Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-001-2022-00015-01 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala de Decisión Magistrado Ponente: Publio Martín Andrés Patiño Mejía Sentencia de Segunda Instancia Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: José Adam Zamora Callejas.
Demandado: Nación-Fiscalía General de la Nación. Radicación: 17-001-33-33-001-2022-00015-01 Acto judicial: Sentencia 136 Manizales, primero (01) septiembre de dos mil veinticinco (2025). Proyecto discutido y aprobado en Sala Ordinaria de Decisión de la presente fecha. Asunto §01. Síntesis: El demandante pretende el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial en razón de la expedición del Decreto 0382 de 2013 y la reliquidación de las prestaciones causadas desde el 1 de enero de 2013.
La sentencia de primera instancia accedió parcialmente a las pretensiones, decretó la prescripción parcial de los periodos reclamados y negó la condena en costas. La parte demandada apeló teniendo en cuenta que el legislador cuenta con discrecionalidad para determinar qué factores salariales deben ser tenidos en cuenta como base para la liquidación de prestaciones sociales o demás conceptos laborales.
La Sala no accede a la apelación, y confirma la sentencia de primera instancia. §02. Procede la Sala del Tribunal Administrativo de Caldas a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia dictada el 20 de junio de 2024 proferida por la Señoría del Juzgado 404 Transitorio Administrativo del Circuito de Manizales, en el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho interpuesto por José Adán Zamora Callejas, en contra de la Fiscalía General de la Nación. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda1. §03. Se pretende la nulidad de los actos administrativos oficio GSA-31100-20480- 0095 del 11 de febrero de 2019 y del acto administrativo ficto presunto negativo generado por el silencio ante el recurso de apelación interpuesto. Al igual que la 1 EXPEDIENTE DIGITAL / 3ED_02DEMANDAPDF(.pdf) NroActua 12/ SAMAI / Actuaciones de primera instancia. Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-001-2022-00015-01 2 inaplicación de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1° del Decreto 382 de 2013. §04.
A título de restablecimiento del derecho se solicita: (i) se ordene el reconocimiento y pago a favor del demandante de la bonificación judicial prevista en el Decreto 382 de 2013 como factor salarial y prestacional desde el 1 de enero de 2013 “…con incidencia en la liquidación de prima de servicios, prima de productividad, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicios prestados, y demás prestaciones…” a que tengan derecho en calidad de funcionario de la Fiscalía General de la Nación. (ii) Reconocer y pagar al a partir del 1 de enero de 2013 y hasta la fecha de presentación de esta demanda, y en lo sucesivo, las diferencias salariales y prestacionales (primas de vacaciones, navidad, de servicios, extralegales, bonificación por servicios, cesantías e intereses a esta, etc), existentes entre las sumas que le fueron canceladas y las que legalmente le corresponden, contabilizando como factor salarial la bonificación judicial creada a través del Decreto 382 de 2013. §05.
El Gobierno Nacional expidió el Decreto 0382 de 2013, mediante el cual creó la bonificación judicial para los empleados de Fiscalía General de la Nación, no constitutiva de salario, salvo para “la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”. §06. El accionante por intermedio de apoderado elevaron petición ante la Subdirección Seccional Administrativa y Financiera de Manizales, solicitando el reconocimiento como factor salarial de la “bonificación judicial” que venía devengando en razón a la expedición del Decreto 0382 de 2013, junto con la reliquidación de la totalidad de las prestaciones sociales causadas y devengadas desde la expedición del referido Decreto. §7.
El 11 de febrero de 2019, mediante oficio GSA-31100-20480-0095 se resolvió de manera desfavorable la reclamación administrativa. §8. Como normas violadas se señalaron las siguientes: los artículos 2, 4, 13, 25, 48, 53, 93, 150, 250 y siguientes de la Constitución; Convenios 01, 87, 95, 98, 100 y 111 de la OIT ratificados por Colombia mediante el artículo 53 de la Constitución -Bloque de Constitucionalidad-; artículos 1, 2, 4, 10 y 14 de la Ley 4ª de 1992, 152 de la Ley 270 de 1996, 24, 32 y 35 del Decreto Ley 546 de 1971, 9 del Decreto 603 de 1977, 8 del Decreto Ley 244 de 1981, 2 del Decreto 1726 de 1973, 42 del Decreto Ley 11042 de 1978, 109 del Decreto 2916 de 1978, Decreto 247 de 1997, 45 del Decreto 1042 de 1978, 99.3 de la Ley 50 de 1990, 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo. §9.
