05001333303020250035801 · Tribunal Administrativo de Antioquia

LA ACCIÓN DE TUTELA - Marco jurisprudencial y legal / DE LA SUBSIDIARIEDAD / MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y PROTECCIÓN A CARGO DE LA UNP Y POLICÍA NACIONAL - Síntesis del caso: La alcaldesa M.L.P.G. interpuso acción de tutela contra la UNP, el CERREM, el CENIR y el Ministerio del Interior, alegando vulneración de sus derechos fundamentales por la insuficiencia del esquema de protección asignado, pese a que su nivel de riesgo fue calificado como extraordinario.

La mandataria denunció amenazas vinculadas al GAO Clan del Golfo, atentados contra la fuerza pública en su municipio y la falta de respuesta al recurso interpuesto para modificar el esquema. Extracto: [ ] En tal sentido, la jurisprudencia indica que la tutela sí procede de manera inmediata cuando: i) son sujetos de especial protección constitucional o se encuentran en situación de vulnerabilidad, ii) se encuentran en una situación de riesgo “extraordinario” o “extremo”, conforme a la matriz de calificación y iii) a partir de un examen inicial, se evidencia que los actos administrativos de la UNP que se cuestionan podrían haber agravado la situación de riesgo en la que se encontraba el accionante. [ ] Asimismo, la norma faculta al director de la UNP con la posibilidad de adoptar medidas de emergencia en casos de riesgo inminente y excepcional sin necesidad de la evaluación del riesgo, pero de la que luego deberá informar al comité, con el fin de que este recomiende las medidas definitivas a que haya lugar (artículo 2.4.1.2.9.) [ ] Al respecto, está claro que existe un riesgo extraordinario reconocido por las autoridades competentes que afecta a la señora M.L. y que dio lugar a la implementación de un esquema de protección tipo “B”; además, se observa que la situación de seguridad reportada el 1º de agosto de 2025 por el hombre de protección de la demandante, así como la denuncia penal instaurada por aquella en abril de 2025, constituyen elementos de juicio que acreditan amenazas concretas hacia la mandataria local. [ ] Respecto de la omisión del deber de protección anticipada, se señaló que la medida solicitada, conforme al nivel de riesgo extraordinario reconocido, queda supeditada a un nuevo estudio técnico, lo que dilata la eficacia del amparo constitucional. [ ] Así las cosas, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 2.4.1.2.6 del decreto 1066 de 2015, que establece los beneficiarios de protección por parte de la UNP en virtud de riesgos extraordinarios y extremos, y del artículo 2.4.1.2.11 de la misma norma, que precisa los tipos de esquemas de seguridad que pueden otorgarse a dichos beneficiarios, la Sala estima razonable conceder el esquema de seguridad tipo 2, consistente en un vehículo blindado, un conductor y un escolta.

Ello se justifica en los fundamentos fácticos expuestos en la acción de tutela, pues, aunque las pruebas no indican el porcentaje de riesgo ponderado arrojado por la evaluación, ubican a la actora en un nivel de riesgo extraordinario que hace procedente la medida. NOTA DE RELATORÍA: La Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia consideró que la UNP no justificó la idoneidad y eficacia de las medidas adoptadas (chaleco y medio de comunicación) frente al riesgo extraordinario acreditado.

Aplicando el principio pro persona y la normativa del Decreto 1066 de 2015, ordenó dejar sin efecto la resolución DGRP 006906 de 2025 y dispuso que la UNP y la Policía Nacional implementen, en un plazo máximo de dos días, un esquema de seguridad tipo 2 consistente en un vehículo blindado, un conductor y un escolta, hasta que se emita un nuevo acto administrativo con la reevaluación completa del riesgo.

Acción de tutela 05001 33 33 030 2025 00358 01 2 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA Magistrado ponente: Daniel Montero Betancur Medellín, D. E., nueve (9) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 05001 33 33 030 2025 00358 01 Accionante: Martha Libia Parra Gil Accionada: Unidad Nacional de Protección-UNP;

Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas- CERREM- de Servidores y Exservidores Públicos; Comité de Evaluación de Nivel de Riesgo- CENIR- Ministerio del Interior Vinculados: Defensoría del Pueblo; Fiscalía General de la Nación y Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional Naturaleza: Acción de tutela Asunto: Medidas de prevención y protección a cargo de la UNP y la Policía Nacional Providencia: Sentencia T-197 de 2025 Decisión: Modifica sentencia Acta de Sala: 106 de 2025 La Sala resuelve la impugnación presentada por Martha Libia Parra Gil contra la sentencia emitida el 29 de octubre de 2025 por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín, por medio de la cual se concedió parcialmente el amparo constitucional deprecado por la parte actora.

I.- ANTECEDENTES 1.- Fundamentos fácticos Martha Libia Parra Gil, en nombre propio1, interpuso acción de tutela contra la Unidad Nacional de Protección (UNP), el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM) de servidores y exservidores públicos, el Comité de Evaluación de Nivel de Riesgo (CENIR) y el Ministerio del Interior, con fundamento, en síntesis, en los siguientes hechos: 1 Archivo digital “007Radicacionde_TUTELAMINISTERIODELT”.

Acción de tutela 05001 33 33 030 2025 00358 01 3 1.1.- Señaló que fue elegida por voto popular como alcaldesa de Armenia, Antioquia, para el período constitucional 2024 – 2027. 1.2.- Manifestó que se encuentra en una situación de riesgo grave, urgente y de daño irreparable por amenazas contra sus derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal, derivadas de su condición de autoridad local en un contexto político, social y territorial complejo, por las siguientes razones: 1.2.1.- En abril de 2025 interpuso, ante la Fiscalía, la denuncia penal con CUI 050016108500202500329 por el delito de amenazas, sustentada en información comunitaria sobre un plan criminal para atentar contra su vida y la de su familia, presuntamente vinculado al GAO Clan del Golfo, subestructura Edwin Román Velásquez Valle. 1.2.2.- El 18 de julio de 2025, a las 21:30 horas, en el barrio La Cumbre de Armenia, se perpetró un atentado contra una patrulla de la Policía con ocho disparos de arma de fuego.

Este hecho evidenció un peligro concreto, afectó la seguridad colectiva, interrumpió parcialmente la gobernabilidad y expuso a la alcaldesa a un riesgo extremo. 1.2.3.- El 30 de julio de 2025, en el sector Las Palmas, vía La Herradura, de Armenia, se activó un artefacto explosivo contra una patrulla de la Policía Nacional adscrita al municipio de Andes.

El ataque lesionó a un civil, quien fue trasladado a un centro asistencial con heridas en cabeza y extremidades, y fue reportado oficialmente por la Policía mediante comunicación GS-2025-250431-DEANT, confirmando la continuidad y progresividad del riesgo que imponen a la UNP la obligación de reevaluar el nivel de riego y adoptar medidas efectivas. 1.3.- Indicó que el 5 de septiembre de 2025, el CENIR “reiteró las mismas medidas previamente asignadas, sin introducir ajustes proporcionales al agravamiento del riesgo ni ofrecer una nueva valoración técnica actualizada”2, vulnerando el principio de proporcionalidad y los estándares de protección reforzada para servidores públicos locales en contextos de alta exposición. 2 Se transcribe textualmente, como aparece en la tutela, sin que en la narración de los hechos haya referido las medidas previas a las que hace alusión en este punto.

Acción de tutela 05001 33 33 030 2025 00358 01 4 1.4.- Señaló que la UNP, pese a validar el riesgo como extraordinario, no implementó medidas adicionales como vehículo blindado, escoltas suficientes, medios seguros de comunicación y soporte logístico. Aunque estas medidas no fueron recomendadas por el CERREM ni el CENIR, la UNP debía adoptarlas como parte de su deber de protección, pues tal omisión carece de motivación técnica y viola principios de idoneidad, proporcionalidad, integralidad, adecuación y oportunidad exigidos por la Constitución y el decreto 1066 de 2015. 1.5.- Indicó que se omitieron variables exigidas por el decreto citado, como el grado de exposición pública, la permanencia en zonas de riesgo y el historial de violencia local, lo que vulnera el mandato legal de adaptar las medidas a la realidad específica del protegido. 1.6.- Afirmó que, al ser Armenia un municipio de sexta categoría, la exigencia de la UNP de suscribir un convenio interadministrativo para asignar medidas físicas de protección resulta inapropiada e inconstitucional, pues incrementa la exposición al riesgo y contradice los deberes estatales. 1.7.- Precisó que la UNP concedió únicamente un chaleco blindado y un medio de comunicación, sin vehículo blindado ni escoltas suficientes, incumpliendo los estándares de proporcionalidad y la obligación de adoptar medidas adecuadas, idóneas y eficaces, conforme a la sentencia T-091 de 2025. 1.8.- Aclaró que el uso de un vehículo propio sin blindaje no cumple condiciones técnicas mínimas para repeler ataques armados o explosivos, lo que pone en riesgo la vida e integridad de sus ocupantes.

En contraste, un vehículo blindado es una medida preventiva y proporcional al riesgo extraordinario validado, pues ofrece protección balística frente a escenarios ya verificados. 1.9.- Sostuvo que los hechos configuran una amenaza concreta y diferenciada que exige un esquema de protección integral con personal especializado y medios de comunicación idóneos para garantizar la seguridad, movilidad y ejercicio de funciones públicas de la accionante. 1.10.- Argumentó que la ampliación del esquema no solo deriva de la calificación del riesgo como extraordinario, sino que materializa principios de prevención, idoneidad y proporcionalidad del decreto 1066 de 2015 y criterios jurisprudenciales Acción de tutela 05001 33 33 030 2025 00358 01 5 (sentencia T-1026 de 2002), que ordenan evaluar la realidad, individualidad e inminencia de la amenaza. 1.11.- Manifestó que la falta de respuesta al recurso interpuesto ante la UNP para modificar el esquema de protección agrava la situación, vulnera el derecho al debido proceso administrativo y al derecho de petición, prolongando la exposición al riesgo. 1.12.- Afirmó que en su calidad de alcaldesa ha debido cancelar encuentros y compromisos oficiales en Medellín, interrumpiendo funciones esenciales para el funcionamiento de la entidad territorial que representa. 2.- Derechos cuya protección se invoca Afirmó que las accionadas están vulnerando sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad personal, a la libertad de locomoción, al debido proceso administrativo y al derecho de petición. 3.- Pretensiones Solicitó que se amparen los derechos fundamentales invocados, los cuales han sido vulnerados por la UNP, el CERREM, el CENIR y el Ministerio del Interior, al no adoptar medidas de protección acordes con el riesgo extraordinario acreditado y al omitir la debida motivación técnica y la respuesta al recurso interpuesto.

Además, pidió lo siguiente: - Ordenar a la UNP que disponga e implemente un esquema de protección integral, idóneo y suficiente, conforme al nivel de riesgo extraordinario reconocido, que contemple, como mínimo, un vehículo blindado, dos personas de protección con entrenamiento especializado de la UNP, y medios de comunicación seguros, sin supeditar su ejecución a convenios de cofinanciación o condicionamientos presupuestales del municipio. - Ordenar a la UNP que las medidas de protección otorgadas mantengan una vocación de permanencia, hasta tanto cesen las causas objetivas que sustentan el nivel de riesgo extraordinario, y que cualquier modificación futura sea debidamente motivada en acto administrativo conforme a la ley.

Acción de tutela 05001 33 33 030 2025 00358 01 6 - Declarar que la UNP, el CERREM, el CENIR y el Ministerio del Interior serán responsables por cualquier daño o afectación que pueda sufrir la accionante como consecuencia del retiro, retraso o abstención en la adopción de las medidas de protección. - Exhortar a la UNP, al CERREM, al CENIR y al Ministerio del Interior para que, en lo sucesivo, adopten criterios técnicos, objetivos y contextuales en la evaluación de riesgo de los servidores públicos locales, considerando la realidad geográfica, social y presupuestal de los municipios de sexta categoría, a fin de garantizar la efectividad del derecho a la protección. Como medida provisional urgente, Martha Libia Parra Gil solicitó la asignación inmediata de un vehículo blindado y dos personas de protección de la UNP, mientras se adopta una decisión definitiva en el presente asunto. 4.- Actuación procesal de primera instancia La solicitud fue repartida al Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín3, cuyo titular, mediante auto de 17 de octubre de 20254, la admitió en contra de la UNP, el CERREM de servidores y exservidores públicos, el CENIR y el Ministerio del Interior, concediéndoles un término de tres días para presentar sus informes sobre los hechos.

Asimismo, ordenó vincular a la Defensoría del Pueblo, a la Fiscalía General de la Nación y a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional otorgándoles el mismo término para pronunciarse sobre los hechos de la demanda. En la misma providencia, el a quo decretó la medida provisional solicitada por la señora Parra Gil, ordenando a la UNP y a la Policía Nacional que procedieran conjuntamente a disponer e implementar un esquema de seguridad para la accionante, que garantice su protección e integridad personal, asignando un vehículo blindado y dos personas de protección, hasta tanto se decida de fondo sobre el presente asunto. 5.- La oposición a la acción de tutela 3 Archivo digital “003Radicacionde_03ActaReparto”. 4 Archivo digital “004Autoadmisorio_04AutoAdmiteTutelaVi”.

Acción de tutela 05001 33 33 030 2025 00358 01 7 5.1.- La Policía Nacional5 manifestó que no está involucrada en las omisiones denunciadas por la accionante, pues ha ejecutado las actividades y procedimientos necesarios para garantizar la vida, la propiedad, la seguridad y la convivencia ciudadana. Indicó que desde la Seccional de Protección y Servicios Especiales no se ha recibido denuncia alguna por parte de la accionante y que la institución mantiene presencia permanente en la zona urbana del municipio de Armenia Mantequilla.

En consecuencia, al no existir acto, omisión ni vínculo jurídico que relacione a la Policía Nacional con los hechos, la entidad carece de legitimación por pasiva, lo que hace improcedente la demanda por ausencia de objeto jurídico protegido. Señaló que la accionante es beneficiaria del programa de prevención y protección de la entidad, para lo cual se dispuso lo siguiente: - El 1ª de enero de 2024 se le asignó una medida protección consistente en un esquema de seguridad tipo “A”, conformado por un hombre de protección adscrito a la Seccional de Protección y Servicios Especiales mientras se surtía el estudio de nivel de riesgo y el CENIR concertara las recomendaciones de seguridad idóneas. - El 23 de febrero de 2024 se presentó ante el CENIR el estudio de nivel de riesgo con las siguientes decisiones: i) ponderar el nivel de riesgo en extraordinario en virtud del cargo, ii) disponer la continuidad de la medida de protección asignada tipo “A” y iii) indicar que las medidas tendrían una temporalidad de 1 año o hasta la separación o finalización del cargo.

Esta decisión fue notificada mediante oficio GS-2024-065147- DEANT, de 29 de febrero de 2024. - El 19 de enero de 2025 se adelantó el procedimiento de reevaluación del estudio de nivel de riesgo, se le presentó al CENIR el 11 de marzo de 2025 y se dispuso la continuidad de la medida de protección y el esquema de seguridad tipo “A” por la misma temporalidad.

Esta decisión fue notificada mediante oficio GS-2025-090605- DEANT, de 13 de marzo de 2025. - El 1ª de abril de 2025, la accionante instauró denuncia penal en la Seccional de Investigación Criminal bajo el radicado NUNC 050016108500202500329. 5 Archivo digital 008Recibodememor_08ContestacionTutela. Acción de tutela 05001 33 33 030 2025 00358 01 8 - En vista de lo anterior, se adelantó el procedimiento de verificación y se presentó la reevaluación al CENIR el 2 de mayo de 2025 donde se sugirió y avaló lo siguiente: i) ponderar el riesgo en extraordinario, ii) modificar el esquema de protección de tipo “A” a tipo “B” constituido por 2 hombres de protección con una temporalidad de hasta 6 meses a cargo de la misma seccional de protección de la Policía mientras la UNP asigna las medidas complementarias, “modificándose nuevamente a esquema de protección tipo “A” constituido por 0(1)un hombre de protección”, iii) viabilizar ante la UNP la asignación de medidas complementarias consistentes en un vehículo blindado con conductor escolta y iv) indicar que las medidas tendrían una temporalidad de un año o hasta la separación o finalización del cargo.

Esta decisión fue notificada mediante oficio GS-2025-152169- DEANT, de 5 de mayo de 2025. - Mediante oficio GS-2025-150797- DEANT, de 3 de mayo de 2025, se elevó ante la Dirección de Protección y Servicios Especiales – DIPRO (integrante del comité CERREM) la solicitud para presentar y viabilizar la asignación de los medios logísticos y complementarios a favor de la accionante en el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas - CERREM de servidores y ex servidores.

Esta decisión fue notificada mediante la resolución DGRP 009606, de 11 de julio de 2025, “informando lo siguiente: ‘(…) implementar un chaleco blindado. (…)’ (sic)”. - Mediante comunicado 100-09-01-170, de 30 de julio de 2025, el secretario general y de gobierno de Armenia Mantequilla solicitó un nuevo estudio de nivel de riesgo a favor de la alcaldesa municipal, sustentado en la existencia de amenazas persistentes hacia la mandataria y hacia la fuerza pública. - El 5 de septiembre de 2025 se le presentó al CENIR la reevaluación del estudio de nivel de riesgo y se dispuso la continuidad de la medida de protección y el esquema de seguridad tipo “B” por la misma temporalidad; además, implementar medidas preventivas de seguridad (artículo 2.4.1.2.10 del decreto 1066 de 2015) y viabilizar ante la UNP la continuidad de las medidas complementarias, esto es, un chaleco balístico y un medio de comunicación. Esta decisión fue notificada mediante oficio GS-2025-296283- DEANT, de 5 de septiembre de 2025.

Acción de tutela 05001 33 33 030 2025 00358 01 9 - Mediante oficio GS-2025-296286- DEANT, de 5 de septiembre de 2025, se elevó ante la DIPRO la solicitud para presentar y viabilizar la asignación de los medios logísticos y complementarios a favor de la accionante en el CERREM. La entidad no ha informado las decisiones adoptadas. En relación con este oficio, se indicó que la accionante no firmó el recibo y manifestó no estar de acuerdo con la decisión. - Mediante oficio GS-2025-297151-DEANT, de 6 de septiembre de 2025, se ordenó al comandante de Policía Santa Fe el despliegue de las medidas preventivas del ya citado artículo 2.4.1.2.10 a favor de la mandataria. - La estación de policía de Armenia Mantequilla manifestó que ha ejecutado actividades preventivas de control, realizando acompañamiento, revistas y estacionarias constantes en la residencia de la tutelante e instalaciones de la alcaldía, como medida disuasiva y de reacción inmediata ante cualquier eventualidad, y que actualmente cuenta con esquema de protección tipo “B”, constituido por dos hombres de protección. Por lo anterior, la entidad solicitó la desvinculación del presente trámite de tutela. 5.2.- La Fiscalía General de la Nación, por conducto de la Fiscalía 42 Especializada de Medellín6, informó que el 10 de abril de 2025 le fue asignado el caso con noticia criminal 050016108500202500329, respecto del cual: i) el 30 de abril solicitó medida preventiva de seguridad ante el comandante de Policía de Armenia Mantequilla en favor de la accionante, ii) le solicitó a la UNP que informara acerca de las medidas de protección adoptadas, y iii) el 7 de mayo y 12 de agosto emitió órdenes de policía judicial. 5.3.- El Ministerio de Defensa Nacional7 señaló que, conforme a sus competencias administrativas, su función es garantizar condiciones de seguridad de carácter colectivo, y no individual, como lo solicita la accionante para proteger sus derechos a la vida y a la seguridad personal en su calidad de alcaldesa, responsabilidad que corresponde a la UNP, según lo dispuesto en el decreto 4065 de 2011. 6 Archivo digital 010Recibodememor_10ContestacionTutela. 7 Archivo digital 012Recibodememor_12ContestacionTutela.

Acción de tutela 05001 33 33 030 2025 00358 01 10 Indicó que, de acuerdo con el decreto 1139 de 2011, hace parte de la estrategia de prevención y del CERREM; sin embargo, las pretensiones de la actora exceden las funciones asignadas a su rol dentro del CERREM8, el cual se limita a recomendar medidas de protección derivadas de la valoración y evaluación del riesgo realizada por la UNP y agregó lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece en la contestación): Entidad que en el marco de sus competencias ha definido procedimientos internos que integran la ruta de protección, la notificación de las medidas otorgadas por el CERREM, así como el seguimiento a su implementación y la autorregulación para la atención de peticiones en garantía del derecho fundamental de petición. Por tal razón, la competencia para responder y resolver de fondo la petición que motiva el recurso de amparo permanece incólume en la UNP.

Finalmente, ante la falta de legitimación en la causa por pasiva, solicitó su desvinculación del trámite de tutela. 5.4.- La Unidad Nacional de Protección - UNP9 señaló que, conforme al artículo 2.4.1.2.7 del decreto 1066 de 2015, la valoración e implementación de medidas de protección en favor de la accionante, en virtud de su cargo, inicia con la Policía Nacional a través de la DIPRO, la cual presenta el caso ante el CENIR para emitir recomendaciones y determinar el nivel de riesgo.

Posteriormente, dichas recomendaciones son remitidas al CERREM de servidores y exservidores públicos, que profiere el acto administrativo correspondiente, “una vez verificado si existen convenios con el ente territorial al cual dicho Servidor Público se encuentra vinculado y si dicho Ente territorial cuenta con el presupuesto para brindar las medidas de protección necesarias para el caso, de no ser así es la Unidad Administrativa Especial estudia la posibilidad de brindar las medidas de protección”.

Aclaró que el proceso es extenso y complejo, y que la condición de alcaldesa no otorga automáticamente el derecho a medidas de protección, pues estas se definen con base en un estudio técnico especializado que considera factores como población, antecedentes de riesgo, análisis de contexto, permanencia en el sitio, desplazamientos y vulnerabilidad asociada al entorno social y comunitario. 8 “[…] un cuerpo colegiado del cual se participa con voz y voto por algunas entidades, centrado en la valoración integral del riesgo, la recomendación de medidas de protección y complementarias, con funciones de secretaría técnica asignadas a la Unidad Nacional de Protección”. 9 Archivo digital 019Recibodememor_16ContestacionTutela.

El 22 de octubre de 2025, la entidad solicitó prórroga de 3 días adicionales para contestar. Acción de tutela 05001 33 33 030 2025 00358 01 11 Precisó que el CENIR determinó el nivel de riesgo de la accionante en extraordinario, recomendando un esquema de protección tipo “A” y luego tipo “B” (dos hombres de protección). El 12 de junio de 2025, el CERREM10 validó dicho nivel y recomendó la implementación de un chaleco blindado.

Estas recomendaciones fueron adoptadas por la UNP mediante la resolución DGRP 006906 de 2025, y sobre el rol del CERREM, indicó (se transcribe textualmente, como aparece en la contestación): […] es preciso indicar que las validaciones y recomendaciones hechas por el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas CERREM, cuentan con el voto de delegados de diferentes entidades del estado; hay que resaltar que este último no depende de la Unidad Nacional de Protección toda vez que sus decisiones son independientes, únicamente la persona que actúa como Secretario es un funcionario de la UNP el cual no posee voz ni voto dentro de las deliberaciones realizadas; el Director de la Unidad Nacional de Protección, toma las recomendaciones del Comité CERREM, para la implementación, ajuste o retiro de medidas de protección, dependiendo de cada caso en particular.

Concluyó que son los delegados interinstitucionales del CERREM quienes determinan la implementación, ajuste o finalización de las medidas, y no el accionante; además, afirmó que las medidas adoptadas mediante la resolución 9622 de 202511 fueron notificadas a la accionante el 24 de octubre de 2025 vía correo electrónico12 y que actualmente existe un estudio en curso conforme al oficio GS-2025-296286-DEANT, de 5 de septiembre de 2025.

Finalmente, sostuvo que no ha vulnerado ni amenazado los derechos fundamentales de la señora Parra Gil y solicitó declarar improcedente la acción de tutela. 5.5.- El Ministerio del Interior13 indicó que la UNP, entidad adscrita a dicho Ministerio, fue creada mediante el decreto 4065 de 31 de octubre de 2011, y a partir del 1ª de noviembre de ese mismo año asumió el programa de protección, actualmente reglamentado por el decreto 1066 de 2015.

Respecto al procedimiento para la adopción de medidas de protección, explicó que, según el decreto 1066 de 2015, este inicia con la recopilación y análisis de 10 “[…] el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM, no posee personería jurídica, toda vez que es un Órgano Interinstitucional conformado por delegados de diferentes entidades, quienes tienen voz y voto, cada uno con funciones pertinentes respectivamente”. 11 El oficio en mención no obra dentro del anexos de la contestación de la demanda. 12 mlparragil@yahoo.es 13 Archivo digital 021Recibodememor_18ContestacionTutela.

Acción de tutela 05001 33 33 030 2025 00358 01 12 información por el Cuerpo Técnico de Recopilación de Análisis de Información - CTRAI, que entrega los resultados al Grupo de Valoración Preliminar. Dicho grupo presenta al CERREM la determinación del nivel de riesgo y las medidas idóneas, y el CERREM formula recomendaciones al director de la UNP, quien mediante acto administrativo decide si las acoge o no. De forma excepcional, la UNP puede vincular al programa de protección a otras personas en casos de extrema gravedad.

En cuanto a la secretaría técnica del CERREM, dijo que está a cargo de la UNP, y las resoluciones sobre medidas son expedidas por esta entidad. Por su parte, el Ministerio del Interior, a través de la Dirección de Derechos Humanos, realiza seguimiento a las medidas colectivas, pero no implementa medidas individuales ni reevalúa riesgos, funciones que son competencia exclusiva de la UNP.

Por último, alegó la falta de legitimación material en la causa por pasiva, por cuanto no tiene competencia en el asunto objeto de la acción de tutela, y solicitó su desvinculación del trámite. 5.6.- La Defensoría del Pueblo guardó silencio. 6.- La sentencia impugnada El Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín, mediante sentencia de 29 de octubre de 202514 resolvió, entre otras cosas, tutelar los derechos constitucionales fundamentales invocados por Martha Libia Parra Gil y ordenó a la UNP y a la Policía Nacional realizar un nuevo estudio de nivel de riesgo a la accionante, considerando todas las amenazas recibidas, y determinar la viabilidad de asignar el esquema de seguridad solicitado.

Como fundamento de su decisión, luego de referirse a la normatividad aplicable, el despacho señaló que la accionante cuenta actualmente con medidas de protección consistentes en dos agentes de la Policía Nacional, un chaleco balístico y un medio de comunicación, además de patrullajes en la alcaldía y en su residencia, y precisó que aunque se han registrado atentados contra miembros de la Policía en el municipio, no existe evidencia de ataques directos contra la señora 14 Archivo digital “022SentenciaN_286UNPYOTROS”.

Acción de tutela 05001 33 33 030 2025 00358 01 13 Martha Libia ni de amenazas inminentes por parte de grupos armados, pues las advertencias provienen de comentarios comunitarios. Indicó que, si bien la accionante controvierte la decisión de la UNP en sede administrativa, no se acredita un riesgo grave, cierto, directo e inminente que justifique sustituir la competencia del CERREM para definir el esquema de seguridad.

Por ello, el juez accede al amparo ordenando convocar un nuevo comité de seguridad para evaluar las amenazas y decidir sobre las medidas solicitadas. Finalmente, respecto a la medida provisional decretada en auto de 17 de octubre de 2025 -que ordenó a la UNP y a la Policía implementar un esquema de protección con vehículo blindado y dos escoltas hasta la decisión de fondo-, el a quo negó la apertura del incidente de desacato solicitado por la accionante, levantó la medida provisional y aclaró que dicho incidente solo procederá en caso de incumplimiento de lo ordenado en la sentencia. 7.- La impugnación 7.1.- La accionante15, por conducto de su apoderado, reitera los principales argumentos expuesto en el escrito de tutela y solicita la revisión detallada tanto de los hechos descritos en la demanda como de las pruebas aportadas.

Las razones de inconformidad fueron las siguientes: 7.1.1.- Error de valoración de la amenaza: el despacho condiciona la asignación del mecanismo de protección solicitado -vehículo blindado, escoltas y medios de comunicación idóneos- a la configuración de una situación de riesgo grave, inminente, cierto o directo que, en su criterio, no se encuentra plenamente acreditada.

Indica que la jurisprudencia de la Corte Constitucional define la amenaza como una violación inminente y próxima, donde la función del juez consiste en evitarla, y que para el nivel de riesgo extraordinario no es necesario que se haya consumado, de manera que el Estado debe desplegar medidas de protección eficaces y oportunas. 15 Archivo digital 025Presentacionim_22ImpugnacionTutelaA.

Acción de tutela 05001 33 33 030 2025 00358 01 14 7.1.2.- Omisión del deber de protección anticipada: la medida de protección solicitada conforme al nivel de riesgo extraordinario reconocido queda supeditada a un nuevo estudio técnico, lo que dilata la eficacia del amparo constitucional. En relación con la decisión de suspender la vigencia de la medida provisional decretada, señala que tal situación traslada de facto la protección inmediata a una fase de mera valoración, lo cual retrasa la eficaz garantía de los derechos invocados.

Reitera que la accionante fue objeto de denuncias formales, atentados y activación de artefactos explosivos en su jurisdicción, de manera que la decisión del a quo de ordenar el estudio adicional antes de disponer las medidas solicitadas, prolonga su exposición frente al riesgo. 7.1.3.- Vulneración del principio de proporcionalidad, idoneidad y adecuación: el artículo 2.4.1.2.11 del decreto 1066 de 2015 dispone que las medidas de protección serán adecuadas a la situación de riesgo y procurarán adaptarse a las condiciones particulares de cada persona y del entorno en el que se encuentra”.

Asimismo, el propio Decreto exige que las medidas asignadas sean objeto de seguimiento, reevaluación y ajuste cuando existan hechos nuevos que justifiquen su modificación. No obstante, la sentencia impugnada incurre en un vicio sustancial al aplicar un estándar inferior al exigible para la protección de personas en situación de riesgo extraordinario, al dilatar de modo injustificado la adopción del mecanismo concreto de seguridad solicitado y, en definitiva, al exponer indebidamente a la accionante a una vulnerabilidad prolongada. 7.1.4.- Falta de motivación adecuada: no se realiza un análisis técnico-jurídico suficiente que vincule los calificativos “comentarios de la comunidad” y “no se acredita ataque dirigido” con la particularidad de los riesgos que afectan a la alcaldesa y el contexto territorial.

Añade que la motivación queda reducida a consideraciones vagas que no permiten al Estado ni a la accionante entender con claridad las razones por las cuales se denegó la medida solicitada. Acción de tutela 05001 33 33 030 2025 00358 01 15 7.1.5.- Inversión del estándar de tutela transitoria: la sentencia impugnada aplica un estándar incorrecto al condicionar la adopción de medidas de protección solicitadas por la accionante a la realización de un nuevo estudio técnico, exigiendo prácticamente la consumación del daño o un ataque directo para otorgarlas.

Este enfoque desconoce la naturaleza preventiva de la acción de tutela, que busca evitar perjuicios irremediables ante situaciones de riesgo grave, inminente y urgente. Aunque la accionante presenta un nivel de riesgo extraordinario, acreditado por estudio técnico, denuncia formal y contexto de alta vulnerabilidad territorial, la decisión judicial dilata la protección inmediata, trasladando la carga del riesgo a la beneficiaria.

Ello constituye un vicio de interpretación, pues la tutela debió ordenar la implementación inmediata del esquema solicitado, conforme a los principios de idoneidad, proporcionalidad y adecuación; además, se resalta que, pese a los costos que implican las medidas de protección, estos no pueden justificar su dilación, dado el deber estatal de garantizar la vida, integridad y seguridad personal de manera inmediata e incondicionada.

Por último, solicitó lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece en la impugnación):

PRIMERO. Que se revoque la sentencia de primera instancia, por los vicios sustanciales de valoración de la amenaza, omisión del deber de protección anticipada, vulneración del principio de proporcionalidad y la debida motivación, así como por la inversión del estándar de tutela transitoria, y se acceda al pleno otorgamiento de las pretensiones de la accionante.

SEGUNDO. En subsidio de lo anterior, que se realice todo lo necesario para que se recalifique el nivel de protección a la señora Parra Gil y se ordene, de forma inmediata, asignar el esquema de seguridad solicitado (vehículo blindado, dos escoltas) sin condicionamiento adicional, dado el nivel de riesgo extraordinario acreditado. 8.- La Policía Nacional, a través del Grupo de Protección a Personas e Instalaciones - DEANT16, informó acerca de las acciones adelantadas con el fin de dar cumplimiento a la sentencia, así: 16 Archivo digital 027Recibodememor_24InformeCumplimientv.

Acción de tutela 05001 33 33 030 2025 00358 01 16 - El 30 de octubre de 2025 abrió la orden de trabajo 133 para iniciar el procedimiento 2PR-PR-0001 de reevaluación del estudio de nivel de riesgo a favor de la accionante. - En la misma fecha, mediante el oficio GS-2025-359988-DEANT, notificó a la demandante sobre la reevaluación y la requirió para atender la entrevista con los analistas de estudios de nivel de riesgo, conforme al artículo 30 (parágrafo 1) de la resolución 3206 de 13 de septiembre de 2024. - Una vez concluido el procedimiento de recolección, verificación y análisis de la información obtenida, se presentará al CENIR, quien emitirá las recomendaciones pertinentes y se notificará a la alcaldesa, según lo previsto en el artículo 2.4.1.47 (numeral 4) del decreto 1066 de 2015, y en caso de requerirse medidas complementarias o recursos logísticos a favor de la mandataria, se dará aplicación al artículo 2.4.1.2.7.

(parágrafo 4) ibídem que dispone lo siguiente (se transcribe textualmente, como aparece en el oficio): La protección de las personas mencionadas en el numeral 11 será asumida por la Unidad Nacional de Protección y la Policía Nacional, así: la Policía Nacional asignará los hombres o mujeres que adelantarán actividades de protección y la Unidad Nacional de Protección los recursos físicos y los escoltas.

II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- La competencia Este Tribunal es competente para conocer la impugnación del fallo emitido el 29 de octubre de 2025 por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín, de conformidad con el artículo 32 del decreto 2591 de 1991. 2.- Problema Jurídico A esta Sala le corresponde determinar si la decisión de primera instancia estuvo Acción de tutela 05001 33 33 030 2025 00358 01 17 ajustada a los parámetros constitucionales y legales, para lo cual examinará si la violación de los derechos fundamentales invocados es actual y cierta como lo consideró la accionante en su impugnación17. 3.- La acción de tutela: marco jurisprudencial y legal La acción de tutela es un mecanismo previsto en el artículo 86 de la Constitución Política para brindar la protección inmediata de los derechos fundamentales de toda persona, frente a acciones u omisiones que amenacen su garantía y que le sean imputables a cualquier autoridad o, en ciertos casos, a particulares.

La tutela permite acudir a las autoridades judiciales para que estas tomen las medidas encaminadas a la protección de los derechos vulnerados o amenazados, a través de un trámite procesal sui generis, desprovisto de ritualismos, sumario y preferente. 3.1.- Del requisito de inmediatez A este respecto, la H. Corte Constitución ha indicado18 (se transcribe textualmente, como aparece en la sentencia): La acción de tutela es un mecanismo expedito que busca garantizar la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares.

Así, uno de los requisitos para evaluar su procedencia es la inmediatez. Lo anterior significa que, si bien la tutela puede formularse en cualquier tiempo, su interposición debe hacerse dentro de un plazo razonable y proporcionado a partir del evento generador de la supuesta amenaza o violación de los derechos fundamentales, so pena de que se determine su improcedencia. Dicho lo anterior, se ha indicado que 6 meses es un tiempo prudencial y adecuado, y por tanto razonable.

Sin embargo, cada caso debe ser analizado de manera individual con el fin de que el juez pueda atender sus particularidades. En el presente caso, la Sala considera que la solicitud de tutela satisface el requisito de inmediatez por haber sido presentada dentro de un plazo razonable, comoquiera que el 28 de julio de 202519 la demandante interpuso recurso de reposición contra la resolución DGRP 006906 de 2025 y la entidad no le ha dado respuesta. 3.2.- La procedencia excepcional de la acción de tutela 17 La presente providencia fue revisada en su gramática y ortografía mediante el programa Copilot, incluido en el paquete de Microsoft contratado por la Rama Judicial, conforme a la sentencia T-323 de 2024 y al acuerdo PCSJA24-12243 de 2024, “Por el cual se adoptan lineamientos para el uso y aprovechamiento respetuoso, responsable, seguro y ético de la inteligencia artificial en la Rama Judicial”. 18 Sentencia T-195 de 2024. 19 Archivo digital 008Recibodememor_08ContestacionTutela.

Fls. 37 a 57. Acción de tutela 05001 33 33 030 2025 00358 01 18 Debido a su carácter subsidiario, la tutela solo procede -en los términos del artículo 86 Superior- en los casos en que no se disponga de otro medio eficaz de defensa judicial para preservar los derechos invocados, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para conjurar un perjuicio irremediable o hacer cesar un daño. El artículo 6 del decreto 2591 de 1991, por su parte, establece como causal de improcedencia de la tutela la existencia de otros recursos o medios de defensa judicial, sin perjuicio de la posibilidad de acudir a la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Este principio se denomina subsidiariedad, lo que implica que la tutela no puede reemplazar los recursos ordinarios o extraordinarios, y su incumplimiento genera improcedencia. En relación con las decisiones de la UNP sobre esquemas de protección, la H. Corte Constitucional20 ha establecido que, en principio, la tutela no es procedente, porque estas pueden impugnarse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; sin embargo, la Corte ha señalado que, cuando está en juego la vida y seguridad personal, exigir agotar esos trámites resulta desproporcionado por su demora, incluso con medidas cautelares, dado el carácter urgente de la protección. En tal sentido, la jurisprudencia indica que la tutela sí procede de manera inmediata cuando: i) son sujetos de especial protección constitucional o se encuentran en situación de vulnerabilidad, ii) se encuentran en una situación de riesgo “extraordinario” o “extremo”, conforme a la matriz de calificación y iii) a partir de un examen inicial, se evidencia que los actos administrativos de la UNP que se cuestionan podrían haber agravado la situación de riesgo en la que se encontraba el accionante.

Así las cosas, se observa que la accionante se encuentra catalogada dentro de la población objeto de protección por pertenecer al grupo poblacional de “alcaldes distritales y municipales”, tal como se consignó en el acta de posesión de 28 de 20 Sentencia T-305 de 2025. Acción de tutela 05001 33 33 030 2025 00358 01 19 diciembre de 2023.

Dicha población es sujeto de protección especial por la condición de vulnerabilidad en la que se encuentran en atención al cargo desempeñado, de manera que resulta desproporcionado exigir a la actora que agote el mecanismo judicial, cuando su situación de seguridad, eventualmente, se vea afectada por el tiempo en que se tarda resolver estos asuntos, además de que conllevaría a una exposición mayor al riesgo que enfrenta la solicitante mientras que se adopta una determinación al respecto.

Bajo ese contexto, la tutela es el mecanismo idóneo y eficaz para estudiar el presente asunto, en atención a que se discuten medidas de protección que garantizan los derechos a la vida y seguridad de la accionante, quien se encuentra en una condición de vulnerabilidad en razón al cargo de alcaldesa, máxime cuando las situaciones a las que se enfrenta la accionante llevaron a las accionadas a catalogar el riesgo al que se encuentra expuesta como extraordinario.

Por lo anterior, se supera el requisito de subsidiariedad en el presente caso. 3.3.- De las medidas de prevención y protección a cargo de la UNP y la Policía Nacional La UNP fue creada mediante el decreto 4065 de 2011 como una entidad del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, adscrita al Ministerio del Interior, cuyo objetivo central es proteger a personas en riesgo extraordinario o extremo y garantizar la idoneidad y oportunidad de las medidas.

El decreto 1066 de 2015, por su parte, aborda, en el capítulo 2, la prevención y protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades que se encuentren en situaciones de riesgo extraordinario o extremo como consecuencia del ejercicio de sus actividades, funciones o de sus cargos, y estará en cabeza de la UNP, la Policía Nacional y el Ministerio del Interior.

En cuanto a la amenaza y el riesgo en general, y el riesgo extraordinario que le es aplicable a la demandante en este caso, el artículo 2.4.1.2.3. del decreto 1066 los define de la siguiente manera (se transcribe textualmente, como aparece en la norma): Acción de tutela 05001 33 33 030 2025 00358 01 20 3. Amenaza: Factor del riesgo que comprende las situaciones o hechos externos con la potencialidad de causar daño a una persona, grupo o comunidad, a través de una acción intencionada y por cualquier medio. […] 15.

Riesgo: Probabilidad de ocurrencia de un daño al que se encuentra expuesta una persona, un grupo o una comunidad, como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, publicas, sociales o humanitarias, o en razón al ejercicio de su cargo, en unas condiciones determinadas de modo, tiempo y lugar. 16. Riesgo Extraordinario: Es aquel que las personas, como consecuencia directa del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, publicas, sociales o humanitarias, o en razón al ejercicio de su cargo, no están obligadas a soportar y comprende el derecho de recibir del Estado la protección especial por parte del Programa, respecto de su población y siempre que reúna las siguientes características: 16.1.

Que sea especifico e individualizable. 16.2. Que sea concreto, fundado en acciones o hechos particulares y manifiestos y no en suposiciones abstractas. 16.3. Que sea presente, no remoto ni eventual. 16.4. Que sea importante, es decir, que amenace con lesionar bienes jurídicos protegidos. 16.5. Que sea serio, de materialización probable por las circunstancias del caso. 16.6.

Que sea claro y discernible. 16.7. Que sea excepcional en la medida en que no debe ser soportado por la generalidad de los individuos. 16.8. Que sea desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo. El artículo 2.4.1.2.7. ibídem enuncia, en el numeral 11, quiénes son los beneficiarios de protección por parte de la UNP en virtud del cargo desempeñado, esto es, alcaldes distritales y municipales, y dispone, entre otras cosas, que la protección será asumida por la Policía Nacional y la UNP, la regla sobre recursos físicos y la excepción para municipios de sexta categoría (se transcribe textualmente, como aparece en el parágrafo):

PARÁGRAFO 4. La protección de las personas mencionadas en el numeral 11 será asumida por la Unidad Nacional de Protección y la Policía Nacional, así: la Policía Nacional asignará los hombres o mujeres que adelantarán actividades de protección y la Unidad Nacional de Protección los recursos físicos y los escoltas La asignación de los recursos físicos será asumida por la entidad a la cual estos se encuentran vinculados; salvo los municipios de categoría sexta que certifiquen no contar con las apropiaciones presupuestales correspondientes para la adquisición de recursos físicos21.

Asimismo, la norma faculta al director de la UNP con la posibilidad de adoptar medidas de emergencia en casos de riesgo inminente y excepcional sin necesidad de la evaluación del riesgo, pero de la que luego deberá informar al comité, con 21 Parágrafo 4, modificado por el artículo 2 del decreto 0085 de 2024. Acción de tutela 05001 33 33 030 2025 00358 01 21 el fin de que este recomiende las medidas definitivas a que haya lugar (artículo 2.4.1.2.9.) Los artículos 2.4.1.2.10. y 2.4.1.2.11. establecen las medidas preventivas y la exigencia de que sean adecuadas y adaptadas a la situación de riesgo o ruta de valoración y asignación de medidas.

El citado decreto establece el procedimiento ordinario aplicable al programa de protección, el cual se resume en el siguiente cuadro (se copia la captura de pantalla, como aparece en la sentencia T-432 de 2024): En cuanto a la UNP, la Corte Constitucional ha sido enfática en que es esta la autoridad responsable de la calificación del nivel del riesgo22 (se transcribe textualmente, como aparece en la sentencia): La jurisprudencia constitucional ha enfatizado que la “la UNP es la autoridad responsable de la calificación del nivel del riesgo, así como de la adopción y seguimiento de las medidas de prevención, protección o urgencia”.

Este proceso implica un trámite en el que se deben agotar varias etapas y en el que intervienen diferentes actores. En tal sentido, tanto el GVP como el CERREM, quienes participan en el proceso, “son cuerpos colegiados con presencia de varias autoridades y en algunos casos particulares. No obstante, la jurisprudencia ha aclarado que la participación del CTAR, el GVP y el CERREM no desdibuja la responsabilidad de la UNP, que es la entidad que tiene la competencia exclusiva de tomar la decisión sobre la calificación del riesgo y las medidas de protección que correspondan.

En cuanto al CERREM y la CENIR, el primero valida los niveles de riesgo y recomienda medidas a la UNP con voz y voto, mientras que el CENIR realiza la evaluación técnica y pondera el nivel de riesgo (artículos 2.4.1.2.36 a 2.4.1.2.38B). 22 Sentencia T-305 de 2025. Acción de tutela 05001 33 33 030 2025 00358 01 22 Las deliberaciones serán consignadas en un acta y servirán de soporte a la decisión que adopte el director de la UNP mediante acto administrativo motivado.

De conformidad con el marco jurídico estudiado, pasará a resolverse este asunto. 4.- Análisis de la impugnación En este caso, la Sala encuentra acreditado lo siguiente: 4.1.- Se allegó el acta de 28 de diciembre de 202323, donde consta que Martha Libia Parra Gil tomó posesión del cargo como alcaldesa municipal de Armenia, Antioquia, ante la Notaría Única del Círculo de Armenia, Antioquia, para el período constitucional 2024-2027. 4.2.- Mediante el oficio GS-2025-296283-DEANT, de 5 de septiembre de 202524, el Grupo de Protección a Personas e Instalaciones – DEANT, le informó a la señora Martha Libia las decisiones adoptadas en el programa de prevención y protección, con fundamento en las recomendaciones del CENIR, así: o El comité en pleno ponderó el nivel de riesgo en extraordinario en virtud del cargo, conforme a los argumentos del evaluador y avalado por el precomité CENIR. o Continuidad del esquema de protección tipo “B”, constituido por dos hombres de protección a cargo de la Seccional de Protección y Servicios Especiales del Departamento de Policía Antioquia. o Implementar medidas preventivas de seguridad, conforme están establecidas en el artículo 2.4.1.2.10 del decreto 1066 de 2015, a favor de la evaluada. o Viabilizar ante la UNP, la continuidad de las medidas complementarias consistente en un chaleco balístico y un medio de comunicación. o Las medidas dispuestas a favor de la evaluada tendrán una temporalidad de un año, o hasta la separación o finalización del cargo. 4.3.- Obra decreto 079 – 2024, de 20 de septiembre de 202425, mediante el cual se determinó que para la vigencia fiscal 2025, el municipio de Armenia, Antioquia, se 23 Archivo digital 002Radicacionde_02Tutela.

Fls. 72 a 74. 24 Ibídem. Fls. 23 a 27. 25 Ibìdem. Fls. 28 y 29. Acción de tutela 05001 33 33 030 2025 00358 01 23 encuentra clasificado en la categoría 6, según los criterios determinados por la ley 617 de 2000. 4.4.- Obra formato único de noticia criminal 050016108500202500329, de 1ª de abril de 202526, contentivo de la denuncia formulada por la accionante en calidad de alcaldesa de Armenia Mantequilla, Antioquia, ante la Fiscalía General de la Nación por el delito de amenazas. 4.5.- En oficios como el GS-2025-150797-DEANT, de 3 de mayo de 202527, GS-2025- 152169-DEANT, de 5 de mayo de 202528, y GS-2025-296286-DEANT, de 5 de septiembre de 2025, la Policía plasmó, entre otros, la solicitud de “viabilizar ante la UNP, la asignación de medidas complementarias consistente en un (01) vehículo blindado con conductor escolta” para la demandante. 4.6.- Obra la resolución DGRP 009606, de 11 de julio de 202529, mediante la cual la UNP validó el nivel de riesgo como extraordinario y adoptó las recomendaciones del CERREM de servidores y exservidores públicos, con la implementación de un chaleco blindado para la accionante por el término de un año y agregó (se transcribe, como aparece en la resolución): La protección de las personas mencionadas en el numeral 11 (alcaldes municipales) será asumida por la Unidad Nacional de Protección y la Policía Nacional, así: la Policía Nacional asignará los hombres o mujeres que adelantarán actividades de protección y la Unidad Nacional de Protección los recursos físicos y los escoltas.

La asignación de los recursos físicos será asumida por la entidad a la cual estos se encuentran vinculados; salvo los municipios de categoría sexta que certifiquen no contar con las apropiaciones presupuestales correspondientes para la adquisición de recursos físicos. Parágrafo 1: La Unidad Nacional de Protección – UNP, facturará la totalidad de los servicios prestados por concepto de las medidas de protección desde la fecha de su implementación, cuyos valores deberán ser asumidos posteriormente por (sic) Alcaldía Municipal de Armenia - Antioquia, salvo que esta, remita el certificado de no contar con las partidas presupuestales necesarias.

(Resaltos fuera del original). 4.7.- El 28 de julio de 2025, la accionante interpuso recurso de reposición contra la resolución DGRP 006906 de 202530, mediante el cual la UNP ordenó la implementación, ajuste, ratificación y finalización de las medidas de protección otorgadas con ocasión de las deliberaciones y recomendaciones realizadas por el CERREM de servidores y exservidores públicos. 26 Ibídem.

Fls. 31 a 35. 27 Ibídem. Fls. 47 a 50. 28 Ibídem. Fls. 51 a 54. 29 Archivo digital 008Recibodememor_08ContestacionTutela. Fls. 10 a 17. 30 Ibídem. Fls. 37 a 57. Acción de tutela 05001 33 33 030 2025 00358 01 24 Dicho recurso se sustentó en que la implementación de un chaleco blindado resulta insuficiente, inadecuada y desproporcionada frente al nivel de riesgo identificado, al considerar, entre otras cosas, que los antecedentes de amenazas directas y actos intimidatorios no fueron objeto de valoración al momento de definir el esquema de protección y solicitó la implementación de un vehículo blindado y un nuevo estudio o reevaluación. 4.8.- Obra certificación de 25 de julio de 2025 expedida por la Secretaría de Hacienda de Armenia, mediante la cual se le informa a la UNP que el municipio es de sexta categoría y que no cuenta con disponibilidad presupuestal para celebrar convenios con la entidad. 4.9.- Mediante oficio GS-2025-253251-DEANT, de 1ª de agosto de 202531, el grupo de protección a personas e instalaciones de la Policía informó al comandante de Policía, que el 22 de julio de 2025 el hombre de protección de la alcaldesa puso en conocimiento posibles situaciones de seguridad respecto de la accionante. 4.10.- Obran capturas de pantalla de hechos noticiosos de los ataques armados en Armenia Mantequilla32.

A continuación, la Sala analizará cada uno de los argumentos de la impugnación. En relación con el error en la valoración de la amenaza, la falta de motivación adecuada y la inversión del estándar de tutela transitoria, la parte actora sostuvo que el a quo condicionó la solicitud de vehículo blindado, escoltas y medios de comunicación idóneos a la prueba de un ataque directo, sin considerar que, para proteger el derecho a la vida, basta acreditar la existencia de una amenaza concreta y un riesgo excepcional con elementos mínimos para que surja el deber del Estado de adoptar medidas inmediatas.

Al respecto, está claro que existe un riesgo extraordinario reconocido por las autoridades competentes que afecta a la señora Martha Libia y que dio lugar a la implementación de un esquema de protección tipo “B”; además, se observa que la situación de seguridad reportada el 1º de agosto de 2025 por el hombre de protección de la demandante, así como la denuncia penal instaurada por aquella 31 Ibídem.

Fl, 56. 32 Ibídem. Fls.58 a 70. Acción de tutela 05001 33 33 030 2025 00358 01 25 en abril de 2025, constituyen elementos de juicio que acreditan amenazas concretas hacia la mandataria local. Ahora bien, en cuanto a la consumación del daño, la Corte Constitucional ha señalado que la UNP tiene la obligación de definir los mecanismos de protección necesarios para evitar su ocurrencia y enfatizó en que debe aplicar el principio pro persona si existe duda debido al nivel de peligro del solicitante, sobre todo si ya gozaba de un esquema de protección por riesgo extraordinario33 (se transcribe textualmente, como aparece en la sentencia): El Estado, a través de la Unidad Nacional de Protección, tiene la obligación de definir los mecanismos de protección específicos y necesarios para evitar la consumación de un daño, especialmente cuando se trata de personas que por su actividad están expuestas a un nivel de amenaza mayor.

De igual manera, la Corte Constitucional ha identificado grupos de personas que por razón de sus actividades, labores y funciones desempeñadas se exponen a un nivel mayor de riesgo o amenaza que el resto de la población. Por tal motivo, dichos ciudadanos requieren de una protección especial por parte del Estado. […] La jurisprudencia constitucional consideró que en virtud de dicha presunción, la UNP debe asumir la carga probatoria y un papel “más activo en la comprobación del riesgo que se cierne sobre la persona”.

Así, la presunción del riesgo solo “puede ser desvirtuada luego de estudios técnicos y rigurosos de seguridad”. De otro lado, si queda alguna duda razonable sobre el nivel de peligro, la UNP en aplicación del principio pro persona, debe interpretar la situación de forma favorable a los derechos a la seguridad, la vida y la integridad de la persona, sobre todo si ya gozaba de un esquema de protección por riesgo extraordinario (resaltos fuera del original).

En cuanto a la categoría y los recursos del municipio, se allegó el decreto que lo clasifica en sexta categoría para la vigencia 2025 y el certificado de insuficiencia presupuestal de Armenia Mantequilla. Sobre este punto, la norma prevé una excepción para asumir recursos físicos por parte de la UNP cuando el municipio certifica insuficiencia presupuestal, evitando vacíos de protección por razones fiscales (artículo 2.4.1.2.7 del decreto 1066 de 2015, parágrafo 4), de manera que dicha situación no podrá ser un impedimento para la UNP.

Por otra parte, la accionante interpuso recurso de reposición contra la resolución del 28 de julio de 2025 expedida por la UNP, orientado a modificar el esquema de protección asignado y reevaluar el riesgo; sin embargo, no hay constancia de que se le haya suministrado respuesta, o al menos no obra prueba de ello dentro del proceso. Si bien la UNP manifestó, en su contestación, que las medidas adoptadas mediante la resolución 9622 de 2025 fueron notificadas a la accionante el 24 de 33 Sentencia T-305 de 2025.

Acción de tutela 05001 33 33 030 2025 00358 01 26 octubre de 2025 vía correo electrónico, y que actualmente existe un estudio en curso conforme al oficio GS-2025-296286-DEANT, de 5 de septiembre de 2025, se limitó a aportar una captura de pantalla del envío, mas no allegó la citada resolución. En cuanto al recurso de reposición, la Corte ha dicho lo siguiente34 (se transcribe textualmente, como aparece en la sentencia): Es de recordar, que el recurso de reposición es un mecanismo dispuesto para que el solicitante controvierta y manifieste sus inconformidades frente al acto administrativo.

También, que es deber de la administración resolver estos medios de impugnación y pronunciarse integralmente sobre los argumentos elevados por el recurrente al resolver el recurso impetrado. En particular, si este contiene nuevos hechos que deben considerarse a efectos de la evaluación del riesgo, dado que aquellas situaciones fácticas, en sentir del accionante, colocaban en posible riesgo su vida e integridad personal y debían tenerse presentes para la evaluación y valoración del riesgo a que aquel se enfrentaba.

Respecto de la omisión del deber de protección anticipada, se señaló que la medida solicitada, conforme al nivel de riesgo extraordinario reconocido, queda supeditada a un nuevo estudio técnico, lo que dilata la eficacia del amparo constitucional. La Corte Constitucional35 ha indicado que la ausencia de valoración de nuevos hechos expresados por el accionante en el recurso de reposición, como sucede en este caso respecto de la resolución DGRP 006906 de 2025, podría poner en riesgo a la accionante.

En tal sentido, la UNP es quien debe resolver el recurso y notificarlo a la accionante con la decisión de la calificación del riesgo y la definición de las medidas de protección (así lo ha dicho la Corte en la pluricitada sentencia): Lo anterior, puesto que no desvirtuó si las situaciones fácticas descritas pondrían en riesgo al accionante, a pesar de que en su caso, como se explicó previamente, opera la presunción de riesgo.

Tampoco refirió si las publicaciones que circulaban constituían un riesgo probable e inminente contra la vida y seguridad personal del solicitante de las medidas. Simplemente se limitó a enunciar que no tiene competencia para modificar las medidas de protección implementadas por el CERREM. Esta situación desconoce lo establecido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en atención a que la UNP tiene competencia exclusiva para adoptar la decisión de calificación del riesgo y la aprobación de medidas de protección. En cuanto a la vulneración del principio de proporcionalidad, idoneidad y adecuación, para la Corte está claro que la UNP debe justificar que las medidas 34 Ibídem. 35 Ibídem.

Acción de tutela 05001 33 33 030 2025 00358 01 27 de seguridad adoptadas son eficaces e idóneas frente al riesgo al que se enfrenta el solicitante. En este caso, debió motivar por qué un chaleco y un medio de comunicación previenen la materialización de los riesgos extraordinarios a los que está expuesta Martha Libia, y no lo hizo (se transcribe textualmente, como aparece en la sentencia): Es de recordar que la UNP debe adoptar medidas de protección que sean idóneas y eficaces, ello conforme con lo dispuesto por el Decreto 1066 de 2015.

La jurisprudencia constitucional estableció que el principio de idoneidad “supone que las medidas de prevención deben ser ‘adecuadas a la situación de riesgo y […] adaptarse a las condiciones particulares de los protegidos’”. Por otra parte, el principio de eficacia implica que las medidas deben tener como “propósito prevenir la materialización de los riesgos o mitigar los efectos de su eventual consumación”.

La Sala encuentra que la UNP no justificó que las medidas de seguridad establecidas para el actor fueran eficaces e idóneas frente a los riesgos a los que se enfrenta aquel. En concreto, no asumió el deber de motivación en relación con que la asignación de un chaleco y un medio de comunicación prevengan la materialización de los riesgos que pesan sobre el beneficiario, por las situaciones fácticas expuestas en la solicitud de valoración del riesgo36.

Así las cosas, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 2.4.1.2.6 del decreto 1066 de 2015, que establece los beneficiarios de protección por parte de la UNP en virtud de riesgos extraordinarios y extremos, y del artículo 2.4.1.2.11 de la misma norma, que precisa los tipos de esquemas de seguridad que pueden otorgarse a dichos beneficiarios, la Sala estima razonable conceder el esquema de seguridad tipo 2, consistente en un vehículo blindado, un conductor y un escolta.

Ello se justifica en los fundamentos fácticos expuestos en la acción de tutela, pues, aunque las pruebas no indican el porcentaje de riesgo ponderado arrojado por la evaluación, ubican a la actora en un nivel de riesgo extraordinario que hace procedente la medida. En concreto, la norma dispone lo siguiente (se copia la captura de pantalla, como aparece en las sentencias T-305 de 2025 y T-432 de 2024 de la Corte Constitucional): 36 Ibídem.

Acción de tutela 05001 33 33 030 2025 00358 01 28 Por lo anterior, esta Sala modificará la sentencia de primera instancia y ordenará dejar sin efecto la resolución DGRP 006906 de 2025, proferida por la UNP, así como las demás decisiones que se deriven de ella y que le sean contrarias y, en su lugar, ordenará a la Policía Nacional y a la UNP que de manera inmediata y sin dilaciones, procedan conjuntamente a disponer e implementar el esquema de seguridad para la accionante que garantice su protección e integridad personal, con riesgo tipo 2, asignando un vehículo blindado, un conductor y un escolta, hasta tanto quede en firme el acto administrativo que notifique a la accionante los resultados sobre el nuevo estudio de nivel de riesgo con el análisis de todas las amenazas, situaciones de seguridad y vulnerabilidad de la señora Parra Gil, así como la realidad geográfica, social y presupuestal del municipio que determine si es viable, o no, la asignación del tipo de esquema de seguridad solicitado.

En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA CUARTA DECISIÓN, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A.

PRIMERO. – MODIFÍCASE el ordinal segundo de la sentencia proferida el 29 de octubre de 2025 por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Medellín, la cual quedará así: Acción de tutela 05001 33 33 030 2025 00358 01 29 SEGUNDO. – DÉJASE sin efecto la resolución DGRP 006906 de 2025, proferida por la UNP, así como las demás decisiones que se derivaron de ella y que le sean contrarias y, en su lugar, ORDÉNASE a la Policía Nacional y a la UNP que, de manera inmediata y, a más tardar, dentro de los dos días siguientes a la notificación de este fallo, procedan conjuntamente a disponer e implementar el esquema de seguridad para la accionante que garantice su protección e integridad personal, con riesgo tipo 2, asignando un vehículo blindado, un conductor y un escolta, hasta tanto quede en firme el acto administrativo que notifique a la accionante los resultados sobre el nuevo estudio de nivel de riesgo con el análisis de todas las amenazas, situaciones de seguridad y vulnerabilidad de la señora Parra Gil, así como la realidad geográfica, social y presupuestal del municipio que determine si es viable, o no, la asignación del tipo de esquema de seguridad solicitado.

SEGUNDO. – CONFÍRMASE en lo demás la sentencia impugnada.

TERCERO. –

NOTIFÍQUESE a las partes en la forma indicada en el artículo 30 del decreto 2591 de 1991.

TERCERO. – Dentro de los 10 días siguientes a la notificación de este fallo, REMÍTASE a la H. Corte Constitucional, para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha. LOS MAGISTRADOS, DANIEL MONTERO BETANCUR MARTHA CECILIA MADRID ROLDÁN CARLOS ENRIQUE PINZÓN MUÑOZ Esta providencia podrá consultarse en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx, para lo cual deberá indicar el número de radicación del proceso.