Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-008-2017-00152-02 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala de Decisión Magistrado Ponente: Publio Martín Andrés Patiño Mejía Sentencia de segunda instancia Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: María Zulma Naranjo de Fernández Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Radicación: 17-001-33-39-008-2017-00152-02 Acto judicial: Sentencia 138 Manizales, primero(01) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Proyecto discutido y aprobado en sala de decisión de la presente fecha.
Asunto §01. Síntesis: La parte demandante solicita se reliquide la pensión de jubilación con la correcta liquidación de los factores salariales nivelados por el proceso de homologación de cargos administrativos del sector público, en forma completa. La sentencia de primera instancia negó las pretensiones de conformidad con la Sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2018.
La sala revoca la sentencia y concede la homologación porque la jurisdicción ya se pronunció acerca de la forma de reliquidar la pensión de la actora, y no se reajustó la pensión conforme a los factores nivelados.. §02. Procede la Sala del Tribunal Administrativo de Caldas a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia dictada el 26 de noviembre de 2020 proferida por la Señoría del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por María Zulma Naranjo de Fernández en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones parafiscales de la Protección Social – en adelante UGPP, que no accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-008-2017-00152-02 2 1.1. La demanda1 §03. La señora María Zulma Naranjo pretende que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 043758 del 23 de octubre de 2015, RDP 051615 del 03 de diciembre de 2015, y RDP 017300 del 29 de abril de 2016 expedidas por la UGPP, que le negaron la reliquidación de la pensión con los factores reajustados por el trámite de la homologación de cargos administrativos del sector educativo en la planta de cargos del municipio de Manizales. §04.
A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad demandada: (i) Reliquidar la pensión en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados con ocasión de la homologación de cargos administrativos del sector educativo a la planta de cargos del municipio de Manizales y nivelación del salario en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro del servicio oficial;
(ii) ) liquidar los reajustes pensionales decretados en las leyes 4ª de 1976 y 71 de 1988; (iii) pagar las sumas debidamente indexadas y los intereses moratorios causados; y, (iv) las costas del proceso. §05. La demandante prestó sus servicios como Auxiliar Administrativo por más de 20 años. §06. Mediante la Resolución IHC12538 del 06 de abril de 2006 expedida por Cajanal le fue concedida la pensión. §07.
Para dar cumplimiento a una sentencia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la UGPP expidió la Resolución RDP022755 de 20 de mayo de 2013, donde reliquidó la pensión con los factores devengados el último año de servicios. §08. Posteriormente, mediante Decreto 0338 del 12 de octubre de 2012 el municipio de Manizales modificó el Decreto 083 de 2002, por lo cual homologó los cargos administrativos del sector educativo incorporados a la planta de cargos municipal, e hizo la nivelación salarial. §09.
En consecuencia, mediante la Resolución 649 del 11 de abril de 2014 se reconocieron los retroactivos correspondientes a la demandante. §10. El 29 de mayo de 2015 la parte demandante solicitó la reliquidación de la pensión con los salarios nivelados a la UGPP. §11. La solicitud fue negada por la UGPP, a través de las resoluciones RPD 043758 del 23 de octubre de 2015, RPD 051615 del 03 de diciembre de 2015 y RPD 017300 del 29 de abril de 2016, en sedes administrativa, de reposición y de apelación respectivamente. §12.
Como fundamentos de derecho invocó: la Constitución Política, artículos 2, 6, 25 y 58 del Código Civil, artículo 10 de la Ley 57/87, la Ley 1437 de 2011, la Ley 4 de 1 Expediente Digital Archivo 01FoliosA.pdf Fls. 1 – 20. Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-008-2017-00152-02 3 1966 artículo 4°, el Decreto 1743 de 1966, el Decreto 3135 de 1968, la Ley 5 de 1969, la Ley 33 de 1985 artículo 3.3; la Ley 62 de 1985 artículo 1.3, y la Ley 71 de 1988. §13.
Afirmó que la pensión de jubilación debió ser liquidada teniendo en cuenta el 75% del salario promedio que sirvió de base para calcular los aportes durante el último año de servicio en el que se incluyen todos los factores salariales, siendo aplicable la Ley 33 de 1985 por encontrarse la demandante cobijada por el régimen de transición. §14.
Trajo a colación las sentencias del 4 de agosto de 2011, proferida por el Consejo de Estado, en la que se expresa que para la liquidación de la pensión deben tenerse en cuenta todos los factores debidamente devengados por la nivelación salarial. 1.2. La UGPP se opuso a las pretensiones2 §15. Aceptó los hechos referidos a los actos administrativos enunciados en la demanda, que corresponden a los preceptos legales y al cumplimiento de una sentencia. §16.
Propuso los siguientes medios exceptivos: (i) Cosa juzgada porque la sentencia a la cual ya se dio cumplimiento analizó la procedencia de la inclusión de todos los factores de la pensión; (ii) Indebida demanda por indebida escogencia del acto demandando pues lo que se busca es dar cumplimiento a la sentencia ya proferida en el caso de la actora y este medio de control no es el pertinente;
(iii) Inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido pues se cumplieron los requerimiento legales; (iv) Irretroactividad improcedente frente a reconocimiento salariales anteriores a la pensión; (v) Buena fe; (vi) Prescripción; y, (vii) Genérica. 1.3. La sentencia que negó las pretensiones3 §17. El Juez Octavo Administrativo del Circuito de Manizales dictó sentencia de la siguiente manera: “…PRIMERO: DECLARAR PROBADA la excepción de “INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN Y COBRO DE LO NO DEBIDO”.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: SIN COSTAS por lo expuesto en la parte considerativa…” §18. El Juez de primera instancia definió como problema jurídico el siguiente: ¿Tiene derecho la demandante a que se reliquide su pensión de vejez con base en el 75% de todos los factores salariales devengados y pagados con ocasión de la homologación y nivelación a la planta de cargos del Municipio de Manizales, en el último año de servicio anterior a la fecha de retiro? 2 Expediente Digital Archivo 01FoliosA.pdf Fls. 115 – 135, págs. 167 – 187. 3 12SentenciaPrimeraInstancia.pdf Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-008-2017-00152-02 4 §19.
La primera instancia citó la Sentencia de unificación del 28 de agosto del 2018 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, donde se establecieron los criterios de interpretación y subreglas de aplicación para el ingreso base para la liquidación y reliquidación de pensiones en el régimen de transición. §20.
Conforme a esta jurisprudencia, el juzgado negó las pretensiones, debido a que no procedía la reliquidación de la pensión con todos los factores devengados el último año de servicios. 1.4. La apelación de la demandada4 §21. La parte actora solicitó que sea revocada la sentencia ya que no puede aplicarse en forma retroactiva la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018. §22.
Pero en caso de aplicarse la referida unificación, debe ordenarse la reliquidación de los factores salariales nivelados por el trámite de la homologación de los cargos administrativos del sector educativo incorporados en la nómina de la entidad territorial. 1.5. Actuación de segunda instancia5 §23. El 08 de agosto de 2022 se admitió el recurso de apelación interpuesto y se corrió traslado de alegatos6. §24.
La parte demandante reiteró los argumentos invocados en el recurso de alzada relativos a la procedencia de acceder a la reliquidación de la pensión de jubilación teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados7. §25. La parte demandada se atuvo a todos los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, se reafirmó en la solicitud de la confirmación de la primera instancia8. §26.
El Ministerio Público permaneció silente9. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 4 14ApelaciónParteActora20201218.pdf 5 46AutoAdmisiónyTraslado.pdf 6 Expediente Digital Archivo 02AutoAdmiteRecApelTrasladoAleg.pdf 7 Expediente Digital Archivo 06AlegatosConclusiónDte.pdf 8 Expediente Digital Archivo 04AlegatosConclusiónUGPP.pdf 9 Expediente Digital Archivo 08DespachoConstanciaSentencia.pdf Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-008-2017-00152-02 5 §27.
Conforme al artículo 153 del CPACA este Tribunal es competente para conocer del presente asunto. 2.2. Problemas Jurídicos §28. ¿La pensión de vejez de María Zulma Naranjo de Fernández debe reliquidarse con el promedio de los factores devengados el último año de servicios? §29. ¿Debe reliquidarse la pensión de la actora con los factores salariales nivelados por el trámite de la homologación de los cargos administrativos del sector educativo incorporados en la nómina de la entidad territorial? 2.3.
Lo demostrado en el proceso y caso en concreto §30. La demandante nació el 05 de noviembre de 1949, por lo que a la fecha de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 para los empleados territoriales, 30 de junio de 1995, tenía más de 40 años de edad; además obtuvo su estatus pensional el 05 de noviembre de 200410. §31. La señora María Zulma Naranjo prestó sus servicios en el sector público como Auxiliar Administrativa entre el 15 de marzo de 1978 hasta el 01 de octubre de 200611. §32.
Mediante la Resolución IHC12538 del 06 de abril de 2006 expedida por Cajanal se reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez, allí se contempló el 75% del promedio de lo devengado entre el 25 de febrero de 1995 y el 24 de febrero de 2005, conforme al artículo 36 de la ley 100 de 1993, por una cuantía de $430.317 efectivos a partir del 25 de febrero de 200512. §33.
La sentencia del 4 de noviembre de 201113 del Juzgado Octavo Administrativo de Descongestión del Circuito de Manizales, confirmada por el Tribunal Administrativo de Caldas el 17 de enero de 2013, ordenó la nulidad del acto demandado, y en restablecimiento “la reliquidación de la pensión de jubilación en un setenta y cinco por ciento (75%) del salario que sirvió de base para les aportes durante el año previo al reconocimiento pensional y pagar las mesadas pensiónales atrasadas teniendo en cuenta para su liquidación las doceavas partes del auxilio de transporte, prima de alimentación, prima técnica, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad (f. 12, C.2), valores éstos que deberán actualizarse atendiendo a la fórmula y pautas dadas y pautas también en la parte motiva de este proveído, desde el 17 de diciembre de 2006, por prescripción trienal.
Lo anterior, sin perjuicio de que en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la Caja deberá realizar las compensaciones a que haya lugar al momento de pagar las mesadas correspondientes.” 10 Expediente Digital Archivo 01FoliosA.pdf 11 Expediente Digital Archivo 01FoliosA.pdf pág. 50. 12 Expediente Digital Archivo 01FoliosA.pdf págs. 29 – 32. 13 Según el texto de la la Resolución RDP022755 de 20 de mayo de 2013 Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-008-2017-00152-02 6 §34.
Para dar cumplimiento a la anterior sentencia, la UGPP expidió la Resolución RDP022755 de 20 de mayo de 2013 donde reliquidó la pensión con los siguientes factores devengados el último año de servicios: la asignación básica, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, bonificación por servicios prestados, prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de alimentación y prima técnica14. §35.
Posteriormente, la Resolución 649 del 11 de abril de 2014 proferida por la alcaldía de Manizales ordenó el pago por concepto de ajuste de la homologación y nivelación del personal administrativo, actualizando los emolumentos de sueldo, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, bonificación especial de recreación, prima de navidad, prima técnica y cesantías de personal retirado; además, se realizó la indexación y se descontaron los aportes en salud y pensión15. §36.
La señora MARÍA ZULMA NARANJO, de acuerdo con el certificado expedido por la Secretaría de Educación de Manizales16 percibió entre el 01 de enero de 2006 hasta el 01 de octubre de 2006 los siguientes elementos salariales: sueldo, prima de servicios, bonificación por servicios prestados, prima de vacaciones, prima técnica y prima de navidad. §37.
Mediante las resoluciones RDP 043758 del 23 de octubre de 2015, RDP 051615 del 03 de diciembre de 2015 y RDP 017300 del 29 de abril de 2016, la UGPP negó de forma reiterada la solicitud de la actual parte demandante respecto de la nivelación salarial con motivos de la homologación, en gran parte, debido a que consideró que no había una certeza respecto de los extremos laborales para ser tenidos en cuenta para efectuar dicha nivelación17. 2.4.
De la reliquidación de la pensión en el régimen de transición §38. Como se verá más adelante, la nueva unificación jurisprudencial dispone que las pensiones del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 deben ser reliquidadas con los factores devengados los últimos diez años de servicios; más si faltan menos de diez años entre la entrada en vigor de la mencionada ley 100 y la fecha del estatus pensional, será dicho plazo. 14 Expediente Digital Archivo 01FoliosA.pdf págs. 33 - 37. 15 Expediente Digital Archivo 01FoliosA.pdf págs. 40 - 44. 16 fl. 43 c. 1; pág. 50 17 Expediente Digital Archivo 01FoliosA.pdf págs. 56 - 78.
Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-008-2017-00152-02 7 §39. El artículo 48 de la Constitución Política de 1991 expresamente dispuso que “… Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones.” §40. El Consejo de Estado aclaró que “… en materia de reconocimiento de pensión de sobrevivientes, la norma aplicable es la vigente para la fecha del fallecimiento del causante, pues es en este momento en que se causa el derecho a la sustitución pensional.”18 §41.
Conforme al artículo 36 de la Ley 100 de 199319 quienes para la fecha de entrada en vigor del Sistema General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, tuvieran 35 o más años de edad si son mujeres, o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, se les aplicará el régimen anterior al cual se hallaban afiliados, esto es, la edad para acceder a la prestación pensional, el tiempo de servicio y el monto de la prestación. §42.
Para la fecha de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, esto es, 1º de abril de 1994 (para empleados nacionales) o al 30 de junio de 1995 (para empleados territoriales), conforme a lo probado el señor María Zulma Naranjo de Fernández causante, nació el 05 de noviembre de 1949, por lo que a la fecha de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 para los empleados territoriales, 30 de junio de 1995, tenía más de 40 años de edad. 2.4.1.