Los fundamentos de la violación se basaron en que: (i) la demandada debió aplicar la excepción de inconstitucionalidad -principio de supremacía constitucional- cuando adviertan que un mandato legal va en contra de la norma superior; (ii) la bonificación Judicial cumple a cabalidad con los elementos constitutivos del salario dispuestos por la normatividad nacional y apoyados por disposiciones de carácter supra-nacional, incluidos en el bloque de constitucionalidad, regulado por el artículo 53 de la Carta Política; y, (iii) el acto administrativo complejo atacado, está viciado por falta de Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-001-2022-00015-01 3 aplicación, causal que se enlista como una de las tres causales que dispone la Jurisprudencia para definir los vicios de nulidad del acto administrativo complejo. 1.2.
La Fiscalía General de la Nación se opuso a las pretensiones 2 §10. La entidad La entidad negó las pretensiones, aceptó como ciertos algunos hechos sobre la vinculación y la percepción de la bonificación, negó otros hechos y se atuvo a lo probado en los demás. §11. Propuso las siguientes excepciones: (i) Constitucionalidad de la restricción del carácter salarial, pues es competencia del Congreso, a la luz de la Constitución y la Ley fijar el régimen laboral de los funcionarios públicos, el cual debe respetar además los Convenios internacionales en el marco del bloque de constitucionalidad, bajo circunstancias económicas específicas y especiales de cada caso, lo que supone una libertad al legislador de determinar la calidad de factor salarial de las prestaciones sociales;
(ii) Aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal del decreto 382 de 2013, el Gobierno Nacional adoptó una decisión que tiene relación directa con el presupuesto nacional, disponiendo de una suma de este como destino para atender lo acordado en la negociación colectiva de los funcionarios entre ellos de los de la entidad. (iii) Legalidad del fundamento normativo particular: el Decreto 382 de 2013 no contempla la posibilidad de incluir esta característica en la bonificación judicial y de ordenarse, afectaría la estabilidad fiscal del Estado afectando otros factores también percibidos por los funcionarios públicos;
(iv) Cumplimiento de un deber legal: de conformidad con el artículo 10 del CPACA la entidad demandada está cumpliendo su deber legal de aplicar las normas y la jurisprudencia, (v) Cobro de lo no debido: La bonificación judicial deviene del Decreto 382 de 2013, una norma que está vigente y no ha sido modificada, además ha sido cancelada desde su creación en estricto apego a la orden legal, de ahí que los demandantes, carezcan de argumentos legales para reclamarla;
(vi). Prescripción de los derechos Laborales: de acuerdo con los postulados previstos en los artículos 102 del Decreto 1848 de 1969 y 151 y 488 del Código Sustantivo del Trabajo; (vii) Buena fe: Las actuaciones realizadas por la Fiscalía han sido de buena fe, en estricto cumplimiento de los mandatos constitucionales y legales; y, (viii) Genérica. 1.3.
La sentencia que accedió a las pretensiones3 §12. La Juez 404 Administrativa Transitoria del Circuito de Manizales dictó sentencia de la siguiente manera, de la cual se subraya el motivo de apelación que es la inconformidad con la decisión del A Quo al reconocer el carácter de factor salarial que tiene la bonificación judicial reclamada: “PRIMERO. INAPLICAR para el caso concreto, en virtud de la excepción de inconstitucionalidad prevista en la Constitución Política, la frase “Y 2 EXPEDIENTE DIGITAL. / 9ED_09CONTESTACIONDEMAND(.pdf) NroActua 18 /SAMAI/ Actuaciones de primera instancia. 3 Actuaciones de primera instancia /Sentencia 1a. instancia / 30Sentencia 1a. i_1M202200015Sentencia(.pdf) NroActua 19(.pdf) NroActua 19 /SAMAI Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-001-2022-00015-01 4 CONSTITUIRÁ ÚNICAMENTE FACTOR SALARIAL PARA LA BASE DE COTIZACIÓN AL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES Y AL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD” contenida en el artículo 1º del Decreto 0382 del 06 de marzo de 2013 y demás normas que lo modificaron y reprodujeron en su literalidad la frase inconstitucional, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. DECLARAR PROBADA la excepción denominada por la entidad accionada: PRESCRIPCION DE LOS DERECHOS LABORALES”, por lo expuesto en las consideraciones de esta providencia.
TERCERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones denominadas “CONSTITUCIONALIDAD DE LA RESTRICCION DEL CARÁCTER SALARIAL”, “APLICACIÓN DEL MANDATO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL EN EL DECRETO 0382 DE 2013!, “LEGALIDAD DEL FUNDAMENTO NORMATIVO PARTICULAR”, “CUMPLIMIENTO DE UN DEBER LEGAL”, “COBRO DE LO NO DEBIDO” y “BUENA FE”, propuestas por la entidad accionada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
CUARTO. DECLARAR LA NULIDAD del Oficio GSA-311000-20480-0095 de 11 de febrero de 2019, suscrito por el Subdirector Regional de Apoyo-Eje Cafetero -Fiscalía General de la Nación, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial para la reliquidación de los emolumentos prestacionales del demandante, así como, del acto ficto o presunto configurado por el silencio administrativo negativo asumido por la entidad demandada respecto del recurso de apelación interpuesto por el demandante el 22 de febrero de 2019 contra la decisión primigenia, conforme a las consideraciones expuestas en la motivación de esta providencia.
QUINTO. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho CONDENAR a la NACIÓN – FISCALIA GENERAL DE LA NACION, a reconocer, reliquidar y pagar al señor JOSÉ ADÁN ZAMORA CALLEJAS, identificado con la cedula de ciudadanía n° 7´536.645, con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, integrando las diferencias entre los valores cancelados y los dejados de cancelar por concepto de prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de productividad, cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos que sean liquidados con el salario devengado y atendiendo los cargos desempeñados desde su vinculación laboral, pero con efectos fiscales a partir del 28 de enero de 2016, por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal.
De la misma forma, la mencionada bonificación judicial deberá considerarse salario para la liquidación de todos los emolumentos que sean liquidados de conformidad con el salario devengado por el demandante, mientras preste sus servicios a la NACION-FISCALIA GENERAL DE LA NACION, siempre y cuando el cargo que ejerza sea de aquellos que devengue tal asignación.
SEXTO: SE ORDENA a la entidad demandada dar cumplimiento al presente fallo en los términos previstos en el articulo 187 (inciso final), en el articulo 192 y en el numeral 4 del articulo 195 de la Ley 1437 de 2011, previniéndose a la parte demandante sobre la carga prevista en el inciso segundo del artículo 192. Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-001-2022-00015-01 5 SEPTIMO: A las sumas que resulten a favor de la demandante en virtud de esta sentencia, se le debe aplicar la fórmula de la indexación señalada en la parte motiva (artículo 187 del CPACA), y devengan intereses moratorios a partir de su ejecutoria.
OCTAVO: Sin condena en costas. (…)” El juzgado de primera instancia definió los siguientes problemas jurídicos: 1. ¿Debe inaplicarse la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1° del Decreto 382 de 2013 y Decretos que lo modifican? De ser así: 2.
¿Tiene derecho el demandante al reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial? En caso afirmativo, 3. ¿Deben liquidarse la totalidad de factores salariales y prestacionales que devenga el demandante? 4. ¿Se configuró la prescripción trienal en alguno de los derechos reconocidos? §13. Consideró que la bonificación judicial, creada mediante el Decreto 382 de 2013, constituye factor salarial para liquidar las prestaciones sociales percibidas por la parte actora y, por lo tanto, deberá tenerse en cuenta para la liquidación de la bonificación por servicios prestados, la prima de productividad y la prima de servicios. §14.
Determinó que el artículo 1° del Decreto 0382 de 2013 contraría los postulados constitucionales sobre derechos laborales, por lo que es conveniente inaplicar la expresión “únicamente”, ello en atención a la excepción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 4° de la Constitución Política. En el entendido que la bonificación judicial sí constituye factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, junto con la bonificación por servicios prestados, percibidos por la parte demandante. §15.
Como consecuencia se anularon los actos demandados, se inaplicó la frase “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el Decreto 382 de 2013 y las normas que lo modifican y se declaró probada parcialmente la excepción de prescripción frente a los periodos reclamados por el señor Juan David Jaramillo Rendon y no probadas las demás excepciones. §16.
El juzgado accedió parcialmente a las pretensiones, al concluir que “…bonificación judicial descrita en el Decreto 382 de 2013, reviste un carácter salarial y tiene incidencia en todos los emolumentos que perciben y ha percibido el señor José Adán Zamora Callejas a partir de su reconocimiento, y las anualidades subsiguientes mientras estos sigan desempeñándose al servicio de la Fiscalía General Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-001-2022-00015-01 6 de la Nación, haciendo parte de su asignación mensual, ostentando entonces el carácter permanente de la remuneración, generando con ello la obligación de reliquidar las prestaciones sociales y salariales con base en la totalidad de los salarios devengados”. §17.
De esta manera, se negaron las excepciones propuestas por la demandada y de contera, se anularon los actos demandados, se inaplicó la frase “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el Decreto 382 de 2013 y las normas que lo modifican.
Así como la reliquidación de todas las prestaciones sociales causadas por el demandante, a partir del 28 de enero de 2016. Se negaron las demás pretensiones. 1.4. Recurso de apelación4 1.4.1. La apelación de la demandada para se niegue el carácter de factor salarial de la bonificación judicial §18. La demandada consideró incompleto el análisis realizado por el Juzgado, frente a los argumentos esbozados en la contestación de la demanda.
Reiteró que el Decreto 382 de 2013 sigue vigente en el ordenamiento jurídico y por ende goza de plena validez, al estarse amparado por el principio de legalidad. Consideró también, que el juzgado realizó una escueta interpretación del concepto jurídico de salario que le da la norma nacional e internacional, desconociendo el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional.
Agregó que la sentencia olvidó que además de que el Decreto 382 de 2013 no ha sido declarado nulo, guarda especial congruencia y respeto por el mandato constitucional de sostenibilidad fiscal. Además, aseguró que se viola el debido proceso de la demandada, al condenarla sin argumentos que especifiquen la vulneración del Decreto 382 de 2013 a las disposiciones legales y constitucionales. 1.5.
Actuación de segunda instancia5 §19. Admitida la apelación y dada en traslado, las partes demandantes, demandada el Ministerio público guardaron silencio. 2.1. Competencia §20. Conforme al artículo 153 del CPACA este Tribunal es competente para conocer del presente asunto. 2.2. Problemas Jurídicos Se define en dos aspectos, el primero en lo relacionado con la bonificación judicial, para la cual se debe precisar: 4 Actuaciones de primera instancia / RECIBE MEMORIALES ONLINE / 32_MemorialWeb_Recurso- RECURSODEAPELACION(.pdf) NroActua 22(.pdf) NroActua 22 / SAMAI 5 SAMAI | Proceso Judicial Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-001-2022-00015-01 7 • ¿Se debe inaplicar la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1° del Decreto 0382 de 2013, bajo la premisa de que la bonificación judicial creada para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación debe constituirse como factor salarial para los efectos de la liquidación de las prestaciones sociales? En caso contrario, • ¿El acto administrativo demandado se expidió con sujeción al principio de legalidad, en el entendido de que la bonificación judicial y las prestaciones sociales devengadas por la parte accionante deben pagarse conforme a la interpretación exegética del artículo 1° del Decreto 0382 de 2013? Para resolver el problema jurídico, se plantean los siguientes temas: i. La competencia para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos y las facultades del legislador para determinar los factores salariales. ii.
Creación de la Bonificación judicial para los servidores de la Fiscalía General de la Nación y la naturaleza jurídica de la bonificación judicial en relación con las normas que la regulan. 2.3. Competencia para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y facultades del legislador para determinar los factores salariales §21.
El literal e) numeral 19 del art. 150 de la Constitución Política determina que al legislador y al ejecutivo le corresponde la fijación del régimen salarial de los empleados públicos, los miembros del Congreso y de la fuerza pública. §22. Mediante la sentencia C-133 de 19936, la Corte Constitucional indicó que las normas sobre la fijación del régimen salarial establecidas en el artículo 150 numeral 19 debían regularse mediante la expedición de una Ley Marco, con el fin de establecer los límites y objetivos generales para guiar al ejecutivo.
Bajo ese sentido, le corresponde al ejecutivo dar aplicación de esos criterios al momento de ejercer la función administrativa de reglamentación a través de la expedición de los respectivos decretos que regulan cada materia. §23. La Corte Constitucional ha sostenido: «[…] La expedición de toda ley marco implica una distribución de poderes y facultades legislativas entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional”, pues la institución de leyes marco, “persigue para 6 C. Const., Sent.
C-133, abr.01/1993. M.P Vladimiro Naranjo Mesa. Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-001-2022-00015-01 8 determinadas materias, dada su complejidad y constante evolución, la colaboración de Legislativo y Ejecutivo, así: el primero, señalará al Gobierno las pautas generales dentro de las cuales éste último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando esos principios en una forma dinámica y de fácil modificación […]»7. §24.
Frente al alcance del art. 150 Constitucional, ha indicado: «[…] Lo característico de la figura contemplada por el artículo 150, numeral 19, de la Constitución Política, es la distribución de competencias, en fases distintas, en lo referente a la regulación de las materias que la norma enuncia: mientras el Congreso, mediante ley, señala reglas y criterios generales, el Ejecutivo los desarrolla en concreto, en ejercicio de una función típicamente administrativa […]»8. §25.
Bajo el mandato del artículo 150 de la Constitución Política, el legislador expidió la L.4/1992 (Ley Marco), mediante la cual determinó las normas, objetivos y criterios que debía adoptar el ejecutivo para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, miembros del Congreso, Fuerza Pública, Rama Judicial, Ministerio Público, Fiscalía General de la Nación, Organización Electoral y la Contraloría General de la República: «El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional»9. §26.
Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el art. 1 de la L. 4/1992, el legislador determinó que el Gobierno Nacional tendría en cuenta el siguiente objetivo y criterio: «a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales.
En ningún caso podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales»10. §27. En cuanto al sistema salarial de los servidores públicos, el artículo 3 establece los siguientes elementos: I) Estructura de los empleos de conformidad con las funciones que se deban desarrollar; II) la escala y tipo de remuneración para cada cargo o categoría de cargos. §28.
En los artículos 14 y 15 se materializa el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la Rama Judicial. La necesidad de positivizar su régimen obedeció al intento para mejorar sus ingresos respecto a los demás servidores de la otras Ramas del Poder. «[…] Artículo 14: El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993. 7 Ibidem. 8 C. Const., Sent.
C-608, ago.23/1996. M.P José Gregorio Hernández Galindo. 9 Artículo 1. 10 Artículo 2. Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-001-2022-00015-01 9 Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. Artículo 15: Los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil tendrán una prima especial de servicios, sin carácter salarial, que sumada a los demás ingresos laborales, igualen a los percibidos en su totalidad, por los miembros del Congreso, sin que en ningún caso los supere.
El Gobierno podrá fijar la misma prima para los Ministros del Despacho, los Generales y Almirantes de la Fuerza Pública. […]». 2.4. De la expresión de inconstitucionalidad §29. El control constitucional tiene su origen en el artículo 4 de la Constitución Política que indica; “La Constitución es norma de normas. En todo caso incompatibilidad entre la Constitución y la Ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales…”. §30.
En desarrollo de esta norma, la jurisprudencia constitucional ha definido que “es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no puede dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten ua clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”11 §31.
El control mediante la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad le permite a la autoridad o al particular inaplicar aquella norma o ley que se oponga de manera palmaria a una norma constitucional, de oficio o a petición de parte, para salvaguardar la supremacía de la Constitución. Los efectos que produce esta determinación son inter partes y no anulan o restan validez de manera definitiva a la norma exceptuada. §32.
La Corte Constitucional mediante Sentencia T-681 de 2016 precisó que la facultad enunciada puede ser ejercida cuando concurra cualquiera de los siguientes presupuestos: “(i). La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad (…)”12 (ii). La regla formalmente valida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte 11 Sentencia SU-132 de 2013. 12 Cita e cita: Sentencia T-103 de 2010.
Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-001-2022-00015-01 10 Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción publica de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso13, o, (iii). En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental14.
En otras palabras, ´puede ocurrir también que se este en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales15 §33. Respecto de la excepción de inconstitucionalidad, el Consejo de Estado en sentencia del 16 de febrero de 2017, mencionó: “En este punto, los reiterados pronunciamientos de la Corte al respecto permiten concluir que la excepción de inconstitucionalidad como facultad y deber de los operadores jurídicos, se refiere al fenómeno de la aplicación de las normas de inferior jerarquía en casos concretos, cuando estas resultan incompatibles, a propósito de dichos casos, con las normas constitucionales.
En este orden, la supremacía constitucional que se deriva del artículo 4° de la Carta, hace referencia a las normas constitucionales en juego en un caso concreto de una o varias personas, en el cual la aplicación de normas legales o de inferior jerarquía implicaría ir en contra de aquellas constitucionales que también amparan a dicha persona o grupo de personas.
En consecuencia, los principios constitucionales en juego en este contexto son en la mayoría de las ocasiones los relativos a los derechos. (…). Lo que resulta relevante en este aspecto es entender las distintas competencias que se otorgan en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, y en virtud del control abstracto de constitucionalidad.
La primera se implementa en el contexto de la vulneración de los principios constitucionales en casos concretos, y por ello suele referirse a la garantía de derechos fundamentales cuando estos se ven amenazados por la aplicación concreta de una norma de rango legal o reglamentario, y su ejercicio esta en cabeza de todos los operadores jurídicos de nuestro sistema jurídico.
Y la segunda, es exclusiva de los jueces de control de constitucionalidad y tiene el alcance de declarar de manera definitiva la permanencia o la salida de una norma del ordenamiento jurídico”. 13 Cita de cita: En sentencia T-669 de 1996 se desarrolló esta hipótesis, fijando que “en tales eventos, el funcionario judicial está obligado a aplicar la excepción de inconstitucionalidad, pues la Constitución es norma de normas (CP art. 4º) o, en caso de que no lo considere pertinente, debe mostrar de manera suficiente que la disposición que, dada la situación del caso concreto, pretende aplicar tiene en realidad un contenido normativo en parte diferente a la norma declarada inexequible, por lo cual puede seguirse considerando constitucional.
Si el funcionario aplica la norma y no justifica su distanciamiento frente al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre el mismo tema, estaríamos en presencia de una vía de hecho, pues el funcionario judicial decide aplicar caprichosamente de preferencia las disposiciones legales a las normas constitucionales, en contravía de expresos pronunciamientos sobre el punto del tribunal constitucional, máximo intérprete y guardián de la Carta (CP arts. 4º, 241 y 243).” 14 Cita de cita: Sentencia T-103 de 2010. 15 Cita de cita: Sentencia T-331 de 2014.
En este mismo sentido, ver sentencia C-803 de 2006. Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-001-2022-00015-01 11 2.5. Creación de la Bonificación Judicial §34. El literal e), numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política asignó al Congreso de la Republica “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública”. §35.
Con fundamento en ello fue expedida la Ley 4ª de 1992, la cual, en sus artículos 1° y 2° asignó al Gobierno Nacional, diseñar y fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyendo los de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, considerando los criterios de equidad, respecto de los derechos adquiridos y prohibición de desmejora de los salarios y prestaciones sociales. §36.
Sobre el objeto trazado por el Legislador con la expedición de la Ley 4ª de 1992, la Corte Constitucional en sentencia C-244 de 2013, al pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad del articulo 15 de la mencionada ley, señaló: “(…) en términos de coherencia externa con las otras ramas del poder público, los altos funcionarios judiciales recibían sueldos menores que los percibidos por los congresistas y por los altos cargos del ejecutivo; y, en segundo lugar, al interior de la rama, había falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial (conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, a fortiori, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país (…)” §37.
Ahora en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, el Presidente de la Republica expidió el Decreto 382 de 6 de marzo de 2013 “por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”, con efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2013, en los siguientes términos: “…ARTÍCULO 1.
Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio (…)” ARTÍCULO 2º. Los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar que no optaron por el régimen establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995 y que vienen regidos por el Decreto 848 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes, un ingreso total anual inferior al ingreso total anual Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-001-2022-00015-01 12 más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio.
ARTÍCULO 3. Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente Decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10º de la Ley 4a de 1992. Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.
ARTÍCULO 4. El Departamento Administrativo de la Función Pública es el órgano competente para conceptuar en materia salarial y prestacional. Ningún otro órgano puede arrogarse esta competencia.” §38. La expedición del Decreto 382 de 2013 se originó a raíz del cese de actividades promovido por los funcionarios de la Rama Judicial y empleados de la Fiscalía General de la Nación, que tenía por objeto la materialización de la nivelación salarial ordenada por el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y que culminó con la suscripción del Acta de Acuerdo del 6 de noviembre de 2012, concertando como compromiso “Reconocer el Derecho de los Funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación a tener una nivelación en la remuneración en los términos de la Ley 4ª de 1992, atendiendo criterios de equidad.” §39.
La bonificación judicial con fundamento en la Ley 4 de 1992, pretendía una nivelación o reclasificación con sentido de equidad del sistema de remuneración de los funcionarios y empleados, entre los que se encuentran los de la Fiscalía General de la Nación, conforme lo previsto en el parágrafo del artículo 14. §40. El sustento normativo del carácter salarial de la bonificación judicial se encuentra en el artículo 14 de la Ley 50 de 1990 que contempló que “constituye salario no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones”. §41.
El Honorable Consejo de Estado, indica “…para que una erogación se califique como salario debe: (i) ser una suma que habitual y periódicamente recibe el empleado; (ii). Remunerar de forma directa y onerosa la prestación de un servicio; (iii). Constituir un ingreso personal del trabajador en su patrimonio; y (iv) ser de carácter retributivo por a labor desarrollada; es decir, que se origine en el marco de una relación laboral (…)16. §42.
En este orden de ideas, es preciso destacar que a través de la Ley 54 de 1962 se adoptó, entre otras, el Convenio 95 del 8 de junio de 1949 adoptado en Ginebra en la reunión 32 de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-, que definió el salarial así: “(…) el termino salario significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su 16 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez. 18 de julio de 2019. Radicación: 25000-23-37-000-2012-00011-02 (21026). Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-001-2022-00015-01 13 denominación o método del cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este ultimo haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar”. §43.
Con todo lo anterior, al ser claro que la bonificación judicial creada con el Decreto 0382 de 2013 reúne todos los requisitos que la legislación colombiana ha establecido para el concepto de salario, esto es, que involucra un pago habitual y periódico en contraprestación a los servicios prestados por los empleados y funcionarios de la Rama Judicial, no puede existir motivo alguno para desconocer su carácter salarial.
Aceptar lo contrario sería desatender los principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los limites protectores señalados en el artículo 53 de la Constitución Política. §44. Sobre el carácter salarial de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 para los servidores de la Rama Judicial, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo en sentencia del 6 de abril de 2022 indicó: “Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual u no por mera liberalidad del empleador.17 2.6.
Hechos debidamente acreditados 18 §45. Se allegó el derecho de petición de 28 de enero de 2019. §46. Consta el Oficio GSA-31100-20480-0095 de 11 de febrero de 2019 “por medio de la cual se resuelve una petición”. Como el recurso de apelación contra el mismo. §47. Constancia de los devengados y deducidos para el año 2018, como los liquidados en la seccional para los años 2014, 2015 y 2016. §48.
Liquidación de cesantías para los años 2014 y 2015. §49. Resolución 214 de agosto de 2015 “por medio de la cual se reconoce y entrega un auxilio parcial de cesantías”. 17 Consejo de Estado. Sala de Conjueces. Sección Segunda. C.P. Carmen María Anaya de Castellanos. Radicado 76001-23-33-000-2018-00414-01 (0470-2020). 18 Actuaciones de primera instancia / EXPEDIENTE DIGITAL / 5ED_04ANEXOSDEMANDAPDF(.pdf) NroActua 12 /SAMAI Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-001-2022-00015-01 14 2.7.
Del Caso concreto de la bonificación judicial. §50. El demandante trabaja al servicio de la Fiscalía General de la Nación desde el año 2014 e incluso hasta la presentación de la demanda, aun se encontraba vigente su vínculo. §51. Al demandante se le canceló la bonificación judicial desde el mismo día de su vinculación, pero esta no fue incluida para la liquidación de sus prestaciones. §52.
El demandante solicitó el reconocimiento como factor salarial de la bonificación judicial para la liquidación de la totalidad de las prestaciones sociales devengadas. Ello bajo el argumento de que la referida norma desconoce y desborda los parámetros fijados por la Ley 4ª de 1992, y contraria la naturaleza intrínseca de la bonificación judicial, que no es otra que el incremento en la remuneración por labor desempeñada. §53.
Por conducto de la normatividad que regula la ley 4ª de 1992, las funciones de ordenación del gasto y pago son descentralizadas, en virtud de la competencia funcional asignada por la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, por tanto, los actos administrativos emitidos por la Fiscalía se apegaron a la norma existente y respetando los derechos al debido proceso, contradicción y doble instancia. Finalmente se sale de sus competencias modificar el régimen salarial de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, la cual es exclusiva del Congreso de la República a la luz del artículo 150, n° 19, literal e) de la Constitución Política y corresponde al Gobierno Nacional su regulación, es decir fijar los estipendios salariales y prestacionales de esta bonificación judicial. §54.
Para la Sala, el argumento esbozado en el recurso presentado por la demandada no tiene asidero, en atención a lo previsto, en el artículo 53 de la Constitución Política, esto es que; “La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”. §55.
Por tener la misma naturaleza, la aplicación de la bonificación judicial de los empleados, nacida en la misma lucha sindical de finales del año 2012 y concretada en el acta de 6 de noviembre de 2012, no puede ser distinta por el simple hecho de depender de una secuencia numérica siendo esta la única diferencia, esta frontera debe mirarse como invisible y/o transparente, y no debe ser un obstáculo para negarle el beneficio otorgado en esta sentencia, por un simple cambio de cargo, en atención a que, entre otras, por disposición constitucional, la Rama Judicial en un conjunto conformado por el Consejo Superior de Judicatura, los Juzgados y la Fiscalía General de la Nación. §56.
De conformidad con lo discurrido en la presente sentencia, que la competencia de fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos se encuentra en primera medida en cabeza del Legislador, esto, a través de leyes marco a las cuales se somete el Gobierno Nacional al momento de ejercer su competencia constitucional en tal campo, lo que significa que, mientras la competencia legislativa recae en el Legislador, la competencia reglamentaria recae en el Ejecutivo.
Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-001-2022-00015-01 15 §57. En ese sentido, la competencia del Ejecutivo encuentra límites en la Constitución Política, los tratados internacionales y la Ley. §58. Por lo expuesto la bonificación judicial creada para los servidores de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación fue concebida como un mecanismo de nivelación salarial en virtud de las directrices trazadas en la Ley 4ª de 1992, al haberse estatuido como un pago mensual, habitual y periódico, dicha prestación reúne las características para ser concebida como parte integral del salario, de ahí que no pueda descartarse el carácter de factor salarial que ostenta frente a la totalidad de las prestaciones sociales devengadas por el accionante, y no solo frente a la obligatoriedad de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud y Pensión. §59.
La Sala encuentra demostrado que el accionante percibió la bonificación judicial desde el 1° de enero de 2013 de manera mensual, periódica y habitual como retribución del servicio prestado, sin que hubiese sido tomada como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, se quebrantó sus garantías constitucionales, y los principios de progresividad y primacía de la realidad sobre las formas. §60.
En consecuencia, al demandante le asiste el derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial en su condición de factor salarial, a raíz de la inaplicación de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1° del Decreto 382 de 2013. §61.
De conformidad con lo expuesto por el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, esta Sala de decisión se abstendrá de condenar en costas a esta instancia, como quiera que no observe que esté probada la causación de las mismas. §62. Por lo considerado se confirmará en toda la sentencia proferida en primera instancia. §63.
Por lo discurrido, la Sala de Decisión del Honorable Tribunal Administrativo de Caldas, administrando Justicia en nombre de la Republica y por autoridad de la Ley; Sentencia PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Manizales del 20 de junio de 2024, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor JOSÉ ADÁN ZAMORA CALLEJAS contra la NACION-FISCALIA GENERAL DE LA NACION.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta sentencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones del caso en el aplicativo SAMAI. Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-33-001-2022-00015-01 16 Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES (Con Aclaración) FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad.