Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00199-00 1 República de Colombia Rama Judicial Honorable Tribunal Administrativo de Caldas Sala Sexta de Decisión Magistrado Ponente: Publio Martín Andrés Patiño Mejía Sentencia de única instancia Acción: Revisión de Validez de Acuerdo Demandante: Departamento de Caldas Demandado: Municipio de Marulanda - Caldas Radicado: 17001-23-33-000-2025-00199-00 Acto judicial: Sentencia 0148 Manizales, veintidós (22) de septiembre dos mil veinticinco (2025).
Proyecto aprobado en la sala ordinaria de la fecha §01. Síntesis: La gobernación solicita la invalidez del acuerdo que autorizó al alcalde a crear una sociedad de economía mixta, porque el acuerdo omitió señalar específicamente el aporte estatal, el control administrativo que tendría la sociedad, y le concedió facultades generales para hacer operaciones presupuestales.
La sala accede a declarar la invalidez del acuerdo conforme a los argumentos de la gobernación. §02. Procede la Sala del Tribunal Administrativo de Caldas a decidir sobre la validez del del Acuerdo 006 del 28 de mayo de 2025, expedido por el Concejo de Marulanda- Caldas. 1. Antecedentes 1.1. La Demanda1 §03. La gobernación pretende que se realice el pronunciamiento acerca de la validez del Acuerdo 006 del 28 de mayo de 2025, expedido por el Concejo de Marulanda, “…POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL PARA CONSTITUIR UNA SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA DENOMINADA “FODESA”, PARA CONSOLIDAR A MARULANDA COMO UN REFERENTE EN LA REGIÓN EN TÉRMINOS DE DESARROLLO AMBIENTALMENTE RESPONSABLE Y SOSTENIBLE”. 1 02 Expediente digital.
Samai Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00199-00 2 §04. La gobernación encontró que el Acuerdo 006 del 28 de mayo de 2025 quebranta los artículos 313, 315, 345, 352 y 353, de la Constitución Política; 32.10 de la ley 136 de 1994, 76 al 88 y 109 del Decreto 111 de 1996, y la ley 489 de 1998. §05. Se formularon los siguientes cargos de violación: §06.
Autorización insuficiente sobre el aporte estatal y la tutela administrativa: la gobernación indicó que el acuerdo que autorizó la constitución de la sociedad de economía mixta FODESA omitió los siguientes requisitos: i) la determinación precisa del tipo y monto del aporte estatal; y ii) la definición clara del grado de tutela administrativa, incluyendo la identificación de la dependencia a la que quedará vinculada la entidad descentralizada, que siendo la secretaría de Planeación y Obras Públicas municipal, prescinde de establecer los mecanismos de supervisión, coordinación y control político o administrativo, como el marco de responsabilidades de dicha dependencia frente a la nueva entidad descentralizada. §07.
Autorización genérica para modificar el presupuesto: Además, el concejo autorizó al alcalde para realizar los movimientos presupuestales, en forma general, situación que transgrede abiertamente la normativa vigente. §08. La solicitud de control de validez fue repartida el 09 de julio de 2025 y se admitió el 17 de julio de 2025. Una vez hechas las notificaciones, comunicaciones y publicaciones respectivas, se fijó en lista entre el 22 de julio y el 04 de agosto.
El 15 de agosto se decretaron las pruebas en este trámite. 1.2. Contestación del municipio2 §09. En resumen, la alcaldía de Marulanda se opuso a los cargos de la solicitud del gobernador, porque: (i) La autorización no es genérica, pues el objeto social de la entidad creada es claro, que es promover el desarrollo sostenible de Marulanda;
(ii) Aunque el Acuerdo no detalla el monto exacto de los aportes municipales, el artículo primero establece que estos se realizarán “conforme lo determine el alcalde” con base en un estudio demostrativo; (iii) El Acuerdo vincula a FODESA con la Secretaría de Planeación y Obras Públicas en el artículo sexto, cumpliendo con el requisito de tutela administrativa;
(iv) El artículo séptimo del Acuerdo autoriza al alcalde a realizar movimientos presupuestales únicamente para los objetivos de la creación y operación de FODESA, por lo que no es genérica. §10. La alcaldía puntualizó que el acuerdo cumple con los requisitos esenciales para autorizar la constitución de una sociedad de economía mixta, conforme a la Constitución y la Ley 489 de 1998.
Además, la falta de detalle en los aportes y los mecanismos de tutela no constituye una violación legal, a vista de la sentencia C-357 de 1994 de la Honorable Corte Constitucional, ya que estos aspectos pueden precisarse en el presupuesto municipal y los estatutos de la sociedad, respectivamente. 2 010Expediente digital. Samai Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00199-00 3 2.
Consideraciones §11. Conforme a los artículos 305 de la Constitución Política y 120 del Decreto 1333 de 1986, este Tribunal es competente para conocer del estudio de validez del Acuerdo en contienda. §12. El control de validez de los actos administrativos es un procedimiento judicial de carácter preventivo que tiene lugar por solicitud del Gobernador por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad. §13.
Previo agotamiento de las etapas establecidas en el artículo 1213 se pone fin al trámite de control, mediante sentencia que produce efectos de cosa juzgada frente a los preceptos constitucionales y legales confrontados, y contra la cual no procede ningún recurso §14. Así pues, procede esta sala a decidir la solicitud de pronunciamiento sobre la validez del acto puesto en conocimiento. 3.
Problema Jurídico §15. ¿Es inválido el Acuerdo 006 del 28 de mayo de 2025, al autorizar al alcalde para constituir una sociedad de economía mixta denominada “FODESA”, porque en el acto de creación omitió precisar los aportes pormenorizados que haría el municipio como el control administrativo, y se concedió una autorización genérica al alcalde para hacer las modificaciones presupuestales para la creación de la entidad? 4.