Elementos del régimen de transición para tener en cuenta. Análisis jurisprudencial. Tesis acogida por el tribunal §43. Con ocasión de la sentencia SU-230 de 2015 emanada de la Honorable Corte Constitucional, se ha generado una amplia discusión sobre si al régimen de transición pensional previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es procedente incluir en el ingreso base de liquidación los factores salariales percibidos el último año de servicios, por lo que en recientes providencias del Tribunal Administrativo de Caldas20 se evaluaron los pronunciamientos hechos hasta ese momento por los Altos Tribunales Constitucional y Administrativo, acogiendo la de esta última expuesta en las sentencias de unificación del 4 de agosto de 2010, del 25 de febrero de 2016, de extensión de jurisprudencia del 24 de noviembre de 2016 y del 9 de febrero de 2017, en el sentido que el monto de la pensión comprende el IBL del último año de servicios y el 18 CONSEJO DE ESTADO- SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO- SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN B- Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ- BogotáD.C., veintidós (22) de febrero de dos mil dieciocho (2018).- Radicación número: 68001-23-33- 000-2014-00062- 02(1412-17) Postura reafirmada en la sentencia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A- CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ - Bogotá D.C., veintiuno (21) de enero de 2021- Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO- Radicación: 73001-23-33-000-2015-00165-01 (5095-2018) 18 El ingreso base para liquidar la pensión de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.” 20 Al respecto, pueden consultarse las providencias del 8 de septiembre de 2017, radicadas con los números 17001-33-33-001-2014-00205-02 y 17001-33-33-001-2014-00480-02, con ponencia del Magistrado Augusto Ramón Chávez Marín. Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-008-2017-00152-02 8 porcentaje asignado por la ley, siendo la única excepción las pensiones de los congresistas y asimilados, en virtud de la cosa juzgada constitucional con ocasión de la sentencia C-258 de 2013. §44.
La sentencia SU-395 de 201721 de la Honorable Corte Constitucional insistió en que el monto de la pensión se refiere a la tasa de reemplazo o porcentaje correspondiente y no el ingreso base de liquidación, el cual debe ser promediado, para todos los efectos, con la base del régimen general; y que sólo pueden incluirse los factores de liquidación de la pensión sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas.
Y se dispuso el marco normativo aplicable para liquidar el IBL, teniendo en cuenta los factores salariales contemplados en el Régimen General de Pensiones, en efecto: “(…) Conforme con ello, se ha entendido en sentencias de constitucionalidad de la Corte Constitucional, que cuando el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se refiere a “monto de pensión” como una de las prerrogativas que se mantienen del régimen anterior, está refiriéndose al porcentaje aplicable al Ingreso Base de Liquidación. Lo anterior, tiene sentido no sólo desde el punto de vista del lenguaje sino también con fundamento en el alcance, finalidad y concepto del régimen de transición. En la medida en que si el inciso tercero de la norma bajo análisis expresamente establece cuál debe ser el Ingreso Base de Liquidación para los beneficiarios del régimen de transición, entonces el monto se refiere al porcentaje aplicable a esa base que será el señalado por la normativa anterior que rija el caso concreto.
En igual sentido, los factores salariales, al no determinar el monto de la pensión sino parte de la base de liquidación de la misma, serán los señalados por la normativa actual, en este caso, por el Decreto 1158 de 1994. (…) A este respecto, la sentencia impugnada concluyó que el inciso tercero sólo se habilita cuando el régimen anterior aplicable en el caso concreto no establece una norma expresa que determine el ingreso base de liquidación. Así las cosas, encontró también que el monto de la pensión incluía no sólo la tasa de reemplazo, sino también el Ingreso Base de Liquidación, los factores salariales y los demás elementos constitutivos de la liquidación. Perspectiva bajo la cual se advierte un defecto sustantivo por desconocimiento del texto legal al otorgarle un alcance no previsto por el legislador, acompañado además de una violación directa de la Constitución. (…) En este orden de ideas, es posible concluir que de acuerdo con lo expresamente establecido por el legislador en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por el Constituyente en el Acto Legislativo 01 de 2005, así como con los principios de eficiencia del Sistema de Seguridad Social, correspondencia entre lo cotizado y lo liquidado, y el alcance y significado del régimen de transición, la interpretación constitucionalmente admisible es aquella según la cual el monto de la pensión se refiere al porcentaje aplicable al IBL, y, por tanto, el régimen de transición no reconoce que continúan siendo aplicables ni el IBL ni los factores salariales 21 Corte Constitucional.
Sala Plena. Magistrado Ponente: Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Sentencia SU-395 del 22 de junio de 2017. Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-008-2017-00152-02 9 previstos con anterioridad a la Ley 100 de 1993. (…)” (Resaltado por la Sala). §45. Conforme a dichas disposiciones, si al 1º de abril de 1994 (para empleados nacionales) o al 30 de junio de 1995 (para empleados territoriales), la persona beneficiaria del régimen de transición le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho pensional, la liquidación de éste será el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta para acceder a la prestación, o el cotizado durante todo el tiempo si éste fuere superior.
Lo anterior, con la correspondiente actualización con base en la variación del IPC; si por el contrario a la persona beneficiaria del régimen de transición le faltare más de 10 años para adquirir el derecho pensional, la liquidación de éste será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales hubiere cotizado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si éste fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del IPC. §46.
Ahora bien, el Honorable Consejo de Estado, respecto a los factores salariales y el IBL, para liquidar las pensiones de las personas beneficiarias del régimen de transición de la Ley 33 de 1985, en sentencias de unificación del 4 de agosto de 2010, y del 25 de febrero de 2015, señaló que se calculan con los factores salariales devengados en el último año de servicios, aunque no se haya mención taxativamente en la norma, y reiteró que el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 debe interpretarse de manera armónica, integral y en aplicación del principio de inescindibilidad de la norma. §47.
Además, afirmó que la sentencia C-258 de 2013 no constituye precedente para extender la interpretación que allí se dispuso a la generalidad de las pensiones del régimen de transición, en tanto que los argumentos de la sentencia de constitucionalidad se limitaban a las normas de la Ley 4ª de 1992 artículo 17 y no a la interpretación de múltiples normas jurídicas en que se ha sustentado la liquidación de las pensiones del régimen de transición de los regímenes especiales del sector público.
Así mismo, ha sido posición del Alto Tribunal Administrativo desde hace 20 años, que el beneficio del régimen de transición establecido en el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, incluye no solamente la edad, el tiempo de cotización o servicios, sino además la expresión “monto”, y que el término monto implica no solamente el porcentaje a aplicar, sino la base sobre la cual se aplica, esto es, el Ingreso Base de Liquidación. §48.
La Sección Segunda del Honorable Consejo de Estado en sentencia de unificación del 28 de agosto de 201822 sentó jurisprudencia de esta forma: “Primero: Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente: 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero ponente: William Hernández Gómez, Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil dieciocho (2018), Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01102-00(AC). http://www.consejodeestado.gov.co/busquedas/buscador- jurisprudencia/ Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-008-2017-00152-02 10 1.
El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 2. Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 3.
Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. Segundo: Advertir a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia, en relación con los temas objeto de unificación, son obligatorias para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial, en atención a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. De igual manera, debe precisarse que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
Tercero: Las pensiones que han sido reconocidas o reliquidada en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley. §49. Así las cosas, conforme a la interpretación que sobre el régimen de transición ha hecho, se entiende que, en aplicación de éste, deben respetarse las condiciones de edad, tiempo de servicio y monto (tasa de reemplazo) de la pensión que consagraba el régimen pensional anterior, en este caso la Ley 100 de 1993. §50.
Ante los reiterados pronunciamientos de la Honorable Corte Constitucional en relación con la manera como deben liquidarse las pensiones de jubilación reconocidas por el régimen de transición contemplado por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esta Corporación ha decidido, en aras de procurar el respeto de los principios de seguridad jurídica y de sostenibilidad del Sistema General de Pensiones, modificar la posición que se había venido adoptando en estos temas de reliquidación pensional, para en su Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-008-2017-00152-02 11 lugar acogerse a la postura planteada por el Máximo Tribunal Constitucional, tal como lo ha hecho ya en sentencia del 23 de abril de 201823. 2.4.2.
Tiempo para la liquidación en el presente caso: ya existe pronunciamiento judicial §51. Como se verá, a pesar de que actualmente impera la interpretación señalada en la sentencia de la Sección Segunda del Honorable Consejo de Estado en sentencia de unificación del 28 de agosto de 201824 sobre la forma de aplicar el régimen de transición dispuesto por los artículos 21 y 36 – inc.3- de la Ley 100 de 1993, en el presente caso ya existe un pronunciamiento de la jurisdicción sobre el tiempo y factores a considerar en este caso. §52.
En razón a la sentencia del 4 de noviembre de 201125 del Juzgado Octavo Administrativo de Descongestión del Circuito de Manizales, confirmada por el Tribunal Administrativo de Caldas el 17 de enero de 2013, se ordenó la nulidad del acto demandado, y como restablecimiento “la reliquidación de la pensión de jubilación en un setenta y cinco por ciento (75%) del salario que sirvió de base para les aportes durante el año previo al reconocimiento pensional y pagar las mesadas pensiónales atrasadas teniendo en cuenta para su liquidación las doceavas partes del auxilio de transporte, prima de alimentación, prima técnica, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad (f. 12, C.2), valores éstos que deberán actualizarse atendiendo a la fórmula y pautas dadas y pautas también en la parte motiva de este proveído, desde el 17 de diciembre de 2006, por prescripción trienal.
Lo anterior, sin perjuicio de que en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la Caja deberá realizar las compensaciones a que haya lugar al momento de pagar las mesadas correspondientes.” §53. Justamente, este Tribunal se ha pronunciado al respecto en la sentencia del 20 de mayo de 2020 con ponencia del Doctor Jairo Ángel Gómez Peña, radicado 17001-33- 33-002-2014-00604-03, en un caso análogo cerrado con el presente juicio y donde se acogió la postura de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, sin embargo, se decidió: “6.
Conclusión. Se modificará el ordinal cuarto de la sentencia proferida el once (11) de marzo de dos mil diecinueve (2019) por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales, en el sentido de ordenarle a la entidad demandada, que reajuste la pensión de jubilación reconocida mediante Resolución RDP 051208 del 6 de noviembre de 2013, teniendo en cuenta los factores salariales ya reconocidos, 23 Tribunal Administrativo de Caldas.
Sala de Decisión. Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín. Sentencia del 23 de abril de 2018. Radicación número: 17001-23-33-000-2016-00716-00. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero ponente: William Hernández Gómez, Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil dieciocho (2018), Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01102-00(AC). http://www.consejodeestado.gov.co/busquedas/buscador- jurisprudencia/ 25 Según el texto de la la Resolución RDP022755 de 20 de mayo de 2013 Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-008-2017-00152-02 12 denominados asignación básica, horas extras, los dominicales y festivos, la prima técnica y la bonificación por servicios prestados, desde el 15 de agosto de 1999 hasta el 15 de agosto de 2000 (ÚLTIMO AÑO DE SERVICIOS, EN ATENCIÓN A LO ASÍ RESUELTO EN LA SENTENCIA QUE EN ESTE CASO YA HIZO TRÁNSITO A COSA JUZGADA), certificados y reajustados con ocasión del proceso de homologación docente del cual fue beneficiario el señor F.A.G.M.”- versalita resaltada fuera de texto- §54.
Por lo que no se variará el tiempo de liquidación del Ingreso Base de Liquidación -IBL- ya reconocido judicialmente. 2.4.3. Los factores a tomarse en cuenta en el presente caso §55. En cuanto a los factores salariales a considerarse, la segunda subregla de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 establece «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» §56.
Por ende, la entidad de previsión debe sujetarse a los mandatos del Decreto 1158 de 1994, compilado en el artículo 2.2.3.1.3 del Decreto 1833 de 2016, para determinar los factores salariales a incluir en la base de liquidación, norma que consagra lo siguiente: “ART. 1º—El artículo 6º del Decreto 691 de 1994 quedará así: “Base de cotización. El salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema general de pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna, y g) La bonificación por servicios prestados”. §57.
Al efecto, la sentencia que previamente favoreció a la demandante declaró que se reliquidara la pensión con los siguientes factores: “las doceavas partes del auxilio de transporte, prima de alimentación, prima técnica, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad…” §58. Los mismos están incluidos en los factores previstos en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994 citado. §59.
Además, la Resolución RDP022755 del 20 de mayo de 2013 que dio cumplimiento a la sentencia en el proceso que previamente interpuso la accionante, tuvo en cuenta la asignación básica, y la bonificación por servicios prestados: Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-008-2017-00152-02 13 §60. Sobre la prima técnica, como lo señaló la sentencia del 20 de mayo de 2020 con ponencia del Doctor Jairo Ángel Gómez Peña, radicado 17001-33-33-002-2014- 00604-03: “Es de aclarar que la prima técnica se concedió en el fallo judicial ya reseñado, el cual hizo tránsito a cosa juzgada.
Luego entonces, no es procedente reabrir una discusión en torno al derecho a su reconocimiento en este proceso, pues se repite, la misma fue incluida en su momento en un fallo que a la fecha se encuentra debidamente ejecutoriado.” §61. Por lo que se mantendrán dichos factores ya reconocidos administrativa y judicialmente de asignación básica, bonificación por servicios prestados, auxilio de transporte, prima de alimentación, prima técnica, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad. 2.4.4.
¿Se debe reliquidar la pensión de la parte demandante teniendo en cuenta los factores percibidos por virtud de la homologación y nivelación salarial? §62. Se anuncia que se la parte demandante tiene derecho a que se tenga en cuenta la nivelación de los factores salariales tenidos en cuenta para la pensión, debido al procedimiento de homologación de los cargos administrativos del sector educación en la planta de cargos de la entidad territorial. §63.
Se recuerda que la UGPP, mediante la Resolución RDP022755 de 20 de mayo de 2013, reliquidó la pensión a favor de la actora en cumplimiento de una sentencia proferida por esta jurisdicción, incluyendo los factores de asignación básica, bonificación por servicios prestados, auxilio de transporte, prima de alimentación, prima técnica, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, los cuales se encuentran previstos por el Decreto 1158 de 1994 para efectos de liquidación pensional. §64.
De otro lado, se advierte que la accionante fue beneficiaria de una homologación y nivelación con posterioridad al reconocimiento pensional del año 1999, según se observa en la Resolución 649 del 11 de abril de 2014 y que dio lugar a la modificación de los Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-008-2017-00152-02 14 valores por concepto de sueldo, prima de servicios, bonificación por servicios prestados, prima de vacaciones, prima técnica y prima de navidad. §65.
Con esta homologación, se aumentaron los valores con base en los cuales debió liquidarse la prestación pensional objeto de debate, lo cual puede constatarse en el acto administrativo que reconoció la pensión de jubilación del accionante, donde se tomaron valores inferiores a los definitivos que por concepto de nivelación salarial fueron objeto de aportes pensionales, por lo que la base de liquidación pensional debe ser aumentada de acuerdo con los rubros objeto de nivelación y que fueron percibidos por la actora §66.
Así las cosas, considera la Sala que en justicia la pensión del demandante debe ser reliquidada con los factores salariales que fueron tenidos en cuenta en la sentencia del 4 de noviembre de 201126 del Juzgado Octavo Administrativo de Descongestión del Circuito de Manizales, confirmada por el Tribunal Administrativo de Caldas el 17 de enero de 2013, y la Resolución RDP022755 de 20 de mayo de 2013 de la UGPP. §67.
No se incluirán los demás factores que efectivamente fueron homologados y no fueron tenidos en cuenta en la sentencia ya referida §68. Justamente, la prestación vitalicia debe ser modificada en su monto definitivo teniendo en cuenta los ítems salariales ya señalados, percibidos por la demandante en el último año de servicios (tal y como fue decidido en la sentencia mencionada) y que fueron incrementados con ocasión, se itera, del proceso de homologación y nivelación salarial del cual fue beneficiaria. 2.4.5.
Aportes al Sistema sobre los factores homologados §69. En cuanto a los aportes al sistema de seguridad social por los factores homologados, la Resolución 649 del 11 de abril de 2014 que hizo la nivelación salarial de la actora señaló que “la Unidad Administrativa y Financiera de la Secretaria de Educación de Manizales, realizó la Liquidación y revisión del retroactivo-a-pagar al personal administrativo financiado con recursos del Sistema General de Participaciones, por el periodo comprendido a partir del 01 de Enero-de:2003 al 31 de diciembre de 2011…”, donde incluyó el cálculo de los aportes patronales y parafiscales, así: §70.
Por lo que no es necesario dar alguna orden respecto a los aportes en pensión de los factores nivelados. §71. En consecuencia, se revocará la sentencia de primera instancia y se concederán las pretensiones de tener en cuenta en el IBL de la reliquidación de la pensión de la actora, 26 Según el texto de la la Resolución RDP022755 de 20 de mayo de 2013 Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-008-2017-00152-02 15 los factores que fueron motivo de nivelación por el trámite de homologación de los cargos administrativos del sector educativo en la incorporación en la planta de personal de la entidad territorial. §72.
No se declarará fundada la excepción de cosa juzgada propuesta pro la entidad demandada porque no enervó las pretensiones de la demanda. 2.4.6. Prescripción §73. Sobre el particular, el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 preceptúa: que “1. Las acciones que emanen de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y este decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible.” Además, “2.
El simple reclamo escrito del empleado oficial, formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.” §74. En el presente asunto se encuentra configurada la prescripción, toda vez que el reconocimiento de la pensión de vejez (6 de abril de 2006) y la fecha en que se solicitó su reliquidación (29 de mayo de 2015) transcurrieron más de tres años. §75.
Así las cosas, las diferencias pensionales producto de la reliquidación aquí ordenada se entienden prescritas las anteriores al 29 de mayo de 2012, esto es, la data que corresponde a 3 años hacia atrás desde la referida fecha de la solicitud de reliquidación. §76. Lo anterior, siguiente la sentencia del 20 de mayo de 2020 con ponencia del Doctor Jairo Ángel Gómez Peña, radicado 17001-33-33-002-2014-00604-03. 2.4.7.
Restablecimiento del derecho §77. En atención a lo expuesto, se ordenará a la UGPP reajustar la pensión reliquidada mediante la Resolución RDP022755 de 20 de mayo de 2013 a favor de la señora MARÍA ZULMA NARANJO, teniendo en cuenta los factores salariales ya reconocidos, denominados asignación básica, bonificación por servicios prestados, auxilio de transporte, prima de alimentación, prima técnica, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, durante el año previo al reconocimiento pensional, certificados y reajustados con ocasión del proceso de homologación docente del cual fue beneficiaria. §78.
Las sumas reconocidas serán reajustadas con siguiente fórmula: Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-008-2017-00152-02 16 R= Rh x (Índice final/Índice inicial) §79. Según la cual, el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el que corresponde a la prestación social, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria esta sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que debería efectuarse el pago). §80.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada mesada teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos. §81. Tales sumas deberán ser canceladas de acuerdo con lo antes expresado y hasta que se haga efectiva la reliquidación en los términos fijados en el artículo 187 y 192 del CPACA, las que serán indexadas y actualizadas mediante la aplicación de ajustes de valor, para lo cual la entidad tendrá en cuenta la formula arriba mencionada. 2.5.
Costas. §82. No habrá condena en costas ni agencias en derecho teniendo en cuenta que al momento de interponer la demanda, la jurisprudencia del Consejo de Estado avalaba la reliquidación pensional con el IBL del régimen anterior al de la Ley 100 de 1993, tal como lo solicitó el actor en sede judicial; sin embargo, ante la postura de la Corte Constitucional en la sentencia de unificación SU-395/17 y del Consejo de Estado en sentencia del 28 de agosto de 2018 sobre la interpretación del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y debido a las cuales se debió variar la línea argumentativa que en otra época se perfiló por este Tribunal, estima la Sala que no es procedente condenar en costas en este caso. §83.
La presente sentencia se profiere fuera del turno ordinario de procesos a despacho para sentencia por permitirlo el artículo 18 de la Ley 446 de 1998. §84. Por lo discurrido, la Sala Sexta de Decisión del Honorable Tribunal Administrativo de Caldas, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, SENTENCIA PRIMERO: Revóquese la sentencia proferida el 26 de noviembre de 2020 proferida por la Señoría del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Manizales, en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho interpuesto por María Zulma Naranjo de Fernández, en contra de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales –UGPP-.
Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-008-2017-00152-02 17 SEGUNDO: DECLÁRANSE INFUNDADAS las excepciones Cosa juzgada, Indebida demanda por indebida escogencia del acto demandando, Inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, Irretroactividad improcedente frente a reconocimiento salariales anteriores a la pensión, y Buena fe, propuestas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP-.
TERCERO: DECLARAR PROBADA la excepción de prescripción de las diferencias entre el valor de las mesadas reliquidadas en virtud de esta sentencia y las mesadas que percibió la actora, anteriores al 29 de mayo de 2012.
CUARTO: DECLÁRASE la nulidad de las Resoluciones RDP 043758 del 23 de octubre de 2015, RDP 051615 del 03 de diciembre de 2015 y RDP 017300 del 29 de abril de 2016 expedidas por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP-.
QUINTO: A título de restablecimiento del derecho, se ORDENA a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP-, reajustar la pensión reliquidada mediante la Resolución RDP022755 de 20 de mayo de 2013, teniendo en cuenta los factores salariales ya reconocidos, denominados asignación básica, bonificación por servicios prestados, auxilio de transporte, prima de alimentación, prima técnica, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, durante el año previo al reconocimiento pensional, certificados y reajustados con ocasión del proceso de homologación docente del cual fue beneficiaria la demandante.
Con efectos fiscales a partir del 29 de mayo de 2012 por prescripción trienal. No se ordenará descuento sobre los nuevos valores, toda vez que en el proceso de homologación y nivelación salarial ya fueron descontadas las sumas de dinero de los respectivos aportes. En consecuencia, tales sumas deberán ser indexadas de conformidad con el artículo 187 y 192 del C.A.C.A, es decir, actualizadas mediante la aplicación de ajustes de valor de acuerdo con lo expresado en la parte considerativa de esta sentencia.
SEXTO: NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.
SÉPTIMO: No se impondrá condena en COSTAS.
OCTAVO: EJECUTORIADA la presente sentencia se dará CUMPLIMIENTO a lo previsto en el inciso final de los artículos 192 y 203 del C.P.A.C.A. Expídase copia con destino a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado.
NOVENO: A costa de la parte interesada, expídanse las copias auténticas que solicite de esta providencia, teniendo en cuenta la secretaría los lineamientos del artículo 114 del C.G.P. Sentencia de Segunda Instancia, 17-001-33-39-008-2017-00152-02 18 DÉCIMO: Ejecutoriada esta sentencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones del caso en “Samai”.
DÉCIMO PRIMERO
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad.