dicha sanción moratoria, le corresponde únicamente al Departamento de Córdoba pues, estando ya vigente el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, se observa que todo el retardo en el trámite fue ocasionado en la etapa que le correspondía adelantar a la entidad territorial. Así las cosas, se procederá a confirmar la sentencia apelada emitida en fecha 26 de mayo de 2024, por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 5.4 Condena en costas La Sala no condenará en costas a la parte demandada, en la medida en que no se probó su causación. Esto, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365.85 del CGP.
En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia de fecha veintiséis (26) de mayo del dos mil veinticuatro (2024), emitida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, 1 Ver Expediente Digital Archivo01, página 31, C01principal 2 Ver Expediente Digital. Archivo01, página 43, C01principal Radicado: 23001-33-33-008-2023-00163-01 7 mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el proceso al juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx