REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - Sala Cuarta de decisión - Magistrada Ponente: Dra. DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Manizales Caldas, 10 de octubre de 2025 Asunto: Sentencia de primera instancia N° 155 Medio de control: Popular Demandante: Personería Municipal de Manizales Demandados: Nación (Ministerio de Salud y Protección Social), Municipio de Manizales - Secretaría de Salud Pública, Departamento de Caldas, Dirección Territorial de Salud de Caldas y Assbasalud E.S.E. Radicado: 17001-2333-000-2024-00277-00 Acta de discusión: No. 112 de la fecha I. ASUNTO Cumplidas todas las etapas previstas para el trámite del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos o acción popular, sin que se observen causales de nulidad y cumplidos los presupuestos procesales de la acción, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas dictará la sentencia de primera instancia que en derecho corresponda.
II. ANTECEDENTES1 1 Declaración de transparencia. De conformidad con la sentencia T-323 de 2024 de la Corte Constitucional y el Acuerdo PCSJA24-12243 de 16 de diciembre de 2024 emitido por el Consejo Superior de la Judicatura, artículo 4°, numeral 4.1, literal g) y numeral 4.2, literal e), manifiesta la magistrada ponente que en la presente providencia se hizo uso de la inteligencia artificial (IA) para el resumen parcial de los antecedentes y de algunos medios de prueba, así como para la redacción de las consideraciones.
Para tal fin, se utilizó Copilot Chat – Cuadernos y Copilot en Microsoft Word Office 365 que provee la Rama Judicial, a la cual se le proporcionó las piezas procesales de la demanda, anexos, contestaciones, y alegatos. Con base en estos insumos, se emplearon las siguientes indicaciones: Apartado resumido con apoyo de IA en la sentencia Indicaciones (prompt) Demanda, contestaciones, alegatos de conclusión. Por favor realiza un resumen jurídico de… Consideraciones Por favor detallar los documentos aportados como prueba en el archivo… Realiza el resumen de las intervenciones de los testigos de las siguientes audiencias, refiere si hubo tachas u objeciones… Realiza una síntesis de la siguiente decisión judicial de la Corte Constitucional… del Consejo de Estado… del Tribunal Administrativo de Caldas… Lo cual fue revisado, validado y ajustado por este despacho respecto de cada documento resumido, garantizando el cumplimiento de los principios de transparencia, debido proceso y supervisión humana, conforme a los lineamientos éticos y técnicos establecidos por la normativa vigente.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 2 de 36 1. DEMANDA2 La Personería de Manizales, en ejercicio de la acción popular, interpone demanda contra la Nación (Ministerio de Salud y Protección Social), el Departamento de Caldas, la Dirección Territorial de Salud de Caldas, la Secretaría de Salud Pública del Municipio de Manizales y la ESE Assbasalud, con el fin de proteger los derechos colectivos a la prestación eficiente y oportuna del servicio público esencial de salud y la salubridad pública.
La acción se fundamenta en la disminución y cierre de servicios médicos en las sedes urbanas y rurales de Assbasalud, medida adoptada por la administración municipal y la gerencia de la ESE, bajo el argumento de desfinanciamiento. La demanda expone que Assbasalud, conformada por 16 sedes que atienden principalmente a población vulnerable de estratos 1, 2 y 3, prestó en 2023 un total de 443.482 atenciones en salud y atendió a 53.771 usuarios afiliados.
Sin embargo, la reducción de servicios ha generado múltiples quejas de la comunidad, quienes han visto afectado su acceso a la salud, especialmente en sectores como La Enea y Bosques del Norte, donde se han realizado mesas de trabajo para analizar la situación y advertir sobre el impacto negativo de estas medidas. Se destaca que el cierre de servicios, en particular el de urgencias en la sede La Enea, constituye una medida regresiva que vulnera el principio de progresividad y no regresividad en materia de derechos fundamentales, afectando de manera desproporcionada a la población más vulnerable, que carece de recursos para desplazarse a otros centros de atención. La Personería advierte que la saturación de los servicios de urgencias en Manizales agrava la situación, poniendo en riesgo la vida e integridad de los usuarios.
Pese a las gestiones adelantadas, las respuestas de las entidades demandadas no han garantizado el restablecimiento de los servicios, ni la sostenibilidad financiera de la ESE Assbasalud. Se resalta, además, que el Tribunal Administrativo de Caldas ha reconocido en casos análogos la obligación de los entes territoriales de transferir recursos para garantizar la continuidad de los servicios de salud cuando las ESE enfrentan problemas de sostenibilidad.
En consecuencia, la demanda solicita la protección de los derechos colectivos, el restablecimiento inmediato de los servicios médicos en todas las sedes de Assbasalud, la adopción de medidas administrativas y presupuestales para evitar nuevos cierres y la concurrencia de recursos por parte de las entidades demandadas, en cumplimiento de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
Se invocan como fundamentos normativos la Constitución Política, la Ley 472 de 1998, la Ley 100 de 1993, la Ley 1751 de 2015 y la jurisprudencia constitucional sobre el derecho fundamental a la salud y la prohibición de medidas regresivas.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1 ASSBASALUD ESE3 Assbasalud ESE, a través de su apoderado, responde a la acción popular interpuesta por la Personería de Manizales, oponiéndose tanto a la medida cautelar como a la pretensión de reapertura de servicios, argumentando que no se ha vulnerado derecho constitucional alguno. La entidad sostiene que los centros de 22ED_DemandaAne_002Demandapdf(.pdf) NroActua 2 3 47_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-CONTESTACIONACCION(.pdf) NroActua 21 y 67RECIBEMEMORIAL_Contestaci_067OficioContestacio(.pdf) NroActua 24 Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 3 de 36 atención continúan prestando servicios a la población asegurada en sus 17 sedes, tanto urbanas como rurales, y que los ajustes realizados no constituyen cierres definitivos, sino adaptaciones necesarias ante la crisis financiera del sector salud, la baja demanda y la insuficiencia de recursos.
Assbasalud enfatiza que la prestación de servicios de urgencias y hospitalización en la Clínica La Enea fue suspendida temporalmente debido a la baja demanda de urgencias vitales (solo un caso de triage I en 2024), mientras que la mayoría de las atenciones correspondían a triages de menor gravedad, lo que justificó el fortalecimiento de la consulta externa y prioritaria.
La entidad recalca que la atención de urgencias y partos se mantiene en la Clínica San Cayetano, sin que se haya presentado colapso alguno en la red de servicios de la ciudad. En cuanto a la población asignada, se señala que solo 807 usuarios del régimen subsidiado están adscritos a la sede La Enea, lo que representa un 4,74% del total de usuarios contratados, y que la mayoría de la población del sector pertenece al régimen contributivo, cuyas EPS no tienen obligación de contratar con Assbasalud.
Se argumenta que mantener servicios de urgencias 24 horas para tan baja demanda sería financieramente inviable y pondría en riesgo la sostenibilidad de la entidad. La contestación detalla que los servicios ambulatorios (consulta externa, odontología, procedimientos menores, farmacia, etc.) se siguen prestando normalmente en La Enea, y que la suspensión de urgencias y hospitalización no ha generado perjuicio a la comunidad, pues existen múltiples clínicas de mayor complejidad en la ciudad que garantizan la atención de urgencias vitales.
Además, se destaca que la entidad ha realizado gestiones ante el municipio y el Ministerio de Salud para obtener recursos que permitan fortalecer la consulta externa y mejorar la infraestructura, pero que los recursos siguen siendo insuficientes. Desde el punto de vista financiero, se expone que la Clínica La Enea arrojó en 2023 una pérdida de más de 1.700 millones de pesos, y que el cierre temporal de servicios permite racionalizar el gasto y conservar el ingreso, evitando un detrimento patrimonial mayor.
Se insiste en que la actuación de Assbasalud ESE ha sido racional, responsable y ajustada a la legalidad, sin que exista vulneración de derechos colectivos ni de la moralidad administrativa, y que cualquier ampliación de servicios debe estar respaldada por los recursos efectivamente contratados con las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios de salud EAPB.
Finalmente, la entidad solicita que se valoren las pruebas aportadas, se reconozca la suficiencia de los servicios actualmente prestados y se tenga en cuenta la autorización de la Dirección Territorial de Salud de Caldas para los ajustes realizados. Se reitera que no existe mala fe ni abuso por parte de Assbasalud ESE ni del Municipio de Manizales, y que la prestación de servicios se ajusta a la realidad presupuestal y a la demanda efectiva de la población usuaria. 2.2 MUNICIPIO DE MANIZALES4 El Municipio de Manizales, por medio de su apoderada, se opone a la medida cautelar solicitada en la acción popular, argumentando que el cierre temporal de determinados servicios en algunas sedes de Assbasalud E.S.E. no impide el acceso a la salud de la población vulnerable, como sostiene la parte demandante.
Explica que Assbasalud atiende principalmente servicios de baja complejidad para la población del régimen subsidiado, y que las restricciones adoptadas en la sede de La Enea responden a la baja demanda de usuarios, no a decisiones arbitrarias. Por ello, se fortaleció la consulta externa y se redirigieron las urgencias a la clínica de 4 79_MemorialWeb_Alegatos-1RESPUESTAACCION(.pdf) NroActua 27 Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 4 de 36 San Cayetano, garantizando así la cobertura y prestación de los servicios de salud a la ciudadanía. El municipio enfatiza que el costo de sostenimiento de la clínica de La Enea asciende a tres mil millones de pesos anuales, cifra que no se justifica ante la baja demanda, por lo que las medidas implementadas buscan mantener la viabilidad financiera de la entidad y el cumplimiento de su objeto misional.
Además, señala que la situación financiera de Assbasalud ha sido explicada con suficiencia por su representante en intervenciones previas, tanto respecto de la medida cautelar como en la contestación de la demanda. En cuanto a las pretensiones, el municipio manifiesta que las razones de hecho y derecho expuestas por Assbasalud E.S.E. son compartidas y constituyen la base para oponerse a la prosperidad de la demanda, adhiriendo expresamente a los argumentos presentados por la entidad descentralizada. 2.3 NACIÓN (MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL)5 El Ministerio de Salud y Protección Social, mediante su apoderada, se opone a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, argumentando que no ha vulnerado ni trasgredido los derechos colectivos invocados por el actor.
Señala que, dentro del ámbito de sus competencias, ha realizado las actividades pertinentes para garantizar el acceso al servicio de salud y la salubridad pública en el Departamento de Caldas y el Municipio de Manizales. En particular, destaca el acompañamiento técnico y financiero brindado a las entidades demandadas en el proceso de reorganización de las ESE’s municipales Assbasalud y Hospital General San Isidro, incluyendo la asignación de recursos mediante la Resolución 2456 de 2024, destinados a cubrir obligaciones operativas como salarios, seguridad social, prestaciones, honorarios, medicamentos, insumos, servicios públicos y otros gastos esenciales.
En cuanto a los hechos, el Ministerio reconoce aquellos que se relacionan directamente con su gestión y desconoce los que corresponden a actos administrativos expedidos por otras entidades o situaciones ajenas a su competencia. Reitera que la población mantiene acceso a los servicios de salud a través de otras sedes habilitadas por la ESE Assbasalud, en cumplimiento de la normativa vigente y en coordinación con las autoridades locales.
La contestación desarrolla una fundamentación normativa detallada sobre la descentralización administrativa en el sector salud, explicando que la prestación de servicios corresponde a los municipios, el control a los departamentos y la definición de planes, políticas y estrategias a la Nación. El Ministerio enfatiza que su función es la dirección, vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, asegurando la asignación adecuada de recursos y promoviendo la cooperación interinstitucional para garantizar la estabilidad financiera de las ESE y la continuidad de los servicios de salud.
En el caso concreto, el Ministerio resalta su participación en mesas técnicas para la reorganización de las ESE, el apoyo financiero otorgado, la gestión de proyectos de infraestructura y dotación, y la coordinación con el municipio y la gobernación para fortalecer la red pública hospitalaria. Se detallan los proyectos de adecuación y mejora de instalaciones físicas en múltiples centros de salud adscritos a Assbasalud y al Hospital General San Isidro, como parte de la estrategia nacional para garantizar el acceso equitativo y de calidad a los servicios de salud. 5 85_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-CONTESTACIONACCION(.pdf) NroActua 35 Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 5 de 36 Como excepciones, el Ministerio plantea la inexistencia de vulneración de derechos colectivos y la improcedencia de la acción popular por ausencia de daño, amenaza o responsabilidad atribuible a su gestión. Argumenta que no existe elemento probatorio que permita inferir vulneración de los derechos colectivos pregonados, y que ha cumplido con las competencias legales de regulación, coordinación y supervisión del sistema de salud en Colombia.
Solicita, en consecuencia, que se nieguen las pretensiones del accionante y se declaren probadas las excepciones planteadas. 2.4 DEPARTAMENTO DE CALDAS6 El Departamento de Caldas, a través de su apoderada judicial, contesta la acción popular promovida por la Personería Municipal de Manizales, oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones reclamadas y solicitando la desestimación de las mismas respecto de esta entidad territorial.
Fundamenta su defensa en la ausencia de competencia legal, constitucional y misional para la prestación directa de servicios de salud en el municipio de Manizales, función que corresponde exclusivamente a la ESE Assbasalud, entidad pública descentralizada del orden municipal, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa.
La contestación reconoce como ciertos los hechos relativos a la creación, naturaleza y objeto de Assbasalud, así como los actos administrativos que regulan su funcionamiento. Sin embargo, respecto a los hechos relacionados con la prestación de servicios, número de afiliados, mesas de trabajo y decisiones administrativas, el Departamento de Caldas señala que no le constan, dado que no tiene injerencia ni participación en dichas actuaciones, y se atiene a lo que resulte probado en el proceso.
En cuanto a las pretensiones, el Departamento de Caldas sostiene que no ha vulnerado, quebrantado ni puesto en peligro derecho colectivo alguno, y que no tiene competencia para restablecer la prestación de los servicios de salud por parte de Assbasalud. Argumenta que la gestión en salud es descentralizada y que la entidad encargada de dirigir, coordinar y vigilar el sector salud en el departamento es la Dirección Territorial de Salud de Caldas (DTSC), establecimiento público autónomo e independiente de la administración departamental, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa.
La defensa se apoya en la estructura orgánica del departamento, establecida en la Ordenanza 808 de 2017, que no contempla una secretaría o dependencia competente en materia de salud. Explica la evolución normativa e institucional del sector salud en Caldas, destacando la autonomía de la DTSC y la naturaleza descentralizada de Assbasalud, cuya competencia exclusiva es la prestación de servicios de salud en el primer nivel de atención en el municipio de Manizales.
El Departamento de Caldas plantea como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva, argumentando que no existe conexión entre esta entidad y los hechos constitutivos del litigio, ni responsabilidad en la prestación de los servicios de salud objeto de la demanda. Cita jurisprudencia constitucional y contenciosa para sustentar que la legitimación por pasiva exige una relación directa y concreta con la situación fáctica debatida, lo que no ocurre en el presente caso.
Asimismo, señala la ausencia de prueba que demuestre omisión o vulneración de derechos colectivos por parte del departamento, recordando que la carga de la prueba corresponde al demandante y que no basta la argumentación teórica para acreditar peligro o amenaza. Destaca la inexistencia de nexo causal entre la 6 96_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-4CONTESTACIONACCI(.pdf) NroActua 36 Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 6 de 36 conducta del Departamento de Caldas y la afectación alegada, reiterando que las acciones y omisiones endilgadas corresponden a Assbasalud y no a la entidad departamental, y la inexistencia de vulneración de derecho colectivo por parte del Departamento de Caldas.
Finalmente, el Departamento de Caldas solicita la improcedencia de la acción popular respecto de su gestión, enfatizando que no ha vulnerado derechos colectivos y que la protección reclamada corresponde a entidades distintas, conforme a la estructura y competencias del sistema de salud en el departamento y el municipio. Y refiere la excepción genérica. 2.5 DIRECCIÓN TERRITORIAL DE SALUD DE CALDAS Según constancia secretarial de 29 de enero de 20257, la entidad guardó silencio en la oportunidad procesal respectiva. 3.
COADYUVANCIAS 3.1 Padres de familia y acudientes8 La coadyuvancia presentada por los padres de familia y acudientes se fundamenta en la defensa de los derechos colectivos a la prestación eficiente del servicio público esencial de salud y la salubridad pública, en el contexto de la acción popular promovida por la Personería de Manizales.
Los coadyuvantes argumentan que las decisiones administrativas de la Alcaldía de Manizales, especialmente la disminución y cierre de servicios en las sedes urbanas y rurales de la ESE Assbasalud, afectan de manera directa y desproporcionada a los sectores populares, conformados mayoritariamente por habitantes de estratos 1, 2 y 3, con ingresos bajos y empleos informales.
Se señala que la propuesta de fusión por absorción de la ESE San Isidro con la ESE Assbasalud no fue aprobada por el Ministerio de Salud y Protección Social, pero que, pese a ello, la administración municipal procedió a disminuir la prestación de servicios de salud, lo que constituye una barrera al acceso y una medida regresiva, especialmente en el servicio de urgencias, que para muchos usuarios es la única atención disponible por no estar afiliados al sistema contributivo o subsidiado.
Los coadyuvantes enfatizan que tales decisiones vulneran principios constitucionales y legales como la universalidad, solidaridad, igualdad, obligatoriedad, prevalencia de derechos, enfoque diferencial, equidad, calidad, eficiencia, progresividad, transparencia, descentralización administrativa, complementariedad, concurrencia, corresponsabilidad, intersectorialidad y prevención. Destacan la especial protección que merece la población estudiantil y menor de edad, quienes se ven afectados no solo en su derecho a la salud sino también en sus procesos de aprendizaje.
Rechazan que la crisis financiera de los entes territoriales se traslade a los usuarios más vulnerables, recordando la jurisprudencia que obliga a los entes territoriales a transferir recursos para el sostenimiento financiero de las Empresas Sociales del Estado, por cuanto estas no pueden operar bajo la lógica mercantil de las empresas privadas, sino que deben garantizar la materialización de derechos colectivos.
La coadyuvancia sostiene que la sostenibilidad financiera de las instituciones públicas asistenciales debe estar sujeta a criterios de razonabilidad y 7 104AlDespachocon_AlDespacho_113ConstanciaSecreta 8 121_MemorialWeb_Otro-1COADYUVANCIA1700(.pdf) NroActua 50 Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 7 de 36 proporcionalidad, y que las decisiones administrativas que se basan únicamente en la insuficiencia presupuestal resultan inconstitucionales si generan barreras al acceso de derechos fundamentales.
Se invoca el deber del Estado de garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución, entre ellos los derechos colectivos, como promesa prestacional para la sociedad. Finalmente, los padres de familia y acudientes afirman su legitimación para coadyuvar la acción popular, en virtud de su condición de usuarios de primer nivel y representantes de la comunidad educativa afectada, acompañando todas las pretensiones de la demanda y solicitando que se les tenga en cuenta para notificaciones en los lugares indicados junto a sus firmas. 3.2 Estudiantes de diversas instituciones educativas9 La coadyuvancia suscrita por estudiantes de diversas instituciones educativas de Manizales se fundamenta en iguales argumentos a los previamente referidos de los padres de familia y acudientes. 3.3 Directivos docentes y docentes10 La coadyuvancia suscrita por directivos docentes y docentes de instituciones educativas de Manizales se fundamenta en los mismos argumentos referidos de los padres de familia y acudientes. 3.4 Iván Andrés Rodríguez Rengifo y John Alexander Gómez Serna11 La coadyuvancia suscrita por Iván Andrés Rodríguez Rengifo y John Alexander Gómez Serna, en calidad de presidente y secretario general de EDUCAL, se fundamenta en los mismos argumentos referidos de los padres de familia y acudientes. 3.5 Comité Ejecutivo de la CUT Subdirectiva Caldas12 La coadyuvancia suscrita por el Comité Ejecutivo de la CUT Subdirectiva Caldas se fundamenta en los mismos planteamientos realizados por los padres de familia y acudientes. 3.6 Señores Fabián Erlin Cortes y Moisés de Jesús Gallego Restrepo13 Intervinieron en audiencia de pacto de cumplimiento celebrada el 19 de febrero de 2025 sin ninguna acotación particular distinta a acompañar las pretensiones de la demanda.
4. ACTUACIÓN PROCESAL Mediante auto de 6 de diciembre de 202414 se admitió la demanda de la referencia decisión notificada a los demandados el 13 de diciembre de la misma anualidad15. 9 122_MemorialWeb_Otro-2COADYUVANCIA1700(.pdf) NroActua 50 10 123_MemorialWeb_Otro-3COADYUVANCIA1700(.pdf) NroActua 50 11 124_MemorialWeb_Otro-COADYUVANCIAACCIONP(.pdf) NroActua 50 12 125_MemorialWeb_Otro-COADYUVANCIAACCIONPO(.pdf) NroActua 50 13 140Actaaudiencia_Acta_147ActaAudienciaPact(.pdf) NroActua 58 y 165ActaAudienciaPruebas20250409(.pdf) NroActua 77 14 022Autoadmitedem_ADMITEDEM_P202400277Admitedema 15 028Soporte notificación Auto admite demanda Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 8 de 36 También se corrió traslado de medida cautelar16 que fue negada en auto de 21 de enero de 202517.
En decisión del 30 de enero de 202518 se fijó fecha para audiencia de pacto de cumplimiento, conforme constancia secretarial que informó de los escritos de contestación recibidos y de quienes guardaron silencio19. El 19 de febrero de 2025 se llevó a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento20. Con auto de 4 de marzo de 2025 fueron decretadas pruebas21, el 9 de abril se celebró audiencia de pruebas22 y el 6 de mayo de 2025 se corrió traslado para alegatos de conclusión23.
5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 5.1 PARTE DEMANDANTE24 La Personería de Manizales sostiene en sus alegatos de conclusión que se ha producido una violación al principio de progresividad y no regresividad en la prestación del servicio público esencial de salud por parte de la ESE Assbasalud y las demás entidades demandadas. Argumenta que, conforme a la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa, el Estado está obligado a ampliar gradualmente el acceso y la calidad de los servicios públicos, y a abstenerse de adoptar medidas que impliquen retrocesos, debiendo justificar objetivamente cualquier decisión de cierre o disminución de servicios mediante un riguroso ejercicio de proporcionalidad.
La Personería enfatiza que, durante el proceso, la ESE Assbasalud no acreditó con estudios técnicos válidos la necesidad del cierre del servicio de urgencias en la sede Enea. Los documentos aportados por la demandada no constituyen estudios técnicos concluyentes, sino simples decisiones administrativas sin soporte en datos objetivos, mediciones de demanda, ni análisis de impacto socioeconómico.
Por el contrario, las estadísticas presentadas demuestran una alta demanda del servicio de urgencias en la Enea, con más de 6.000 atenciones y un promedio de 547 triages mensuales, de los cuales una parte significativa 2.923 corresponde a casos que requieren atención urgente (Triage III). El cierre de este servicio, según la parte actora, ha generado una sobrecarga en los demás servicios de urgencias de la ciudad, afectando la capacidad instalada y el acceso efectivo de la población. Se destaca que la autonomía administrativa de la ESE Assbasalud y del ente territorial está limitada por los principios de progresividad y no regresividad, consagrados en la Ley 1751 de 2015 y desarrollados por la Corte Constitucional.
El derecho fundamental a la salud exige al Estado ampliar el acceso y la calidad de los servicios, y prohíbe adoptar decisiones que restrinjan la cobertura o deterioren el goce efectivo de este derecho. La Personería cita jurisprudencia reciente que refuerza la obligación estatal de no adoptar medidas regresivas y de garantizar la prestación eficiente y oportuna del servicio de salud, independientemente de consideraciones de rentabilidad económica. 16 023Autocorretras_CORRETRAS_P202400277TrasladoMe 17 083Autoniegamedi_NIEGAMEDI_P202400277Medidacaut 18 105Autofijafecha_CITAPACTO_P202400277FijaFechaP 19 104AlDespachocon_AlDespacho_113ConstanciaSecreta 20 140Actaaudiencia_Acta_147ActaAudienciaPact(.pdf) NroActua 58 21 145Autoabreproce_DECRETAPR_P202400277DecretaPru(.pdf) NroActua 62 22 165ActaAudienciaPruebas20250409(.pdf) NroActua 77 23 176AutoCorreTrasladoParaAlegatos 24 185_MemorialWeb_Alegatos-Alegatos20240027700(.pdf) NroActua 93 Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 9 de 36 Asimismo, se argumenta que el municipio tiene el deber de garantizar la prestación efectiva del servicio público de salud y el sostenimiento financiero de las ESE’s municipales, conforme al artículo 365 de la Constitución y al artículo 194 de la Ley 100 de 1993.
Se cita un precedente del Tribunal Administrativo de Caldas, del magistrado Augusto Morales Valencia de 1 de marzo de 2024, radicación 17001- 3333-002-2021-00291-02, que ordenó a un municipio transferir recursos a una ESE para asegurar su sostenibilidad, reafirmando la obligación de los entes territoriales de apoyar financieramente a las empresas sociales del Estado cuando enfrenten dificultades económicas.
La parte actora también invoca los principios de subsidiariedad, concurrencia y coordinación, señalando que la Nación, el departamento y el municipio tienen una corresponsabilidad en la financiación y sostenimiento de los servicios públicos esenciales, especialmente cuando los entes territoriales de menor capacidad fiscal no pueden garantizar su prestación adecuada.
Se resalta que la Ley 715 de 2001 impone a los departamentos la obligación de gestionar y financiar la prestación de servicios de salud a la población vulnerable. Finalmente, la Personería solicita que la sentencia ordene el restablecimiento inmediato de los servicios cerrados por Assbasalud, al no existir justificación técnica ni probatoria que respalde el cierre o disminución de dichos servicios, lo que configura una medida abiertamente regresiva y contraria a la Constitución y la ley.
Por todo lo expuesto, solicita al Tribunal Administrativo de Caldas que conceda las pretensiones de la demanda. 5.2 PARTE DEMANDADA 5.2.1 Assbasalud ESE25 Assbasalud ESE, a través de su apoderado, solicita al Tribunal que no se acojan las pretensiones de la parte actora, argumentando que no se probó la vulneración de derechos colectivos ni de los ciudadanos afiliados al régimen subsidiado en salud.
Sostiene que la entidad, como prestadora primaria de servicios de baja complejidad, depende de los contratos celebrados con las EPS y de la población asignada por estas, lo que condiciona su viabilidad financiera y la posibilidad de mantener abiertos todos los servicios. La defensa enfatiza que el cierre temporal de urgencias y hospitalización en la Clínica La Enea obedeció a la baja demanda de servicios vitales, la insuficiencia de recursos y la necesidad de racionalizar el gasto para evitar un colapso financiero.
Explica que la población asignada a la Enea es mínima (807 usuarios del régimen subsidiado, menos del 5% del total atendido por la entidad), y que la mayoría de los habitantes del sector pertenecen al régimen contributivo, cuyas EPS no contratan servicios con Assbasalud. Además, señala que la ciudad cuenta con una amplia red de servicios de urgencias públicos y privados, y que no se ha presentado colapso ni sobrecarga en otros centros por el cierre temporal de la Enea.
Assbasalud argumenta que la prestación de servicios se ha mantenido en consulta externa, odontología, procedimientos menores y farmacia, y que la atención de urgencias vitales está garantizada en la Clínica San Cayetano y en la red hospitalaria de la ciudad. Sostiene que no existe norma que obligue a la entidad a mantener dos servicios de urgencias 24 horas, y que la decisión de cierre fue avalada por la autoridad sanitaria departamental, en atención a razones técnicas, jurídicas y financieras. 25 189_MemorialWeb_Alegatos-ACCIONPOPULARALEGA(.pdf) NroActua 96 Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 10 de 36 En cuanto a la moralidad administrativa y el patrimonio público, la entidad sostiene que no se ha demostrado ilegalidad, mala fe ni favorecimiento indebido, y que todas las actuaciones han sido públicas, responsables y ajustadas a la ley.
Destaca que no existen quejas ni pruebas de afectación a usuarios del régimen subsidiado por el cierre temporal, y que los servicios continúan prestándose conforme a la capacidad instalada y los recursos disponibles. La defensa subraya que la sostenibilidad financiera es un principio constitucional y legal, y que mantener servicios con baja demanda y alto costo sin respaldo presupuestal sería contrario al uso racional de los recursos públicos.
Presenta cifras que evidencian pérdidas significativas en la operación de la Clínica La Enea y justifica el ajuste de servicios como una medida necesaria para preservar la viabilidad de la entidad y la continuidad de la atención a la población contratada. Finalmente, Assbasalud ESE reitera que ha cumplido con la prestación de servicios de salud en baja complejidad a la población pactada con las EPS, que no se ha demostrado afectación a derechos colectivos ni a la moralidad administrativa, y que el cierre temporal de servicios en la Enea fue una medida técnica, financiera y jurídicamente justificada, sin observaciones de los entes de control.
Solicita, en consecuencia, que se nieguen las pretensiones de la demanda. 5.2.2 Municipio de Manizales26 El Municipio de Manizales, a través de su apoderado, reitera su oposición a las pretensiones de la parte actora, argumentando que no ha vulnerado ni pretendido vulnerar derechos colectivos en relación con los hechos y pretensiones de la demanda.
Sostiene que no existe prueba clara en el expediente que permita concluir que, de no acceder a lo solicitado por la parte actora, sobrevenga un perjuicio irremediable para la comunidad o se estén violando derechos colectivos. Afirma que el municipio ha actuado siempre dentro del marco funcional y de competencias que la ley y la normatividad vigente le facultan y permiten.
El municipio enfatiza que ni la Secretaría de Salud Pública ni el propio ente territorial tienen incidencia directa sobre la disposición, funcionamiento u operación de los centros y puestos de salud de Assbasalud ESE, por lo que las pretensiones del actor popular no tienen vocación de prosperidad. Argumenta que, aunque el municipio y la Secretaría de Salud Pública figuran como accionados, no tienen legitimación en la causa por pasiva para atender las reclamaciones impetradas, ya que la prestación directa de los servicios de salud corresponde a las Empresas Sociales del Estado, entidades públicas descentralizadas con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, según lo dispuesto en el artículo 194 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 44 de la Ley 715 de 2001.
No obstante, reconoce que el municipio tiene el deber funcional de garantizar el acceso al servicio de salud de la población no afiliada, a través de la afiliación de oficio al régimen subsidiado, y, en caso de omisión, debe garantizar el acceso a la población pobre no afiliada o no asegurada con cargo a recursos propios, conforme al Decreto 616 de 2022 y la Ley 1955 de 2019.
El municipio adhiere a los argumentos de hecho y derechos expuestos por Assbasalud ESE en sus memoriales, considerándolos aplicables para oponerse a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Además, invoca el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, que establece que la carga de la prueba corresponde al demandante, y cita jurisprudencia del Consejo de Estado según la cual la acción 26 180_MemorialWeb_Alegatos-AlegatosAPRad2024(.pdf) NroActua 90 Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 11 de 36 popular solo procede ante amenazas o vulneraciones reales, directas, inminentes, concretas y actuales de derechos colectivos, las cuales deben ser debidamente demostradas por el actor.
Por todo lo anterior, el Municipio de Manizales solicita que se denieguen las pretensiones de la demanda y se emita fallo a su favor. 5.2.3 Nación (Ministerio de Salud y Protección Social)27 El Ministerio de Salud y Protección Social sostiene que no ha vulnerado ni amenazado los derechos colectivos invocados por la parte actora. Explica que, conforme al marco normativo (Ley 10 de 1990, Ley 60 de 1993, Ley 100 de 1993 y Ley 715 de 2001), la Nación tiene la función de dirección, vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, mientras que la prestación de los servicios de primer nivel corresponde a los municipios y la gestión operativa a las Empresas Sociales del Estado (ESE).
El Ministerio resalta que ha promovido la concurrencia de recursos y la coordinación interinstitucional con la Gobernación de Caldas y la Alcaldía de Manizales, en cumplimiento de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. En el proceso de reorganización de la ESE Assbasalud, el Ministerio ha liderado y participado en mesas técnicas, logrando acuerdos como el apoyo financiero (asignación de $1.500 millones a Assbasalud ESE mediante la Resolución 2456 de 2024), el compromiso municipal de aportar recursos adicionales, el fortalecimiento del talento humano y la gestión de predios para facilitar inversiones en infraestructura y dotación. No obstante, el Ministerio aclara que la transferencia efectiva de los recursos asignados está sujeta a la disponibilidad de liquidez del Tesoro Nacional y a la aprobación del Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC), lo que ha impedido hasta la fecha el giro de los fondos, debido a restricciones presupuestales y recortes derivados del incumplimiento de metas de recaudo tributario a nivel nacional.
En cuanto a proyectos de infraestructura y dotación, el Ministerio detalla que existen múltiples iniciativas en diferentes etapas (estructuración, evaluación, registro presupuestal) para la adecuación y fortalecimiento de la red de servicios de Assbasalud ESE y el Hospital General San Isidro, con montos significativos solicitados y en proceso de gestión. Finalmente, el Ministerio concluye que ha brindado acompañamiento y apoyo dentro del ámbito de sus competencias para fortalecer la red pública hospitalaria y la sostenibilidad de la ESE municipal, priorizando acciones para garantizar la continuidad de los servicios de salud.
Reconoce que existen situaciones ajenas a su control que pueden retrasar la materialización de sus gestiones, pero insiste en que no ha incurrido en omisiones ni vulneraciones a los derechos colectivos reclamados. 5.2.4 Departamento de Caldas28 El Departamento de Caldas, a través de su apoderada, solicita al Tribunal que se desestimen las pretensiones de la demanda, argumentando que no ha vulnerado ni por acción ni por omisión los derechos colectivos reclamados.
Sostiene que la prestación de los servicios de salud objeto de la controversia corresponde a la ESE Assbasalud, entidad pública descentralizada, de categoría especial, del orden 27 186_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSACCIONPOPU(.pdf) NroActua 94 28 182_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSDECONCLUSI(.pdf) NroActua 91 Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 12 de 36 municipal, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa para la prestación directa de los servicios de salud en el primer nivel de atención. El Departamento enfatiza que, conforme a la Ordenanza 808 de 2017, su estructura organizacional no contempla dependencias con facultades o competencias relacionadas con el Sistema General de Seguridad Social en Salud, ni con la gestión directa de asuntos de salud y salubridad pública.
Por tanto, no es la entidad llamada a restablecer la prestación de los servicios de salud que están a cargo de la ESE Assbasalud. En cuanto a la legitimación en la causa por pasiva, el Departamento de Caldas argumenta que no existe relación jurídica sustancial que lo vincule como responsable directo de la presunta vulneración de derechos colectivos.
Señala que la carga de la prueba recae sobre el demandante, quien debe demostrar la existencia de una acción u omisión concreta y el nexo causal con la afectación alegada, lo cual no se ha acreditado en el proceso. El Departamento cita jurisprudencia del Consejo de Estado para reiterar que la acción popular solo procede ante amenazas o vulneraciones reales, directas, inminentes, concretas y actuales de derechos colectivos, las cuales deben ser debidamente demostradas por el actor.
En este caso, sostiene que no existe prueba fehaciente de una conducta activa u omisiva por parte del Departamento que pueda ser la causa eficiente de la vulneración alegada. Finalmente, el Departamento de Caldas solicita que se declare la inexistencia de vulneración de derecho colectivo alguno por su parte, que no se le imponga sanción alguna y que prosperen las excepciones planteadas en su oportunidad procesal, dado que no cuenta con competencias constitucionales, legales ni reglamentarias para garantizar la sostenibilidad financiera de la ESE Assbasalud ni para restablecer la prestación de los servicios médicos en cuestión. 5.2.5 Dirección Territorial de Salud de Caldas29 La DTSC, a través de su apoderado, solicita al Tribunal que se desestimen las pretensiones de la demanda, argumentando que no ha vulnerado derechos colectivos ni ha incurrido en omisiones que puedan serle atribuidas.
Sostiene que los hechos en los que se fundamenta la acción popular no demuestran la existencia de riesgo o afectación a los pacientes por parte de la entidad, y que el demandante no ha aportado pruebas que acrediten la relación causal entre la conducta de la DTSC y el presunto daño alegado. La defensa enfatiza que, conforme al artículo 43 de la Ley 715 de 2001, las competencias de los departamentos en salud se limitan a la dirección, coordinación y vigilancia del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en su jurisdicción, excluyendo expresamente la prestación directa de servicios de salud.
Además, la DTSC es un establecimiento público del orden departamental, con autonomía administrativa, presupuestal y financiera, y no tiene dentro de sus funciones sostener financieramente, dotar, mantener o poner en funcionamiento unidades hospitalarias a favor de otras entidades, ni contratar personal o elementos tecnológicos para ellas.
Se cita jurisprudencia del Consejo de Estado para reiterar que la imputación de responsabilidad requiere la existencia de un nexo causal probado entre la conducta de la entidad y el daño alegado, lo cual no se ha demostrado en el proceso. Además, la Ley 1122 de 2007 establece que las Entidades Promotoras de Salud (EPS) son 29 188_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOS(.pdf) NroActua 95 Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 13 de 36 las responsables indelegables del aseguramiento y de garantizar la prestación del Plan Obligatorio de Salud Subsidiado (POSS), no la DTSC.
Finalmente, la DTSC solicita que se desestimen todas las pretensiones de la demanda en lo que respecta a su actuación, reiterando que no tiene competencia legal para prestar servicios de salud ni para asumir las obligaciones reclamadas por el actor. 5.3 COADYUVANCIAS En la etapa de alegatos, guardaron silencio30.
6. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO31 La Procuraduría 29 Judicial II para Asuntos Administrativos de Manizales – Caldas, a través del Procurador Dr. Julio César Antonio Rodas Monsalve, rindió concepto en el marco de la acción popular promovida por la Personería Municipal de Manizales para la protección de los derechos colectivos a la prestación eficaz y oportuna del servicio público esencial de salud y la salubridad pública, presuntamente vulnerados por la disminución y cierre de servicios en la ESE Assbasalud.
El Ministerio Público contextualiza que la reducción y cierre de servicios, especialmente en la Clínica La Enea, fue justificada por la administración municipal y la ESE Assbasalud por razones de baja demanda y dificultades financieras, argumentando que la atención se compensó con consulta externa y prioritaria, y que existen alternativas de atención en otras clínicas de la ciudad.
El Departamento de Caldas y la Dirección Territorial de Salud de Caldas alegan falta de legitimación en la causa por pasiva, señalando que la responsabilidad directa recae en la ESE Assbasalud como entidad descentralizada municipal. El Procurador plantea como problema jurídico determinar si las medidas de reducción y cierre de servicios constituyen una vulneración de los derechos colectivos y, en caso afirmativo, quiénes serían los responsables y cuáles los remedios adecuados.
Subraya que la carga de la prueba recae sobre el actor popular y que la procedencia de la acción popular exige probar la existencia de una acción u omisión, un daño o amenaza real y la relación de causalidad. En su análisis, el Ministerio Público reconoce que existe un riesgo para los derechos colectivos, derivado principalmente de la crisis estructural del sistema de salud en Colombia, y no exclusivamente de las decisiones del municipio de Manizales o de la ESE Assbasalud.
Considera que la reducción de servicios, si se acompaña de alternativas razonables y eficientes, no constituye per se una violación de derechos, siempre que se garantice el acceso efectivo a la salud y se actúe con racionalidad y planeación en el uso de los recursos públicos. El concepto recomienda al Tribunal que ordene a la Alcaldía de Manizales continuar con el proceso de reestructuración y posible fusión de la ESE Assbasalud y el Hospital San Isidro, con base en estudios técnicos, jurídicos y financieros, y con el apoyo técnico y financiero del Ministerio de Salud y la Dirección Territorial de Salud de Caldas.
Sugiere que este plan de reestructuración tenga un plazo máximo de un año y que, mientras tanto, el Ministerio de Salud aporte los recursos necesarios para que todas las sedes de Assbasalud puedan operar sin traumatismos durante la transición. 30 191Aldespachopar_AlDespacho_195ConstanciaSecreta(.pdf) NroActua 97 31 Memorial_JRM_179Concepto(.pdf) NroActua 88 Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 14 de 36 En conclusión, para la Procuraduría existe un riesgo real para los derechos colectivos, pero la solución debe partir de una respuesta estructural y coordinada entre los diferentes niveles de la administración pública, priorizando la sostenibilidad financiera y la garantía efectiva del derecho a la salud para la población de Manizales.
III. CONSIDERACIONES
1. PRESUPUESTOS PROCESALES Es competente el Tribunal para conocer el asunto de la referencia, de conformidad a lo dispuesto en los artículos 15 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con los artículos 144 y 152 numeral 14 del CPACA, atendiendo para ello la naturaleza del medio de control propuesto y la de la entidad demandada en estas diligencias.
No existe inconveniente alguno en cuanto a la legitimación en la causa de las partes en el proceso, tanto en su extremo activo como pasivo de la Litis. E igualmente se acreditó el requisito de procedibilidad contenido en el artículo 161 Nº4 en consonancia con el artículo 144 de la Ley 1437 de 201132. Definido lo anterior, es procedente entrar a dictar sentencia con fundamento en el siguiente:
2. PROBLEMA JURÍDICO ¿Existe vulneración de los derechos colectivos consagrados en los literales g) y j) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 a la salubridad pública y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, a raíz de la limitación de servicios de salud y el cierre temporal de algunos servicios de sedes de la E.S.E. Assbasalud?
3. TESIS DEL TRIBUNAL La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas sostendrá que no se acredita la vulneración, amenaza ni riesgo a los derechos colectivos contenidos en los literales g) y j) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998 a la salubridad pública y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, a raíz de la limitación de servicios de salud y el cierre temporal de algunos servicios de sedes de la E.S.E. Assbasalud, porque precisamente dichas medidas se adoptaron para mantener la sostenibilidad del sistema de salud de dicha ESE y por ende garantizar la prestación de los servicios a la población vulnerable en el municipio de Manizales, sin que se acredite un actuar arbitrario ni desproporcionado en dicha racionalización de los servicios.
4. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO 4.1 PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR Conforme el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia y la Ley 472 de 1998, así como la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional la acción popular procede contra una acción u omisión de las autoridades o de los 32 15ED_DemandaAne_015Recibidosconstitu(.pdf) NroActua 2 Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 15 de 36 particulares, debiendo verificarse en todo caso que dicha actuación produzca una afectación a los derechos e intereses colectivos, entendidos como aquellos derechos e intereses que pertenecen a todos los miembros de una comunidad, sin embargo, ninguno individualmente considerado puede apropiarse de dichos derechos con exclusión de los demás. De la lectura de la demanda claramente los derechos cuya protección se depreca son de carácter colectivo y se encuentran contenidos en los literales g) y j) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998. - Salubridad pública (literal g); - Acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna (literal j).
En virtud de lo expuesto, se considera que la acción popular es procedente en este caso. Ahora, como supuestos sustanciales para su procedencia, se tienen los siguientes: i) Una acción u omisión de la parte demandada, ii) Un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos e intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana, y iii) La relación de causalidad entre la acción, la omisión y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses.33 4.2 RELACIÓN PROBATORIA - Reposan reportes de producción por centro de costos y por sede de Assbasalud ESE, correspondientes al año 2023 34, con detalle de actividades y procedimientos realizados (consultas médicas, odontológicas, urgencias, laboratorio, controles de enfermería, procedimientos en salud bucal, aplicación de vacunas, egresos hospitalarios, imagenología, actividades grupales, etc.) Y se presentan datos discriminados por sede y tipo de actividad, evidenciando la magnitud y distribución de la atención prestada en cada punto de la red. - Reposa Circular Conjunta N° 058 de fecha 6 de junio de 2024, suscrita por Jorge Rubio Jiménez, Director General (E) de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, y David Eduardo Gómez Springstube, Secretario de Despacho de la Secretaría de Salud Pública de Manizales, dirigida a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud públicas, privadas y mixtas con habilitación del servicio de urgencias en Manizales.
En este documento se informa y solicita lo siguiente: • Se requiere a las instituciones prestadoras de servicios de salud el reporte de los resultados de los indicadores de atención en el servicio de urgencias correspondientes a la vigencia 2023 y al periodo comprendido entre enero y mayo de 2024. El reporte debe ser mensual y remitirse en hoja de cálculo, con estructura detallada para cada indicador (total de triages, porcentajes por tipo de triage, remisiones, internaciones, ocupación de camillas, reingresos, urgentización, causas de demora en el alta, entre otros). • Se solicita información adicional sobre la realización de consulta prioritaria o no programada (convenios con EAPB), oferta de servicios de consulta externa 33 Consejo de Estado.
Sala De Lo Contencioso Administrativo - Sección Primera - Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. - Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil catorce (2014) - Radicación número: 25000-23-24-000- 2011-00573-01(AP) - Actor: Luis Fernando López Peralta - Demandado: Municipio de Soacha - Cundinamarca y otro 34 012ED_DemandaAne_012Produccion2193por.pdf, 013ED_DemandaAne_013Produccion2193Por.pdf, 014ED_DemandaAne_014Produccion2193Por.pdf Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 16 de 36 (incluyendo jornada extendida), y las principales causas de atención en urgencias. • Se indica la fecha máxima para el reporte (15 de junio de 2024) y los correos electrónicos a los que debe enviarse la información. • El documento resalta que la entrega de la información permitirá el análisis y desarrollo de acciones de seguimiento coordinadas y pertinentes con los actores del sistema de salud, frente al uso y prestación del servicio de urgencias en la red de atención del municipio.35 - Obra Circular N° 068 de fecha 5 de julio de 2024, suscrita por David Eduardo Gómez Springstube, Secretario Local de Salud de la Alcaldía de Manizales, y Ricardo Castaño Osorio, Jefe de la Unidad de Aseguramiento y Prestación de Servicios, dirigida a las IPS con servicios de urgencias en la ciudad de Manizales.
En este documento se informa y ordena lo siguiente: • Se recuerda a todas las IPS públicas y privadas con servicio de urgencias que a todo paciente que acuda debe realizársele el triage correspondiente por parte de personal idóneo, sin importar su capacidad de pago, estado de afiliación, condiciones administrativas o el llamado “colapso del servicio”.
El resultado del triage debe basarse únicamente en las condiciones clínicas del paciente. • Ningún paciente puede ser devuelto de un servicio de urgencias sin que se le haya realizado, como mínimo, el triage correspondiente o la atención inicial de urgencias si la requiere. • Si el triage determina que el paciente requiere atención inicial de urgencias hasta su estabilización, esta no podrá negarse bajo ninguna excusa administrativa, de edad, sexo o especialidad requerida. • Si la valoración inicial concluye que el paciente no debe ser atendido en urgencias, debe quedar constancia clara y firmada por un médico en el triage, con las razones clínicas y las instrucciones dadas al paciente.
Una copia debe ser entregada al paciente y otra remitida a la Secretaría de Salud de Manizales. • Se prohíbe que porteros o vigilantes nieguen el acceso a pacientes que requieran atención de urgencias; deben garantizar la realización del triage antes de que el paciente se retire. • Se establece que el “colapso del servicio” o la “superación de la capacidad instalada” no pueden ser excusa para cerrar la puerta de ningún servicio de urgencias ni negar la atención a ningún usuario. • Se ordena que todas las IPS contemplen en su Plan Hospitalario de Gestión del Riesgo las medidas necesarias para garantizar la continuidad del funcionamiento en caso de emergencia, incluyendo la habilitación de áreas de expansión temporales si es necesario. • Se advierte que el incumplimiento de estas directrices será notificado a la Dirección Territorial de Salud de Caldas y a la Superintendencia Nacional de Salud.36 - Reposa cuadro de distribución de la población usuaria por centro de atención y por EPS37, con datos de número de usuarios y porcentajes, discriminados por sede (urbana y rural) y por entidad promotora de salud (Nueva EPS, Sanitas, SURA, Salud Total).
Y se detallan los usuarios asignados a cada centro y la proporción de atención por EPS, así como la distribución de médicos y auxiliares de enfermería por sede. 35 003ED_DemandaAne_003AnexoCircularconj. 36 004ED_DemandaAne_004Circular068pdf.pdf 37 006ED_DemandaAne_006Distribucionpobla.pdf Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 17 de 36 - Se allega Acta de Mesa de Trabajo de fecha 12 de agosto de 202438, realizada en el CISCO Barrio La Enea, con el objetivo de tratar el posible cierre de servicios de urgencias, hospitalización y observación en la Clínica Assbasalud La Enea y la situación financiera de la entidad.
Participan Defensoría del Pueblo, Personería de Manizales, Secretaría de Salud Pública, Assbasalud ESE, Dirección Territorial de Salud, concejales, comunidad, veedores y líderes. Se presentan informes de la Secretaría de Salud y de Assbasalud sobre cifras de atención, egresos, observación, consulta externa y salud oral. Y se discuten alternativas y se deja constancia de la crisis financiera y la inminencia del cierre de servicios, así como de las preocupaciones y solicitudes de la comunidad. - En Acta de Mesa de Trabajo de fecha 22 de agosto de 202439, realizada en Defensa Civil La Enea, sobre medidas adoptadas en servicios de la Clínica Assbasalud La Enea se informa sobre estudios y medidas de contingencia para evitar el cierre abrupto de urgencias y hospitalización. Se presentan cifras de atenciones y se discute la necesidad de mantener el servicio de urgencias.
Participan Personería, Secretaría de Salud, Defensoría del Pueblo, Dirección Territorial de Salud, comunidad y veedores. Se concluye que la información de la Secretaría de Salud evidencia la necesidad de mantener el servicio de urgencias en la Enea. - Consta Acta de Mesa de Trabajo de fecha 2 de septiembre de 202440, realizada en el Auditorio I.E. Pio X Barrio La Enea, sobre la fusión ESE San Isidro – Assbasalud y el posible cierre de servicios en la Clínica La Enea.
Participan Defensoría del Pueblo, Secretaría de Salud, Hospital General San Isidro, veedores, EPS, líderes y comunidad. Se discute la diferencia entre fusión y cierre, la necesidad de mantener servicios de urgencias y la problemática de accesibilidad para usuarios del régimen subsidiado. Se deja constancia de la preocupación por la reducción de días de atención y la afectación a la población vulnerable. - Obra Acta de Mesa de Trabajo de fecha 9 de septiembre de 202441, realizada en CISCO Bosques del Norte, sobre la fusión Assbasalud – San Isidro y la disminución de servicios en la sede de Bosques del Norte.
Participan Defensoría del Pueblo, Secretaría de Salud, Hospital General San Isidro, Assbasalud, concejales, veedores, líderes y comunidad. Se documenta la reducción de días de atención en el CISCO, la afectación a la población y la crisis financiera de Assbasalud. Y se concluye que la disminución de servicios representa una medida regresiva y se anuncia la intención de la Personería de Manizales de radicar acción popular. - Reposa oficio de respuesta de fecha 20 de septiembre de 202442, suscrito por David Eduardo Gómez Springstube, Secretario Local de Salud de la Alcaldía de Manizales, dirigido a la Personería de Manizales, en el que se precisa que la estructura administrativa y la fusión de entidades públicas corresponde al Concejo Municipal.
Se expone el marco constitucional y legal del derecho a la salud y la prestación de servicios por parte de las ESE. Se argumenta que la reducción de servicios responde a decisiones técnicas y de sostenibilidad, y que la población debe acudir a la red de prestadores contratada por su EPS. Y se señala que no existe obligación legal de sostenibilidad financiera por parte del municipio, dada la falta de reglamentación nacional para transferencias a ESE. 38 007ED_DemandaAne_007Vigilanciapdf.pdf 39 008ED_DemandaAne_008Vigilanciapdf.pdf 40 009ED_DemandaAne_009Vigilanciapdf.pdf 41 010ED_DemandaAne_010Vigilanciapdf.pdf 42 019ED_DemandaAne_019Respuestasecsalud.pdf Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 18 de 36 - Se aportó presentación de indicadores del servicio de urgencias de la red de prestadores de salud de Manizales para las vigencias 2023 y 202443, elaborada por la Dirección Territorial de Salud de Caldas y la Secretaría de Salud Pública de Manizales.
Se socializan resultados de triage, remisiones, internaciones, horas camilla, reingresos, urgentización y causas de consulta. Se concluye que alrededor del 60% de los pacientes son clasificados en Triage III y cerca del 26% en Triage IV, y se identifican causas comunes de consulta y demoras en el alta. - A través de oficio de respuesta de fecha 1 de octubre de 202444, suscrito por Olga Lucía Corrales Ramírez, Subdirectora de Prestación de Servicios y Aseguramiento de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, dirigido a la Personería de Manizales, se informa que se recibió la solicitud del personero para garantizar la atención primaria en los 14 puntos de Assbasalud ESE.
Se dio traslado y requerimiento al Gerente de Assbasalud ESE para que en el término de tres días hábiles se pronuncie de fondo sobre los hechos expuestos. Se indica que la DTSC analizará la respuesta y someterá el caso a evaluación del grupo de IVC para determinar acciones a seguir. - Reposa oficio de respuesta de fecha 7 de octubre de 202445, suscrito por Daniel Cuervo Sierra, Gerente (E) de Assbasalud ESE, dirigido a la Personería Municipal de Manizales y a la Dirección Territorial de Salud de Caldas, en el que se informa: La contingencia financiera que impide el restablecimiento de la cobertura habitual en los centros de salud de Asunción, Bosques del Norte, El Bosque, Fátima, San José y El Prado.
Se están realizando gestiones ante el Ministerio de Salud y el Municipio de Manizales para obtener recursos que permitan continuar con la prestación habitual de los servicios. Y se reitera el compromiso institucional para atender a la población y resolver inquietudes. - Con oficio de respuesta de fecha 24 de octubre de 202446, suscrito por Lida Marcela Pedraza Jiménez, Asesora del Despacho del Ministro de Salud y Protección Social, dirigido a la Personería de Manizales, se informa: El Ministerio de Salud no emite concepto favorable para la fusión de Assbasalud y Hospital General San Isidro, tras evaluar los documentos allegados.
Se detallan los acuerdos alcanzados en mesas técnicas (apoyo financiero, recursos municipales, suplencia de cargos, gestión de predios, proyectos de inversión). Se relacionan las sedes de Assbasalud ESE y los servicios habilitados según el REPS. Y se reitera el apoyo técnico y la invitación a trabajar conjuntamente para abordar las situaciones de acceso y sostenibilidad financiera. - En Comunicado de Prensa de fecha 15 de noviembre de 202447, suscrito por la Oficina de Prensa y Comunicaciones de Assbasalud ESE, dirigido a usuarios, EPS y comunidad en general, se informa: El cierre temporal de servicios hospitalarios, incluyendo urgencias, vacunación, toma de muestras de laboratorio y cuello uterino en la Clínica La Enea, a partir del 16 de noviembre de 2024.
Suspensión temporal de servicios de odontología general y laboratorio clínico en centros rurales. 43 011ED_DemandaAne_011Presentacionindic.pdf 44 017ED_DemandaAne_017Respuestadtscpdf.pdf 45 016ED_DemandaAne_016Respuestaassbasal.pdf 46 018ED_DemandaAne_018Respuestaminsalud.pdf 47 005ED_DemandaAne_005ComunicadoPrensaA.pdf Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 19 de 36 Modificaciones en horarios y días de atención en centros urbanos (El Bosque, La Asunción, San José La Pelusa, Centro Piloto, El Prado, SISCO Bosques del Norte y Fátima).
Se agradece la comprensión de la comunidad y se reitera el compromiso de restablecer el funcionamiento habitual lo antes posible. - Según Resolución N° 00002456 de 03 de diciembre de 202448, suscrita por Guillermo Alfonso Jaramillo Martínez, Ministro de Salud y Protección Social, dirigida a las Empresas Sociales del Estado (Assbasalud ESE, Hospital General San Isidro ESE, ESE Hospital San José de Restrepo), se asignan recursos por valor de $2.853.000.000 M/CTE para financiar obligaciones de operación corriente de la vigencia 2024, detallando los criterios, requisitos y procedimientos para su ejecución y control. - Consta registro del sistema REPS (Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud) con fecha de corte 18 de diciembre de 202449, extraído de la plataforma del Ministerio de Salud, en el que se evidencia la habilitación oficial de los servicios en la Clínica La Enea, tales como medicina general, odontología general, medicina laboral, servicio farmacéutico y radiología odontológica.
Además, se relacionan todas las sedes habilitadas de Assbasalud ESE en el municipio de Manizales, con sus respectivas direcciones y datos de contacto. - Reposa certificación expedida el 23 de diciembre de 202450 por Gabriel Felipe Galindo Ocampo, Jefe de la Oficina de Servicios en Salud de Assbasalud ESE, dirigida a quien corresponda, en la que se informa el estado de operación de los servicios de salud de la entidad para el mes de diciembre de 2024.
En este documento se detalla, sede por sede, los servicios habilitados, los horarios de atención y el talento humano asistencial asignado. Por ejemplo, se certifica que la Clínica San Cayetano presta servicios de urgencias médicas, hospitalización y atención de partos las 24 horas, con personal médico disponible todos los días. Asimismo, se describen los servicios y fechas de atención en los centros rurales y urbanos, especificando la presencia de médicos, enfermeros y odontólogos en días concretos del mes.
Se resalta que, a partir del 16 de diciembre de 2024, se cuenta con la contratación de un médico itinerante para reforzar la atención en las sedes que lo requieran. - Obra certificación expedida el 24 de diciembre de 202451 por Luz Ángela Patiño Escobar, Líder de Programa de Gestión Administrativa y Financiera de Assbasalud ESE, dirigida a quien corresponda, en la que se deja constancia de que, a esa fecha, el presupuesto de la entidad no posee disponibilidad para la contratación de personal de apoyo asistencial. - Se aportó certificación de 19 de febrero de 202552, suscrita por Gabriel Felipe Galindo Ocampo, Jefe de la Oficina de Servicios en Salud, en la que se certifican los horarios, servicios, producción de actividades y continuidad de la atención en la Clínica La Enea y la Clínica San Cayetano. Se informa que el servicio de urgencias de la Clínica San Cayetano no ha colapsado por el cierre temporal de la Clínica La Enea.
Y se incluyen datos de inasistencias, producción por categorías y personal asignado, para el periodo 16/11/2024 al 31/01/2025. 48 087_MemorialWeb_Anexos-Resolucion2456de2.pdf 49 041_MemorialWeb_Constanciaenviomemorial-RESPUESTAMEDIDACAU 50 041_MemorialWeb_Constanciaenviomemorial-RESPUESTAMEDIDACAU 51 041_MemorialWeb_Constanciaenviomemorial-RESPUESTAMEDIDACAU 52 165_MemorialWeb_Otro-CERTIFICACIONeneap Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 20 de 36 - Por medio de oficios N° GER-0121 de 20 de marzo de 2025, suscrito por Ricardo Castaño Osorio, dirigido al Tribunal Administrativo de Caldas y GER-0118 de 18 de marzo de 2025, suscrito por Ricardo Castaño Osorio, dirigido a Jazmín Eliana Villa Gallón, se informa la remisión de la caracterización de la población atendida por Assbasalud ESE, discriminada por sede y zona rural, incluyendo datos de distribución por régimen y EPS, atención a población migrante, pirámide poblacional y principales causas de morbilidad, en cumplimiento de requerimiento judicial en proceso de acción popular53.
El documento de 15 de marzo de 2025, suscrito por la Oficina Asesora de Planeación y Sistemas, dirigido a Assbasalud ESE presenta la caracterización de la población atendida por Assbasalud ESE en Manizales, con corte al 15 de marzo de 2025, basada en la asignación de usuarios realizada por las diferentes EPS y entregada mensualmente. Se detalla la distribución de la población por régimen (contributivo, subsidiado, excepción y especiales) y por entidades administradoras de planes de beneficios (EAPB), mostrando un aumento del 7% en usuarios subsidiados entre diciembre de 2023 y enero de 2025.
Se especifica que, aunque las EAPB administran más de 107.000 usuarios en Manizales, solo 47.889 están contratados con Assbasalud ESE (44,66%). Salud Total EPS contrata por evento y Famisanar EPS no tiene relación comercial con la empresa. Se incluye la distribución de la población por centro y por EPS, destacando que en el área rural solo el 19,43% de los habitantes están contratados con la ESE.
Además, se atiende población migrante no regularizada y otros usuarios por convenio con la Secretaría de Salud del Municipio. Se presenta la pirámide poblacional, indicando que el 52,63% de los usuarios son mujeres y el 47,37% varones. El 26,65% de la población atendida son mayores de 60 años, y el 15,9% corresponde a pacientes crónicos (HTA, DM, ERC).
Se enumeran las principales causas de morbilidad en consulta externa y urgencias, destacando enfermedades crónicas de alto costo y diagnósticos comunes de baja complejidad. - Reposa agenda rural de abril de 202554, expedida por Assbasalud ESE y la Alcaldía de Manizales, en la que se detalla la programación de brigadas de salud, con fechas, lugares y servicios ofrecidos en las zonas rurales del municipio incluyendo sedes como Alto Bonito, Kilómetro 41, La Cabaña, La Garrucha, La Linda y San Peregrino. - A través de Oficio N° GER-0167 de 22 de abril de 202555, suscrito por Ricardo Castaño Osorio, dirigido al Tribunal Administrativo de Caldas, se remiten las pruebas decretadas de oficio, adjuntando el Estudio Técnico de Rediseño de las ESE Municipales Assbasalud y Hospital General San Isidro, con análisis detallado del sistema de salud municipal, diagnóstico de aseguramiento, caracterización territorial, análisis demográfico, situación de salud, diagnóstico institucional, propuesta de reorganización, proyecciones financieras, estructura de personal, escenarios de fusión y recomendaciones.
Se incluyen cuadros, 53 150_MemorialWeb_Respuesta-CaracterizacionPobl.docx, 151_MemorialWeb_Respuesta-GER0118REMISION y 152_MemorialWeb_Otro-REMISIONCARACTERIZA. 54 166_MemorialWeb_Otro-AGENDARURALABRILp 55 169_MemorialWeb_Otro-PRUEBASDECRETADASD Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 21 de 36 tablas, organigramas, análisis de costos, indicadores de gestión y escenarios financieros para la fusión de las ESE’s municipales.
Dicho estudio contiene: un marco conceptual, normativo, caracterización del territorio y análisis demográfico y de salud. - En respuesta a la prueba documental oficio GER-0167 de 22 de abril de 2025 “Estudio Técnico de rediseño de las ESE Municipales Assbasalud y Hospital General San Isidro”, los coadyuvantes integrantes de la CUT Subdirectiva Caldas presentaron escrito56 en el que reconocen que el informe presentado por Assbasalud aporta datos relevantes sobre la cobertura en salud en Manizales, destacando la disminución de afiliados al régimen contributivo y el aumento de usuarios en el régimen subsidiado.
Consideran que estos datos evidencian una mayor demanda de servicios por parte de la población vulnerable, especialmente adultos mayores y personas con patologías crónicas. Resaltan que el informe detalla la falta de relación comercial entre Famisanar y Assbasalud, lo que contradice la obligación legal de contratar con la red pública, según la Ley 1122 de 2007 y el Decreto 1020 de 2007.
Los coadyuvantes valoran este aspecto como una grave irregularidad que afecta la sostenibilidad de Assbasalud y la garantía de acceso a la salud. Los coadyuvantes contradicen la suficiencia del informe al señalar que, aunque se evidencia el incumplimiento de la obligación de contratación por parte de Famisanar, no se demuestra que Assbasalud haya emprendido acciones administrativas o judiciales para exigir el cumplimiento de la ley.
Cuestionan la pasividad de la administración municipal y de Assbasalud frente a la situación, lo que consideran una omisión grave en la defensa de los derechos de la población. Critican que el cierre de Assbasalud afecta doblemente a los más vulnerables, generando barreras de acceso y desprotección, y que la administración no ha utilizado los instrumentos legales disponibles para evitarlo.
La contradicción se centra en que, pese a la evidencia de la problemática, no se han adoptado medidas efectivas para proteger a los usuarios ante la Superintendencia de Salud. Finalmente, solicitan se proteja los derechos invocados en la acción popular, ante la falta de gestión y defensa por parte de la administración y Assbasalud. - Reposa Certificado de Tradición y Libertad de Matrícula Inmobiliaria N° 100- 16761857, expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Manizales el 29 de octubre de 2024, en el que se certifica la situación jurídica del inmueble ubicado en la Carrera 36 C 97 C 98, Manizales, con área de terreno de 852 m², y se indica que el titular de derecho real de dominio es el Municipio de Manizales. - Reposa Acuerdo N° 1159 de 13 de febrero de 202458, del Concejo de Manizales, en el que se otorgan facultades pro tempore al alcalde por seis meses para rediseñar, modificar, suprimir, fusionar, escindir, transformar o absorber entidades descentralizadas como el Instituto de Cultura y Turismo, Assbasalud, Hospital General San Isidro y la Empresa de Renovación Urbana ERUM, así como modificar y actualizar los estatutos de otras entidades. 56 169Recibememorial_MemorialCU_173OficioPronunciami.pdf 57 047_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-CONTESTACIONACCION 58 092_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-9AcuerdoN_1159p.pdf Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 22 de 36 - Por medio de Acuerdo N° 1175 de 26 de agosto de 202459, del Concejo de Manizales, se otorgan facultades pro tempore al alcalde por seis meses para llevar a cabo el proceso de rediseño, modificación, supresión, fusión, escisión, transformación o absorción de la Asociación de Servicios Básico de Salud – Assbasalud E.S.E. y el Hospital General San Isidro – E.S.E., así como la modificación y actualización de los estatutos, previa autorización de la DTSC y el Ministerio de Salud. - A través de Decreto Extraordinario No. 234 de 15 de julio de 1996 60, se transforma y convierte la Asociación de Participación Mixta “Servicios Integrados de Atención Básica en Salud – Assbasalud” en una Empresa Social del Estado del orden municipal denominada Assbasalud E.S.E., con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa para la prestación directa de los servicios de salud en el primer nivel de atención. - Según Ordenanza No. 808 de septiembre de 2017 61, de la Asamblea Departamental de Caldas, se adopta la estructura orgánica del nivel central de la administración departamental, se fijan las escalas salariales, se otorgan unas facultades y se dictan unas disposiciones. - Mediante Ordenanza No. 446 de abril de 200262, de la Asamblea Departamental de Caldas, se transforma la Unidad Administrativa Especial denominada “Dirección Seccional de Salud de Caldas” en Dirección Territorial de Salud de Caldas, como establecimiento público del orden departamental, con autonomía administrativa, presupuestal y financiera. - Reposa Decreto 0316 de 28 de julio de 201463, expedido por el Gobernador de Caldas, mediante el cual se aprueba el Acuerdo N° 224 del 7 de noviembre de 2013 de la Junta Directiva de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, que modifica la estructura orgánica de la entidad y determina las funciones de sus dependencias. - Obra copia de la Sentencia de la Sala 4ª de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Caldas, de fecha 1 de marzo de 202464, Magistrado Ponente Augusto Morales Valencia, dentro del proceso de protección de derechos e intereses colectivos promovido por el Personero Municipal de San José (Caldas) contra el Municipio de San José, el Hospital Departamental de San José y la Dirección Territorial de Salud de Caldas.
Se ordena a la ESE Hospital Departamental de San José prestar el servicio de traslado prehospitalario de pacientes, y se establecen obligaciones de apoyo financiero y coordinación entre el municipio, la DTSC y las EPS. Se analiza la amenaza a los derechos colectivos por la falta de un vehículo tipo ambulancia y se fijan criterios sobre la responsabilidad de las entidades territoriales y prestadores. - Durante la audiencia pública de pruebas celebrada el 9 de abril de 2025, se recibieron los siguientes testimonios: - El Secretario de Salud de Manizales, David Eduardo Gómez Springstube, relató la situación crítica financiera que afrontaba la entidad desde inicios de 2024, con pérdidas acumuladas y un presupuesto insuficiente para cubrir la vigencia. Explicó que, ante la imposibilidad de fusionar las ESE’s municipales, se 59 091_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-10AcuerdoN_1162.pdf 60 093_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-8Decreto234deJ.pdf 61 094_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-6ORDENANZANo808 62 095_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-5ORDENANZAN446 63 090_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-11DECRETO_0316_DE_ 64 020ED_DemandaAne_020Sentencia73462pdf.pdf Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 23 de 36 realizaron estudios técnicos y administrativos que evidenciaron la baja demanda de servicios vitales en la clínica La Enea, especialmente en urgencias y hospitalización, y la predominancia de usuarios del régimen contributivo.
Señaló que la decisión de cierre temporal de ciertos servicios fue motivada por estos análisis y que se mantuvieron los servicios de consulta externa prioritaria, odontología, enfermería y farmacia. Aclaró que la población objeto disminuyó y que los servicios prestados resultan suficientes y pertinentes para la demanda actual. Indicó que la Junta Directiva de Assbasalud tuvo pleno conocimiento y participación en la toma de decisiones, y que se realizaron reuniones de socialización con la comunidad y líderes del sector.
Negó que el cierre temporal de urgencias en la Enea hubiera generado colapso en la red hospitalaria de la ciudad, atribuyendo la alta demanda de urgencias a factores nacionales y no a la medida adoptada. En cuanto a la reapertura de servicios, precisó que dependerá de la evolución de la demanda y de la disponibilidad de recursos. No se presentaron objeciones ni tachas a su testimonio por las partes. - El jefe de la Oficina de Servicios en Salud de Assbasalud, Gabriel Felipe Galindo Ocampo, expuso la estructura operativa de la entidad, la naturaleza de los contratos con las EPS y la evolución de la red de servicios.
Detalló que la decisión de cierre temporal de urgencias y hospitalización en la clínica La Enea fue sustentada en estudios interdisciplinarios de oferta y demanda, realizados por las áreas de planeación, sistemas, financiera y calidad, y que la baja demanda no justificaba la permanencia de dichos servicios. Indicó que la transición de pacientes se realizó sin inconvenientes y que no se reportaron crisis ni privación de atención. Presentó datos estadísticos sobre consultas, inasistencias y producción de actividades, y explicó que la entidad mantiene agendas disponibles y capacidad instalada suficiente, aunque la reducción de contratos con EPS ha impactado la demanda.
Respecto al área rural, describió el cronograma de atención y la toma de muestras de laboratorio, así como la entrega de medicamentos, señalando que no existen barreras de acceso relevantes. Negó que se haya declarado superación de la capacidad instalada en los servicios de urgencias de San Cayetano, afirmando que la entidad prioriza la atención y evita rechazar pacientes.
Durante su intervención, la parte demandante (personería municipal) presentó tacha argumentando interés directo del testigo por su vinculación laboral y discrepancias en los datos aportados. - La líder del programa de gestión administrativa y financiera de Assbasalud, Luz Ángela Patiño Escobar, explicó la situación presupuestal y financiera de la entidad, las fuentes de recursos y las dificultades derivadas de la reducción de contratos y la insuficiencia de la UPC.
Señaló que los ajustes y cierres temporales de servicios obedecen tanto a motivos técnicos de oferta y demanda como a la necesidad de contención del gasto para evitar el colapso financiero. Indicó que la reapertura de servicios depende de la recuperación de contratos y recursos, y que la decisión de cierre fue precedida de análisis y documentos presentados ante la Junta Directiva y la Dirección Territorial de Salud.
Precisó que, tras la restricción de servicios en noviembre de 2024, varios centros de salud han reabierto y funcionan normalmente, salvo la suspensión temporal de urgencias y hospitalización en la ENEA y la toma de muestras en el área rural. Explicó que los recursos asignados por el Ministerio de Salud para fortalecimiento de servicios aún no han sido desembolsados por el Ministerio de Hacienda, y que la entidad ha elaborado estudios técnicos y análisis internos para fundamentar las decisiones adoptadas.
Ratificó que la racionalización de servicios se realizó sin dejar a los usuarios sin cobertura, redireccionando la atención a otros centros cuando fue necesario. Su testimonio fue objeto de tacha por parte de la personería municipal, debido a su vinculación a la entidad demandada y el interés en el resultado del proceso. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 24 de 36 - El jefe de la Oficina de Planeación y Sistemas de Assbasalud, Richard Nelson Román Marín, relató la evolución histórica de la red de servicios y la reducción progresiva de la población usuaria adscrita a la entidad, como consecuencia de cambios normativos y de la movilidad de usuarios entre EPS.
Explicó que la entidad realiza estudios constantes de oferta y demanda, y que la baja demanda y la insuficiencia de recursos han obligado a racionalizar la red y ajustar la prestación de servicios. Detalló que el cierre temporal de urgencias y hospitalización en la ENEA fue sustentado en análisis de producción y demanda, y que se mantuvieron los servicios ambulatorios y de consulta prioritaria.
Indicó que, tras la entrada en vigor del presupuesto 2025, la mayoría de los centros han reabierto y funcionan con oferta ampliada de personal, salvo la restricción vigente en la ENEA y la toma de muestras en el área rural. Su testimonio fue objeto de tacha por parte de la personería municipal, por su vinculación a la entidad y el interés en el resultado del proceso.
Respecto de las tachas por sospecha realizadas a los testigos Gabriel Felipe Galindo Ocampo y Richard Nelson Román Marín y a la testigo Luz Ángela Patiño Escobar, con fundamento en el artículo 211 del CPACA, fundadas en la relación de dependencia con Assbasalud, las mismas no conducen a desestimar el contenido de las declaraciones de los referidos testigos ya que más allá del vínculo laboral, no se denota en sus exposiciones un afán de salvaguardar los intereses de la entidad que representan, en su lugar, se observa que realizan descripciones técnicas a partir de sus conocimientos en ejercicio de sus funciones.
Al respecto, es pertinente indicar que el Consejo de Estado, tratándose de la valoración de testigos incursos en alguna circunstancia que podría turbar su imparcialidad, ha considerado que el testimonio no se desecha por completo, sino que se debe valorar con mayor rigor y de conformidad con las reglas de la sana crítica: “Respecto de los testigos sospechosos, quienes se encuentran en situaciones que afectan su credibilidad e imparcialidad y cuya declaración, si bien puede recibirse, ha de analizarse con severidad, es decir, la norma citada en precedencia no permite que de antemano y solo con la manifestación de tacha se descalifique el testigo y se impida la recepción de la declaración, sino todo lo contrario, una vez rendida la versión jurada deberá ser apreciada con mayor severidad de tal manera que al valorarla se someta a un tamiz más denso de aquel por el que deben pasar las declaraciones libres de sospecha, por lo que, la regulación contenida en la disposición prenotada es la manifestación de las reglas de la sana crítica aplicada al ordenamiento procesal.”65 En armonía con la regla jurisprudencial del Consejo de Estado transcrita, conforme a la cual la tacha por sospecha no excluye por sí sola el testimonio sino que impone valorarlo con mayor severidad a la luz de la sana crítica, este Tribunal concluye que las objeciones planteadas contra Luz Ángela Patiño Escobar, Gabriel Felipe Galindo Ocampo y Richard Nelson Román Marín no tienen entidad para excluir sus declaraciones del acervo probatorio, sin perjuicio de que su apreciación deba hacerse con especial rigor y dentro de los límites de su respectiva competencia técnica.
En síntesis, las tres tachas por sospecha se desestiman. No se constató en los testigos un propósito de salvaguarda institucional que distorsione sus relatos; por el contrario, sus exposiciones fueron técnicas, autocontenidas y con reconocimiento 65 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Magistrado Ponente: Gabriel Valbuena Hernández, Sentencia del diecisiete (17) de octubre de 2018, expediente: 68001-23-33-000-2014-00483-01(0265-16).
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 25 de 36 de limitaciones, y presentan convergencias relevantes entre sí y con la documentación obrante. 4.3 ANÁLISIS DE RESPONSABILIDAD 4.3.1 Daño En el presente caso, la Personería municipal de Manizales solicita la protección de los derechos colectivos al acceso al servicio público de salud y de la salubridad pública.
Igualmente, se pone de relieve el derecho a la salud y el principio de progresividad y no regresividad. El sustento de la parte accionante es la limitación de servicios de salud y el cierre temporal de algunos servicios de sedes de la E.S.E. Assbasalud. Por su parte, las entidades demandadas aducen que las medidas de racionalización se implementaron para garantizar la sostenibilidad financiera de la ESE Assbasalud ante la crisis que presenta.
Assbasalud ESE sostiene que la suspensión de urgencias en La Enea fue justificada y no ha generado perjuicio, manteniéndose la atención en otras clínicas. Destaca la insuficiencia de recursos, la racionalidad de sus decisiones y la inexistencia de mala fe o abuso. El municipio de Manizales sostiene que el cierre temporal no impide el acceso a la salud, pues se garantizó la atención en otras sedes.
Defiende la viabilidad financiera y la pertinencia de las medidas, adhiriendo a los argumentos de Assbasalud y negando vulneración de derechos colectivos. El Ministerio de Salud y Protección Social argumenta que ha cumplido sus competencias, brindando apoyo técnico y financiero, y que la prestación de servicios corresponde a las entidades territoriales.
El Departamento de Caldas aduce falta de competencia y legitimación pasiva, pues la prestación de servicios corresponde a Assbasalud y la Dirección Territorial de Salud. Y la Dirección Territorial de Salud de Caldas no contestó la demanda pero en sus alegatos argumentó que no ha vulnerado derechos colectivos ni existe prueba de nexo causal entre su conducta y el daño alegado.
Sostiene que su función es de dirección, coordinación y vigilancia del sector salud, no la prestación directa de servicios ni el sostenimiento financiero de hospitales. Destaca que la responsabilidad de garantizar la atención recae en las EPS y que no tiene competencia legal para asumir las obligaciones reclamadas. A la luz de los anteriores planteamientos se pasa a analizar si las medidas de racionalización de los servicios de salud en algunas sedes de Assbasalud ESE, constituyen o no un actuar arbitrario o desproporcionado que genere una vulneración, amenaza o riesgo a los derechos colectivos invocados en este proceso por la parte actora. a. Competencias de las entidades demandadas.
La normativa de donde emergen las obligaciones y competencias de las entidades públicas frente a la garantía de estos derechos y principios son, fundamentalmente, los artículos 48, 49, 365, 366 y 367 de la Constitución Política de Colombia, la Ley 100 de 1993 y sus modificaciones entre las cuales se destaca la Ley 1438 de 2011, la Ley estatutaria de la Salud 1751 de 2015 y la Ley 715 de 2001.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 26 de 36 Particularmente, conforme el artículo 42 de la Ley 715 de 2001, la Nación tiene funciones de dirección, regulación, coordinación y control del sistema de salud en todo el país. Entre sus principales competencias están: Formular políticas, planes y programas nacionales, expedir normas técnicas y administrativas, coordinar el Sistema General de Seguridad Social en Salud, administrar el Sistema Integral de Información en Salud, reglamentar el uso de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) en salud, definir el Plan de Atención Básica (PAB) y coordinar la red nacional de laboratorios de salud pública, y financiar servicios no cubiertos por el PBS y coordinar el sistema de atención primaria.
El artículo 43 de la misma ley para el caso del Departamento, a través de su Dirección Territorial de Salud, le corresponde ejercer funciones de coordinación, vigilancia, asistencia técnica y prestación de servicios en su jurisdicción. Sus competencias incluyen: Formular y ejecutar planes departamentales en armonía con la Nación, supervisar el uso de recursos del SGP y administrar el Fondo Departamental de Salud, implementar el sistema de información en salud, financiar tribunales de ética médica y odontológica.
En cuanto a la prestación de los servicios, le corresponde organizar y administrar la red pública de salud, registrar y vigilar prestadores de servicios, preparar el Plan Bienal de Inversiones Públicas en Salud, garantizar subsidios a la oferta en zonas alejadas. En materia de Salud pública: ejecutar el Plan de Atención Básica departamental, coordinar el sistema de vigilancia en salud pública, controlar factores de riesgo ambientales en municipios de categorías 4, 5 y 6.
Y de aseguramiento le corresponde vigilar el aseguramiento en salud en su jurisdicción. Y según el artículo 44 de la Ley 715 de 2001, Manizales, como municipio certificado, tiene competencias directas en la dirección, aseguramiento, salud pública y prestación de servicios. Entre ellas: Formular y ejecutar planes municipales de salud, administrar el Fondo Local de Salud e implementar el sistema de información en salud;
Cofinanciar la afiliación al régimen subsidiado, e identificar población pobre y vulnerable; Formular y ejecutar el Plan de Atención Básica municipal, vigilar condiciones ambientales y calidad del agua, controlar vectores, zoonosis y riesgos en establecimientos públicos; y puede asumir la prestación directa si cumple con la reglamentación nacional y debe articularse con la red departamental.
Aunque la Ley 715 de 2001 no menciona explícitamente la creación de direcciones territoriales, el artículo 60 permite que los departamentos financien sus dependencias de salud (como una Dirección Territorial) con ingresos corrientes de libre destinación y hasta el 25% de las rentas cedidas. Estas direcciones pueden: Ejercer funciones de asesoría, inspección, vigilancia y control, coordinar la red de servicios de salud y supervisar el régimen subsidiado.
Ahora, sobre la sostenibilidad económica de las Empresas Sociales del Estado (ESE), como Assbasalud, es posible señalar que las entidades demandadas tienen competencias diferenciadas a partir de lo regulado por la Ley 715 de 2001, la Ley 100 de 1993, la Ley 1438 de 2011, y normas complementarias. La Nación, a través del Ministerio de Salud y Protección Social e incluso el Ministerio de Hacienda, tiene las obligaciones de definir la política de prestación de servicios de salud, incluyendo lineamientos para la eficiencia financiera de las ESE; transferir recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) para salud, que deben ser ejecutados conforme a criterios de eficiencia y cobertura.
E igualmente le corresponde establecer tarifas mínimas y normas técnicas que impactan directamente en los ingresos de las ESE y concurrir en el financiamiento del pasivo pensional de las ESE, conforme a convenios suscritos con entidades Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 27 de 36 territoriales según el artículo 61 de la Ley 715 de 2001, y ejercer inspección y vigilancia sobre el uso de recursos públicos en salud.
Al Departamento de Caldas y a la Dirección Territorial de Salud de Caldas (DTSC) le corresponde frente a la sostenibilidad de Assbasalud articularla funcionalmente dentro de la red pública de salud, prestar asistencia técnica y asesoría para mejorar su gestión financiera y operativa, concurrir en la financiación de inversiones en infraestructura, dotación y equipos, e incluir dentro de su plan de inversiones proyectos de fortalecimiento para Assbasalud, así como gestionar la prestación de servicios no cubiertos con subsidios a la demanda, lo que puede representar ingresos adicionales para la ESE.
Al Municipio de Manizales le corresponde destinar recursos para el fortalecimiento de la ESE, cofinanciar el régimen subsidiado, lo que permite ingresos por atención a población vulnerable, ejercer funciones de dirección local del sistema de salud, incluyendo la planeación estratégica de Assbasalud, supervisar la calidad y eficiencia de la prestación de servicios, lo que impacta en la sostenibilidad financiera y promover la articulación con el sistema de salud departamental y nacional, para optimizar recursos y evitar duplicidades.
En resumen, la sostenibilidad económica de Assbasalud ESE no es responsabilidad exclusiva de la entidad prestadora, sino que compromete a todos los niveles de gobierno en el marco de sus competencias legales. La Nación debe garantizar un marco regulatorio y financiero adecuado; el Departamento y su Dirección Territorial deben prestar asistencia técnica, coordinar la red y cofinanciar inversiones; y el Municipio debe ejercer una gestión estratégica y eficiente de los recursos locales.
El cumplimiento articulado de estas obligaciones es esencial para garantizar la continuidad, calidad y cobertura del servicio de salud que presta Assbasalud a la población de Manizales. b. Principios de progresividad y no regresividad y sostenibilidad financiera. Ahora, en cuanto a los principios de progresividad y no regresividad y sostenibilidad financiera que se muestran en tensión en este caso, vale referir que son elementos esenciales e interrelacionados del sistema de seguridad social y derecho fundamental a la salud.
La Ley estatutaria 1751 de 2015 prevé en su artículo 6: “g) Progresividad del derecho. El Estado promoverá la correspondiente ampliación gradual y continua del acceso a los servicios y tecnologías de salud, la mejora en su prestación, la ampliación de capacidad instalada del sistema de salud y el mejoramiento del talento humano, así como la reducción gradual y continua de barreras culturales, económicas, geográficas, administrativas y tecnológicas que impidan el goce efectivo del derecho fundamental a la salud;
(…) i) Sostenibilidad. El Estado dispondrá, por los medios que la ley estime apropiados, los recursos necesarios y suficientes para asegurar progresivamente el goce efectivo del derecho fundamental a la salud, de conformidad con las normas constitucionales de sostenibilidad fiscal;” Sobre estos principios, la Corte Constitucional ha sostenido que toda medida regresiva en materia de derechos sociales debe estar justificada en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y necesidad, y debe ser temporal, motivada y acompañada de alternativas razonables, como se puede colegir de la sentencia SU- 480 de 1997, al sostener que: “El derecho a la salud y el derecho a la seguridad social son derechos prestacionales propiamente dichos que para su efectividad requieren normas Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 28 de 36 presupuestales, procedimiento y organización, que viabilizan y optimizan la eficacia del servicio público y que sirven además para mantener el equilibrio del sistema.
Son protegidos, se repite, como derechos fundamentales si está de por medio la vida de quien solicita la tutela.”66 Y recuerda la sentencia T-114 de 1997, al tratar este tema señaló las premisas del servicio público de seguridad social en salud: “Los objetivos del sistema de seguridad social en salud se concretan en la necesidad de regular la prestación de este servicio público esencial, creando las condiciones para su acceso de toda la población en los diferentes niveles de atención (L.100/93, art. 152).
Estos propósitos responden a los planteamientos programáticos formulados por el Constituyente de 1991, en cuanto consagran la responsabilidad del Estado en la atención de la salud como un derecho irrenunciable a la seguridad social en su condición de servicio público de carácter obligatorio (art. 49)”.67 Así mismo, la C-313 de 2014, refiriéndose al artículo 334 de la Constitución modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 03 de 2011, indicó: “El anterior artículo destaca, por un lado, el papel activo del Estado en la economía, por el otro, la prioridad del gasto público social, así como también la progresividad para el acceso a los bienes y servicios.
Esto aunado a la imposibilidad de invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar, restringir o negar la protección efectiva de los derechos fundamentales.”68 Y la sentencia T-760 de 2008 ilustró siguiendo la Observación General N°14 de 2000 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales que surge del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC, 1966), y que está referida al ‘derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud’: “El derecho constitucional de toda persona a acceder, con continuidad, a los servicios de salud que una persona requiere, no sólo protege el derecho a mantener el servicio, también garantiza las condiciones de calidad en las que se accedía al mismo.
Así lo consideró la Corte, siguiendo al Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y la propia jurisprudencia constitucional.[308] Para establecer si una entidad viola el derecho de una persona al acceso a los servicios de salud al desmejorar las condiciones de acceso al mismo, la Corte advirtió que el juez debe estimar, por lo menos, dos aspectos.
En primer lugar, (1) el juez debe definir “(…) si la medida resultante no constituye una política pública regresiva, no justificada con base en la consecución de un fin constitucionalmente legítimo y que fue tomada sin realizar un análisis suficiente de otras posibilidades distintas a la medida contraria al cumplimiento del deber de progresividad.
En caso que este análisis resulte fallido, la medida vulnerará el derecho a la salud y, por ende, no será admisible. En segundo lugar, (2) cuando se acredite que la política adoptada no es regresiva e injustificada, será procedente el ejercicio de ponderación entre los postulados antes anotados, labor que deberá satisfacer dos requisitos básicos [a] que la medida resultante no afecte el núcleo esencial de cada postulado, constituyéndose como una política desproporcionada o irrazonable que impide el goce cierto del derecho a la salud.[309] […] [y b] que la política implantada sea compatible con la protección adecuada de los fines básicos del derecho a la salud, entre ellos, y en un lugar central, la conservación de la vida en condiciones dignas.
(…)”.[310] Así pues, una entidad encargada de garantizar el acceso al servicio de salud, no desconoce el derecho de un paciente al desmejorar las condiciones en las que éste accede a un servicio de salud que 66 Corte Constitucional. Sentencia T-388/13, Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero. 67 Corte Constitucional. Sentencia T-114/97, Magistrado Ponente Antonio Barrera Carbonell. 68 Corte Constitucional.
Sentencia C-313/14, Magistrado Ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 29 de 36 requiere, cuando (i) las razones del cambio tienden a garantizar el disfrute del nivel más alto de salud posible de la persona, en especial, garantizar la vida en condiciones dignas;
(ii) el cambio no constituye una afectación injustificada del principio de progresividad del derecho a la salud ni afecta el contenido esencial de los postulados de accesibilidad y calidad; y (iii) el cambio no implica una barrera que impida específicamente el acceso del paciente.[311]”69 De otro lado, cabe referir que este Tribunal ya ha sostenido que el Estado tiene la obligación de garantizar la sostenibilidad financiera de las ESE, y los entes territoriales pueden transferir recursos para evitar el colapso de los servicios esenciales conforme el artículo 26 de la Ley 1122 de 2007.
Precisamente en la decisión judicial que ha sido traída a colación por la parte actora de 1 de marzo de 2024 en la que la Sala Cuarta de Decisión Oral, al resolver en segunda instancia una acción popular promovida por el Personero Municipal de San José (Caldas), confirmó la vulneración de derechos colectivos relacionados con la salud y la salubridad pública, debido a la ausencia de un servicio adecuado de atención prehospitalaria en el municipio desde 2020, lo que ha obligado a realizar traslados de urgencia en vehículos no aptos.
Aunque revocó la orden de implementar el Sistema de Emergencias Médicas (SEM) por no ser obligatorio en municipios de sexta categoría, el Tribunal ordenó al Hospital Departamental de San José prestar el servicio de traslado prehospitalario en casos urgentes utilizando la ambulancia disponible, con apoyo técnico de la Dirección Territorial de Salud de Caldas para su habilitación, y con respaldo financiero del municipio.
Además, ordenó a las EPS con cobertura en San José asumir el costo de los traslados de sus afiliados, garantizando así una respuesta efectiva ante situaciones de urgencia médica. c. Inexistencia de vulneración de derechos colectivos en el caso concreto. Con base en lo expuesto, por regla general, el derecho fundamental a la salud, como derecho social, está sometido a los principios de progresividad y no regresividad.
Ahora bien, una medida que implique retroceso en la garantía de un derecho social debe estar justificada en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y necesidad, y debe ser temporal, motivada y acompañada de alternativas razonables. Ello se justifica porque el Estado puede adoptar medidas de ajuste para garantizar la viabilidad del sistema, siempre que no se prive a la población de servicios esenciales ni se incurra en regresividad injustificada.
En todo caso, se advierte que la acción popular es procedente para evitar daños contingentes o amenazas a derechos colectivos, pero no para sustituir la política pública ni para ordenar reformas estructurales, salvo que se acredite una vulneración concreta y actual70. Y, los entes territoriales pueden y deben concurrir en la financiación de las ESE cuando la sostenibilidad esté en riesgo, pero no se puede exigir la prestación de servicios financieramente inviables o sin respaldo contractual71.
En ese orden de ideas, es claro que en este asunto a la parte actora le corresponde la carga de probar la existencia de un daño consistente en la lesión definitiva, la 69 Corte Constitucional. Sentencia T-760 de 2008, Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda Espinosa. 70 Cfr. CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Magistrado ponente: Hernando Sánchez Sánchez. Sentencia del 25 de julio de 2024. Radicación única: 250002341000201602255-01. Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. Actor: Diomedes Villanueva. Demandados: Nación - Congreso de la República; Nación - Presidente de la República – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República;
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC. 71 Tribunal Administrativo de Caldas Sala 4ª De Decisión Oral. Magistrado Ponente: Augusto Morales Valencia. Sentencia de 01 de marzo de 2024.Radicado: 17001-33-33-002-2021-00291-02. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 30 de 36 amenaza o el riesgo para los derechos colectivos invocados, que implica concretamente, acreditar que no se satisfacen los requisitos de idoneidad, necesidad y proporcionalidad con las medidas de racionalización de los servicios adoptadas por Assbasalud ESE en 2024, es decir, debe demostrarse que: i) Las medidas de racionalización adoptadas constituyan una política pública regresiva no justificada, porque no persiga un fin constitucionalmente legítimo y que fue tomada sin realizar un análisis suficiente de otras posibilidades distintas a la medida contraria al cumplimiento del deber de progresividad. ii) La medida no es compatible con la protección adecuada de los fines básicos del derecho a la salud, ni la conservación de la vida en condiciones dignas. iii) La medida es desproporcionada o irrazonable que impide el goce cierto del derecho a la salud.
Del recuento probatorio en capítulos anteriores, el Tribunal encuentra probado que Assbasalud ESE enfrentó una crisis financiera severa, con pérdidas acumuladas y un presupuesto insuficiente para cubrir la totalidad de los servicios durante la vigencia 2024. Esto motivó la adopción de medidas de racionalización y cierre temporal de servicios, especialmente en la Clínica La Enea y en algunos centros rurales y urbanos. La parte actora sostiene que la reducción y cierre temporal de servicios en varias sedes de la ESE Assbasalud, en especial la suspensión del servicio de urgencias en la sede La Enea, constituye una medida regresiva que afecta de manera desproporcionada a la población vulnerable, generando un daño colectivo.
Sin embargo, del análisis de la prueba documental y testimonial recaudada se observa que las decisiones de cierre y reducción de servicios se sustentaron en estudios internos de oferta y demanda, análisis de la población usuaria, baja utilización de servicios de urgencias vitales (Triage I), y la necesidad de evitar un colapso financiero que pusiera en riesgo la continuidad de la atención. En ese sentido, la testigo Luz Ángela Patiño Escobar, líder de gestión administrativa y financiera de la ESE sostuvo que la decisión de cierre temporal fue motivada por la insuficiencia presupuestal y la baja utilización del servicio, e indicó que se analizaron alternativas y se priorizó la continuidad de la atención en otras sedes.
Igualmente, se acreditó que se trata de medidas temporales, motivadas y acompañadas de alternativas de atención. En efecto, se indicó que la afectación a la población usuaria fue limitada, temporal y, en la mayoría de los casos, se ofrecieron alternativas de atención en otras sedes o mediante la reorganización de la red de servicios. Así, se evidencia que varias de las restricciones adoptadas en noviembre de 2024 han sido revertidas en 2025, con la reapertura de servicios en la mayoría de los centros afectados, salvo el cierre temporal de urgencias y hospitalización en La Enea y algunos servicios rurales específicos.
Tal como emerge de la Certificación expedida por Gabriel Felipe Galindo Ocampo, jefe de la Oficina de Servicios en Salud, 19 de febrero de 2025, en la que se refiere que la Clínica La Enea presta servicios de consulta externa prioritaria, odontología general, procedimientos menores, enfermería y farmacia, en horario extendido. El servicio de urgencias y hospitalización permanece suspendido temporalmente desde noviembre de 2024, y se certifica “que el servicio de urgencias de la Clínica San Cayetano no ha sufrido colapso alguno como consecuencia del cierre temporal de los servicios de urgencias y hospitalización de la Clínica La Enea”.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 31 de 36 También se encuentra probado que la población asignada a la sede La Enea es mínima (807 usuarios del régimen subsidiado, menos del 5% del total atendido por la entidad), y la mayoría de los habitantes del sector pertenece al régimen contributivo, cuyas EPS no tienen obligación de contratar con Assbasalud.
En el informativo, no existen pruebas de que el cierre temporal de urgencias en La Enea haya generado un colapso en la red hospitalaria de Manizales ni una afectación grave a la población usuaria, según los informes de la Secretaría de Salud y los testimonios recaudados. Así, el Secretario de Salud de Manizales, David Eduardo Gómez Springstube sostuvo que la atención de urgencias vitales se garantiza en la Clínica San Cayetano y en la red hospitalaria de mayor complejidad, sin que se haya presentado afectación grave a la población usuaria.
En similar sentido el jefe de la Oficina de Servicios en Salud Gabriel Felipe Galindo Ocampo sostuvo que la migración de pacientes de la Enea a San Cayetano y otras sedes se realizó sin inconvenientes, y durante el monitoreo que realizaron no se reportaron casos de privación de atención o afectación grave a la población usuaria. Y se probó que se han realizado gestiones ante el municipio y el Ministerio de Salud para obtener recursos adicionales, y se han implementado medidas de reorganización y fortalecimiento de la consulta externa y prioritaria.
Por consiguiente, no se acredita en el proceso la existencia de una vulneración directa y actual de los derechos colectivos a la salud o a la salubridad pública, ni se probó que la población protegida por la acción popular haya quedado sin acceso efectivo a servicios esenciales de salud. Tampoco se aportaron pruebas de que la reducción de servicios haya generado un daño colectivo grave o irreversible en términos de salubridad pública, más allá de las dificultades propias del sistema de salud.
Por el contrario, la prueba indica que la mayoría de los servicios han sido restablecidos progresivamente, y que la atención a la población vulnerable se ha mantenido, dentro de las posibilidades financieras y contractuales de la entidad. Así mismo, se demostró que la entidad Assbasalud ESE ha realizado gestiones administrativas y presupuestales para garantizar la continuidad de la atención, en asocio con la Secretaría de Salud Pública del municipio de Manizales, las cuales han sido objeto de socialización y discusión en mesas de trabajo en presencia de la Defensoría del Pueblo, la Personería de Manizales, la Dirección Territorial de Salud, concejales, comunidad, veedores y líderes.
De manera que las medidas adoptadas por Assbasalud ESE cumplen con los estándares de justificación exigidos por la jurisprudencia constitucional y contenciosa. Se trata de decisiones motivadas, temporales y acompañadas de alternativas de atención, adoptadas en un contexto de crisis financiera y baja demanda de servicios vitales. La Sala observa que la regresividad, en este contexto, no es absoluta ni arbitraria, sino que responde a la necesidad de preservar la viabilidad del sistema y evitar un daño mayor a la población usuaria.
La jurisprudencia ha reconocido que la sostenibilidad financiera es un principio constitucional que permite ajustes temporales y racionales, siempre que no se prive a la población de servicios esenciales ni se incurra en regresividad injustificada. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 32 de 36 En este caso, la afectación fue limitada, temporal y acompañada de alternativas razonables, y la entidad ha demostrado esfuerzos para restablecer los servicios y garantizar la atención a la población vulnerable.
En ausencia de prueba de una vulneración actual y grave, y considerando la sostenibilidad financiera y la racionalidad de las medidas, no es procedente ordenar la reapertura inmediata de todos los servicios ni la adopción de medidas estructurales adicionales por vía de acción popular. Si bien es cierto, el municipio de Manizales y la Dirección Territorial de Salud de Caldas tienen la obligación de concurrir en la financiación de las ESE cuando la sostenibilidad esté en riesgo, también es cierto que no se puede exigir la prestación de servicios financieramente inviables o sin respaldo contractual.
Ahora, en cuanto al cuestionamiento de los coadyuvantes a la suficiencia, objetividad y validez del estudio técnico que sirvió de fundamento para la adopción de las medidas de racionalización y cierre temporal de servicios por parte de la ESE Assbasalud, cabe señalar que se observa que dicho estudio fue el resultado de un proceso interdisciplinario en el que participaron las áreas de planeación, sistemas, financiera, administrativa, jurídica y de prestación de servicios, así como la gerencia y la Secretaría de Salud municipal.
Dicho estudio se basó en datos estadísticos de producción y demanda real de servicios, análisis de la población usuaria asignada y contratada, evaluación de la sostenibilidad financiera y consideración de alternativas de atención para la población afectada. También se acredita al interior del proceso, que la ESE realizó mesas de trabajo y reuniones con la comunidad, veedurías y líderes sociales, en las que se expusieron los criterios técnicos y financieros que motivaron las decisiones, y se recogieron inquietudes y propuestas de los usuarios, y que ante la falta de desembolso efectivo de los recursos autorizados por el Ministerio de Salud conforme la Resolución N° 00002456 de 03 de diciembre de 2024, se han visto obligados a la adopción de las medidas de suspensión temporal de los servicios, que en todo caso se han venido ajustando conforme a la evolución de la demanda y la disponibilidad de recursos.
La jurisprudencia constitucional y contenciosa ha reiterado que el control judicial sobre los estudios técnicos que fundamentan decisiones administrativas en materia de salud no implica sustituir el criterio técnico de la administración, sino verificar que el estudio exista, sea real, motivado y basado en datos objetivos y actualizados; que se hayan valorado alternativas menos lesivas y se haya priorizado la protección de la población vulnerable; y que la decisión no sea arbitraria, desproporcionada ni discriminatoria.
En el caso concreto, la Sala encuentra que el estudio técnico cumple con estos estándares, y que los cuestionamientos de los coadyuvantes, si bien legítimos desde la perspectiva social y sindical, no desvirtúan la presunción de legalidad, objetividad y suficiencia del análisis realizado por la ESE y las autoridades de salud. De lo anterior, se concluye que las medidas de racionalización adoptadas en la prestación de los servicios se encuentran justificadas y responden al fin constitucional de garantizar la sostenibilidad del sistema municipal de salud, y la continuidad de la ESE en la prestación de los servicios de manera eficiente.
Se acreditó con los informes, estudios y testimonios que la medida es necesaria y con ella no se han generado obstáculos al acceso a los servicios de salud, en particular atención de urgencias y servicios de salud en sitios rurales, por lo menos no fueron probados. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 33 de 36 Y en esa misma línea de argumentación, tampoco se pueden considerar desproporcionadas o irrazonables, pues más allá de las aseveraciones de la parte accionante y de los coadyuvantes, no cumplieron con la carga probatoria que les asistía de demostrar un sacrificio o afectación grave al derecho a la salud.
Hágase hincapié que no se demostró el colapso de los servicios ni se demostró negativas de atención en las sedes dispuestas en redireccionamiento a la población usuaria. En consecuencia, en el presente proceso no se configura la vulneración alegada por la parte actora, y no es procedente acceder a las pretensiones de la demanda en los términos solicitados.
Sin perjuicio de lo anterior, se instará a las entidades demandadas para que, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, continúen adoptando las medidas necesarias para garantizar la sostenibilidad financiera y la prestación eficiente y oportuna de los servicios de salud a la población vulnerable de Manizales por parte de la ESE Assbasalud (IPS pública del municipio), tal como lo ha hecho el Consejo de Estado en asuntos por ejemplo de hacinamiento carcelario72.
En tal sentido, el Tribunal considera pertinente formular las siguientes recomendaciones y exhortaciones a las entidades demandadas, en atención a la situación estructural del sistema de salud y a la especial protección que merece la población vulnerable usuaria de los servicios de Assbasalud ESE: I) A la ESE Assbasalud: - Se recomienda que, en adelante, toda medida de racionalización, suspensión o reapertura de servicios esté precedida de estudios técnicos actualizados, debidamente socializados con la comunidad usuaria y las autoridades de control, garantizando la transparencia y la participación ciudadana. - Se exhorta a mantener un monitoreo permanente de la demanda real de servicios y a ajustar la oferta de manera flexible, priorizando la atención de la población vulnerable y evitando, en lo posible, medidas regresivas que puedan afectar el goce efectivo del derecho a la salud. - Se recomienda continuar las gestiones ante el municipio de Manizales, la Dirección Territorial de Salud de Caldas y la Nación para la obtención de recursos adicionales que permitan fortalecer la red de servicios y garantizar la sostenibilidad financiera de la entidad.
II) Al Municipio de Manizales y a la Secretaría de Salud Pública: - Se exhorta a mantener y, en la medida de lo posible, incrementar el apoyo financiero a la ESE Assbasalud, en cumplimiento de los principios de concurrencia, subsidiariedad y coordinación, especialmente cuando la sostenibilidad de los servicios esenciales esté en riesgo. - Se recomienda fortalecer los mecanismos de supervisión y control sobre la prestación de los servicios de salud, asegurando que las medidas de ajuste sean proporcionales, razonables y no afecten de manera desproporcionada a la población vulnerable. 72 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Magistrado ponente: Hernando Sánchez Sánchez. Sentencia del 25 de julio de 2024. Radicación única: 250002341000201602255-01. Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. Actor: Diomedes Villanueva. Demandados: Nación - Congreso de la República; Nación - Presidente de la República – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República;
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 34 de 36 III) A la Dirección Territorial de Salud de Caldas: - Se exhorta a continuar prestando asistencia técnica a la ESE Assbasalud y a los municipios, así como a ejercer la vigilancia y control sobre la red de servicios, con el fin de garantizar el cumplimiento de los estándares de calidad y la protección de los derechos colectivos en materia de salud. - Se recomienda fortalecer la articulación con el Ministerio de Salud, el municipio y las ESE para la formulación de estrategias integrales que permitan superar las dificultades estructurales del sistema y evitar la adopción de medidas regresivas.
IV) Al Ministerio de Salud y Protección Social - Se exhorta a mantener el acompañamiento técnico y, en la medida de las posibilidades fiscales, el apoyo financiero a las ESE municipales que atraviesen situaciones de riesgo de sostenibilidad, priorizando la protección de la población vulnerable. - Se recomienda reforzar los mecanismos de seguimiento y evaluación de la política pública de salud en el nivel territorial, promoviendo la adopción de buenas prácticas y la prevención de medidas regresivas no justificadas.
En suma, la Sala recuerda a todas las entidades demandadas que la garantía del derecho fundamental a la salud exige una actuación coordinada, transparente y basada en criterios técnicos, financieros y sociales, priorizando siempre el interés superior de la población vulnerable y el principio de no regresividad en la prestación de los servicios públicos esenciales. 5.
CONCLUSIÓN En consecuencia, tras el examen integral del acervo probatorio y la valoración del elemento de responsabilidad estatal de existencia del daño a derechos colectivos, la Sala concluye que no se encuentra acreditada una vulneración actual, grave o irreversible de los derechos colectivos invocados, ni una privación efectiva del acceso a servicios esenciales de salud atribuible a la conducta de las entidades demandadas.
Las medidas adoptadas por la ESE Assbasalud, si bien generaron preocupación social y exigen sacrificios temporales, fueron motivadas, justificadas en criterios técnicos y financieros, y acompañadas de alternativas razonables para la población usuaria, sin que se haya demostrado arbitrariedad, discriminación o desprotección estructural.
Por tanto, no procede la protección judicial solicitada a través de la acción popular, sin perjuicio de las recomendaciones y exhortaciones formuladas, que buscan reforzar la garantía del derecho fundamental a la salud y la protección de los sujetos de especial vulnerabilidad en el municipio de Manizales. 6. COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO De acuerdo con lo establecido en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y la providencia de unificación proferida en Sala Plena por el Consejo de Estado del 6 de agosto de 201973, es procedente la condena en costas procesales y agencias en 73 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala de Decisión Especial No. 27. Magistrada: Rocío Araújo Oñate. 6 de agosto de 2019. Ref: Mecanismo de revisión eventual. Acción Popular. Rad.: 15001-3333-007-2017- 00036-01. Demandante: Yesid Figueroa García. Demandado: Municipio de Tunja. Temas: Acción popular. Costas procesales. Agencias en derecho.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 35 de 36 derecho conforme las normas del CGP en favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia resulte favorable a las pretensiones que protejan los intereses y derechos colectivos, y que se encuentren debidamente probadas, situación que no se configura en la presente acción constitucional, porque las pretensiones de la parte actora no prosperan, por lo tanto, conforme el artículo 365 numeral 5 del CGP no habrá lugar a imponer condena por dicho concepto.
En mérito de lo expuesto, la SALA CUARTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de acción popular interpuesta por la Personería Municipal de Manizales contra la Nación (Ministerio de Salud y Protección Social), el Departamento de Caldas, la Dirección Territorial de Salud de Caldas, la Secretaría de Salud Pública del Municipio de Manizales y la ESE Assbasalud, por las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: INSTAR y EXHORTAR a las entidades demandadas para que, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, continúen adoptando las medidas necesarias para garantizar la sostenibilidad financiera y la prestación eficiente y oportuna de los servicios de salud a la población vulnerable de Manizales, en particular frente a los servicios que presta la ESE Assbasalud, conforme a las recomendaciones formuladas en esta sentencia.
TERCERO: No condenar en costas ni agencias en derecho, por las razones expuestas.
CUARTO: En cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, a través de la Secretaría, enviar copia de la demanda y la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo. Igualmente, se autoriza la expedición de copias con destino a las partes que han venido actuando.
QUINTO: Reconocer personería al abogado Juan David Agudelo Gil, identificado con C.C. 1.053.771.121 de Manizales y T.P. 230.781 del C. S. de la J. para actuar como apoderado del Municipio de Manizales únicamente para efectos de presentación de los alegatos de conclusión 74. Razón por la cual, conserva su mandato la abogada Gloria Mercedes Suárez González.
SEXTO: Entender que surtió efectos la renuncia de poder75 de la abogada Diana Milena Noreña García, identificada con C.C. 41.941.752 de Armenia y T.P. 199.794 del C.S. de la J., presentada ante la Personería Municipal de Manizales y reconocer personería a la abogada Martha Llaneth Álvarez Salazar, identificada con C.C. 24.731.817 y T.P. 214.952 del C.S. de la J. para actuar en representación de la referida entidad76. 74 181_MemorialWeb_Alegatos-Poderconferidopara 75 183_MemorialWeb_Poder-MEMORIALRENUNCIAPODE y 184_MemorialWeb_Poder-RENUNCIAPODER2024002 76 191_MemorialWeb_Poder-PODERACCIONPOPULAR Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Popular Radicación: 17001-2333-000-2024-00277-00 36 de 36 SÉPTIMO: En firme la sentencia, y verificado su cumplimiento, archivar el expediente, previa anotación en la base de datos del despacho 04 de este Tribunal y en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
Esta providencia se aprobó en Sala Cuarta de decisión Ordinaria Nº 112 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada ponente AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado Esta providencia se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx