TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Quinta de Decisión- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 147 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001-33-33-403-2023-00015-01 Demandante: Julie Paola Moreno Rodríguez Demandado: Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Aprobado en Sala Ordinaria de Decisión, según consta en Acta n° 85 del quince (15) de agosto de 2025 Manizales, quince (15) de agosto de dos mil veinticinco (2025).
ASUNTO De conformidad con lo previsto por los artículos 243 y 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA1, corresponde a esta Sala Quinta de Decisión desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, que accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Julie Paola Moreno Rodríguez contra la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
CUESTIÓN PREVIA En el presente asunto se encuentra acreditado que la parte demandante presta sus servicios en la Rama Judicial en la ciudad de Armenia. No obstante, el proceso fue asignado por reparto a los Juzgados de Manizales en virtud de las medidas transitorias de descongestión creadas por el Consejo Superior de la Judicatura. En ese sentido, al haberse decidido la litis por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales esta Corporación es competente para pronunciarse en relación con el recurso de apelación radicado por la parte 1 En adelante, CPACA.
Exp.: 17001-33-33-403-2023-00015-01 2 demandada en el presente asunto. DEMANDA En ejercicio de este medio de control interpuesto el 28 de septiembre de 20232, se solicitó lo siguiente3: Pretensiones Que se inaplique parcialmente por inconstitucional el Decreto 383 de 2013 en lo que corresponde a la expresión "únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud" Declárese la nulidad del acto administrativo DESAJARO23-848 del 26 de mayo de 2023, mediante el cual la entidad demandada niega el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial para todos los efectos legales.
Se ordene el reconocimiento y pago de la BONIFICACIÓN JUDICIAL COMO FACTOR SALARIAL, establecida en el decreto 383 del 6 de marzo de 2013, con incidencia en las prestaciones sociales desde el 1 de enero de 2013 y las que se causen a futuro. Que se declare que por ser empleado público que labora al servicio de la Rama Judicial del Departamento del Quindío, tiene derecho a que se le reconozca como factor salarial la prestación pretendida para todo efecto legal conforme a los principios constitucionales que favorecen al empleado.
Que se ordena a la entidad a reconocer y pagar la bonificación judicial señalada en el decreto 383 del 06 de marzo de 2013, como factor salarial y prestacional para que sea reajustado con incidencia en la prima de servicios, prima de productividad, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías e intereses a las cesantías y demás emolumentos que por la Constitución y la Ley correspondan, así como las diferencias e indexación sobre los valores caudados.
Que la BONIFICACIÓN JUDICIAL sea tenida en cuenta como factor salarial al momento de adquirir el status de pensionado y de manera vitalicia. Que el reconocimiento de esta prestación sea indexado de conformidad con el artículo 187 del CPACA desde el momento de su causación hasta la fecha en 2 Archivo n° 005 del cuaderno 1 del expediente digital. 3 Páginas 1 y 2 del archivo nº 01 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-33-403-2023-00015-01 3 que se realice el respectivo reconocimiento y pago solicitado. Que se ordene a la entidad demandada dar cumplimiento a la sentencia que se dicte dentro de este proceso en el término de treinta (30) días contados desde la comunicación de este tal como lo dispone el artículo 192 y 195 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -C.P.A.C. A-.
Que se ordene a la entidad demandada al reconocimiento y pago de intereses moratorios a partir del día siguiente de la fecha de la ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectúe el pago de la bonificación judicial reconocida en esta sentencia. Condenar en costas a la entidad demandada de conformidad con lo estipulado en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso.
Hechos de la demanda La parte accionante sustentó sus pretensiones bajo los siguientes supuestos de hecho4, que en resumen indica la Sala: Relata que la señora Julie Paola Moreno Rodríguez viene laborando al servicio de la Rama Judicial como consta en el certificado de tiempo de servicio. Afirmó que durante el tiempo que viene desempeñando sus labores, ha percibido por concepto de prestaciones sociales el sueldo básico, subsidio de alimentación, bonificación judicial, prima de servicios, prima de productividad, vacaciones y prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías Expuso que el 6 de marzo de 2013 se expidió el Decreto 383 de 2013, mediante el cual se creó bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar; advirtiéndose que dicha bonificación solamente constituiría factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Manifestó que de conformidad con lo anterior, ante la inconformidad de la parte demandante contra dicho aparte, se presentó petición ante la entidad demandada el día 23 de mayo de 2023, con la finalidad de obtener el reajuste 4 Página 1 del archivo n° 001 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp.: 17001-33-33-403-2023-00015-01 4 de las prestaciones sociales por concepto de bonificación judicial como factor salarial para todos los efectos legales.
Adujo que mediante el acto administrativo DESAJARO23-848 del 26 de mayo de 2023, fue negado lo solicitado. Normas violadas y concepto de la violación5 La parte demandante estimó violadas las siguientes disposiciones: Constitución Política: artículos 13, 25, 53, 136 y 150, numeral 9 del artículo 215; Ley 33 de 1985; artículo 45 del Decreto 1045 de 1978;
Ley 50 de 1990; artículo 1° de la Ley 4ª de 1992; Decreto 2460 de 2006; Decreto 3899 de 2008, artículo 2 del Decreto 383 de 2013; Decreto 3135 de 1968; Decreto 1042 y 1045 de 1978; artículo 127, 128 y 132 del Código Sustantivo del Trabajo. Como concepto de la violación, la parte actora explicó que el acto acusado vulnera flagrantemente el principio a la igualdad y favorabilidad en derecho laboral, ya que está siendo discriminado el actor, perteneciente a la rama judicial, a quienes no se les está teniendo en cuenta dicha bonificación judicial al momento de la liquidación de todos los emolumentos percibidos por el empleado, puesto que el mismo es una prestación periódica, de tracto sucesivo y la misma solo está siendo discriminada para los descuentos de ley, su seguridad social, mas no para la liquidación de sus prestaciones, y, es a ellos a quien se les niega el reconocimiento de esta bonificación judicial como inclusión en su liquidación que son canceladas a los otros empleados públicos del orden nacional, así como a los servidores exceptuados por el Decreto 1042 de 1978.
Manifestó que no concederles a estos empleados las prestaciones solicitadas, constituye una desmejora de su situación prestacional y salarial en comparación con los otros empleados exceptuados por el Decreto 1042 de 1978 y en general con todos los empleados de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, toda vez, que el régimen prestacional y salarial, en cuanto a su especialidad, debe de ser más favorable al trabajador y sólo excepcionalmente puede ser desfavorable, para lo cual, se requiere que exista una diferencia de trato justificada y proporcionada, la cual, en el presente caso no se presenta, ya que la bonificación judicial no exigen condiciones especiales de los trabajadores para ser concedidas, ya que el simple desempeño de las labores realizadas por el empleado, sin importar en que entidad se desarrollan sus funciones, lo hacen merecedor a tales prerrogativas, toda vez, que la causación de tales derechos no obedecen a condiciones especiales del trabajador sino a las labores ordinariamente efectuadas. 5 Página 3 del archivo n° 001 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-33-403-2023-00015-01 5 Consideró que el contenido en el acto administrativo acusado constituye un trato discriminatorio y una desmejora real del derecho a la igualdad y a la favorabilidad que cobija a todos los empleados de la rama judicial, por lo que debe salir del mundo jurídico la expresión "únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud" y La expresión mientras esté vinculado y como consecuencia debe serle reconocido al actor, los mismos derechos frente al reconocimiento de las prestaciones sociales y los factores salariales de una manera igualitaria como a los empleados regidos por la ley 4 de 1992, inaplicado las expresiones referidas en el Decreto 383 de 2013, de tal manera pues que mi mandante presta sus servicios como empleado de la RAMA JUDICIAL.
Teniendo en cuenta la bonificación judicial al momento que se le realiza todo tipo de descuentos de ley como lo es la seguridad social, pero no para liquidación prestacional, desconociéndose los principios que rigen las relaciones laborales, así como la naturaleza de prestación periódica que cobija dicha bonificación, y que la demandada se niega a reconocer.
Adujo que la expresión "constituirá únicamente factor salarial" para la base de cotización al sistema general de pensiones y sistema general de seguridad social., permite inferir que los empleados de la Rama Judicial están en desventaja con los empleados de los demás niveles y no garantiza igualdad material. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Actuando debidamente representada y dentro del término oportuno otorgado para tal efecto, la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial contestó la demanda6 para oponerse a la prosperidad de las pretensiones de la misma, con fundamento en que la bonificación judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de establecer la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, por expreso mandato legal.
Estableció que en ejercicio de la potestad dada en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, en la que fijó el régimen salarial y prestacional de los empleados de la Rama Judicial, teniendo en cuenta, entre otras cosas, el respeto de los derechos adquiridos, la sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal, la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad.
Así, en virtud de la Constitución y la Ley citada, al Gobierno Nacional le corresponde de 6 Archivo n° 016 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp.: 17001-33-33-403-2023-00015-01 6 manera exclusiva fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos, por lo que, expidió el Decreto 0383 de 2012 por el cual se creó la bonificación judicial, reconociéndose a partir del 01 de enero de 2013, que establece en su artículo 1 que esta se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización a los Sistemas Generales de Pensiones y seguridad social en salud.
Indicó que a la parte demandante no se le ha vulnerado derecho alguno, puesto que el derecho que reclama, era una mera expectativa, hasta la creación del decreto que reguló dicha bonificación, misma que fue creada por el Gobierno Nacional, sin carácter de factor de salario para liquidar sus prestaciones sociales, así nació y así lo concertaron las partes.
Manifestó que la entidad no puede acceder al reconocimiento y pago de la Bonificación Judicial formulada por la parte demandante, toda vez que al hacerlo, comportaría la modificación del régimen salarial ya establecido en la ley por la autoridad competente, facultad que no les está dada. Afirmó que no le es dable a la Administración acceder a la inaplicación por inconstitucionalidad de los textos demandados, en tanto, ello implicaría modificar el régimen salarial y prestacional de beneficiarios del Decreto 0383 de 2013, sumado a la inexistencia de vicio de constitucionalidad en la disposición normativa que acusa la parte actora, por resultar ajustado a la Constitución que el Gobierno Nacional establezca que ciertos emolumentos salariales no tengan carácter salarial, por ser válido dentro de la libertad de configuración, y porque, las condiciones en que fue creada la bonificación judicial surgieron a partir del acuerdo colectivo que se hizo con las organizaciones sindicales de la Rama Judicial.
Propuso como excepciones las que denominó: 1) De la imposibilidad material y presupuestal de reconocer las pretensiones del demandante, 2) Integración de litis consorcio necesario, 3) Falta de causa para demandar, 4) Presunción de legalidad de los actos administrativos, 5) Cobro de lo no debido y 6) Prescripción. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 30 de mayo de 2024, el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales dictó sentencia en primera instancia7, a través de la cual accedió las súplicas de la demanda, con fundamento en lo siguiente. 7 Archivo n° 16 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-33-403-2023-00015-01 7 El Juez de primera acudió a la literalidad del artículo 1° del Decreto 0383 de 2013 y al Acta de Acuerdo suscrita el 6 de noviembre de 2012 entre el Gobierno Nacional de la República de Colombia y los Representantes de los Funcionarios y Empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación, para establecer que la bonificación judicial fue instituida con la finalidad de nivelar la remuneración de los empleados de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial-Rama Judicial.
Hizo referencia al artículo 53 de la Constitución Política, al Convenio sobre la Protección del Salario (Co95) ratificado por Colombia a través de la Ley 54 de 1962, a las reformas introducidas con los artículos 14 y 15 de la Ley 50 de 1990, así como también a jurisprudencia de la Corte Constitucional, Consejo de Estado y Corte Suprema de Justicia. Concluyó que constituye salario, no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que percibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, independientemente de su denominación, tales como, primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario, porcentajes sobre ventas o comisiones, y por ende, la bonificación judicial, al ser constituida como un pago mensual, habitual y periódico, constituye salario.
Agregó que, el Gobierno Nacional en uso de su facultad reglamentaria limitó la connotación de factor salarial de la bonificación judicial, no solo desnaturalizando la lógica y el sentido de la Ley 4ª de 1992, en cuanto a la nivelación salarial de los funcionarios y empleados de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial-Rama Judicial, sino también vulnerando flagrantemente el artículo 53 de la Carta Suprema.
En cuanto a la excepción de inconstitucionalidad indicó que los parámetros para su aplicación estaban dados, toda vez que la disposición normativa contenida en el artículo 1 del Decreto 0383 de 2013, donde se establece que, la bonificación judicial: “(…) y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social” contiene una contradicción, puesto que, a pesar de reconocerle la condición de factor de salarial para la base de cotización del Sistema de Seguridad Social y de Salud, la limita para los demás efectos salariales y prestacionales, desconociendo así, los lineamientos de la Ley 4ª de 1992, que ordenó equilibrar el salario entre los cargos de los distintos niveles jerárquicos de la Rama Judicial y nivelar los salarios de sus empleados.
Frente al caso concreto expuso que la parte demandante se ha desempeñado al servicio de la Rama Judicial, devengando la bonificación judicial prevista Exp.: 17001-33-33-403-2023-00015-01 8 en el Decreto 383 de 2013, sin que la misma haya sido tenida en cuenta como parte integrante de su salario, ello, a pesar de ser percibida mensualmente y como retribución directa de sus servicios prestados, pues se advierte que, tal emolumento solo ha constituido base para el cálculo de los aportes al Sistema General de Pensiones y de Seguridad Social en Salud, y no para el cómputo de las prestaciones sociales que las demandantes han devengado.
En consecuencia, declaró la nulidad del oficio No. DESAJARO23-848 del 26 de mayo de 2023, expedido por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Armenia - Quindío, a través del cual se negó el reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial para la reliquidación de los emolumentos prestacionales de la señora Julie Paola Moreno Rodríguez.
Así mismo condenó a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva De Administración Judicial a reconocer, reliquidar y pagar las prestaciones sociales de la señora Julie Paola Moreno Rodríguez, identificada con la cédula de ciudadanía No. 52.731.524, con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, integrando las diferencias entre los valores cancelados y los que debieron cancelarse por concepto de por prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de productividad, cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos que sean liquidados con su salario, atendiendo el cargo desempeñado, a partir del 06 de julio de 2021 (fecha de su vinculación laboral).
Adicionalmente indicó que la mencionada bonificación judicial deberá considerarse salario para la liquidación de todos los emolumentos que sean liquidados de conformidad con los salarios devengados por las demandantes, mientras se desempeñen al servicio de la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, siempre y cuando el cargo que ejerzan sea de aquellos que devenguen tal asignación. Finalmente, se abstuvo de condenar en costas a la parte demandada.
RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión adoptada por la Juez a quo, actuando dentro del término legal, la parte demandada interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia8, de la manera que se indica a continuación. Reiteró que el decreto 383 de 2013 al crear la Bonificación Judicial, a partir del 1 de enero de 2013, reguló expresamente lo relacionado con la incidencia 8 Archivo nº 28 del cuaderno 1 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-33-403-2023-00015-01 9 prestacional de la misma y de manera clara dispuso que la bonificación únicamente constituía factor salarial para los aportes a pensiones y a seguridad social. Argumentó que la Bonificación Judicial no constituye factor salarial, porque la norma que la crea, expresamente indica para qué efectos tiene carácter salarial y en lo que concierne a la liquidación de las prestaciones sociales es claro que no. Manifestó que cuando el sentido de la ley es claro, no se puede desatender su tenor literal, y en el que caso objeto de esta demanda, no presenta ninguna duda la redacción de la norma que inequívocamente excluye de incidencia prestacional la Bonificación Judicial, evento que deja sin piso jurídico las pretensiones de la demanda, pues no puede el intérprete darle a la ley un alcance diferente al que le dio el legislador.
Aseguró que ninguna autoridad puede modificar el régimen salarial o prestacional estatuido con base en la ley 4 de 1992 y cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos. Expresó que sobre las pretensiones de los servidores judiciales dirigidas a que se les reconozca como factor salarial para todos los efectos legales la Bonificación Judicial contemplada en el Decreto 383 de 2013, modificado por el Decreto 1269 de 2015, y que como consecuencia se les reliquiden desde el 01 de enero de 2013 hasta la fecha y en adelante todas las primas y prestaciones sociales, no tienen respaldo constitucional y evidencia que la Administración Judicial ha venido aplicando correctamente el contenido de las citadas prescripciones legales, en cumplimiento además de la formalidad consagrada en su artículo 3º, razón por la que no se puede acceder a lo solicitado.
Concluyó que por expreso mandato de los Decretos 383 y 384 de 2013, la Bonificación Judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, por tanto se considera desacertado que se alegue lo contrario por cuanto la bonificación de actividad judicial fue creada para mejorar el salario es decir una suma adicional al salario básico, desde un principio, sin carácter salarial.
PRONUNCIAMIENTOS EN RELACIÓN CON EL RECURSO DE APELACIÓN Exp.: 17001-33-33-403-2023-00015-01 10 Parte demandante Guardó silencio. Parte demandada Sin pronunciamiento. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Procurador 29 Judicial II para Asuntos Administrativos no emitió concepto. TRÁMITE PROCESAL DE SEGUNDA INSTANCIA Reparto.
Para conocer del recurso de alzada, el expediente fue repartido a este Tribunal el 4 de junio de 20259. El 7 de julio del mismo año se admitió el recurso de apelación. Las partes no emitieron pronunciamiento alguno en esta instancia. El Ministerio Público no rindió concepto en esta oportunidad. Paso a Despacho para sentencia. El 15 de julio de 2025 el proceso ingresó a Despacho para sentencia10, la que procede a dictarse a continuación, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 247 del CPACA.
Se precisa que por tratarse de un asunto que versa sobre un caso similar a los ya decididos por esta Corporación, y en procura de la celeridad y agilidad para dar solución a dichos temas, se profiere este fallo sin tener en cuenta el orden de ingreso del proceso a Despacho para tal efecto, tal como se autoriza por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, en armonía con lo previsto por el artículo 115 de la Ley 1395 de 2010.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Procede el Tribunal a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, en los estrictos términos en que aquel fue presentado. Problema jurídico 9 Archivo n° 002 del cuaderno 2 del expediente digital. 10 Archivo nº 006 del cuaderno 2 del expediente digital.
Exp.: 17001-33-33-403-2023-00015-01 11 El problema jurídico que se debe resolver en el sub examine se centra en dilucidar lo siguiente: ▪ ¿Se debe inaplicar la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1° del Decreto 0383 de 2013, bajo la premisa de que la bonificación judicial creada para los servidores públicos de la Rama Judicial debe constituirse como factor salarial para los efectos de la liquidación de las prestaciones sociales? En caso contrario, ▪ ¿Los actos administrativos demandados se expidieron con sujeción al principio de legalidad, en el entendimiento según el cual la bonificación judicial y las prestaciones sociales devengadas por la parte accionante deben pagarse conforme a la interpretación exegética del artículo 1° del Decreto 0383 de 2013? Tesis de la Sala Para abordar la solución de los problemas jurídicos precisados, la Sala propone una tesis según la cual, la bonificación judicial no debió sustraerse como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales devengadas por los servidores públicos de la Rama Judicial, ya que se recibe de forma continua, permanente y en retribución al trabajo.
Para despejar el problema planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) hechos probados; ii) control de constitucionalidad por vía de excepción; iii) creación y carácter de la bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial; y iv) examen del caso concreto. 1. Hechos debidamente acreditados La siguiente es la relación de los hechos debidamente probados que resultan relevantes para solucionar el caso concreto: • Según constancias suscritas por la Jefe del Área de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Armenia el 16 de junio y el 29 de diciembre de 2023, la señora JULIE PAOLA MORENO RODRÍGUEZ se ha desempeñado al servicio de la Rama Judicial desde el 06 de julio de 2021, discriminando los pagos de salarios y prestaciones sociales que ha devengado (archivo PDF 01 Fls 33-37 y Exp.: 17001-33-33-403-2023-00015-01 12 Archivo PDF 09 Fls 31-33 del expediente digitalizado). • La demandante presentó reclamación administrativa el 23 de mayo de 2023, que fue respondida negativamente por la demandada mediante el oficio No. DESAJARO23-848 del 26 de mayo de 2023, las cuales fueron aportadas y relacionadas con el escrito de demanda (archivo pdf 01 fls. 23-32 del expediente digitalizado). 2.
De la excepción de inconstitucionalidad El control constitucional tiene su origen en el artículo 4 de la Constitución Política que indica: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales ” En desarrollo de esta norma, la jurisprudencia constitucional ha definido que “es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”11.
El control mediante la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad le permite a la autoridad o al particular inaplicar aquella norma o ley que se oponga de manera palmaria a una norma constitucional, de oficio o a petición de parte, para salvaguardar la supremacía de la Constitución. Los efectos que produce esta determinación son inter partes y no anulan o restan validez de manera definitiva a la norma exceptuada.
La Corte Constitucional mediante Sentencia T-681 de 2016 precisó que la facultad enunciada puede ser ejercida cuando concurra cualquiera de los siguientes presupuestos: “(i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad (…)12; (ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso13; o, 11 Sentencia SU-132 de 2013. 12 Cita e cita: Sentencia T-103 de 2010. 13 Cita de cita: En sentencia T-669 de 1996 se desarrolló esta hipótesis, fijando que “en tales eventos, el Exp.: 17001-33-33-403-2023-00015-01 13 (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental14.
En otras palabras, ‘puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales15”. De igual manera, dentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, el control por vía de excepción está consagrado en el artículo 148 del CPACA, que prevé: “En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la constitución política o la ley.
La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.” En ese orden, cuando los jueces se enfrentan a una norma que aún no es inconstitucional, pero consideran que lo es, están facultados a inaplicarla al interior del proceso que está bajo estudio, por lo que sus efectos son inter partes, precisando que dicha inaplicación de ninguna manera puede estar exenta de argumentación. Respecto a la excepción de inconstitucionalidad, el Consejo de Estado en sentencia del 16 de febrero 2017 indicó16: “En este punto, los reiterados pronunciamientos de la Corte al respecto permiten concluir que la excepción de inconstitucionalidad como facultad y deber de los operadores jurídicos, se refiere al fenómeno de la aplicación de las normas de inferior jerarquía en casos concretos, cuando éstas resultan incompatibles, a propósito de dichos casos, con las normas constitucionales.
En este orden, la funcionario judicial está obligado a aplicar la excepción de inconstitucionalidad, pues la Constitución es norma de normas (CP art. 4º) o, en caso de que no lo considere pertinente, debe mostrar de manera suficiente que la disposición que, dada la situación del caso concreto, pretende aplicar tiene en realidad un contenido normativo en parte diferente a la norma declarada inexequible, por lo cual puede seguirse considerando constitucional.
Si el funcionario aplica la norma y no justifica su distanciamiento frente al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre el mismo tema, estaríamos en presencia de una vía de hecho, pues el funcionario judicial decide aplicar caprichosamente de preferencia las disposiciones legales a las normas constitucionales, en contravía de expresos pronunciamientos sobre el punto del tribunal constitucional, máximo intérprete y guardián de la Carta (CP arts. 4º, 241 y 243).” 14 Cita de cita: Sentencia T-103 de 2010. 15 Cita de cita: Sentencia T-331 de 2014.
En este mismo sentido, ver sentencia C-803 de 2006. 16 Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección A, Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, 16 de febrero 2017. Radicado 68001-23-31-000-2006-02724-01(0296-13). Exp.: 17001-33-33-403-2023-00015-01 14 supremacía constitucional que se deriva del artículo 4° de la Carta, hace referencia a las normas constitucionales en juego en un caso concreto de una o varias personas, en el cual la aplicación de normas legales o de inferior jerarquía implicaría ir en contra de aquéllas constitucionales que también amparan a dicha persona o grupo de personas.
En consecuencia, los principios constitucionales en juego en este contexto son en la mayoría de las ocasiones los relativos a los derechos (…). Lo que resulta relevante en este aspecto es entender las distintas competencias que se otorgan en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, y en virtud del control abstracto de constitucionalidad.
La primera se implementa en el contexto de la vulneración de los principios constitucionales en casos concretos, y por ello suele referirse a la garantía de derechos fundamentales cuando estos se ven amenazados por la aplicación concreta de una norma de rango legal o reglamentario, y su ejercicio está en cabeza de todos los operadores jurídicos de nuestro sistema jurídico.
Y la segunda, es exclusiva de los jueces de control de constitucionalidad y tiene el alcance de declarar de manera definitiva la permanencia o la salida de una norma del ordenamiento jurídico.” 3. Creación y carácter de la bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial El literal e), numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política asignó al Congreso de la República “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública”.
Con fundamento en ello fue expedida la Ley 4ª de 1992, la cual, en sus artículos 1° y 2° asignó al Gobierno Nacional, diseñar y fijar, entre otros, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyendo los de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, considerando los criterios de equidad, respeto de los derechos adquiridos y prohibición de desmejora de los salarios y prestaciones sociales.
Sobre el objeto trazado por el Legislador con la expedición de la Ley 4ª de 1992, la Corte Constitucional en sentencia C-244 de 2013, al pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad del artículo 15 de la mencionada ley, señaló: “(…) en términos de coherencia externa con las otras ramas del poder público, los altos funcionarios judiciales recibían sueldos menores que los percibidos por los congresistas y por los altos cargos del ejecutivo; y, en segundo lugar, al interior de la rama, había falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial Exp.: 17001-33-33-403-2023-00015-01 15 (conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, a fortiori, con un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país (…)”.
Ahora, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, el Presidente de la República expidió el Decreto 383 del 6 de marzo de 2013 “por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones”, con efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2013, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 1.
Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio (…)” ARTÍCULO 2º. Los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar que no optaron por el régimen establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995 y que vienen regidos por el Decreto 848 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes, un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio.
ARTÍCULO 3. Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente Decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10º de la Ley 4a de 1992. Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos. Exp.: 17001-33-33-403-2023-00015-01 16 ARTÍCULO 4.
El Departamento Administrativo de la Función Pública es el órgano competente para conceptuar en materia salarial y prestacional. Ningún otro órgano puede arrogarse esta competencia. La expedición del Decreto 0383 de 2013 se originó a raíz del cese de actividades promovido por los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, que tenía por objeto la materialización de la nivelación salarial ordenada por el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y que culminó con la suscripción del Acta de Acuerdo del 6 de noviembre de 2012, concertando como compromiso “Reconocer el Derecho a los Funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación a tener una nivelación en la remuneración en los términos de la Ley 4ª de 1992, atendiendo criterios de equidad.” (Negrita de esta Sala).
Analizada la norma que crea la bonificación judicial a la luz de la Ley 4 de 1992, debe señalarse que lo que ésta pretendía era una nivelación o reclasificación con sentido de equidad del sistema de remuneración de los funcionarios y empleados, entre los que se encuentran los de la rama judicial, conforme lo previsto en el parágrafo del Art. 14.
Así las cosas, esta Sala destaca que el sustento normativo del carácter salarial de la bonificación judicial se encuentra en el artículo 14 de la Ley 50 de 1990 que contempló que “constituye salario no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones”.
En palabras del Consejo de Estado, “(…) para que una erogación se califique como salario debe: (i) ser una suma que habitual y periódicamente recibe el empleado; (ii) remunerar de forma directa y onerosa la prestación de un servicio; (iii) constituir un ingreso personal del trabajador en su patrimonio; y (iv) ser de carácter retributivo por la labor desarrollada; es decir, que se origine en el marco de una relación laboral (…)”17 En el ámbito internacional, el artículo 53 de la Constitución Política ha establecido que “los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna”, lo que implica que desconocer un tratado internacional incorporado a la legislación colombiana, conlleva una violación a la Constitución. 17 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Julio Roberto Piza Rodríguez. 18 de julio de 2019. Radicación: 25000-23-37-000-2012-00011-02 (21026). Exp.: 17001-33-33-403-2023-00015-01 17 En este orden de ideas, es preciso destacar que a través de la Ley 54 de 196218 se adoptó, entre otras, el Convenio 95 del 8 de junio de 1949 adoptado en Ginebra en la reunión 32 de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-, que definió el salario así: “(…) el término salario significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar”.
Normativa a la que la Corte Constitucional le reconoció jerarquía entro del bloque de constitucionalidad en la Sentencia SU-995 del 199919, precisando que al salario deben integrarse todas las sumas generadas en virtud de la labor desarrollada por el trabajador, “sin importar las modalidades o denominaciones que puedan asignarles la ley o las partes contratantes”.
De otra parte, sobre el carácter salarial de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 para los servidores de la Fiscalía, de contenido totalmente equiparable al Decreto 383 de 2013, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 6 de abril de 2022, indicó: “Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales. 18 «Por la cual se aprueban varios Convenios Internacionales del Trabajo adoptados por la Conferencia Internacional del Trabajo, en las reuniones 20ª, 32ª, 34ª y 40ª.» 19 M.P. Carlos Gaviria Díaz Exp.: 17001-33-33-403-2023-00015-01 18 En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco.
Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política”20 (Subrayado por la Sala).
Con todo lo anterior, al ser claro que la bonificación judicial creada con el Decreto 383 de 2013 reúne todos los requisitos que la legislación colombiana ha establecido para el concepto de salario, esto es, que involucra un pago habitual y periódico en contraprestación a los servicios prestados por los empleados y funcionarios de la Rama Judicial, no puede existir motivo alguno para desconocer su carácter salarial.
Aceptar lo contrario sería desatender los principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados en el artículo 53 de la Constitución Política. 4. Caso Concreto En el sub examine, la parte demandante solicitó la inaplicación por inconstitucional de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1 del Decreto 0383 de 2013, y en consecuencia, el reconocimiento como factor salarial de la bonificación judicial para la liquidación de la totalidad de las prestaciones sociales devengadas.
Con todo lo expuesto, se tiene que la bonificación judicial creada para los servidores de la Rama Judicial fue concebida como un mecanismo de nivelación salarial en virtud de las directrices trazadas en la Ley 4ª de 1992, y al haberse estatuido como un pago mensual, habitual y periódico, dicha prestación reúne las características para ser concebida como parte integral del salario, de ahí que no pueda descartarse el carácter de factor salarial que ostenta frente a la totalidad de las prestaciones sociales devengadas por la 20 Consejo de Estado.
Sala de Conjueces. Sección Segunda. C.P. Carmen María Anaya de Castellanos. Radicado 76001-23-33-000-2018-00414-01 (0470-2020). Exp.: 17001-33-33-403-2023-00015-01 19 accionante, y no solo frente a la obligatoriedad de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud y Pensión. Ante tal panorama, esta Sala de Decisión estima que, al encontrarse demostrado que la accionante percibió la bonificación judicial desde su ingreso a la Rama Judicial el 6 de julio de 2021 de manera mensual, periódica y habitual como retribución del servicio prestado, sin que hubiese sido tomado como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, se quebrantaron sus garantías constitucionales.
En consecuencia, resulta procedente la inaplicación de la expresión contenida en el artículo 1° de Decreto 383 de 2013 que determinó que la bonificación judicial constituiría factor salarial únicamente para la base de cotización del Sistema General de Pensiones y Seguridad Social en Salud, al entrar en contradicción con la Constitución Política, los convenios internacionales y la ley laboral, referidos por esta Corporación en acápites anteriores.
Conclusión De conformidad con la normativa y la jurisprudencia citada y con fundamento en los hechos debidamente acreditados, estima esta Sala de Decisión que a la parte actora le asiste derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial en su condición de factor salarial, a raíz de la inaplicación de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1 del Decreto 0383 de 2013.
En ese orden de ideas, la Sala confirmará la decisión impartida por la juez en primera instancia. 5. Costas De conformidad con lo dispuesto por el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, esta Sala de decisión se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, como quiera que no observa que esté probada su causación. En efecto, siguiendo el criterio objetivo valorativo al cual acude el Consejo de Estado, el Tribunal observa que no hay prueba de gastos o expensas en los que hubiera incurrido la parte demandante en esta instancia, sumado al hecho que no se acreditó intervención activa ante esta Corporación, razón por la cual Exp.: 17001-33-33-403-2023-00015-01 20 no es procedente emitir condena en costas por concepto de agencias en derecho.
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. CONFÍRMASE la sentencia del treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, que accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Julie Paola Moreno Rodríguez contra la Nación — Rama Judicial — Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Segundo. ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo brevemente expuesto. Tercero.
NOTIFÍQUESE conforme lo dispone el artículo 203 del CPACA. Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen y HÁGANSE las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”. Notifíquese y cúmplase Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Exp.: 17001-33-33-403-2023-00015-01 21 PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.