Lo demostrado en el proceso §16. El 28 de mayo de 2025 el concejo de Marulanda -Caldas expidió el Acuerdo 006, del cual se resaltan los apartes relacionados con la demanda: “ACUERDO N.O 006 DEL 28 DE MAYO DE 2025 “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICPAL PARA CONSTITUIR UNA SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA DENOMINDA “FODESA”, PARA CONSOLIDAR A MARULANDA COMO UN REFERENTE EN LA REGIÓN EN TÉRMINOS DE DESARROLLO AMBIENTALMENTE RESPONSABLE Y SOSTENIBLE” ACUERDA:
ARTÍCULO PRIMERO: AUTORIZACIÓN.- Autorizar al Alcalde Municipal de Marulanda — Caldas por un término de seis (06) meses, para que en ejercicio de sus funciones como Representante Legal del Municipio, y con base en el Estudio Demostrativo presentado; promueva, constituya, participe, desarrolle y fomente 3 ARTÍCULO 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: fin al trámite de control, mediante sentencia que produce efectos de cosa juzgada frente a los preceptos constitucionales y legales confrontados, y contra la cual no procede ningún recurso Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00199-00 4 conjuntamente con las personas naturales y/o jurídicas de derecho público o privado, una SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA como organismo descentralizado por servicios del orden municipal, bajo la forma de una sociedad comercial.
PARÁGRAFO PRIMERO: Las autorizaciones a que se refiere el presente artículo comprenden las requeridas para suscribir los actos administrativos y los documentos conducentes y necesarios para la constitución y la operación de la sociedad y los estatutos sociales. Así como para realizar los aportes que el Municipio efectúe a la sociedad.
Estos aportes podrán consistir, entre otros, en otorgamiento de ventajas financieras o fiscales, garantía de las obligaciones de la sociedad o apodes o recursos provenientes del presupuesto municipal conforme lo determine el alcalde.
PARÁGRAFO SEGUNDO. La Sociedad de Economía Mixta está autorizada para participar en la constitución de otras sociedades filiales públicas o de economía mixta indirectas en los términos del artículo 49 y 94 de la Ley 489 de 1998, pudiendo constituir con ello un holding empresarial. La autorización que por este Acuerdo se confiere, deberá ejercerse conforme la Ley 489 de 1998, en lo que se refiere a la constitución de sociedades filiales de la sociedad inicial.
La organización, funcionamiento y régimen jurídico de los actos, servidores y relaciones con terceros de las sociedades filiales que se autoriza constituir se sujetarán a la ley 489 de 1.998, al código de comercio y a las disposiciones del derecho privado en lo que corresponda.
PARÁGRAFO TERCERO: La presente autorización Acordal implicará, que la participación accionaria del municipio en la empresa que se constituya será mayoritaria.
ARTÍCULO SEGUNDO: NOMBRE, NATURALEZA JURÍDICA Y DOMICILIO. La compañía será una Sociedad de Economía Mixta Indirecta del Orden Municipal, de Segundo Grado, denominada “Fondo para el Desarrollo Sostenible Ambiental (FODESA S.A.S.)”, conforme lo establece el Estudio Demostrativo presentado; tendrá personería jurídica, autonomía administrativa, financiera, presupuestal y patrimonio propio.
Será una sociedad de carácter mercantil, constituida bajo la modalidad societaria de las sociedades por acciones simplificadas reguladas por la Ley 1258 de 2008, con domicilio principal en el Municipio de Manizales, Caldas, y podrá ejercer su objeto social dentro o fuera del territorio nacional.
ARTÍCULO TERCERO: CONSTITUCIÓN. La Sociedad de Economía Mixta Fondo para el Desarrollo Sostenible Ambiental (FODESA S.A.S.), autorizada en virtud del presente Acuerdo, deberá estar enmarcada dentro de lo establecido en el Capítulo XIV de la Ley 489 de 1998 y las demás normas que la desarrollen, modifiquen o sustituyan, y su documento privado de constitución deberá cumplir con lo establecido en el Código de Comercio y la Ley 1258 de 2008 en lo pertinente.
ARTÍCULO CUARTO. OBJETO SOCIAL. El objeto principal de La Sociedad de Economía Mixta "Fondo para e/ Desarrollo Sostenible Ambiental" (FODESA S.A.S.) tendrá por objeto social general la realización de actividades industriales, comerciales y civiles lícitas, enmarcadas en la política pública de desarrollo sostenible, protección ambiental y ordenamiento territorial del municipio de MARULANDA, Caldas.
En desarrollo de su objeto, FODESA S.A.S. podrá gestionar, estructurar, promover, ejecutar y evaluar Proyectos de desarrollo integral y conservación de recursos naturales con recursos de fuentes privadas y públicas, nacionales e internacionales, a través de alianzas estratégicas y mecanismos de cooperación interinstitucional. Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00199-00 5 A través de sus acciones y proyectos, FODESA S.A.S. contribuirá significativamente a la protección del medio ambiente, la adaptación al cambio climático y el desarrollo sostenible de los territorios priorizados en su plan de acción, mediante el fortalecimiento de la cooperación público- privada y la implementación de soluciones innovadoras y sostenibles.
Para ello, se desarrollarán las siguientes actividades específicas: ( )
PARÁGRAFO: En cumplimiento de este objeto social, FODESA S.A.S. podrá suscribir acuerdos, contratos y alianzas con entidades públicas y privadas, nacionales e internacionales, garantizando la viabilidad y sostenibilidad de sus iniciativas.
ARTÍCULO QUINTO: PARTICIPACIÓN DEL MUNICIPIO Y CALIDADES DE LOS SOCIOS. La sociedad se conformará con una participación mayoritaria del Municipio. Los socios podrán ser personas naturales y/o jurídicas de derecho público o privado con comprobada idoneidad técnica, tecnológica y financiera respecto de las actividades que constituyen el objeto social.
PARÁGRAFO. El alcalde Municipal de Marulanda llevará a cabo todas las actividades necesarias para seleccionar los socios que concurrirán como accionistas en la constitución de la sociedad de economía mixta dispuesta por el presente Acuerdo, previa acreditación de experiencia e idoneidad, con el cumplimiento de lo que al efecto dispongan las normas aplicables.
ARTÍCULO SEXTO: DURACIÓN Y VINCULACIÓN. La Sociedad de Economía Mixta tendrá duración indefinida, sin perjuicio de las causales de terminación de esta, que se prevean en sus estatutos sociales o en la Ley, y estará vinculada a la Secretaria de Planeación y Obras Públicas del Municipio.
ARTÍCULO SÉPTIMO: MOVIMIENTOS PRESUPUESTALES: Autorizar el alcalde Municipal para efectuar los aportes o transferencias presupuéstales para los objetivos del presente acuerdo. Los traslados, créditos, contracréditos, aplazamientos, reducciones, adiciones, y demás movimientos u operaciones presupuéstales requeridas para la cumplida ejecución del presente Acuerdo Municipal.
PARÁGRAFO: la temporalidad de la autorización será la establecida en el artículo 1o del presente acuerdo" §17. El alcalde sancionó el acuerdo el 28 de mayo de 20254. §18. El 08 de julio de 2025, fue radicada copia del acuerdo, por correo electrónico, ante la gobernación de Caldas para su respectiva revisión5. §19. El 08 de julio de 2025, la Secretaría Jurídica de la gobernación remitió la solicitud de revisión del acuerdo en mención.6 5.
Marco normativo7 4 Expediente digital.pdf, página 66 5 Expediente digital. Archivo.pdf, página 67 6 Expediente digital. Archivo001DemandaAcuerdo002 del24 de febrero de 2023. 7 Se parafrasean citas de Derecho Administrativo del Dr. Libardo Rodríguez. 2015. Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00199-00 6 §20.
Las empresas de economía mixta son organismos vinculados a la estructura de la Administración pública, del sector descentralizado por servicios – art. 38.2.f. L.489/98. §21. El artículo 97 de la ley 489 de 1998 define las sociedades de economía mixta como los "organismos autorizados por la ley, constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes estatales y de capital privado, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagra la ley". §22.
A su vez, el artículo 461 del Código de Comercio dice que "son de economía mixta las sociedades comerciales que se constituyen con aportes estatales y de capital privado. Las sociedades de economía mixta se sujetan a las reglas del derecho privado y a la jurisdicción ordinaria, salvo disposición legal en contrario". §23. El numeral 6 del artículo 315 de la Constitución Política establece que les corresponde a los concejos: 6.
Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. §24.
Y la sentencia C-953 de 1999 de la Corte Constitucional estimó que la existencia de una sociedad de economía mixta tan solo requiere que surja de la voluntad del legislador, o por así disponerlo una ordenanza departamental o un acuerdo municipal, sin que se hubieren señalado por la Constitución porcentajes mínimos de participación de los entes estatales en la composición del capital de tales sociedades. 6.
El estudio previo como requisito para crear o autorizar una entidad descentralizada §25. El artículo 69 de la Ley 489 exige que para crear entidades descentralizadas debe contarse con un estudio previo: “Las entidades descentralizadas, en el orden nacional, se crean por la ley, en el orden departamental, distrital y municipal, por la ordenanza o el acuerdo, o con su autorización, de conformidad con las disposiciones de la presente Ley.
El proyecto respectivo deberá acompañarse del estudio demostrativo que justifique la iniciativa, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución Política.” §26. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado en el concepto 250 del 22 de febrero de 2023 ilustró acerca del concepto necesario para crear una entidad descentralizada: B. El «estudio demostrativo» que exige el artículo 69 de la Ley 489 de 1998 Ahora bien, en la consulta se indaga acerca del significado y el alcance de la expresión «estudio demostrativo», que utiliza el artículo 69 de la Ley 489, así como sobre los casos en los que dicha exigencia se requiere.
Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00199-00 7 En primer lugar, es necesario señalar que la Sala no conoce norma legal o reglamentaria alguna que defina tal expresión. Por otra parte, al revisar los antecedentes legislativos de la Ley 489 de 1998, tampoco se encuentra ninguna explicación sobre dicho concepto.
Dado lo anterior, es necesario acudir a otras fuentes y a otros métodos de interpretación, como el exegético, el sistemático y el finalista, para lo cual vale la pena transcribir, de nuevo, lo dispuesto en la segunda parte de la norma: El proyecto respectivo deberá acompañarse del estudio demostrativo que justifique la iniciativa, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución Política [énfasis añadido].
En primer lugar, y desde un punto de vista exegético, dado que la expresión resaltada -o las voces que la componen- no tienen una definición especial en la ley, resulta forzoso acudir a su «sentido natural y obvio, según el uso general de las (…) palabras»[20], como lo ordena el artículo 28 del Código Civil. Desde esta perspectiva, los términos «estudio», «demostrativo» y «justificar» tienen los siguientes significados, entre otros, según el Diccionario de la Lengua Española. - Estudio (tercera acepción): «Obra de cierta extensión en que se expone y analiza una cuestión determinada». - Demostrativo (primera acepción): «Que demuestra». - Justificar (primera acepción): «Probar algo con razones convincentes, testigos y documentos».
Así, desde el punto de vista semántico, es indudable que, cuando el artículo 69 de la Ley 489 de 1998 exige que se presente un «estudio demostrativo que justifique la iniciativa», se refiere a un documento en el que se demuestre la necesidad o la conveniencia de crear o autorizar la creación (según el caso) de una entidad descentralizada, así como la viabilidad de la iniciativa.
Ahora bien, desde una perspectiva sistemática, debe reiterarse, en primer lugar, que la iniciativa normativa para este este tipo de asuntos está radicada constitucionalmente en el Gobierno nacional y en los gobiernos departamentales, distritales y municipales, de forma exclusiva, y que la decisión correspondiente es competencia del Congreso de la República, las asambleas departamentales y los concejos municipales o distritales, mediante ley, ordenanza o acuerdo, respectivamente.
Esto implica que, cuando la norma que se comenta utiliza las palabras «proyecto» e «iniciativa», se refiere, en concreto, al proyecto de ley, de ordenanza o de acuerdo, según el caso, que el Gobierno nacional o el territorial debe presentar, ante la corporación de elección popular correspondiente, para solicitar la creación o la autorización para constituir una determinada entidad descentralizada, según la naturaleza jurídica y el nivel que vaya a tener.
Lo anterior permite arribar a una primera conclusión: el «estudio demostrativo» debe ser elaborado y presentado por el Gobierno nacional, el departamental, el distrital o el municipal, ante el Congreso, la asamblea departamental o el concejo municipal o distrital, según el caso, junto con el proyecto de ley, de ordenanza o de acuerdo en el que se proponga la creación de la entidad descentralizada por servicios, o se solicite la autorización para crearla, cuando ello resulta posible.
Para efectos de la consulta, es importante resaltar que el artículo 69 de la Ley 489 no hace distinción alguna, con relación a dicha exigencia, entre los casos en que la corporación pública de elección popular debe crear directamente la entidad descentralizada (regla Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00199-00 8 general), y aquellos en los que puede o debe autorizar al Gobierno nacional o local para hacerlo.
En esa medida, es claro que el «estudio demostrativo» se requiere en ambas hipótesis. 7. Requisitos específicos para autorizar una sociedad de economía mixta: aportes y control administrativo §27. El artículo 98 de la ley 489 de 1998 previene tres requisitos principales para la autorización de una sociedad de economía mixta: “En el acto de constitución de toda sociedad de economía mixta se señalarán las condiciones para la participación del Estado que contenga la disposición que autorice su creación, el carácter nacional, departamental, distrital o municipal de la sociedad; así como su vinculación a los distintos organismos para efectos del control que ha de ejercerse sobre ella.” §28.
En forma similar, antes de la Ley 489 de 1998 regía el Decreto 1050 de 1968 que en su artículo 8º exigía que “El grado de tutela y, en general, las condiciones de la participación del Estado en esta clase de sociedades se determinan en la ley que las crea o autoriza y en el respectivo contrato social.” 7.1. Aportes estatales específicos §29.
Como se verá, el acto de autorización de creación de una sociedad de economía mixta debe indicar específicamente el monto de los recursos públicos que habrán de llevarse como aporte o participación. §30. El artículo 100 de la ley 489 establece: “Naturaleza de los aportes estatales. En las sociedades de economía mixta los aportes estatales podrán consistir, entre otros, en ventajas financieras o fiscales, garantía de las obligaciones de la sociedad o suscripción de los bonos que la misma emita.
El Estado también podrá aportar títulos mineros y aportes para la explotación de recursos naturales de propiedad del Estado.” §31. Con relación a la precisión de los aportes en el acuerdo de autorización para la creación de una sociedad de economía mixta, la sentencia C-357 de 1994 de la Corte Constitucional aclaró que es inaceptable una autorización indefinida e ilimitada para crear y sociedades de economía mixta, y si se trata de recursos provenientes directamente del tesoro público, se debe determinar el monto de los recursos públicos que habrán de llevarse como aporte o participación: “Ahora bien:¿qué clase de ley es la que autoriza la creación de una sociedad de economía mixta?.
Una ley en sentido formal, pues sólo es ley por su origen, y su formación y no por su contenido. Este contenido no es general y abstracto, sino particular y concreto. Y por ser particular y concreto tiene que referirse a una sociedad determinada, individualizada. Como lo señala el artículo 8o. del decreto 1050 de 1968, en tratándose de sociedades de economía mixta, "el grado de tutela y, en general, las condiciones de la participación del Estado en esta clase de sociedades se determina en la ley que las crea o Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00199-00 9 autoriza y en el respectivo contrato social".
Tal ley, en consecuencia, debe determinar asuntos como estos: la cuantía de los recursos públicos que se aportarán a la sociedad, su objeto, su domicilio, su duración, la proporción del capital público y privado, lo mismo que el grado de tutela por parte de la administración, y a qué dependencia corresponde ejercerla. La necesidad de una autorización especial ha sido la tesis sostenida por el Consejo de Estado.
Así consta en concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, de abril 19 de 1993. Allí se dijo: "Dada su naturaleza específica las sociedades de economía mixta se caracterizan: "1) Disposición estatal que autorice su creación. "2) Acto de constitución. "3) Personería jurídica. "4) Sujeción al régimen de tutela. "1) Por acto estatal que autoriza su creación. - Esta característica tiene su fuente primigenia en la propia Constitución Política.
En efecto, según se dispone en el numeral 7 del artículo 150 corresponde al Congreso "Crear o autorizar la constitución de las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta". De acuerdo al artículo 300 numeral 7 corresponde a las asambleas departamentales "autorizar la formación de sociedades de economía mixta".
En un mismo orden de ideas, el artículo 313, numeral 6, atribuye a los Concejos Municipales "Autorizar la constitución de sociedades de economía mixta". "Lo anterior quiere decir que, en nuestro régimen jurídico, se encuentra la provisión constitucional consistente en que las sociedades de economía mixta sólo pueden llegar a ser tales si ha mediado previamente el acto estatal fuente de las mismas, llámese ley, ordenanza o acuerdo que autorice su creación; es un presupuesto necesario para proceder a celebrar luego el acto de constitución o el contrato de sociedad; y ello es lógico; si no media tal previsión, mal podría el Estado justificar tanto su ánimo de asociarse como la participación económica mediante la suscripción de parte del capital social, requisito indispensable para adquirir el carácter de socio o accionista".
" "De todo lo expuesto se concluye entonces que, la sociedad de economía mixta está sometida a un régimen dual; en primer lugar, a las directrices trazadas por la ley que autorizó su creación y a las leyes especiales que rigen cuestiones específicas de su vida social; en segundo lugar el acto de constitución o contrato social a cuyos términos deben ceñirse las decisiones tomadas por sus organismos de dirección".
De otra parte, tampoco resulta aceptable la autorización general, ilimitada, contenida en el último inciso del artículo 14, si se trata de crear empresas industriales y comerciales del Estado. Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00199-00 10 ¿Por qué?. Sencillamente porque según el inciso final del artículo 114 de la Constitución, éstas forman parte de la Rama Ejecutiva.
Y es función del Congreso, que ejerce por medio de las leyes, "determinar la estructura de la administración nacional". Función que no puede delegarse en forma general e ilimitada, y menos por la ley de Presupuesto. En el mismo sentido, se había pronunciado esta Corporación en sentencia C-196 de 1994, al expresar: " el Congreso goza de plenas atribuciones constitucionales para resolver en cada caso si crea una o unas determinadas sociedades de economía mixta o asociaciones, o si autoriza su constitución, siempre que disponga de manera concreta y específica cuál será su objeto, el régimen al cual estará o estarán sometidas y, si se trata de recursos provenientes directamente del tesoro de la Nación, determine el monto de los recursos públicos que habrán de llevarse como aporte o participación " ( Magistrado Ponente, doctor José Gregorio Hernández Galindo) En síntesis: a la luz de la Constitución es inaceptable una autorización indefinida e ilimitada para crear empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta.” §32.
Vigencia de la anterior interpretación: A pesar de que esta inmediatamente citada sentencia y el concepto que lo apoya fueron emitidos antes de la expedición de la Ley 489 de 1998, el concepto 20258 de 2011 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado señaló la vigencia de la anterior interpretación al precisar: “La Sala acoge integralmente los criterios expuestos en la jurisprudencia transcrita, y estima que a pesar de ser anterior a la vigencia de la ley 489 de 1998, las afirmaciones allí consignadas tienen plena validez y actualidad en la medida en que: i) Están referidos a la interpretación del numeral 7 del artículo 150 de la C.P., norma vigente; ii) Parten de la necesidad constitucional de ley previa que autorice la creación de una sociedad de economía mixta, tal como lo expuso la Sala en los puntos anteriores, y iii) La mención del artículo 8° del decreto 1050 de 1968, norma derogada por la ley 489, en nada altera el criterio sostenido, si se considera que el contenido material de dicha disposición coincide en lo esencial con los artículos 50, 97 y 98 de la ley 489 de 1998.
Es más, el artículo 50 ibídem, al señalar concretamente los requisitos que debe contener el acto de creación de una entidad pública, no deja duda de que dicho acto no puede ser general, sino específico respecto del tipo de entidad de que se trate.” §33. Razones históricas de esta exigencia: El Doctor Gustavo Penagos en la obra Derecho Administrativo9 pone de presente las dificultades de las sociedades de economía mixta al señalar: “Se ha criticado, desde su origen, las "sociedades de economía mixta", pues dicho sistema choca con la resistencia —por desconfianzas de los particulares poco propicios a la aportación de capitales para empresas en las que a administración figure.
Y así se ha considerado a estas empresas instrumentos de lucha contra la industria privada, aun por otros autores, como la fórmula intermedia entre el sistema capitalista y el socialista; siendo opinión de un sector de la doctrina que la administración debe poseer una participación de capital oscilante entre el veinticinco y el cincuenta por ciento, al objeto de que pueda eficazmente oponerse a toda orientación inconveniente a los fines del servicio público, o sin acaparar, no 8 CONSEJO DE ESTADO -SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL- Consejero Ponente: AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA- Manizales, ocho (8) de septiembre de dos mil once (2011).
Rad. 11001-03-06-000- 2010-00088-00. Número interno: 2025 9 P. 627 Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00199-00 11 obstante, la dirección.” §34. Importancia de los aportes: El Doctor Gustavo Penagos identifica cuatro maneras en que el Estado ejerce sus prerrogativas en las sociedades de economía mixta: (i) los aportes que podrán consistir en ventajas financieras o fiscales, garantía de obligaciones;
(ii) condiciones de representación del Estado; (iii) prerrogativa de transformarla en empresa industrial y comercial del Estado; y, (iv) el régimen de inhabilidades e incompatibilidades. §35. El régimen de la nueva entidad puede ser determinado por los aportes, porque si el capital estatal es suficiente, podría aplicarse normas específicas de la contratación estatal, de las empresas industriales y comerciales del Estado, o del régimen laboral. §36.
Como conclusión de este aparte, el acto que autoriza la creación de una sociedad de economía mixta debe determinar claramente cuál es la participación estatal en la nueva sociedad, por la importancia que tiene en el ejercicio de las prerrogativas estatales en la entidad que se creará. 7.2. Control de tutela §37. Como se precisó el artículo 98 de la ley 489 de 1998 previene como uno de los requisitos para la autorización de una sociedad de economía mixta: “… su vinculación a los distintos organismos para efectos del control que ha de ejercerse sobre ella.” §38.
Sobre lo que históricamente se conoció como el CONTROL DE TUTELA, el Doctor Juan Carlos Covilla Martínez10 ilustra que no existe una clasificación de instrumentos de control de tutela: “El sentido del control de tutela parte de la idea de la descentralización. En esa medida, en un Estado unitario en el que se descentralizan determinadas funciones el orden nacional, éste permanece con un determinado vínculo que le permite hacer coherente y alineado el funcionamiento de toda la Administración pública.
Uno de esos vínculos ha sido denominado control de tutela, que según la jurisprudencia puede ser de legalidad y conveniencia. En Colombia fue introducido desde el artículo 7 del Decreto 1050 de 1968 que denomina como “control o tutela gubernamental al conjunto de instrumentos y medidas que respecto de las entidades descentralizadas ejercitan las autoridades centrales, con la finalidad de controlar su actividad y lograr su coordinación con la política general que haya adoptado el mismo gobierno (…) 10 Doctor en Derecho por la Universidad de Barcelona, España. En Relaciones que ponen en tensión la autonomía: jerarquía, control y coordinación, en la obra Las transformaciones de la administración pública y del derecho administrativo.
Tomo III. Pp. 543-576 Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00199-00 12 No hay una lista taxativa de los instrumentos que pueden utilizarse como control de tutela. De hecho, esa es la razón por la cual es el legislador el que debe precisar cuál es la que considera más conveniente en cada caso. Sin embargo, en términos generales se ha dicho que los controles podrían ser respecto de “la capacidad nominadora de los cargos directivos de la entidad descentralizada, la presencia de representantes de este poder en los órganos directivos del ente funcionalmente descentralizado, la operancia del recurso de apelación por la vía gubernativa, el mecanismo del veto mediante la exigencia del voto favorable de la autoridad central, o los demás que el legislador en su libertad configurativa determine o se establezcan en los estatutos de las respectivas entidades.” §39.
Este criterio ha evolucionado a lo que el Doctor Libardo Rodríguez ha dado paso a las pautas orientadoras para que se establezca el control del poder central, que en ocasiones depende del capital aportado por el Estado o de las funciones que ejercerá: “Pero como las anteriores normas son muy generales e implican un control muy indirecto, el artículo 41 de la ley 489 de 1998 establece que la orientación, control y evaluación general de las actividades de los organismos y entidades administrativos corresponde al presidente de la república y, en su respectiva categoría, a los ministros, los directores de departamento administrativo, los superintendentes, los gobernadores, los alcaldes y los representantes legales de las entidades descentralizadas y sociedades de economía mixta de cualquier grado administrativo.
Además, la misma norma prevé que en el orden nacional, los ministros y directores de departamento administrativo orientan y coordinan el cumplimiento de las funciones a cargo de las superintendencias, las entidades descentralizadas y las sociedades de economía mixta que les estén adscritas o vinculadas o integren el sector administrativo correspondiente.
En cuanto al control presupuestal, el artículo 39 del decreto 111 de 1996, estatuto orgánico del presupuesto, establece que a las sociedades de economía mixta con régimen de empresa industrial y comercial del Estado solo se aplican las normas del estatuto que expresamente se refieran a ellas, lo cual implica una mayor autonomía financiera ante las demás entidades del Estado y, por consiguiente, un menor control del Estado en este aspecto.
El control político lo ejerce el Congreso por medio de las comisiones constitucionales permanentes, de acuerdo con las competencias previstas en la ley 3a de 1992, con las modificaciones introducidas por la ley 754 de 2002, quienes, según el artículo 208 de la Constitución, pueden requerir la asistencia del representante legal de la sociedad a sus sesiones.
Finalmente, debe observarse que estas sociedades también podrán estar sujetas a la vigilancia y control de la Superintendencia de Sociedades, de la Superintendencia Financiera o de cualquier otra superintendencia, como lo están algunas personas jurídicas de derecho privado, de acuerdo con el objeto de la actividad que desarrollen, según las normas que establecen las competencias de dichas superintendencias.” §40.
Entonces, para la Sala cuando el artículo 98 de la ley 489 de 1998 previene como uno de los requisitos para la autorización de una sociedad de economía mixta: “… su vinculación a los distintos organismos para efectos del control que ha de ejercerse sobre ella ”, requiere que el acto de autorización para la creación de una sociedad de Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00199-00 13 economía mixta prevenga claramente cuáles serán los diferentes organismos que ejercerán el control sobre el nuevo ente. 7.3.
Análisis del presente caso respecto a los requisitos de la autorización §41. El departamento de Caldas solicita se invalide el Acuerdo 006 de 2025 expedido por el concejo de Marulanda, porque autoriza la creación de una sociedad de economía mixta, sin que indique claramente los aportes del Estado y el control sobre la nueva entidad. §42.
Como se vio anteriormente, el artículo 98 de la ley 489 de 1998 previene tres requisitos principales para la autorización de una sociedad de economía mixta: “En el acto de constitución de toda sociedad de economía mixta se señalarán las condiciones para la participación del Estado que contenga la disposición que autorice su creación, el carácter nacional, departamental, distrital o municipal de la sociedad; así como su vinculación a los distintos organismos para efectos del control que ha de ejercerse sobre ella.” §43.
Tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado son claros en que las condiciones de participación del Estado deben estar claramente definida en el acto de autorización para crear la sociedad de economía mixta. §44. En cuanto a los aportes en el caso concreto, el parágrafo primero del artículo primero del Acuerdo en estudio señala: “Las autorizaciones a que se refiere el presente artículo comprenden las requeridas para suscribir los actos administrativos y los documentos conducentes y necesarios para la constitución y la operación de la sociedad y los estatutos sociales.
Así como para realizar los aportes que el Municipio efectúe a la sociedad. Estos aportes podrán consistir, entre otros, en otorgamiento de ventajas financieras o fiscales, garantía de las obligaciones de la sociedad o apodes o recursos provenientes del presupuesto municipal conforme lo determine el alcalde.” §45. Y el artículo quinto del mismo acuerdo precisa: “La sociedad se conformará con una participación mayoritaria del Municipio.” §46.
Es indudable que la autorización que dio el concejo al alcalde frente a los aportes fue general, sin que pueda determinarse el porcentaje ni el carácter de los aportes, con que el Estado intervendrá en la sociedad. §47. Frente al control administrativo, el artículo sexto del acuerdo expresa: “… y estará vinculada a la Secretaria de Planeación y Obras Públicas del Municipio.” §48.
Este artículo solo indica que la nueva entidad estará vinculada a una secretaría de la alcaldía, sin embargo, no explica los controles administrativos que podrán ejercer los órganos centrales municipales. Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00199-00 14 §49. De acuerdo con la normatividad y la providencia anteriormente citadas, se puede concluir: REQUISITOS CUMPLIMIENTO DEL ACUERDO 006 del 18 de mayo de 2025 Cumple/ No Cumple Autorización expresa y particular del Concejo Municipal a iniciativa del Alcalde (Art. 313-6 CP) En el ARTÍCULO PRIMERO, PARÁGRAFO PRIMERO, se autoriza al Alcalde ✅ Cumple Presentación de estudio demostrativo que justifica la iniciativa (Art. 69 Ley 489/98) Justifica la iniciativa de crear la sociedad de economía mixta en tanto representa un instrumento idóneo para fortalecer la protección y conservación del medio ambiente en el ámbito municipal y; permitirá la promoción e implementación de proyectos estratégicos de alcance local, regional, nacional, e internacional, enmarcados dentro del principio de desarrollo sostenible y del deber estatal de garantizar un ambiente sano para todos los ciudadanos. ✅ Cumple, de manera parcial, Definición clara y lícita del objeto social orientado al interés público Establece objeto en desarrollo sostenible y ambiental con las funciones públicas y el interés general relacionados con el desarrollo sostenible, la protección ambiental y el ordenamiento territorial. ✅ Cumple Indicación específica del aporte estatal (tipo y monto) No se indica con precisión el tipo y monto específico del aporte estatal (Dinero, bienes, exenciones etc) ❌ No cumple Definición clara del control o tutela administrativa Se menciona que la sociedad estará vinculada a la Secretaría de Planeación y Obras Públicas del Municipio, sin embargo, no describe los mecanismos de supervisión, coordinación y control político o administrativo, ni el marco de responsabilidades de dicha dependencia. ❌ No cumple §50.
Toda vez que el Acuerdo 006 de 2025 tiene como único objetivo la autorización al alcalde para constituir una sociedad de economía mixta, y no cumple con dos de los requisitos mínimos para la autorización, no es posible declarar la validez parcial del Acuerdo, sino que este defecto cobija a todo el acto administrativo, por lo que se declarará la invalidez integral del acto en estudio.
Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00199-00 15 8. Autorizaciones presupuestales §51. Los numerales 3 y 5 del artículo 313 de la Constitución Política establecen que le corresponde a los concejos: “3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.
(…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.” §52. El numeral 5 del artículo 313, de la Constitución Política previene que les corresponde a los alcaldes: “Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio.” §53.
Los artículos 345, 346, 347, 352 y 353 precisan que en tiempos de paz el gobierno propone al congreso el presupuesto como sus modificaciones, y este lo aprueba, conforme a la Ley Orgánica del Presupuesto - LOP: Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. (…) Artículo 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.
Artículo 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.” §54. El Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto –en adelante EOP-, en los artículos 76 a 109 establece las reglas para la modificación del presupuesto, que son aplicables a las entidades territoriales en virtud de lo dispuesto en los artículos 352 y 353 Constitucionales, y 10911 del mismo estatuto, de la siguiente manera: 11 “(ARTÍCULO 109.
Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00199-00 16 “ARTÍCULO 76 En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del consejo de ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija.
En tales casos el gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones (L. 38/89, art. 63; L. 179/94, art. 34).
ARTÍCULO 77. Cuando el gobierno se viere precisado a reducir las apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio de decreto, las apropiaciones a las que se aplican unas u otras medidas. Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el programa anual de caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno. Salvo que el gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con base en el monto de las apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este caso (L. 38/89, art. 64;
L. 179/94, art. 55, inc. 6º). (…)
ARTÍCULO 79. Cuando durante la ejecución del presupuesto general de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (L. 38/89, art. 65).
ARTÍCULO 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (L. 38/89, art. 66;
L. 179/94, art. 55, incs. 13 y 17).
ARTÍCULO 81. Ni el Congreso ni el gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el presupuesto de rentas y recursos de capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones (L. 38/89, art. 67).
(…) Artículo 83. Los créditos adicionales y traslados al presupuesto general de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el gobierno en los términos que éste señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo. Artículo 84. De conformidad con lo establecido en la Constitución Política, cuando se declaren estados de excepción, toda modificación al presupuesto general de la Nación deberá ser informada al Congreso de la República, dentro de los ocho días y condiciones de cada entidad territorial.
Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente. { )" (Negrilla fuera del texto original) Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00199-00 17 siguientes a su realización. En caso de que no se encuentre reunido el Congreso, deberá informarse dentro de los ocho días de iniciación del siguiente período de sesiones.
(…) Artículo 88. Los créditos adicionales al presupuesto de gastos no podrán ser abiertos por el Congreso sino a solicitud del gobierno, por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público (L. 38/89, art. 71; L. 179/94, art. 55, inc. 2º). (…) Artículo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial.
Mientras se expiden estas normas, se aplicará la ley orgánica del presupuesto en lo que fuere pertinente. Si el alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de presupuesto aprobado por el concejo, deberá enviarlo al tribunal administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo para su sanción. El tribunal administrativo deberá pronunciarse durante los veinte días hábiles siguientes.
Mientras el tribunal decide, regirá el proyecto de presupuesto presentado oportunamente por el alcalde, bajo su directa responsabilidad.” §55. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado mediante concepto emitido el 5 de junio de 200812 indicó que “…en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas (…) en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal…”-sft-: 2.3 Sobre las modificaciones al presupuesto anual: Por disposición constitucional, la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los municipios, como entidades territoriales que son, se regulan por la misma Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto y las normas orgánicas que compete dictar a los concejos en ejercicio de la atribución conferida por el artículo 313, numeral 5º, superior, aplicando en lo pertinente “los principios y las disposiciones” establecidos en el Título XII de la Carta.
El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto nacional 111 de 1996, determina las reglas para las “modificaciones al presupuesto”, como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones: a) La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o 12 Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil.
M.P. William Zambrano Cetina. Radicado número 001- 03-06-000-2008-00022-00 (1889). Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00199-00 18 no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial. b) Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida. En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c) Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.
Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas.
En ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular. Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto municipal…”-sft- §56.
De acuerdo con lo anterior, a nivel nacional existen modificaciones y movimientos presupuestales que pueden ser de competencia del órgano ejecutivo y/o legislativo, de acuerdo con su naturaleza, como antes se señaló. §57. Por ejemplo, las adiciones presupuestales y que servirán de base para abrir créditos (gastos) adicionales o para aumentar los existentes, necesariamente deben ser tramitadas por el Congreso a iniciativa del Gobierno “… porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó 13. 13 CE 1, 16 Oct. 2014, r 2013-00222-01, M. Rojas Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00199-00 19 §58.
Trasladado lo anterior a las entidades territoriales, el Consejo de Estado ha sido enfático al afirmar que “…la competencia para modificar o adicionar el presupuesto de rentas del municipio radica en el Concejo Municipal a iniciativa del Alcalde, teniendo en cuenta los principios constitucionales y los principios contenidos en la Ley Orgánica del Presupuesto”, de forma que no puede este último directamente ejercer una atribución que de manera exclusiva y excluyente le corresponde al cabildo municipal. §59.
Se excepciona de esta regla el supuesto contemplado en el artículo 29 literal g) de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para la organización y el funcionamiento de los municipios”, que modificó el artículo 91 de la Ley 136 de 1994 que consagra las funciones a cargo de los alcaldes, y señaló que es una de ellas: “g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal…”. §60.
Además, una vez el alcalde incorpore esos recursos, debe informar al concejo dentro de los 10 días siguientes. §61. Por otra parte, el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución preceptúa que los Concejos están facultados para autorizar al alcalde respectivo para ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden a aquel; sin embargo, la mentada disposición no cobija las adiciones al presupuesto, so pena de verse quebrantados los principios democráticos y de legalidad. §62.
Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia C- 357 de 1994 sostuvo que, es una facultad que atañe únicamente al Congreso y que es inconstitucional que la ley de presupuesto otorgue al Gobierno una prerrogativa que la Constitución no le confirió. En esa misma oportunidad, la Alta Corte concluyó que “…si el Gobierno pretende aumentar las apropiaciones presupuestales con el fin previsto en el artículo 71, deberá acudir al Congreso, para que se modifique el Presupuesto, mediante la apertura de los créditos adicionales que sean necesarios…”. §63.
Posteriormente, en la sentencia C-772 de 1998 la Corte Constitucional precisó que, el presupuesto en el Estado Social de Derecho es una expresión de la separación de poderes y un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, que como tal le corresponde expedir al Congreso en cuanto órgano de representación popular. Igualmente reiteró que, la modificación del presupuesto, en cumplimiento del principio de legalidad, le corresponde al legislador ordinario en tiempos de paz, y al extraordinario cuando se declaren estados de excepción. Así dijo la Corte: “La Ley Orgánica de Presupuesto, actualmente compilada en el Decreto 111 de 1996, prevé en sus artículos 83 y 84 la posibilidad de que el Gobierno Nacional introduzca directamente modificaciones al presupuesto general de la Nación, a través de créditos adicionales y traslados, pero única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. (…) Es decir, que en desarrollo del mandato del artículo 352 superior, el legislador, en la Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00199-00 20 correspondiente ley orgánica de presupuesto, introdujo una excepción al principio rector que señala que la modificación del mismo es competencia del Congreso, tal excepción encuentra fundamento constitucional precisamente en la norma superior citada, pues en ella el Constituyente le atribuyó de manera expresa al legislador la facultad, para, a través de una ley orgánica, regular entre otros aspectos, el relativo a la modificación del presupuesto.
El citado artículo 83 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, establece que en esos casos la fuente del gasto público será el decreto que declare el estado de excepción, es decir el correspondiente decreto legislativo (…). Queda claro entonces, que el presupuesto general de la Nación solamente puede ser modificado por el legislador, salvo en los casos de declaratoria de estados de excepción, (arts. 213, 215 C.P.), en los cuales está habilitado para hacerlo el gobierno nacional, tal como lo establece el Estatuto Orgánico de Presupuesto, lo que equivale a señalar que en tiempos de normalidad el presupuesto sólo puede ser modificado por el Congreso, mientras que en los casos de perturbación del orden económico y social, el ejecutivo, previa la declaratoria del estado de excepción (…)”.
(Negrillas fuera de texto) §64. Y en la sentencia C-206 de 25 de junio de 2020 la Corte Constitucional14 reiteró que: “La Constitución establece en los artículos 346 y 347 el principio de legalidad del presupuesto, o la reserva de ley para su expedición, modificación o adición, en atención a la importancia del principio democrático para adoptar decisiones relacionadas con el uso y la destinación de los recursos públicos15, de conformidad con el cual, para que los gastos efectivamente se ejecuten, las partidas deben aprobarse por el Congreso al expedir la ley anual de presupuesto.
Así, en tiempos de normalidad institucional, la regla general es que no se podrá hacer erogación o gasto alguno con cargo al tesoro público, ni trasferir créditos que no se encuentren en el presupuesto de gastos decretados por el Congreso, las asambleas departamentales, o los concejos distritales o municipales16.” -rft- §65. De acuerdo con la normatividad y la providencia anteriormente citada, se puede concluir: • Le corresponde al concejo expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. • Si bien no hay norma expresa que prohíba al concejo autorizar pro tempore al mencionado mandatario para realizar modificaciones o adiciones al 14 Referencia: Expediente RE-297.
Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 572 de 2020 “por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación de la vigencia fiscal de 2020 y se efectúa su correspondiente liquidación, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020”. Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas. 15 Cfr. sentencias C-006/12, C-192/97 y C-685/96. 16 Cfr. sentencia C-434/17.
“Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”.
Ver también la sentencia C-146/09. Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00199-00 21 presupuesto, tal prohibición deriva de los artículos 345, 346 y 247 de la Constitución Política. • Debe realizarse mediante acuerdo municipal, las adiciones o traslados del presupuesto que modifiquen los montos aprobados por el concejo. • Cuando el alcalde requiera que se modifique el presupuesto decretado por el concejo, debe tramitar ante esa corporación el proyecto de acuerdo respectivo. • Se exceptúa de lo anterior, la incorporación de recursos recibidos como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacional o departamentales, o de cooperación internacional, casos en los cuales el alcalde los puede incorporar mediante decreto informando de ello al concejo mediante los diez días siguientes.
(art. 29 L. 1551/2012) §66. En el mismo sentido, antecedente de este tribunal del 3 de diciembre de 2021, Magistrado ponente Doctor Augusto Ramon Chávez Marín, radicado 17001233300020240001800 §67. En el caso concreto el artículo séptimo del Acuerdo 006 de 2025 autorizó al alcalde, de manera general y sin límite de tiempo, para que realice las modificaciones, traslados, adiciones, reducciones e incorporaciones que necesariamente deben ser tramitados por el concejo:
ARTÍCULO SÉPTIMO: MOVIMIENTOS PRESUPUESTALES: Autorizar el alcalde Municipal para efectuar los aportes o transferencias presupuestales para los objetivos del presente acuerdo. Los traslados, créditos, contracréditos, aplazamientos, reducciones, adiciones, y demás movimientos u operaciones presupuestales requeridas para la cumplida ejecución del presente Acuerdo Municipal. §68.
Dicha autorización general y sin ninguna especificidad dada por el concejo al alcalde para realizar, modificaciones y movimientos presupuestales, contraviene los principios democráticos y de legalidad, de conformidad con el desarrollo jurisprudencial de la Corte Constitucional previamente citado, en cuanto le corresponde al concejo como cuerpo colegiado local determinar cómo se invierten los dineros del erario, por lo que le corresponde la facultad de expedir, modificar o adicionar el presupuesto municipal. §69.
El ejecutivo no puede hacer directamente la adición de recursos al presupuesto, excepto en el evento contemplado en el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 referente a la incorporación “dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución (…)”. §70.
Por lo que es inválido el artículo séptimo del Acuerdo 006 de 2025 expedido por el concejo de Marulanda, respecto a la autorización dada para que el alcalde realice modificaciones presupuestales sin límites. Sentencia de Única Instancia Radicado 17001-23-33-000-2025-00199-00 22 §71. En síntesis, se declara inválido íntegramente el Acuerdo 006 del 28 de mayo de 2025 expedido por el concejo de Marulanda– Caldas.. §72.
En mérito de lo expuesto, la sala sexta de decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, SENTENCIA PRIMERO: DECLARAR LA INVALIDEZ Acuerdo 006 del 28 de mayo de 2025 expedido por el concejo de Marulanda– Caldas., “…POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE MUNICIPAL PARA CONSTITUIR UNA SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA DENOMINADA “FODESA”, PARA CONSOLIDAR A MARULANDA COMO UN REFERENTE EN LA REGIÓN EN TÉRMINOS DE DESARROLLO AMBIENTALMENTE RESPONSABLE Y SOSTENIBLE.”.
SEGUNDO
COMUNÍQUESE esta determinación al señor Gobernador del Departamento de Caldas, al presidente del Concejo, al alcalde, y al Personero Municipal de Marulanda- Caldas.
TERCERO: En firme esta sentencia, ARCHÍVESE el expediente previas las anotaciones del caso en el Programa SAMAI. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad