REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS - Sala Cuarta de decisión - Magistrada Ponente: Dra. DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Manizales, Caldas, 10 de octubre de 2025 Referencia: Sentencia de primera instancia N° 154 Medio de control: Nulidad Demandantes: Andrés Felipe Correa Vélez y Esteban Cadavid Bedoya Demandado: Departamento de Caldas y Asamblea Departamental de Caldas Acto demandado: Nulidad de los artículos 2, 3, 4 (parcial) y 5 de la Ordenanza 994 de 2024 Radicación: 17001-2333-000-2025-00024-00 17001-2333-000-2025-00126-00 (acumulado) Acta de discusión: No. 112 de la fecha I. ASUNTO1 Cumplidas todas las etapas previstas en el proceso ordinario de nulidad, sin que se observen causales de nulidad, y cumplidos los presupuestos procesales de la acción, el Despacho 04 del Tribunal Administrativo de Caldas dictará la sentencia anticipada de primera instancia que en derecho corresponda, conforme las reglas del artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
II. ANTECEDENTES2 1 Aunque el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 impone a los jueces la obligación de dictar sentencia en estricto orden cronológico, el artículo 63A de la Ley 270 de 1996 (modificado por el artículo 26 de la Ley 2430 de 2024) introduce excepciones que permiten alterar dicho orden cuando el proceso revista trascendencia social, en este caso de carácter departamental, aunado a que se trata de un asunto con precedente jurisprudencial decantado de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 2 Declaración de transparencia. De conformidad con la sentencia T-323 de 2024 de la Corte Constitucional y el Acuerdo PCSJA24-12243 de 16 de diciembre de 2024 emitido por el Consejo Superior de la Judicatura, artículo 4°, numeral 4.1, literal g) y numeral 4.2, literal e), manifiesta la magistrada ponente que en la presente providencia se hizo uso de la inteligencia artificial (IA) para el resumen parcial de los antecedentes.
Para tal fin, se utilizó la herramienta de Copilot que provee la Rama Judicial en Office 365 y en Microsoft Office Word, a la cual se le proporcionó las piezas procesales respectivas. Con base en estos insumos, se emplearon las siguientes indicaciones: Apartado resumido con apoyo de IA en la sentencia Indicaciones (prompt) Demandas Realiza el resumen detallado y en párrafos de los siguientes documentos: expedientes bajo radicado 2025-00024 (archivo 1ED_DemandaAne_002Demandapdf) y 2025-00126 (archivo 1ED_DemandaAne_002Demandapdf) Contestaciones Realiza el resumen detallado y en párrafos de los siguientes documentos: expedientes bajo radicado 2025-00024 (archivos 58_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-Contestaciondemanda y 57_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-Contestaciondemand) y 2025-00126 (archivos 37_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-CONTESTACION202500 y 38_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-CONTESTACIONYANEXOS) Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00024-00 17001-2333-000-2025-00126-00 (acumulado) 2 de 30
1. LAS DEMANDAS 1.1 Expediente 2025-00024-003 El señor Andrés Felipe Correa Vélez, actuando en nombre propio, interpuso demanda4 de nulidad contra la Ordenanza No. 994 de 24 de diciembre de 2024, expedida por la Asamblea Departamental de Caldas, la cual modificó el Estatuto de Rentas del Departamento, introduciendo beneficios tributarios en el Impuesto de Vehículo Automotor para quienes trasladaran la matrícula de sus vehículos desde otros departamentos al Departamento de Caldas.
En la demanda se señaló que el Impuesto de Vehículo Automotor se encuentra consagrado en la Ley 488 de 1998 como un impuesto de orden nacional y, que, aunque la renta generada por su recaudo se cede a los departamentos y municipios bajo condiciones específicas, estos no cuentan con la facultad de modificar los elementos esenciales de dichos tributos, debido a que su titularidad le pertenece a la Nación. En cuanto a las modificaciones introducidas por la Ordenanza 994 de 2024, indicó que la Asamblea Departamental de Caldas estableció descuentos significativos en el impuesto de vehículo automotor para quienes trasladen la matrícula de vehículos de combustión, híbridos o eléctricos desde otros departamentos.
Por lo tanto, consideró que tales beneficios desconocen la naturaleza nacional del impuesto y exceden las competencias que consagra la Constitución de acuerdo con los artículos 300 y 338, en el sentido de que la facultad de establecer exenciones o tratamientos preferenciales corresponde exclusivamente al legislador. De la misma manera, señaló que, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado han reiterado que las entidades territoriales solo pueden conceder exenciones o tratamientos preferenciales respecto de los tributos de su propiedad y que, en el caso del impuesto sobre vehículos automotores, la facultad para establecer beneficios corresponde exclusivamente al Congreso de la República, por tratarse de un impuesto nacional cedido.
Por lo tanto, el demandante solicitó5 declarar la nulidad de los artículos 2 y 3 de la Ordenanza 994 de 2024, que establecen los beneficios tributarios por traslado de matrícula de vehículos. Como consecuencia, pretende que estos artículos sean retirados del ordenamiento jurídico y se dejen sin efectos. Alegatos de conclusión Realiza el resumen detallado y en párrafos de los siguientes documentos: archivos dentro del proceso radicado 2025-00024 (2025-00126) 74_MemorialWeb_Alegatos- ALEGATOSDECONCLUSION, 75_MemorialWeb_Alegatos-Alegatos202500024 y 76_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSDECONCLUSI.
Lo cual fue revisado, validado y ajustado por este despacho respecto de cada documento resumido, garantizando el cumplimiento de los principios de transparencia, debido proceso y supervisión humana, conforme a los lineamientos éticos y técnicos establecidos por la normativa vigente. 3 SAMAI proceso bajo radicado 17001-2333-000-2025-00024-00 archivo 1ED_DemandaAne_002Demandapdf. 4 Que fue inadmitida mediante auto de 4 de febrero de 2025 por este Tribunal al no cumplir con el requisito de enviar simultáneamente la demanda y sus anexos al Ministerio Público y de no remitir copia del acto acusado, defectos que fueron corregidos debidamente. 5 Las pretensiones del demandante son las siguientes: “PRIMERA: Que se declare la nulidad de los artículos 2 y 3, de la Ordenanza 994 del 24 de diciembre de 2024, expedida por parte de la Asamblea Departamental del Departamento de Caldas (…)
SEGUNDO: Que como consecuencia de la anterior declaración se retire del ordenamiento jurídico y se dejen sin efectos los artículos 2 y 3, de la Ordenanza 994 del 24 de diciembre de 2024, expedida por parte de la Asamblea Departamental del Departamento de Caldas.” Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00024-00 17001-2333-000-2025-00126-00 (acumulado) 3 de 30 1.2 Expediente 2025-00126-006 El señor Esteban Cadavid Bedoya presentó una demanda de nulidad contra los artículos 2, 3, 4 y 5 de la Ordenanza No. 994 de 24 de diciembre de 2024, mediante la cual se modificó el Estatuto de Rentas del Departamento de Caldas.
En su escrito, el demandante expone que el Impuesto sobre Vehículos Automotores fue creado por la Ley 488 de 1998, la cual lo define como una renta nacional cedida a las entidades territoriales. Señaló que, si bien los departamentos y municipios son beneficiarios del recaudo, la administración, el control y la distribución de dicho impuesto están regulados estrictamente por la ley.
Asimismo, argumentó que el Congreso de la República, en virtud del principio de reserva de ley tributaria, es el único órgano facultado para establecer y modificar los elementos esenciales del tributo, así como para determinar los beneficiarios de la renta. En este contexto, advierte que la Ordenanza No. 994 de 2024 modificó el artículo 82 de la Ordenanza No. 816 de 2017 y adicionó los artículos 82-1, 82-2 y 82-3, introduciendo beneficios tributarios para el traslado de matrícula de vehículos, tanto de combustión como híbridos y eléctricos.
El demandante destacó que dichos beneficios consisten en descuentos progresivos en el impuesto vehicular, lo que, a su juicio, implica que la Asamblea Departamental excedió sus competencias constitucionales y legales al otorgar beneficios tributarios sobre un impuesto de carácter nacional, sin contar con la autorización expresa del legislador.
Por otro lado, sostuvo que la Ley 1964 de 2019 faculta a las entidades territoriales para establecer incentivos de movilidad sostenible únicamente respecto de vehículos eléctricos, pero no para vehículos híbridos. Por tanto, la extensión de beneficios tributarios a estos últimos carece de fundamento legal. Señaló que la Asamblea Departamental de Caldas transgredió los artículos 1, 6, 121, 150, numeral 12, 287, 288, 300, numeral 4 y 338 de la Constitución Política, la Ley 488 de 1998, así como de la Ley 1964 de 2019 y la Ley Orgánica 2200 de 2022.
A su vez, indicó que la jurisprudencia ha reiterado que el carácter nacional del impuesto sobre vehículos automotores y la prohibición para las entidades territoriales de conceder beneficios tributarios sobre tributos nacionales cedidos. En consecuencia, solicitó7 que se declare la nulidad de los artículos 2, 3, 4 y 5 de la Ordenanza No. 994 de 2024, así como del término “híbridos” incluido en el artículo 82-2, por exceder las competencias de la Asamblea Departamental y vulnerar el principio de reserva de ley tributaria. 6 SAMAI proceso bajo radicado 17001-2333-000-2025-00126-00 archivo 1ED_DemandaAne_002Demandapdf. 7 Las pretensiones del demandante son las siguientes: “PRIMERA: Que se declare la nulidad del artículo segundo de la Ordenanza No. 994 del 24 de diciembre de 2024, por medio del cual se modifica el artículo 82 de la Ordenanza 816 de 2017.
SEGUNDA: Que se declare la nulidad del artículo tercero de la Ordenanza No. 994 del 24 de diciembre de 2024, por medio del cual se adiciona el artículo 82-1 de la Ordenanza 816 de 2017. TERCERA: Que se declare la nulidad del término “híbridos” establecido en el artículo cuarto de la Ordenanza No. 994 del 24 de diciembre de 2024, por medio del cual se adiciona el artículo 82-2 de la Ordenanza 816 de 2017.
CUARTA: Que se declare la nulidad del artículo quinto de la Ordenanza No. 994 del 24 de diciembre de 2024, por medio del cual se adiciona el artículo 82-3 de la Ordenanza 816 de 2017.” Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00024-00 17001-2333-000-2025-00126-00 (acumulado) 4 de 30
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1 Expediente 2025-00024-00 2.1.1 Departamento de Caldas8 Argumentó que las modificaciones introducidas mediante la Ordenanza No. 994 de 24 de diciembre de 2024 cuentan con fundamento constitucional y legal en el artículo 300 de la Constitución Política, la Ley 1066 de 2006, la Ley 1964 de 2019, y en los artículos 5 N°6 y 19 N° 2 de la Ley 2200 de 2022, así como en el artículo 287 de la Constitución, relativo a la autonomía territorial.
En virtud de lo anterior, manifestó su oposición a todas y cada una de las pretensiones formuladas en la demanda. Como excepciones de mérito propuso las siguientes: - Adecuada motivación de la Ordenanza N° 994 del 24 de diciembre de 2024. Indicó que el acto administrativo demandado modificó parcialmente la Ordenanza No. 816 de 2017, con sustento en los artículos 287 y 298 de la Constitución Política.
Añadió que dicha modificación se profirió en armonía con la Ley 1964 de 2019, orientada a incentivar el uso de vehículos eléctricos y de cero emisiones, y que, conforme al numeral 6 del artículo 5 de la Ley 2200 de 2022, la creación y modificación de tributos departamentales es competencia de la entidad territorial. - La Ordenanza N° 994 del 2024 no vulnera de manera flagrante disposiciones normativas de rango constitucional y/o legal.
Afirmó que la Ordenanza No. 994 de 2024 no infringe de manera flagrante disposiciones constitucionales o legales, toda vez que el descuento por pronto pago incorporado constituye una medida de recaudo que no altera los elementos sustanciales del tributo y que dicha figura difiere de la exención, el beneficio tributario o la amnistía, en tanto no extingue la obligación fiscal, sino que facilita su cumplimiento. - El descuento por pronto pago creado a través de la Ordenanza N° 994 del 24 de diciembre de 2024 se encuentra ajustado a Constitución y a la ley.
Explicó que esta medida se enmarca dentro de las facultades de administración, control y recaudo de los entes territoriales, conforme al artículo 147 de la Ley 488 de 1998. - La Ordenanza N° 994 del 24 de diciembre de 2024 no afecta económicamente a los municipios que se benefician del porcentaje que les corresponde por el impuesto vehicular.
Sostuvo que los beneficios tributarios derivados del traslado de vehículos a combustión, híbridos y eléctricos no perjudican a los municipios beneficiarios del impuesto vehicular, sino que, por el contrario, aumenta el número de sujetos pasivos contribuyentes. - La genérica. Aquella que se configure y se encuentre probada en el curso del proceso. 2.1.2 Asamblea Departamental de Caldas9 Indicó que el artículo 147 de la Ley 488 de 1998 establece que el recaudo, fiscalización, liquidación, discusión, cobro y devolución del impuesto sobre 8 SAMAI proceso bajo radicado 17001-2333-000-2025-00024-00 archivo 58_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- Contestaciondemanda. 9 SAMAI proceso bajo radicado 17001-2333-000-2025-00024-00 archivo 57_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- Contestaciondemand.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00024-00 17001-2333-000-2025-00126-00 (acumulado) 5 de 30 vehículos automotores corresponde al departamento o distrito en cuya jurisdicción se cause el tributo. Con base en ello, sostuvo que las modificaciones introducidas por la Ordenanza No. 994 de 2024 no constituyen incentivos tributarios, sino descuentos por pronto pago, los cuales deben entenderse como estímulos fiscales orientados al fortalecimiento del recaudo.
Asimismo, señaló que el acto administrativo demandado no contraviene, desconoce ni modifica los elementos sustanciales del impuesto sobre vehículos automotores como el hecho generador o la tarifa, ni establece exenciones o beneficios tributarios que infrinjan disposiciones superiores. Como excepciones de fondo propuso las siguientes: - Materialización del principio de confianza legítima a favor de la Asamblea Departamental de Caldas.
Al considerar que la Ordenanza No. 994 de 2024 goza de presunción de legalidad por haber sido expedida con plena observancia de las normas aplicables, lo que generó en los ciudadanos una expectativa razonable sobre la validez de las actuaciones desplegadas. - Expedición regular de los artículos 2 y 3 de la Ordenanza No. 994 de 2024. Al manifestar que desde la aprobación del proyecto se cumplieron todas las etapas procedimentales exigidas, incluyendo las valoraciones técnicas, financieras y jurídicas correspondientes. - Excepción genérica de declaratoria oficiosa.
Cualquier otra que se configure y logre acreditarse en el curso del proceso. 2.2 Expediente 2025-00126-00 2.2.1 Departamento de Caldas10 Mencionó que la Asamblea Departamental de Caldas no excedió sus competencias, argumentando que la expedición de la ordenanza demandada se realizó dentro del marco constitucional y legal, por lo que señaló que en el presente proceso no existen razones de hecho ni de derecho para declarar la nulidad de los artículos 2, 3, 4 y 5 de la Ordenanza No. 994 de 2024, ni del término “híbridos” incluido en el artículo 4.
Como excepciones de mérito propuso las siguientes: - Adecuada motivación de la Ordenanza N° 994 del 24 de diciembre de 2024. Sostiene que la Ordenanza No. 994 de 2024 está debidamente motivada y fundamentada en la autonomía administrativa reconocida por los artículos 287 y 298 de la Constitución Política y que la modificación del estatuto de rentas responde a la necesidad de armonizar la normativa departamental con la Ley 1964 de 2019, que promueve el uso de vehículos eléctricos y de cero emisiones, permitiendo a los entes territoriales adoptar incentivos económicos como descuentos en el impuesto vehicular. - La Ordenanza N° 994 de 2024 no vulnera de manera flagrante disposiciones normativas de rango constitucional y/o legal.
Argumentó que los descuentos por pronto pago establecidos en la ordenanza demandada no constituyen exenciones ni beneficios tributarios que alteren los elementos esenciales del impuesto, sino que son medidas de recaudo permitidas por el artículo 147 de la Ley 488 de 1998. 10 SAMAI proceso bajo radicado 17001-2333-000-2025-00126-00 archivo 37_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- CONTESTACION202500.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00024-00 17001-2333-000-2025-00126-00 (acumulado) 6 de 30 - Adecuada motivación de la Ordenanza N° 994 del 24 de diciembre de 2024 respecto al artículo 4°. Indicó que la inclusión de incentivos tributarios para vehículos híbridos en la ordenanza demandada está justificada por el objetivo de promover la movilidad sostenible y la reducción de emisiones contaminantes, en línea con el espíritu de la Ley 1964 de 2019 y compromisos internacionales como el Convenio de París. - El descuento por pronto pago creado a través de la Ordenanza N° 994 del 24 de diciembre de 2024 se encuentra ajustado a la ley.
Explicó que el descuento por pronto pago es una medida de recaudo del impuesto cuya competencia es de los entes territoriales departamentales, conforme lo señalado en el artículo 147 de la Ley 488 de 1998. - Pérdida de fuerza ejecutoria del artículo 5 de la Ordenanza N° 994 de 2024. Señaló que el artículo 5 de la Ordenanza No. 994 perdió vigencia, ya que los descuentos dependían de pagos realizados antes de fechas específicas (28 de febrero y 5 de abril de 2025), por lo que no puede ser ejecutado actualmente. - La genérica.
Aquella que se encuentre probada en el transcurso del proceso. 2.2.2 Asamblea Departamental de Caldas11 Indicó que la estructura tributaria se compone, en primer lugar, por un sujeto activo de la potestad tributaria: el legislador, quien ostenta la facultad constitucional de crear y regular los elementos esenciales del tributo, tales como el hecho generador, la base gravable, la tarifa y el sujeto pasivo.
En segundo lugar, el sujeto activo de la obligación tributaria, que es el departamento, conforme a lo dispuesto en el artículo 147 de la Ley 488 de 1998, que lo faculta como acreedor de la renta generada por el impuesto sobre vehículos automotores, con competencia para su fiscalización, liquidación, cobro y devolución. Además, señaló que el departamento actúa como beneficiario directo de dicha renta, lo que le permite disponer de esos recursos dentro del marco de la legalidad y administrar y controlar la renta cedida.
Por lo anterior, refirió que el departamento cuenta con facultades constitucionales para establecer descuentos para el pago del impuesto de vehículos automotores, como el descuento por pronto pago a quienes trasladen la matrícula de su vehículo al departamento de Caldas o por el traslado de vehículos híbridos o eléctricos de otros departamentos.
Como excepciones de fondo propuso: - Materialización del principio de confianza legítima a favor de la Asamblea Departamental de Caldas. Señaló la materialización del principio de confianza legítima, al considerar que la Ordenanza No. 994 de 2024 fue expedida con plena observancia de las normas que regulan la materia, lo que generó en los ciudadanos una expectativa razonable sobre la validez y estabilidad de las actuaciones desplegadas por la corporación pública. - Expedición regular de los artículos 2, 3, 4 y 5 de la Ordenanza 994 de 2024.
Sostiene que, desde la formulación y aprobación del proyecto de ordenanza, se cumplieron todas las etapas procedimentales exigidas por el ordenamiento jurídico, incluyendo las evaluaciones técnicas, financieras y jurídicas requeridas para su validez y que adicionalmente, el proyecto de ordenanza fue discutido y aprobado por el Consejo Departamental de Política Fiscal (CODFIS). 11 SAMAI proceso bajo radicado 17001-2333-000-2025-00126-00 archivo 38_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- CONTESTACIONYANEXOS.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00024-00 17001-2333-000-2025-00126-00 (acumulado) 7 de 30 - Carencia actual de objeto frente a la solicitud de nulidad del artículo 5 de la Ordenanza 994 de 2024. Al señalar que las condiciones especiales de pago allí definidas expiraron el 5 de abril de 2025. - Excepción genérica de declaratoria oficiosa.
La que se logre acreditar durante el desarrollo del proceso, conforme a lo previsto en el artículo 282 del CPACA.
3. TRASLADO DE LAS EXCEPCIONES La Secretaría del Tribunal Administrativo de Caldas efectuó el traslado secretarial de las excepciones dentro de los procesos 2025-00024 12 y 2025-00126 13; sin embargo, los demandantes en ambos procesos14 guardaron silencio.
4. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto de 4 de febrero de 2025 15, el Tribunal inadmitió la demanda correspondiente al proceso 2025-00024. Una vez subsanada16, la demanda fue admitida mediante auto de 21 de febrero de 202517, fecha en la cual también se ordenó el traslado de la solicitud de medida cautelar18. Posteriormente, el 28 de febrero de 202519, la Secretaría del Tribunal Administrativo de Caldas efectuó el aviso a la comunidad sobre el proceso de nulidad instaurado contra los artículos 2 y 3 de la Ordenanza No. 994 de 24 de diciembre de 2024.
El 5 de marzo de 2025 20, el Departamento de Caldas interpuso recurso de reposición contra el auto admisorio, alegando la omisión en la notificación al representante legal de la Asamblea Departamental de Caldas. En consecuencia, mediante auto de 25 de marzo de 202521, el Tribunal repuso parcialmente el auto de 21 de febrero de 2025 y ordenó la notificación personal a dicha corporación pública.
En esa misma fecha22, se resolvió la solicitud de medida cautelar, decretando la suspensión provisional de los efectos de los artículos 2 y 3 de la Ordenanza No. 994 de 2024. Esta decisión fue recurrida en reposición y en subsidio por las entidades demandadas23; sin embargo, el Tribunal decidió no reponer el auto que decretó la suspensión24, y dicha decisión fue posteriormente confirmada por el Consejo de Estado25. 12 El 5 de junio de 2025 (SAMAI archivos 67Trasladoexcepc_Traslado17_57_17001233300020250 y 68trasladoexcepc_acuse_031acusepdf) 13 El 17 de julio de 2025 (SAMAI archivos 47Trasladoexcepc_Contestaci_ContestacionDemandaA y Soporte comunicación Traslado excepciones). 14 SAMAI proceso bajo radicado 17001-2333-000-2025-00024-00 archivo 66aldespachocon_aldespacho_032constanciasecreta y del proceso bajo radicado 17001-2333-000-2025-00126-00 archivo 50aldespachocon_aldespacho_019constanciasecreta. 15 SAMAI archivo 004AutoInadmiteDemanda20250204. 16 SAMAI archivo 6_MemorialWeb_Otro-7MEMORIALSUBSANA. 17 SAMAI archivo 012AutoAdmiteDemanda20250221. 18 SAMAI archivo 013CorreTrasladoMedidaCautelar20250221. 19 SAMAI archivo 23Avisoalacomu_AVISOCOMUN_022AvisoComunidadpdf. 20 SAMAI archivo 23_MemorialWeb_Recurso-Recurso2. 21 SAMAI archivo 030ResuelveRecursoReposicion20250325. 22 SAMAI archivo 031AutoResuelveMedidaCautelar20250325. 23 SAMAI archivos 38_MemorialWeb_RecursodereposiciOnydeapelaciOnencontradelautoquedecretOlamedidacautelar y 41_MemorialWeb_Recurso-RECURSO202500024. 24 Mediante auto de 29 de abril de 2025 (SAMAI archivo 052AutoResuelveReposicionConcedeApelacion). 25 Mediante providencia de 12 de junio de 2025 (SAMAI – Gestión en otros Despachos CE, índice 5, archivo 6Autoqueresuel_RESUELVE_Auto430135ANDRESFELI) Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00024-00 17001-2333-000-2025-00126-00 (acumulado) 8 de 30 Mientras se encontraba en trámite el proceso 2025-00024, se presentó una nueva demanda de nulidad contra la Ordenanza No. 994 de 2024, esta vez dirigida no solo contra los artículos 2 y 3, sino también contra el artículo 4 (parcial) y el artículo 5.
Esta nueva demanda fue radicada bajo el número 2025-00126 26 y admitida mediante auto de 6 de mayo de 202527, fecha en la cual, también se ordenó el traslado de la medida cautelar solicitada28. Asimismo, el 21 de mayo de 202529, la Secretaría del Tribunal dio aviso a la comunidad sobre la nueva acción de nulidad interpuesta contra la referida ordenanza.
Posteriormente, mediante auto de 29 de mayo de 202530, el Tribunal decretó la suspensión provisional de los efectos de la expresión “híbridos” contenida en el artículo 4 (parcial) de la Ordenanza No. 994 de 2024, al constatar que los artículos 2, 3 y 5 de la misma no estaban surtiendo efectos en la actualidad. Contra esta decisión, la Asamblea Departamental de Caldas interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación31, mientras que el Departamento de Caldas presentó únicamente recurso de apelación32.
Ninguno de los recursos prosperó, ni ante el Tribunal33 ni ante la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que confirmó 34 la medida de suspensión provisional. Posteriormente, mediante auto de 12 de junio de 202535 este Tribunal decretó de oficio la acumulación del proceso con radicado 17001-2333-000-2025-00126-00 al proceso 17001-2333-000-2025-00024-00 en aplicación de lo dispuesto en el artículo 148, numeral 1, literales a) y b) del CGP, en el sentido de que, las pretensiones de ambos procesos podían formularse en una sola demanda y, además, las mismas son conexas entre sí. Conforme el artículo 182A del CPACA (adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021), por auto de 28 de julio de 202536, el Tribunal procedió a abstenerse de celebrar audiencias, fijó el litigio, y por no haber pruebas para practicar, se corrió traslado para alegar de conclusión.
5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 5.1 Parte Demandante 5.1.1 Andrés Felipe Correa Vélez37 Reiteró que la Ordenanza No. 994 de 24 de diciembre de 2024 vulnera el orden constitucional y legal al regular un impuesto del orden nacional sobre el cual el legislador nunca otorgó la facultad de modificar. Explicó que el beneficio tributario otorgado por la Ordenanza demandada desobedece los postulados constitucionales de los artículos 187 y 294, en el sentido de que el Departamento de Caldas carece 26 SAMAI archivo 1ED_DemandaAne_002Demandapdf. 27 SAMAI archivo 005AutoAdmiteDemanda20250506. 28 SAMAI archivo 006CorreTrasladoMedidaCautelar20250506. 29 SAMAI archivo 17Avisoalacomu_aviso_PublicacionAvisoComu. 30 SAMAI archivo 20AutoResuelveMedidaCautelar20250529. 31 SAMAI archivo 26_MemorialWeb_Recurso-REPYAPELAUTODEC. 32 SAMAI archivo 27_MemorialWeb_Recurso-RecursodeApelacion. 33 Quien dispuso no reponer la decisión proferida el 29 de mayo de 2025, mediante auto de 4 de julio de 2025 (SAMAI archivo 037AutoResuelveReposicionConcedeApelacion20250704) 34 Por auto de 21 de agosto de 2025 (SAMAI – Gestión en otros Despachos CE, índice 5, archivo 5Autoqueresuel_AUTO430386ESTEBANCAD) 35 SAMAI archivo 67AutoDecretaAcumulacion20250612. 36 SAMAI archivo 072EsteseAbstieneAudienciaCorreTrasladoAlegatos20250728. 37 SAMAI proceso 2025-00024 (acumulado 2025-00126) archivo 76_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSDECONCLUSI.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00024-00 17001-2333-000-2025-00126-00 (acumulado) 9 de 30 de competencia para regular un impuesto de orden nacional, aunque haya sido cedido para su administración. Por lo tanto, solicitó que se acceda a las pretensiones de la demanda. 5.1.2 Esteban Cadavid Bedoya Guardó silencio en esta etapa procesal38. 5.2 Parte Demandada 5.2.1 Departamento de Caldas39 Señaló que la Ordenanza No. 994 de 2024 implementa esquemas de incentivos para fomentar la movilidad eléctrica, en cumplimiento de la Ley 1964 de 2019 y la Ley 2200 de 2022, que facultan a las Asambleas Departamentales para crear y modificar tributos de carácter departamental y que los descuentos por pronto pago establecidos en la Ordenanza no constituyen exenciones ni beneficios tributarios que alteren los elementos esenciales del impuesto, sino que son medidas de recaudo permitidas por el artículo 147 de la Ley 488 de 1998.
Además, indicó que la Ordenanza demandada no solo tiene como finalidad recaudar adecuadamente el impuesto, sino que también crea estrategias efectivas para la protección del medio ambiente. 5.2.2 Asamblea Departamental de Caldas40 Manifestó que el artículo 5 de la Ordenanza 994 de 2024 ya perdió su fuerza ejecutoria en el sentido de que las condiciones especiales de pago allí definidas expiraron el 5 de abril de 2025, asimismo, señaló que los artículos 2 y 3 de dicha Ordenanza no transgreden la Constitución ni la ley en el sentido de que el impuesto vehicular como una renta nacional fue cedido a las entidades territoriales y éstas pueden ejercer medidas y crear estrategias para garantizar y anticipar su recaudo.
Respecto del término “híbridos” del artículo 4, mencionó que, aunque la Ley 1964 de 2019 no menciona expresamente los vehículos híbridos, éstos cuentan con motor eléctrico y pueden considerarse una especie dentro del género de vehículos eléctricos. Por lo tanto, solicitó no acceder a las pretensiones de nulidad planteadas en los procesos acumulados. 5.3 CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Guardó silencio en esta etapa procesal41.
III. CONSIDERACIONES
1. PRESUPUESTOS PROCESALES Se advierte que los presupuestos procesales atinentes al medio de control y a la demanda se encuentran reunidos, por lo tanto, en el presente proceso no hay 38 SAMAI proceso 2025-00024 (acumulado 2025-00126) archivo 78Aldespachopar_AlDespacho_043ConstanciaSecreta. 39 SAMAI proceso 2025-00024 (acumulado 2025-00126) archivo 75_MemorialWeb_Alegatos-Alegatos202500024. 40 SAMAI proceso 2025-00024 (acumulado 2025-00126) archivo 74_MemorialWeb_Alegatos- ALEGATOSDECONCLUSION. 41 SAMAI proceso 2025-00024 (acumulado 2025-00126) archivo 78Aldespachopar_AlDespacho_043ConstanciaSecreta.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00024-00 17001-2333-000-2025-00126-00 (acumulado) 10 de 30 inconveniente en cuanto a la jurisdicción y competencia del Tribunal, la capacidad para ser parte y la capacidad procesal, tanto de la parte demandante como de la demandada; además la parte demandada se encuentra representada por apoderados debidamente constituidos.
En cuanto a que la acción no se haya extinguido por caducidad, encuentra la Sala que conforme el numeral 1 literal a) del artículo 164 del CPACA, la demanda de nulidad puede ser presentada en cualquier tiempo. Y no se exige el cumplimiento de requisitos de procedibilidad para demandar. La demanda se presentó cumpliendo los requisitos de las normas procesales, en especial de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), y se observa que el proceso se tramitó en forma legal, sin que existan causales de nulidad que invaliden lo actuado.
Definido lo anterior, es procedente entrar a dictar sentencia con fundamento en el siguiente:
2. PROBLEMA JURÍDICO La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas deberá establecer si ¿Los artículos 2, 3 y 4 (parcial) de la Ordenanza 994 de 24 de diciembre de 2024 transgreden el ordenamiento jurídico, en particular el principio de legalidad tributaria, la autonomía territorial y la distribución de competencias, al establecer beneficios tributarios sobre el impuesto de vehículos automotores sin autorización expresa del legislador, al ser un impuesto del orden nacional? De igual manera, se determinará si ¿La Asamblea Departamental de Caldas contaba con la competencia para regular amnistías tributarias como lo hizo en el artículo 5 de la Ordenanza 994 de 24 de diciembre de 2024? 3.
TESIS La Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Caldas accederá parcialmente a las pretensiones de las demandas, en el sentido de que los artículos 2, 3 y 4 (parcial) de la Ordenanza 994 de 24 de diciembre de 2024 transgreden el ordenamiento jurídico colombiano, en tanto modifican elementos esenciales del impuesto de vehículos automotores, el cual es un tributo de orden nacional cuya creación, modificación y regulación corresponde de manera exclusiva al Congreso de la República, conforme al principio de reserva de ley tributaria consagrado en la Constitución Política y en la Ley 488 de 1998.
Por otra parte, el artículo 5 de la Ordenanza 994 de 24 de diciembre de 2024 fue expedido sin observar la jurisprudencia constitucional que proscribe las condiciones especiales de pago como mecanismo ordinario de recaudo, y sin acreditar la existencia de una situación excepcional que justifique su adopción. Por tanto, la medida se encuentra viciada de inconstitucionalidad al desconocer los límites materiales de la autonomía territorial y los principios que rigen el sistema tributario.
4. DESARROLLO DEL PROBLEMA JURÍDICO Para dar respuesta al anterior interrogante, la Sala hará alusión a las normas objeto de demanda, esto es, los artículos 2, 3, 4 (parcial) y 5 de la Ordenanza 994 de 24 de diciembre de 2024, se referirá a los principios constitucionales de legalidad Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00024-00 17001-2333-000-2025-00126-00 (acumulado) 11 de 30 tributaria y autonomía territorial, el alcance de la Ley 1964 de 2019 y, finalmente, se procederá al análisis del caso concreto. 4.1 SOBRE LA LEGALIDAD DE LOS APARTES DE LA ORDENANZA 994 DE 24 DE DICIEMBRE DE 2024 La Ordenanza No. 994 de 24 de diciembre de 2024 “Por la cual se modifica el estatuto de rentas del Departamento de Caldas – Ordenanza N° 816 de 2017 modificada por las siguientes Ordenanzas: Ordenanza N°842 de 2018 – Ordenanza N° 853 de 2019 - Ordenanza N° 885 de 2020 - Ordenanza N° 892 de 2021 – Ordenanza N° 903 de 2021 – Ordenanza N° 918 de 2022 – Ordenanza N° 961 de 2023 – Ordenanza N° 965 de 2023 – Ordenanza N° 983 de 2024” expedida por la Asamblea Departamental de Caldas, dispuso lo siguiente: “ARTÍCULO 2.
Modifíquese el artículo 82 de la Ordenanza 816 de 2017, el cual quedará así: “ARTÍCULO
82. BENEFICIO POR TRASLADO DE VEHÍCULOS: Los vehículos y motocicletas superiores a 125 CC a combustión que trasladen la matrícula de otro Departamento al Departamento de Caldas, tendrán un descuento en el impuesto de vehículo, para el año siguiente a la radicación de la cuenta así: • Un descuento por pronto pago equivalente al setenta por ciento (70%) el año siguiente de su radicación. • Un descuento por pronto pago equivalente al cincuenta por ciento (50%) en el segundo año de pago de impuesto.
PARÁGRAFO 1. Para acceder a este beneficio, el pago del impuesto deberá realizarse dentro de las fechas establecidas en el calendario tributario del Departamento de Caldas. Este beneficio no es acumulativo con algún otro."
ARTÍCULO 3. Adiciónese el artículo 82-1 a la Ordenanza 816 de 2017, el cual quedará así: "ARTÍCULO 82-1 BENEFICIO POR TRASLADO DE VEHÍCULOS HÍBRIDOS Y ELÉCTRICOS. Los vehículos híbridos y eléctricos que trasladen la matrícula de otro Departamento al Departamento de Caldas, tendrán un descuento por pronto pago en el impuesto vehicular así: • Un descuento por pronto pago equivalente al sesenta por ciento (60%) el año siguiente de su radicación. • Un descuento por pronto pago equivalente al cincuenta por ciento (50%) en el segundo año de pago de impuesto. • Un descuento por pronto pago equivalente al cuarenta por ciento (40%) en el tercer año de pago de impuesto. • Un descuento por pronto pago equivalente al cuarenta por ciento (40%) en el cuarto año de pago de impuesto. • Un descuento por pronto pago equivalente al cuarenta por ciento (40%) en el quinto año de pago de impuesto.
PARÁGRAFO 1. Para acceder a este beneficio, el pago del impuesto deberá realizarse dentro de las fechas establecidas en el calendario tributario del Departamento de Caldas. Este beneficio no es acumulativo con algún otro." Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00024-00 17001-2333-000-2025-00126-00 (acumulado) 12 de 30 ARTÍCULO 4.
Adiciónese el artículo 82-2 a la Ordenanza 816 de 2017, el cual quedará así: "ARTÍCULO 82-2 BENEFICIO EN IMPUESTO VEHICULAR POR MATRICULA DE VEHÍCULOS HÍBRIDOS Y ELÉCTRICOS. Los vehículos híbridos y eléctricos que se matriculen en el Departamento de Caldas, tendrán un descuento por pronto pago en el impuesto vehicular así: • Un descuento por pronto pago equivalente al sesenta por ciento (60%) el año de su matrícula. • Un descuento por pronto pago equivalente al cincuenta por ciento (50%) en el segundo año de impuesto. • Un descuento por pronto pago equivalente al cuarenta por ciento (40%) en el tercer año de impuesto. • Un descuento por pronto pago equivalente al cuarenta por ciento (40%) en el cuarto año de impuesto. • Un descuento por pronto pago equivalente al cuarenta por ciento (40%) en el quinto año de impuesto.”
ARTÍCULO 5. Adiciónese el artículo 82-3 a la Ordenanza 816 de 2017, el cual quedará así: "ARTÍCULO 82-3 CONDICIÓN ESPECIAL DE PAGO. Conceder una condición especial de pago a los sujetos pasivos contribuyentes o responsables del impuesto sobre vehículos automotores administrados por el Departamento de Caldas que se encuentran en mora por obligaciones correspondientes a los períodos gravables 2023 y anteriores, a las siguientes condiciones de pago: 1. 70% de descuento en sanciones e intereses, para los contribuyentes que realicen el pago hasta el 28 de febrero de 2025. 2. 40% de descuento en sanciones e intereses para los contribuyentes que paguen hasta el 5 de abril de 2025.
PARÁGRAFO 1. Para acceder a esta condición especial de pago señalada en el presente artículo, es requisito pagar el impuesto sobre vehículo [el] vehículo automotor correspondiente a la vigencia fiscal 2024.
PARÁGRAFO 2. Si ha suscrito acuerdo de pago podrá acceder a esta condición especial siempre y cuando pague la totalidad del mismo.” Conforme a las pruebas obrantes en el expediente, se observa que la Ordenanza 994 del 24 de diciembre de 202442 fue discutido y aprobado por el Consejo de Política Fiscal (CODFIS)43. Posteriormente, la Secretaría de Planeación Departamental, mediante Oficio S.P. 1198 del 10 de diciembre de 202444, emitió concepto favorable al proyecto de ordenanza, señalando su coherencia con el Plan de Desarrollo Departamental “Caldas 2024–2027”, específicamente en la línea estratégica de “Sostenibilidad 42 SAMAI proceso 2025-00024 (acumulado 2025-00126) archivo 9_MemorialWeb_Anexos-6ORDENANZACOMPLET. 43 SAMAI proceso 2025-00024 (acumulado 2025-00126) archivo 58_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- Contestaciondemanda.
Fl. 53. 44 SAMAI proceso 2025-00024 (acumulado 2025-00126) archivo 58_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- Contestaciondemanda. Fl. 54. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00024-00 17001-2333-000-2025-00126-00 (acumulado) 13 de 30 Institucional – Sector: Gobierno Territorial” y dentro del subprograma de gestión y mejoramiento de los ingresos departamentales.
A su vez, la Secretaría de Hacienda Departamental45 certificó la viabilidad financiera y presupuestal del proyecto de ordenanza y lo mismo hizo la Secretaría Jurídica del Departamento de Caldas46. Con base en lo anterior, el Gobernador del Departamento de Caldas presentó formalmente el proyecto de ordenanza ante la Asamblea Departamental bajo el número 02747, el cual fue asignado a la Comisión Segunda para su estudio.
Luego de surtir dos debates reglamentarios, el proyecto fue aprobado. 4.2 FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL Y LEGAL DEL IMPUESTO SOBRE VEHÍCULOS AUTOMOTORES: LEGALIDAD TRIBUTARIA, AUTONOMÍA TERRITORIAL Y APLICACIÓN DE LA LEY 1964 DE 2019 La parte demandante sostiene que los beneficios tributarios consagrados en la Ordenanza No. 994 del 24 de diciembre de 2024 vulneran el orden constitucional y legal vigente, en particular lo dispuesto en la Ley 488 de 1998, argumentando que, si bien los departamentos tienen competencia para administrar y recaudar el impuesto sobre vehículos automotores, carecen de facultades para establecer beneficios tributarios como descuentos, al tratarse de una renta nacional cedida.
En consecuencia, afirma que la Asamblea Departamental de Caldas excedió sus competencias al modificar unilateralmente los elementos esenciales de dicho tributo. Al respecto, debe señalarse que el artículo 150 de la Constitución Política determinó que es función del Congreso “12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”.
Por su parte, el artículo 388 constitucional señala que, en tiempo de paz, solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y Municipales pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales, para lo cual, deben fijar directamente los sujetos activos, pasivos, los hechos, las bases gravables y las tarifas de los impuestos a través de la ley, las ordenanzas y los acuerdos: “ARTICULO 338.
En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir 45 SAMAI proceso 2025-00024 (acumulado 2025-00126) archivo 58_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- Contestaciondemanda.
Fl. 55-56. 46 SAMAI proceso 2025-00024 (acumulado 2025-00126) archivo 58_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- Contestaciondemanda. Fl. 12. 47 SAMAI proceso bajo radicado 17001-2333-000-2025-00126-00 archivo 38_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- CONTESTACIONYANEXOS. Fls. 16-62. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00024-00 17001-2333-000-2025-00126-00 (acumulado) 14 de 30 tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”. De igual forma el artículo 287 ibidem sostiene que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley, tienen derecho a “3.
Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”. Adicionalmente, el artículo 288 ibidem establece que la “ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales” las cuales serán ejercidas de acuerdo con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
A su vez, el numeral 4 del artículo 300 de la Constitución establece que corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de ordenanzas “Decretar, de conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales”. En ese orden de ideas, la facultad de establecer tributos en Colombia recae en el Congreso, conforme el principio de legalidad tributaria.
Igualmente, el inciso segundo del artículo 154 de la Constitución establece que el Congreso, previa iniciativa gubernamental, tiene la potestad de crear beneficios tributarios: “No obstante, sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”.
Al respecto, la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-602 de 201548, explicó que “Las exenciones tributarias corresponden a situaciones que en principio fueron objeto de gravamen pero que son sustraídas del pago -total o parcial- de la obligación por razones de política fiscal, social o ambiental”, y que estos beneficios tributarios “se han catalogado como taxativos, limitados, personales e intransferibles, teniendo en cuenta que se dirigen a favorecer únicamente a los sujetos pasivos que se subsumen dentro de las hipótesis reguladas, lo que significa una estrecha relación entre el beneficiario y el gravamen que –al menos en principio- no puede ser trasladado a otro sujeto”.
Asimismo, el artículo 294 de la Constitución prevé que el legislador “no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales”, de lo cual se desprende que las entidades territoriales solo tienen la potestad de conceder exenciones sobre los tributos de su 48 Corte Constitucional.
Sentencia C-602 de 16 de septiembre de 2025. Magistrado ponente: Jorge Iván Palacio Palacio. Expediente: D-10665. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00024-00 17001-2333-000-2025-00126-00 (acumulado) 15 de 30 propiedad. Así lo ha considerado el Consejo de Estado en providencia de 10 de marzo de 202249: “También se ha hecho alusión a ciertas limitaciones al poder legislativo de configuración normativa en materia de impuestos territoriales, como recursos propios que deben salvaguardarse de la injerencia de las autoridades nacionales y que, en materia de exenciones y tratamientos preferenciales responden a la expresa prohibición del artículo 294 constitucional, según el cual, “La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales.
Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317”. Tal salvaguarda sobre las rentas territoriales frente a la intervención de las autoridades nacionales conduce a que, correlativamente, las entidades territoriales sólo puedan disponer exenciones o tratamientos preferenciales en relación con los tributos de su propiedad”.
Siguiendo lo expuesto, se verifica que el impuesto de vehículos automotores fue creado por la Ley 488 de 1998 “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones fiscales de las entidades territoriales”, como un tributo sustitutivo de los impuestos de timbre nacional sobre vehículos automotores, de circulación y tránsito y del unificado de vehículos del Distrito Capital de Santafé de Bogotá 50; que se encuentra a cargo de los propietarios o poseedores de automotores nuevos, usados y los que se internen temporalmente al territorio nacional51. 49 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 10 de marzo de 2022. Consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicado: 50001-23-33-000-2015-00088-01 (25417). 50“ARTICULO 138. IMPUESTO SOBRE VEHÍCULOS AUTOMOTORES. Créase el impuesto sobre vehículos automotores el cual sustituirá a los impuestos de timbre nacional sobre vehículos automotores, cuya renta se cede, de circulación y tránsito y el unificado de vehículos del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, y se regirá por las normas de la presente ley.
El Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá podrá mantener el gravamen a los vehículos de servicio público que hubiere establecido antes de la vigencia de esta ley”. 51 “ARTICULO 141. VEHÍCULOS GRAVADOS. Están gravados con el impuesto los vehículos automotores nuevos, usados y los que se internen temporalmente al territorio nacional, salvo los siguientes: a) Las bicicletas, motonetas, y motocicletas con motor hasta de 125 c.c. de cilindrada; b) Los tractores para trabajo agrícola, trilladoras y demás maquinaria agrícola; c) Los tractores sobre oruga, cargadores, mototrillas, compactadoras, motoniveladoras y maquinaria similar de construcción de vías públicas; d) Vehículos y maquinaria de uso industrial que por sus características no estén destinados a transitar por las vías de uso público o privadas abiertas al público; e) Los vehículos de transporte público de pasajeros y de carga.
PARÁGRAFO 1 o. Para los efectos del impuesto, se consideran nuevos los vehículos automotores que entran en circulación por primera vez en el territorio nacional.
PARÁGRAFO 2 o. En la internación temporal de vehículos al territorio nacional, la autoridad aduanera exigirá, antes de expedir la autorización, que el interesado acredite la declaración y pago del impuesto ante la jurisdicción correspondiente por el tiempo solicitado. Para estos efectos la fracción de mes se tomará como mes completo. De igual manera se procederá para las renovaciones de las autorizaciones de internación temporal.
PARÁGRAFO 3 o. <Parágrafo adicionado por el artículo 341 de la Ley 1819 de 2016. El nuevo texto es el siguiente:> A partir del registro de la aprehensión, abandono o decomiso de automotores y maquinaria que sea efectuada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, o de cualquier autoridad pública competente para ello, en el Registro Único Nacional de Tránsito y hasta su disposición a través de las modalidades que estén consagradas en la normativa vigente, no se causarán impuestos ni gravámenes de ninguna clase sobre los mismos.
Este tratamiento también aplicará para los referidos bienes que sean adjudicados a favor de la Nación o de las entidades territoriales dentro de los procesos de cobro coactivo y en los procesos concursales, a partir de la notificación de la providencia o acto administrativo de adjudicación a la autoridad que administre el Registro Único Nacional de Tránsito y hasta su disposición a través de las modalidades previstas en el artículo 840 del Estatuto Tributario.
Para efectos del presente parágrafo, se entenderá por maquinaria aquella capaz de desplazarse, los remolques y semirremolques, y la maquinaria agrícola, industrial y de construcción autopropulsada”. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00024-00 17001-2333-000-2025-00126-00 (acumulado) 16 de 30 Es decir, se trata de un impuesto Nacional.
Así, aunque la norma no señaló expresamente la entidad titular del tributo, la Corte al analizar la constitucionalidad de los artículos 146 (parcial) y 150 (parcial) de la Ley 488 de 1998, estableció que el impuesto sobre vehículos es un impuesto de carácter nacional, ya que, para su perfeccionamiento no requiere decisión alguna del Concejo Municipal o de la Asamblea Departamental: “Se trata, en suma, de un nuevo impuesto cuyo régimen es definido integralmente por los artículos citados de la ley 448 de 1998.
Ahora bien, las disposiciones precitadas no señalan de manera expresa si el impuesto creado es nacional, departamental o municipal. (…) La contradicción planteada se resuelve acudiendo al tercero de los criterios antes mencionados, es decir, el criterio orgánico. En efecto, en un contexto de incertidumbre como el planteado, para definir si un tributo constituye una fuente endógena de financiación de las entidades territoriales es necesario identificar si el perfeccionamiento del régimen del tributo exige una manifestación de los órganos de representación política de dichas entidades.
La aplicación del criterio orgánico al caso que se estudia conduce a afirmar que el impuesto de vehículo automotor es un impuesto de carácter nacional. Ciertamente, dicho tributo se encuentra establecido por la Ley 488 de 1998, sin que para su perfeccionamiento se requiera decisión alguna del concejo municipal o de la asamblea departamental.
En consecuencia, el impuesto nacional de vehículos constituye una renta nacional cedida a las entidades territoriales en proporción a lo recaudado en la respectiva jurisdicción”.52 Ahora bien, de conformidad con el artículo 147 de la Ley 448 de 1998, el recaudo, fiscalización, liquidación oficial, discusión, cobro y devolución del impuesto sobre vehículos automotores, es de competencia del departamento o distrito en cuya jurisdicción se deba pagar el impuesto53.
De lo anterior, se deduce que, en el caso del impuesto sobre vehículos automotores, la facultad para crear beneficios o tratamientos tributarios preferenciales se encuentra restringida exclusivamente al Congreso de la República, ya que, si bien, las rentas del impuesto fueron cedidas a los entes territoriales, su titularidad es de la Nación, por lo que, los departamentos y distritos solo son competentes para su administración de conformidad con el artículo 147 de la Ley 448 de 1998.
Aunado a lo anterior, el Tribunal advierte que el Consejo de Estado en varias oportunidades54 se ha ocupado de este tema resolviendo declarar la nulidad de las 52 Corte Constitucional. Sentencia C-720 de 29 de septiembre de 1999. Magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. Expediente: D-2325. 53 “ARTICULO 147. ADMINISTRACIÓN Y CONTROL.
El recaudo, fiscalización, liquidación oficial, discusión, cobro y devolución del impuesto sobre vehículos automotores, es de competencia del departamento o distrito en cuya jurisdicción se deba pagar el impuesto”. 54 Ver entre otras: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
Sentencia de 10 de julio de 2014. Radicado: 17001-23-31-000-2010-00091-01(18823). Demandante: Hernando Morales Plaza. Demandando: Departamento de Caldas. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejera Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto. Sentencia de 20 de marzo de 2022. Radicado: 50001-23-33-000-2015-00088-01 (25417) Demandante: José Vidal Villalobos Celis.
Demandando: Departamento del Meta. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Sentencia de 19 de marzo de 2019. Radicado: 05001-23-33-000-2013-01147-01(22126). Demandante: Empresas Públicas de Medellín E.S.P. Demandado: Departamento de Antioquia. En esta sentencia si bien no se habla de beneficios tributarios, se declaró la nulidad de varios actos administrativos al señalar que la entidad demandada estableció plazos para la declaración y pago del impuesto respecto de vehículos oficiales que la Ley 488 de 1998 no gravó, modificando sus elemente esenciales.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00024-00 17001-2333-000-2025-00126-00 (acumulado) 17 de 30 ordenanzas que han otorgado exenciones sobre el impuesto de vehículos automotores por falta de competencia y extralimitación de funciones de las Asambleas Departamental.
En Sentencia del 10 de marzo de 2022 anteriormente citada, la Alta Corporación consideró que: “A la luz de esa premisa, queda desvirtuada la presunción de legalidad del artículo segundo de la Ordenanza 594 de 2006, comoquiera que el descuento que establece sobre el impuesto de vehículos automotores del año siguiente al de la matriculación del vehículo gravado ante el Instituto Departamental de Tránsito y Transporte del Meta, corresponde materialmente a una exención temporal que reduce la cuantificación de dicho impuesto nacional, respecto del cual la Asamblea Departamental del Meta sólo podía ejercer las facultades de administración y control que le reconoce el artículo 147 de la Ley 488 de 1998, en cuanto cesionario legal de las rentas provenientes de ese gravamen55.
En el mismo sentido, la sentencia del 10 de julio de 201456, que decidió la demanda de nulidad interpuesta contra una norma departamental, por supuestos jurídicos similares a los que ahora se debaten, señaló: “(…) las entidades territoriales, en ejercicio de la autonomía que la Constitución les reconoce, sólo tienen la potestad plena para conceder exenciones o tratamientos preferenciales en relación con los tributos de su propiedad, así como para regular los sujetos que gozan del régimen exceptivo, las condiciones en que se puede gozar de ese régimen y las obligaciones que se les asigna a los beneficiarios para probar que, en efecto, tienen derecho al mismo.
(…) los artículos 187 y 294 de la Constitución Política desarrollan la autonomía de las entidades territoriales, entre otros, para establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, así como para conceder exenciones y tratamientos preferenciales en relación con los tributos de su propiedad. En el caso del impuesto sobre vehículos automotores, esa facultad para crear beneficios o tratamientos tributarios preferenciales se ve restringida, toda vez que si bien las rentas del impuesto fueron cedidas a los departamentos y al Distrito Capital, y su titularidad es de la Nación, dicha cesión, según se desprende de la Ley 488, sólo le permite a estas entidades territoriales la administración y control del tributo, a saber: el recaudo, la fiscalización, proferir liquidaciones oficiales, la discusión, el cobro y la devolución del impuesto57.
En el caso de la Ordenanza 586 del 26 de diciembre de 2007, es evidente que el parágrafo primero del artículo quinto, acusado, es violatorio del citado artículo 294 de la Constitución, por cuanto el Departamento de Caldas no era el competente para conceder exenciones como las allí fijadas, en la medida en que, se repite, el impuesto sobre vehículos automotores, creado por la Ley 488 de 1998, es un impuesto de propiedad de la Nación, y, por ello, dicha facultad está atribuida, exclusivamente, al Congreso de la República, cuando de rentas nacionales se trata.
En este caso, el Departamento de Caldas excedió su competencia al regular un aspecto que, por disposición de la Constitución, recae exclusivamente en el legislador.” En este orden, se avala la anulación del artículo segundo de la Ordenanza 594 de 2006 por falta de competencia y extralimitación de funciones de la Asamblea 55 Ley 488 de 1998, arts. 138 y 139. 56 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. CP. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Sentencia de 10 de julio de 2014. Exp. 17001-23-31-000-2010-00091-01 (18823). 57 Artículo 147. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00024-00 17001-2333-000-2025-00126-00 (acumulado) 18 de 30 Departamental del Meta para disponer una exención sobre el impuesto nacional de vehículos automotores”.
Es por lo anterior, que en este caso al ser el impuesto sobre vehículos automotores un impuesto nacional, es el Congreso quien puede conceder exenciones o tratamientos preferenciales. Por otro lado, con relación a los vehículos eléctricos y los de cero emisiones, el legislador expidió la Ley 1964 de 201958, que en su artículo 5° contempló: “Artículo 5°.
Incentivos al uso de vehículos eléctricos y de cero emisiones otorgados por parte de las entidades territoriales. Las entidades territoriales podrán desarrollar, promover y ofertar la adopción de esquemas de incentivos económicos para impulsar la movilidad eléctrica a nivel territorial tales como descuentos sobre el registro o impuesto vehicular, tarifas diferenciadas de parqueaderos o exenciones tributarias.” Como puede advertirse, el Congreso habilitó a las entidades territoriales para establecer descuentos sobre el registro (matrícula inicial) o impuesto vehicular, para promover el uso de vehículos eléctricos y de cero emisiones.
Sin embargo, no hizo referencia expresa a los vehículos híbridos, y, por ende, no están cobijados de las prerrogativas que en la norma se indican. De hecho, el artículo 1 de la Ley 1964 de 201959 establece explícitamente que la ley tiene por objeto la promoción de vehículos eléctricos y de cero emisiones, y en su artículo 2 define los vehículos eléctricos y de cero emisiones de manera precisa, como aquellos que no cuentan con un motor de combustión lo que excluye a los vehículos híbridos que sí combinan un motor de combustión interna con uno o más motores eléctricos.
Por lo tanto, como los vehículos híbridos aún dependen de motores de combustión interna y, por ende, generan emisiones contaminantes, no se encuentran comprendidos dentro del ámbito de aplicación material de la Ley 1964 de 2019. Por tanto, su inclusión dentro de los beneficios tributarios establecidos por normas infra legales, como ordenanzas departamentales o los acuerdos municipales, desborda el propósito legislativo y vulnera el principio de legalidad tributaria.
Además, es preciso señalar que, si bien el impuesto sobre vehículos automotores constituye un tributo de carácter nacional cuya facultad de modificación y régimen de exenciones recae exclusivamente en el Congreso de la República, fue el propio legislador quien autorizó de manera expresa a las entidades territoriales para modificar ciertos elementos esenciales del tributo y, por lo tanto, dichas entidades están facultadas para establecer exenciones tributarias.60 58«Por medio de la cual se promueve el uso de vehículos eléctricos en Colombia y se dictan otras disposiciones» 59 Artículo 1°.
Objeto. La presente Ley tiene por objeto generar esquemas de promoción al uso de vehículos eléctricos y de cero emisiones, con el fin de contribuir a la movilidad sostenible y a la reducción de emisiones contaminantes y de gases de efecto invernadero. 60 Así lo señaló el Consejo de Estado en la sentencia de 23 de septiembre de 2013 “mientras que el poder tributario que tiene el Congreso de la República -llamado por algunos poder originario- no está sometido a más límites que los que establece la Constitución y, eventualmente, los tratados o convenios internacionales ratificados por Colombia, el poder tributario de las entidades territoriales tiene, además, que respetar la ley.
Así, cuando el legislador ha creado y definido los elementos del tributo, las entidades territoriales no pueden modificar esos elementos, excepto cuando la ley misma lo permite o autoriza de manera expresa.”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 08001-23-31-000-2000-03065-01(18984).
Demandante: Guinness UDV Colombia S.A. y otros. Demandado: Departamento del Atlántico. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00024-00 17001-2333-000-2025-00126-00 (acumulado) 19 de 30 4.3 ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO Como se señaló anteriormente, los artículos 2 61, 362, 463 (parcial) y 564 de la Ordenanza No. 994 de 24 de diciembre de 2024, que modificaron y adicionaron algunos artículos de la Ordenanza No. 816 de 2017, ambos expedidos por la Asamblea Departamental de Caldas, establecieron descuentos y condiciones especiales de pago en el impuesto vehicular para quienes trasladen la matrícula de vehículos (incluidos de combustión, híbridos y eléctricos) al Departamento de Caldas, así como para quienes matriculan vehículos nuevos y para contribuyentes en mora.
Por su parte, las entidades demandadas sostienen que la Ordenanza No. 994 de 2024 fue expedida en ejercicio legítimo de las competencias constitucionales y legales que le asisten a la Asamblea Departamental de Caldas, en el marco de la autonomía territorial consagrada en el artículo 287 de la Constitución Política. En particular, se argumenta que dicha ordenanza se enmarca dentro de las facultades de los departamentos para administrar, recaudar y regular el impuesto sobre vehículos automotores, conforme a lo dispuesto en la Ley 488 de 1998.
En efecto, la Ley 488 de 1998 establece que el impuesto sobre vehículos automotores es un tributo nacional y, conforme a su artículo 147, otorga a las entidades territoriales únicamente la facultad de administrar y controlar dicho impuesto, lo que incluye el recaudo, la fiscalización, la liquidación oficial, la discusión, el cobro y la devolución. En este sentido, la Sala reconoce que el Departamento de Caldas posee estas competencias sobre el impuesto; sin embargo, es necesario advertir que los beneficios tributarios previstos en la Ordenanza No. 994 de 2024, atribuibles a un descuento por pronto pago, no pueden considerarse una simple estrategia de recaudo, sino que constituyen una verdadera exención tributaria que es contraria a la constitución y a la ley.
Lo anterior se fundamenta en el artículo 338 de la Constitución Política, que consagra el principio de legalidad tributaria, según el cual la creación, modificación y sustitución de impuestos requiere la autorización previa del órgano de representación política competente (Congreso, Asambleas Departamentales y Concejos distritales y municipales).
Así, la tipificación de cada tributo debe ajustarse a dicho principio, de modo que solo los órganos autorizados por la Constitución pueden definir sus elementos esenciales, evitando que otros agentes generen incertidumbre en su configuración. Por ende, si bien el Departamento de Caldas y la Asamblea Departamental de Caldas sostienen que no existe transgresión normativa, al considera que, dentro de su facultad de administración y control de los impuestos cedidos por la Nación, puede implementar políticas como el “descuento por pronto pago” para incentivar y anticipar el recaudo, sin alterar los elementos sustanciales del tributo, esta facultad para crear beneficios o tratamientos tributarios preferenciales se encuentra restringida, ya que, aunque las rentas del impuesto fueron cedidas a los departamentos y distritos, la titularidad sigue siendo de la Nación. Por tanto, 61 Que modificó el artículo 82 de la Ordenanza 816 de 2017. 62 Que adicionó el artículo 82-1 de la Ordenanza 816 de 2017. 63 Que adicionó el artículo 82-2 de la Ordenanza 816 de 2017. 64 Que adicionó el artículo 82-3 de la Ordenanza 816 de 2017.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00024-00 17001-2333-000-2025-00126-00 (acumulado) 20 de 30 corresponde exclusivamente al órgano nacional de representación autorizar, modificar y fijar los elementos esenciales de cada tributo, que son65: a) Sujetos activos y pasivos: las personas o patrimonios obligados a tributar. b) Hechos gravables: las circunstancias fácticas y jurídicas que generan la obligación tributaria. c) Bases gravables: los factores que determinan el monto a pagar. d) Tarifas: los porcentajes aplicados a las bases gravables para calcular el valor final del impuesto.
Estos elementos del impuesto de vehículos automotores se encuentran señalados en los artículos 14066, 14167, 14268, 14369, 14470 y 14571 de la Ley 488 de 1998, los 65 De acuerdo con Restrepo J. (2015) Capítulo: F. Principio de legalidad (edición N°10) Hacienda Pública. Universidad Externado de Colombia. Pág. 392. 66 Artículo 140.Hecho generador.
Constituye hecho generador del impuesto, la propiedad o posesión de los vehículos gravados. 67 Artículo 141.Vehículos gravados. Están gravados con el impuesto los vehículos automotores nuevos, usados y los que se internen temporalmente al territorio nacional (…). Parágrafo 1°. Para los efectos del impuesto, se consideran nuevos los vehículos automotores que entran en circulación por primera vez en el territorio nacional.
Parágrafo 2°. En la internación temporal de vehículos al territorio nacional, la autoridad aduanera exigirá, antes de expedir la autorización, que el interesado acredite la declaración y pago del impuesto ante la jurisdicción correspondiente por el tiempo solicitado. Para estos efectos la fracción de mes se tomará como mes completo. De igual manera se procederá para las renovaciones de las autorizaciones de internación temporal.
Parágrafo 3°. A partir del registro de la aprehensión, abandono o decomiso de automotores y maquinaria que sea efectuada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, o de cualquier autoridad pública competente para ello, en el Registro Único Nacional de Tránsito y hasta su disposición a través de las modalidades que estén consagradas en la normativa vigente, no se causarán impuestos ni gravámenes de ninguna clase sobre los mismos.
Este tratamiento también aplicará para los referidos bienes que sean adjudicados a favor de la Nación o de las entidades territoriales dentro de los procesos de cobro coactivo y en los procesos concursales, a partir de la notificación de la providencia o acto administrativo de adjudicación a la autoridad que administre el Registro Único Nacional de Tránsito y hasta su disposición a través de las modalidades previstas en el artículo 840 del Estatuto Tributario.
Para efectos del presente parágrafo, se entenderá por maquinaria aquella capaz de desplazarse, los remolques y semirremolques, y la maquinaría agrícola, industrial y de construcción autopropulsada. 68 Artículo 142.Sujeto pasivo. El sujeto pasivo del impuesto es el propietario o poseedor de los vehículos gravados. 69 Artículo 143.Base gravable.
Está constituida por el valor comercial de los los vehículos gravados, establecido anualmente mediante resolución expedida en el mes de noviembre del año inmediatamente anterior al gravable, por el Ministerio de Transporte. Para los vehículos que entran en circulación por primera vez, la base gravable está constituida por el valor total registrado en la factura de venta, o cuando son importados directamente por el usuario propietario o poseedor, por el valor total registrado en la declaración de importación. Parágrafo.
Para los vehículos usados y los que sean objeto de internación temporal, que no figuren en la resolución expedida por el Ministerio de Transporte, el valor comercial que se tomará para efectos de la declaración y pago será el que corresponda al vehículo automotor incorporado en la resolución que más se asimile en sus características. 70 Artículo 144.Causación. El impuesto se causa el 1° de enero de cada año. En el caso de los vehículos automotores nuevos, el impuesto se causa en la fecha de solicitud de la inscripción en el registro terrestre automotor, que deberá corresponder con la fecha de la factura de venta o en la fecha de solicitud de internación. 71 Artículo 145.Tarifas.
Las tarifas aplicables a los vehículos gravados serán las siguientes, según su valor comercial: 1. Vehículos particulares: a) Hasta $36.810.000 1,5% b) Más de $36.810.000 y hasta 82.822.000 2,5% c) Más de $82.822.000 3,5% Parágrafo 1°. Los valores a que se hace referencia en el presente artículo, serán reajustados anualmente por el Gobierno Nacional.
Parágrafo 2°. Cuando el vehículo automotor entre en circulación por primera vez, el impuesto se liquidará en proporción al número de meses que reste del respectivo año gravable. La fracción de mes se tomará como un mes completo. El pago del impuesto sobre vehículos automotores constituye requisito para la inscripción inicial en el registro terrestre automotor.
Parágrafo 3°. Todas las motos independientemente de su cilindraje, deberán adquirir el seguro obligatorio de accidentes de tránsito. El incumplimiento de esta obligación dará lugar a la imposición de las sanciones establecidas para los vehículos que no porten la calcomanía a que se refiere la presente ley. Las compañías aseguradoras tendrán la obligación de otorgar las pólizas del seguro obligatorio de accidentes de tránsito.
Parágrafo 4°. Los municipios que han establecido con base en normas anteriores a la sanción de esta ley el impuesto de circulación y tránsito o rodamiento a los vehículos de servicio público podrán mantenerlo vigente. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00024-00 17001-2333-000-2025-00126-00 (acumulado) 21 de 30 cuales consagran que el sujeto activo corresponderá a los municipios, distritos y departamentos, el sujeto pasivo al propietario o poseedor de los vehículos gravados, los hechos gravables a la propiedad o la posesión del vehículo, la cual se causa el 1 de enero de cada año y en el caso de vehículos nuevos en la fecha inscripción del registro, la base gravable por el valor comercial de los vehículos gravados y en el caso de los nuevos por el valor total registrado en la factura de venta o en la declaración de importación y la tarifa por los valores señalados en el artículo 145 de la Ley 488 de 1998, ajustados por el Gobierno Nacional anualmente.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que: Los artículos 2 y 3 de la Ordenanza No. 994 del 24 de diciembre de 2024 establecen beneficios tributarios bajo la figura de “descuento por pronto pago”, que en realidad implica, una modificación de la tarifa del impuesto sobre vehículos automotores. Es importante reiterar que corresponde exclusivamente al Congreso de la República determinar, modificar y sustituir los elementos estructurales de la obligación tributaria, como los sujetos activos y pasivos, los hechos gravables, las bases gravables y las tarifas.
En concreto, el artículo 2 dispone que los vehículos y motocicletas superiores a 125 cc de combustión que trasladen su matrícula al departamento de Caldas recibirán un descuento del 70% en el impuesto el año siguiente a la radicación y del 50% en el segundo año. Por su parte, el artículo 3 otorga a los vehículos híbridos y eléctricos que trasladen su matrícula desde otro departamento un descuento del 60% el primer año, del 50% el segundo año y del 40% en los años tercero, cuarto y quinto. Estos beneficios constituyen una exención temporal que modifica la tarifa aplicable a la base gravable del impuesto de vehículos automotores, facultad que corresponde únicamente al titular del tributo, que en este caso es la Nación, aunque la renta haya sido cedida a las entidades territoriales.
Por lo tanto, resulta claro que la Asamblea Departamental de Caldas excedió sus competencias al regular aspectos que, por mandato constitucional, son atribución exclusiva del legislador. En este sentido, la Corte Constitucional ha sostenido que, tratándose de impuestos nacionales cuyas rentas han sido cedidas a las entidades territoriales, la facultad para establecer exenciones corresponde únicamente al Congreso de la República.
“Por otra parte, ya que el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares constituye una renta de carácter nacional cedida a los departamentos y al Distrito Capital, quien está legitimado para configurar todos sus elementos y el régimen de exenciones no son las entidades territoriales sino el Congreso. Así se infiere de los artículos 150.12 y 338 de la Carta.
Ahora, el hecho que esa renta sea cedida, por mandato de la ley, a los departamentos para que éstos los destinen a salud y a financiar el deporte, no altera esa realidad; es decir, esa cesión no la convierte en una renta de carácter territorial. Si ello es así, no concurre ningún fundamento para afirmar que el legislador contrarió el principio de autonomía de las entidades territoriales al disponer que las exenciones del IVA establecidas o que se establezcan no aplicarán en ningún caso respecto del IVA de cervezas y licores cedidos a las entidades Parágrafo 5°.
Para los vehículos eléctricos, las tarifas aplicables no podrán superar en ningún caso, el uno por ciento (1%) del valor comercial del vehículo. Parágrafo 6°. Para los vehículos dedicados a gas combustible, las tarifas de impuestos sobre los vehículos aplicables no podrán superar en ningún caso, el uno por ciento (1%) del valor comercial del vehículo.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00024-00 17001-2333-000-2025-00126-00 (acumulado) 22 de 30 territoriales pues éstas no tienen la facultad de configurar el régimen de exenciones de una renta nacional. Por el contrario, esa fue una decisión legítima que hace parte de su ámbito de competencia y que se orienta a garantizar que los recursos que reciben los departamentos por ese concepto no resulten disminuidos por aplicación del régimen de exenciones del IVA.” 72 (subrayado fuera del texto) En consecuencia, y con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala concluye que los artículos 2 y 3 de la Ordenanza No. 994 del 24 de diciembre de 2024 vulneran los artículos 6, 150 numeral 12, 287, 288, 300 numeral 4 y 338 de la Constitución Política, así como el artículo 147 de la Ley 488 de 1998, por lo que resulta claro que la Asamblea Departamental de Caldas al expedir la Ordenanza No. 994 de 2024 actuó con falta de competencia y extralimitó las funciones propias otorgadas por el artículo 5, numeral 6, de la Ley 220073.
Adicionalmente, como se ha señalado previamente, el Congreso de la República expidió la Ley 1964 de 2019 con el propósito de promover el uso de vehículos eléctricos y de cero emisiones, en el marco de una política pública orientada a la sostenibilidad ambiental. Por lo tanto, si bien el artículo 3 de la Ordenanza No. 994 de 24 de diciembre de 2024 también establece exenciones tributarias dirigidas a vehículos eléctricos, lo cierto es que, para este, no resulta jurídicamente viable aplicar una nulidad parcial, preservando únicamente la exención para los eléctricos, como se pretende en el artículo 4 de la misma ordenanza, esto, debido el objeto primordial de la Ley 1964 de 2019.
Precisamente, las facultades conferidas por dicha ley a las entidades territoriales se circunscriben exclusivamente a aspectos relacionados con la matrícula de vehículos eléctricos y de cero emisiones, como mecanismo de promoción de la movilidad sostenible y estas facultades no se extienden a la creación de beneficios tributarios sobre el impuesto de vehículos automotores en eventos distintos al registro inicial, como lo sería el traslado de matrícula.
En efecto, conforme al artículo 2 de la Ley 769 de 200274, la matrícula se define como el procedimiento destinado al registro inicial de un vehículo automotor ante un organismo de tránsito, en el cual se consignan sus características internas y externas, así como los datos de identificación del propietario. Este acto constituye el instrumento oficial de individualización del vehículo dentro del sistema de tránsito nacional, habilitando su circulación legal y generando la obligación del pago anual del impuesto vehicular, lo cual se distingue de la figura del traslado, descrito en el 72 Corte Constitucional.
Sala Plena. MP. Jaime Córdoba Triviño. Sentencia C-1114 de 25 de noviembre de 2003. 73 “Artículo 5o. Regulación de los departamentos en materias especiales. Los departamentos están regulados en determinadas materias, conforme al régimen normativo específico, así: (…) 6. En la creación y modificación de tributos del orden departamental, por la ley de su creación, sin perjuicio de la competencia de las Asambleas Departamentales para administrar los recursos y establecer dentro de su departamento los tributos de carácter departamental establecidos en ley anterior.”. 74 ARTÍCULO 2o.
Definiciones. Para la aplicación e interpretación de este código, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: ( ) Matrícula: Procedimiento destinado a registro inicial de un vehículo automotor ante un organismo de tránsito en ella se consignan las características, tanto internas como externas del vehículo, así como los datos e identificación del propietario.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00024-00 17001-2333-000-2025-00126-00 (acumulado) 23 de 30 artículo 39 75 de la misma ley 76, entendido como el cambio de registro de un organismo de tránsito a otro. Adicionalmente, en la exposición de motivos del Proyecto de Ley No. 075 de 2017 de Senado y No. 243 de 2018 de Cámara, tramitado en el Congreso de la República 77 como una medida para incentivar la reducción de agentes contaminantes derivados del uso de combustibles fósiles de los vehículos particulares, se consagró expresamente que en Colombia, para el año 2017, existían únicamente “400 vehículos eléctricos y 380 vehículos híbridos”, cifra que representaba apenas el 0,00015% del total de vehículos automotores.
Esta estadística evidenciaba la baja tasa de compra de los vehículos eléctricos, atribuible principalmente al “alto costo de adquisición de los vehículos eléctricos y a la ausencia de infraestructura adecuada para su operación y mantenimiento”. En virtud de lo anterior, el legislador consideró “fundamental la formulación e implementación de una política pública integral” que permitiera revertir esta tendencia, siendo el proyecto de ley en cuestión una herramienta normativa orientada a ese propósito.
Por ello, en su versión inicial, el artículo 5 se denominaba expresamente “descuento sobre el registro vehicular”78, lo cual revela con claridad el objetivo de incentivar la adquisición de vehículos eléctricos mediante beneficios tributarios aplicables al registro inicial, es decir, a la matrícula del vehículo, y no al traslado del registro a otra entidad de tránsito.
En ese sentido, se puede inferir que el querer del legislador fue otorgar a las entidades territoriales la facultad de establecer beneficios tributarios sobre la matrícula de vehículos eléctricos e híbridos, entendida esta como el acto de registro inicial ante la autoridad de tránsito. Si la intención hubiera sido permitir descuentos sobre el traslado de matrícula, esto es, el cambio de radicación del vehículo entre jurisdicciones, dicha facultad habría sido consagrada de forma expresa y diferenciada en el articulado.
Por lo tanto, la Sala considera que no es procedente aplicar una nulidad parcial al artículo 3 de la Ordenanza No. 994 de 2024, y que debe declararse su nulidad integral. 75 Artículo 39. Matrículas y Traslados de Cuenta. <Artículo modificado por el artículo 199 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Todo vehículo será matriculado ante un organismo de tránsito ante el cual cancelará los derechos de matrícula y pagará en lo sucesivo los impuestos del vehículo.
( ) El propietario de un vehículo podrá solicitar el traslado de los documentos de un organismo de tránsito a otro sin costo alguno, lo cual debe tramitarse en un término no superior a diez (10) días y será ante el nuevo organismo de tránsito donde se pagarán en adelante los impuestos del vehículo. 76 Modificado por el artículo 199 del Decreto 19 de 2012. 77 Gaceta del Congreso No. 201 de 4 de abril de 2019.
ISSN 0123-9066. Secretario General del Senado, Gregorio Eljach Pacheco, Secretario General de la Cámara, Jorge Humberto Mantilla Serrano. Ver disponible en: https://leyes.senado.gov.co/proyectos/images/documentos/textos%20radicados/ponencias/2019/gaceta_201.pdf 78 Gaceta del Congreso No. 943 de 18 de octubre de 2017. ISSN 0123-9066. Secretario General del Senado, Gregorio Eljach Pacheco, Secretario General de la Cámara, Jorge Humberto Mantilla Serrano. Ver disponible en: https://vlex.com.co/vid/gaceta-congreso-18-10-767387685 “Artículo 5°.
Descuento sobre el registro vehicular. Para los vehículos eléctricos, el costo del registro inicial según la definición de la Ley 769 de 2002, no podrá ser superior al cincuenta por ciento (50%) del valor habitual que se le cobre a los vehículos de combustión” artículo que fue sujeto a modificaciones con posterioridad al primer debate en el Senado, quedando como propuesta el siguiente: “Artículo 5°.
Descuento sobre el registro vehicular. A partir de la entrada en vigencia de la presente Ley y hasta el año 2050, el costo del registro inicial para vehículos eléctricos según la definición de la Ley 769 de 2002, no podrá ser superior al cincuenta por ciento (50%) del valor habitual que se le cobre a los vehículos de combustión”. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00024-00 17001-2333-000-2025-00126-00 (acumulado) 24 de 30 Por otro lado, en relación con este punto, el señor Esteban Cadavid Bedoya, a su vez, manifestó que la Asamblea Departamental de Caldas excedió sus competencias al extender beneficios tributarios a vehículos híbridos en el artículo 4 de la ordenanza demandada, toda vez que, si bien la ley faculta a las entidades territoriales para establecer beneficios tributarios, dicha facultad se circunscribe exclusivamente a los vehículos eléctricos, excluyendo expresamente aquellos que cuentan con motor de combustión interna.
En este sentido, se coincide con el demandante al afirmar que la Asamblea Departamental de Caldas también excedió sus competencias en el artículo 4 de la Ordenanza No. 994 de 2024, al establecer descuentos por pronto pago para “vehículos híbridos y eléctricos” matriculados en el departamento, otorgando un 60% de descuento el año de la matrícula, 50% el segundo año y 40% en los años siguientes hasta el quinto. La Sala considera que la Ley 1964 de 2019 está orientada exclusivamente a promover el uso de vehículos eléctricos y de cero emisiones, con el fin de contribuir a la movilidad sostenible y reducir las emisiones contaminantes, según lo dispuesto en su artículo 1°, el objeto de la ley delimita claramente su ámbito de aplicación, dirigido únicamente a vehículos eléctricos, sin mencionar ni incluir a los vehículos híbridos ni permitir una interpretación extensiva que les otorgue beneficios tributarios.
Esto se confirma con la lectura del artículo 2° de la Ley 1964 de 2019, que define expresamente qué se entiende por “vehículo eléctrico” 79 y “vehículo de cero emisiones” 80, excluyendo a los vehículos híbridos, que combinan un motor de combustión interna con uno eléctrico y, por tanto, que no cumplen con el criterio de cero emisiones.
En ese sentido, el artículo 5° de la Ley 1964 de 2019 establece que las entidades territoriales pueden desarrollar beneficios económicos, como descuentos sobre el impuesto vehicular, tarifas diferenciadas de parqueaderos o exenciones tributarias, exclusivamente para vehículos eléctricos y de cero emisiones. Por lo tanto, la ley solo es aplicable a los vehículos eléctricos, porque vehículos con motor híbrido se destacan por tener las siguientes características: “Un vehículo híbrido es cualquier automóvil que combina un motor eléctrico con un motor de combustión por lo general, de gasolina.
Posee al menos dos motores, uno de combustión y otro eléctrico (aunque puede haber más de uno de esta clase). También posee una batería que es recargada por el motor de combustión (Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, S.A., 2022) Actualmente la 79 Artículo 2°. Definiciones. Para la interpretación y aplicación de la presente Ley, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: (…) Vehículo eléctrico: Un vehículo impulsado exclusivamente por uno o más motores eléctricos, que obtienen corriente de un sistema de almacenamiento de energía recargable, como baterías, u otros dispositivos portátiles de almacenamiento de energía eléctrica, incluyendo celdas de combustible de hidrógeno o que obtienen la corriente a través de catenarias.
Estos vehículos no cuentan con motores de combustión interna o sistemas de generación eléctrica a bordo como medio para suministrar energía eléctrica. 80 Artículo 2°.Definiciones. Para la interpretación y aplicación de la presente Ley, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: (…) Vehículo de cero emisiones: Vehículo automotor impulsado por cualquier tecnología de motorización que en virtud de la generación de su energía para propulsión, no emite emisiones contaminantes al aire ni gases de efecto invernadero.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00024-00 17001-2333-000-2025-00126-00 (acumulado) 25 de 30 tecnología se desglosa en tres sistemas principales de hibridación, de acuerdo con el (RACE, 2022): • En los híbridos convencionales (HEV), el motor principal es el de combustión y se ayudan de un pequeño motor eléctrico cuya batería se auto-recarga mediante un sistema de frenado regenerativo (que convierte la energía cinética en energía eléctrica, a diferencia del sistema normal que la desperdicia). • En los híbridos enchufables (PHEV), el motor eléctrico es mayor y la batería tiene capacidad para mover el vehículo por sí sola durante una determinada cantidad de kilómetros.
Esta se recarga en la red eléctrica, ya sea en puntos de conexión públicos o en postes privados en los domicilios de los usuarios. • Los híbridos de autonomía extendida: el motor principal es el eléctrico, también enchufable, pero además incorpora un pequeño motor de combustión que funciona como un grupo electrógeno para recargar las baterías y así ampliar la autonomía del vehículo sin recurrir a un punto de recarga.”81 Si bien es cierto que los vehículos híbridos emiten menos contaminantes que los vehículos de combustión interna convencionales, ello no implica que puedan ser clasificados como vehículos de cero emisiones.
Desde el punto de vista técnico, los híbridos incorporan uno o más motores eléctricos junto con un motor de combustión interna, lo que conlleva el uso de combustibles fósiles y, en consecuencia, la generación de emisiones contaminantes que afectan negativamente al medio ambiente. En ese contexto, aunque la Asamblea Departamental de Caldas ha sostenido que las prerrogativas previstas en la Ley 1964 de 2019 son extensibles a los vehículos híbridos, dicha interpretación no se ajusta al tenor literal de la norma.
El objeto de la ley, claramente delimitado por el legislador en su artículo 1, es la promoción de vehículos eléctricos y de cero emisiones. A su vez, el artículo 2 define estos últimos como aquellos que no cuentan con motor de combustión interna, lo que excluye de manera expresa a los vehículos híbridos, que sí lo incorporan. Por tanto, estos no cumplen con el criterio técnico ni normativo de cero emisiones, y su inclusión dentro del régimen de beneficios tributarios desborda el alcance legal previsto por la Ley 1964 de 2019.
Además, la exposición de motivos de la Ley 1964 de 201982 señala que su objetivo principal es incentivar el reemplazo de fuentes fósiles por energías renovables y sostenibles, exclusivamente en el sector de los vehículos eléctricos, como estrategia para cumplir con los compromisos adquiridos por Colombia en la COP21 celebrada en 2015, en donde se comprometió a reducir emisiones contaminantes hasta en un 20% y avanzar hacia una transición energética coherente con el Acuerdo de París, priorizando tecnologías limpias que contribuyan al desarrollo sostenible y a la mitigación del cambio climático.83 Ese sentido, cualquier intento de extender los beneficios tributarios a los vehículos híbridos mediante una interpretación extensiva o análoga de la Ley 1964 de 2019 excede el marco legal establecido por el legislador y vulnera el principio de legalidad tributaria consagrado en el artículo 338 de la Constitución Política, que exige que los elementos esenciales de los tributos estén definidos por la ley. 81 Colcha-Carlosama, A., Caiza-Quishpe, L. y Pineda-Maigua, D. Características de los vehículos con motores híbridos.
Una revisión bibliográfica. Ciencias Técnicas y Aplicadas. Pol. Con. (Edición núm. 70) Vol 7, 10 octubre 2022, pp. 1710- 1725 ISSN: 2550 - 682X. 82 Referenciada como Proyecto de Ley No. 243 de 2018 (Cámara) y/o Proyecto de Ley No. 075 de 2017 (Senado). 83 Gaceta del Congreso No. 201 de 4 de abril de 2019. ISSN 0123-9066. Secretario General del Senado, Gregorio Eljach Pacheco, Secretario General de la Cámara, Jorge Humberto Mantilla Serrano. Ver disponible en: https://leyes.senado.gov.co/proyectos/images/documentos/textos%20radicados/ponencias/2019/gaceta_201.pdf Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00024-00 17001-2333-000-2025-00126-00 (acumulado) 26 de 30 En consecuencia, la inclusión de los vehículos híbridos dentro del régimen de beneficios previsto en la Ley 1964 de 2019 carece de sustento normativo y contraviene los límites expresos de la competencia otorgada a las entidades territoriales.
Razón por la cual se declarará la nulidad de la expresión “híbridos” de la Ordenanza No. 994 del 24 de diciembre de 2024. Finalmente, aunque la Sala considera acertada la afirmación del apoderado de la Asamblea Departamental de Caldas en cuanto a que el artículo 5 de la Ordenanza No. 994 del 24 de diciembre de 2024 ha perdido su fuerza ejecutoria al haber transcurrido los plazos establecidos en la norma, en el sentido de que dicho artículo establecía una condonación especial para los contribuyentes en mora por períodos gravables correspondientes al año 2023 y anteriores, consistente en descuentos sobre sanciones e intereses, bajo un esquema de vigencia temporal claramente delimitado, así: 1. 70% de descuento en sanciones e intereses, para los contribuyentes que realicen el pago hasta el 28 de febrero de 2025. 2. 40% de descuento en sanciones e intereses para los contribuyentes que paguen hasta el 5 de abril de 2025.
Este aspecto incide únicamente en la eficacia del acto administrativo, en la medida en que ya no puede producir efectos en la vida jurídica por haber cesado su vigencia. No obstante, dado que en el presente caso lo que se analiza es la validez del acto frente a las normas superiores en las que debió fundarse, resulta necesario realizar un estudio de legalidad que confronte el contenido del acto demandado con el ordenamiento jurídico superior invocado, a fin de establecer si su expedición fue contraria a derecho durante el período en que estuvo vigente.84 En otras palabras, la pérdida de fuerza ejecutoria del artículo 5 de la Ordenanza No. 994 de 2024 no constituye, por sí sola, una causal de nulidad, ya que el acto conserva su presunción de legalidad.
Lo que se pretende a través del medio de control de nulidad es precisamente desvirtuar dicha presunción, mediante la demostración de su incompatibilidad con el orden jurídico aplicable al momento de su expedición. En ese sentido, la Asamblea Departamental de Caldas concedió una condición especial de pago que, se traduce en una amnistía o condonación de obligaciones tributarias ya causadas y en mora85.
Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que este tipo de medidas resultan inconstitucionales por cuanto exceden el límite de autonomía de las entidades territoriales, en tanto vulneran los principios de igualdad (artículo 13 de la Constitución) y equidad tributaria (artículo 363 de la Constitución). En efecto, en la sentencia C-511 de 199686, la Corte estableció que 84 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejera Ponente: Martha Teresa Briceño de Valencia. Sentencia de 3 de noviembre de 2011. Radicado: 11001-0327-000-2009-00029-00 (17767) Demandante: Nación (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo). Demandado Imágenes Diagnósticas S.A. 85 Corte Constitucional. Sala Plena. MP. María Victoria Calle Correa.
Sentencia de 20 de noviembre de 2013. “Con independencia de la denominación que en cada caso adopten, se está en presencia de una amnistía tributaria cuando, ante el incumplimiento de obligaciones tributarias, se introducen medidas ya sea para condonar, de manera total o parcial, dicha obligación, o bien para inhibir o atenuar las consecuencias adversas (investigaciones, liquidaciones, sanciones), derivadas de tal incumplimiento”. 86 Corte Constitucional.
Sala Plena. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. Sentencia de 8 de octubre de 1996. “Aquí la norma pervierte la regla de justicia, que ordena tratar a los iguales de modo igual y a los desiguales de modo desigual. En efecto, el criterio que introduce el legislador para conceder el beneficio es el estado de mora del deudor, de suerte que al desacatar Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00024-00 17001-2333-000-2025-00126-00 (acumulado) 27 de 30 otorgar beneficios fiscales a contribuyentes morosos desconoce el principio de equidad en la distribución de las cargas públicas, al generar un trato inequitativo frente a quienes cumplieron oportunamente sus obligaciones tributarias.
Esta postura fue reiterada en la sentencia C-743 de 201587, mediante la cual se declaró la inexequibilidad del artículo 57 de la Ley 1739 de 2014 88, salvo su parágrafo primero, norma que permitía a las entidades territoriales establecer condiciones especiales de pago para deudores morosos de impuestos, tasas y contribuciones del orden nacional.
En dicha providencia, la Corte advirtió que “[s]emejante resultado afecta seriamente el igual deber de todos los ciudadanos de contribuir al financiamiento de las cargas públicas, puesto que el deudor incumplido, insiste la Corte, terminará por asumir un valor inferior al de aquel ciudadano que, oportunamente, ha honrado sus obligaciones”.
Si bien la Sección Cuarta del Consejo de Estado89 ha precisado que los efectos de la sentencia C-743 de 2015 son hacia el futuro, conforme al artículo 45 de la Ley 270 de 1996, ello implica que las condiciones especiales de pago otorgadas con anterioridad a dicha decisión conservan su validez. No obstante, este no es el caso, ya que la Ordenanza No. 994 fue expedida el 24 de diciembre de 2024, es decir, con posterioridad a la declaratoria de inexequibilidad.
Por lo tanto, conforme a la jurisprudencia constitucional vigente, los beneficios otorgados a contribuyentes en mora carecen de sustento constitucional, salvo que con esta decisión el principio de imparcialidad, la aplicación de la norma inexorablemente conduce a una situación inequitativa, como que quienes cumplieron oportuna y fielmente con su deber de tributar son tratados peor que los que no lo hicieron.
La equidad tributaria se desconoce cuando se deja de lado el principio de igualdad en las cargas públicas. La condición de moroso no puede ser título para ver reducida la carga tributaria. La ley posterior retroactivamente está produciendo una inequitativa distribución del esfuerzo tributario que se supone fue establecido de manera igualitaria.
La reasignación de la carga tributaria paradójicamente favorece a quienes incurrieron en mora y se acentúa en términos reales respecto de quienes observaron la ley. No se ha demostrado que las medidas arbitradas por el legislador sean estrictamente necesarias para alcanzar la finalidad que se había propuesto realizar. Corresponde al Estado recaudar los impuestos dejados de pagar y para el efecto dispone de poderosas herramientas administrativas y judiciales, las que ejercidas con eficiencia seguramente pueden redundar en la recuperación inclusive mayor de las acreencias insatisfechas.”. 87 Corte Constitucional.
Sala Plena. MP. Myriam Ávila Roldán. Sentencia de 2 de diciembre de 2015. “prevé algunas medidas que comportan una reducción drástica de los intereses de mora y, en otros, la eliminación de los mismos. Ello implica que debido al transcurso del tiempo y a la pérdida de valor de la moneda, el deudor pagará al Estado una suma menor a la que realmente estaba obligado.
Semejante resultado afecta seriamente el igual deber de todos los ciudadanos de contribuir al financiamiento de las cargas públicas puesto que el deudor incumplido, insiste la Corte, terminará por asumir un valor inferior al de aquel ciudadano que, oportunamente, ha honrado sus obligaciones. Esta clase de medidas representa además una grave infracción del principio de eficiencia que debe orientar la administración tributaria puesto que el Estado termina por renunciar al cobro de la obligación tributaria”. 88 Artículo 57.
Condición especial para el pago de impuestos, tasas y contribuciones, tributos aduaneros y sanciones. Dentro de los diez (10) meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, los sujetos pasivos, contribuyentes o responsables de los impuestos, tasas y contribuciones, quienes hayan sido objeto de sanciones tributarias, aduaneras o cambiarias, que sean administradas por las entidades con facultades para recaudar rentas, tasas, contribuciones o sanciones del nivel nacional, que se encuentren en mora por obligaciones correspondientes a los períodos gravables o años 2012 y anteriores, tendrán derecho a solicitar, únicamente en relación con las obligaciones causadas durante dichos períodos gravables o años, la siguiente condición especial de pago: (…) Parágrafo 3°.
Este beneficio también es aplicable a los agentes de retención que hasta el 30 de octubre de 2015, presenten declaraciones de retención en la fuente en relación con períodos gravables anteriores al 1° de enero de 2015, sobre los cuales se haya configurado la ineficacia consagrada en el artículo 580-1 del Estatuto Tributario, quienes no estarán obligados a liquidar y pagar la sanción por extemporaneidad ni los intereses de mora.
Los valores consignados a partir de la vigencia de la Ley 1430 de 2010, sobre las declaraciones de retención en la fuente ineficaces, en virtud de lo previsto en este artículo, se imputarán de manera automática y directa al impuesto y período gravable de la declaración de retención en la fuente que se considera ineficaz, siempre que el agente de retención presente en debida forma la respectiva declaración de retención en la fuente, de conformidad con lo previsto en el inciso anterior y pague la diferencia, de haber lugar a ella. 89 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Milton Chaves García. Sentencia de 4 de julio de 2024. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00767-01 (27918). Demandante: Termomorichal SAS. Demandado: DIAN. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00024-00 17001-2333-000-2025-00126-00 (acumulado) 28 de 30 se justifiquen en situaciones excepcionales de orden económico, fiscal, social o ambiental, cuya existencia debe ser demostrada por la entidad territorial correspondiente90.
En el presente caso, dicha excepcionalidad no se configura. El artículo 5 de la Ordenanza No. 994 de 2024 no fue concebido como una medida de emergencia para garantizar el recaudo en un contexto de afectación extraordinaria, sino como una estrategia de recuperación de cartera vencida por concepto del impuesto sobre vehículos automotores correspondiente a las vigencias 2018–2023, cuyo saldo asciende a $16.427.272.000 por concepto de impuesto y $68.990.515.000 por sanciones e intereses, según consta en la exposición de motivos.
Aunque en la fundamentación de la ordenanza se hace referencia a la Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada del Covid-19, así como a conceptos emitidos por el DANE y el Banco de la República, estos elementos no constituyen un soporte válido para justificar la medida adoptada. No se acredita que la mora en el pago del impuesto sea consecuencia directa de la pandemia, ni que el contexto actual corresponda a un Estado de Excepción. De hecho, el informe señala que durante los años 2020 y 2021 ya se implementaron condiciones especiales de pago para enfrentar los efectos de la emergencia sanitaria, lo cual fue razonable y proporcional en su momento.
Sin embargo, extender dichos beneficios en 2024 y en específico en el año 2025 con base en argumentos pasados carece de sustento jurídico. En consecuencia, la Sala advierte que la Asamblea Departamental de Caldas expidió el artículo 5 de la Ordenanza No. 994 de 2024 sin observar la jurisprudencia constitucional que proscribe las condiciones especiales de pago como mecanismo ordinario de recaudo, y sin acreditar la existencia de una situación excepcional que justifique su adopción. Por tanto, la medida se encuentra viciada de inconstitucionalidad al desconocer los límites materiales de la autonomía territorial y los principios que rigen el sistema tributario colombiano. 5.
CONCLUSIÓN En los anteriores términos, el Tribunal concluye que hay lugar a declarar la nulidad de los artículos 2 y 3, la expresión “híbridos” del artículo 4 y el artículo 5 de la Ordenanza No. 994 del 24 de diciembre de 2024, al desconocer de forma flagrante los artículos 6, 150 numeral 12, 287, 288, 300 numeral 4 y 338 de la Constitución Política, el artículo 147 de la Ley 448 de 1998 y los artículos 1, 2 y 5 de la Ley 1964 de 2019, porque i) la facultad para crear beneficios o tratamientos tributarios preferenciales sobre vehículos se encuentra a cargo del Congreso de la República al ser este tributo de carácter nacional, ii) la Ley 1964 de 2019 solo facultó a las entidades territoriales a establecer beneficios tributarios respecto de los vehículos eléctricos y de cero emisiones y, iii) la jurisprudencia constitucional ha establecido que las amnistías tributarias a deudores morosos son, por regla general, inconstitucionales, salvo que se utilicen en presencia de situaciones excepcionales de orden económico, fiscal, social, ambiental, etc. 90 Teniendo en cuanta que la Corte Constitucional en sentencia C-060 de 2018 (MP.
Gloria Stella Ortiz Delgado) explicó que las amnistías o condonaciones “resultan prima facie inconstitucionales, en tanto son contrarias al deber constitucional de tributar y a los principios de equidad y justicia tributaria. No obstante, las mismas pueden ser excepcionalmente compatibles con la Carta Política, cuando superen un juicio estricto de proporcionalidad, en el que se demuestre que (i) la medida legislativa es imprescindible para cumplir con fines constitucionales imperiosos”.
Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00024-00 17001-2333-000-2025-00126-00 (acumulado) 29 de 30
6. CONDENA EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO Este Tribunal se abstendrá de impartir condena en costas y agencias en derecho en el presente asunto, teniendo en cuenta el contenido del artículo 188 del CPACA, el cual establece que la misma no procederá en los casos en que se ventile un interés público, tal y como acontece en los casos de ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la misma normativa.
En mérito de lo expuesto, la SALA CUARTA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR la nulidad de los artículos 2, 3, 4 (parcial) en lo referente a la expresión “híbridos” y 5 de la Ordenanza No. 994 de 24 de diciembre de 2024 “Por la cual se modifica el estatuto de rentas del Departamento de Caldas – Ordenanza N° 816 de 2017 modificada por las siguientes Ordenanzas: Ordenanza N°842 de 2018 – Ordenanza N° 853 de 2019 - Ordenanza N° 885 de 2020 - Ordenanza N° 892 de 2021 – Ordenanza N° 903 de 2021 – Ordenanza N° 918 de 2022 – Ordenanza N° 961 de 2023 – Ordenanza N° 965 de 2023 – Ordenanza N° 983 de 2024”, expedida por la Asamblea Departamental de Caldas, por las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: No condenar en costas ni agencias en derecho, por las consideraciones expuestas.
TERCERO: Ordenar al Departamento de Caldas y a la Asamblea Departamental de Caldas COMUNICAR esta decisión a la comunidad en general por los medios electrónicos de que disponga.
CUARTO: DAR cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. En firme la decisión, por secretaría comunicar al obligado conforme al artículo 203 del CPACA; y a costa de la parte interesada, de conformidad con lo previsto en el artículo 114 del Código General del Proceso, procede la expedición de la copia de la presente providencia con la constancia de ejecutoria.
QUINTO: Contra la presente sentencia procede el recurso de apelación en los términos del artículo 247 del CPACA.
SEXTO: En firme la sentencia, archivar el expediente, previa anotación en la base de datos del despacho y en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. Referencia: Sentencia de primera instancia Medio de control: Nulidad Radicación: 17001-2333-000-2025-00024-00 17001-2333-000-2025-00126-00 (acumulado) 30 de 30 SÉPTIMO: NOTIFICAR la presente sentencia conforme lo consagran los artículos 203 y 205 del CPACA (modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021) y artículo 8 de la Ley 2213 de 2022.
Esta providencia se aprobó en Sala Cuarta de decisión Ordinaria No. 112 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada ponente AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA Magistrado Esta providencia se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx