TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA CUARTA DE DECISIÓN M.P. LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN Armenia Quindío, cuatro (04) de diciembre de dos mil veinticinco (2025). RADICADO: 63001-3333-004-2018-00243-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: PROMOTORA DE VIVIENDA Y DESARROLLO DEL QUINDIO, HOY EMPRESA PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL PROYECTA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CALARCÁ INSTANCIA: SEGUNDA TEMA: NULIDAD ABSOLUTA DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO 0257-002-2025.
I. OBJETO DE DECISIÓN. Agotadas las etapas procesales correspondientes a la segunda instancia y no observando causal de nulidad que invalide lo actuado, define la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida el día 17 de mayo de 2024 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia1, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES. 2.1. Demanda2: Promotora de Vivienda y Desarrollo del Quindío, hoy Empresa para el Desarrollo Territorial Proyecta, actuando a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, interpuso demanda en contra del Municipio de Calarcá, para que se proceda a realizar la liquidación judicial del Convenio Interadministrativo No. 001 de 2015, cuyo objeto es: "AUNAR ESFUERZO PARA LA EJECUCIÓN DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA Y EQUIPAMENTO COLECTIVO Y COMUNITARIO EN EL MUNICIPIO DE CALARCĂ.", y como consecuencia de lo anterior, se declare el incumplimiento contractual generado por el Municipio de Calarcá y se condene a la entidad demandada a pagar la suma de CIENTO OCHENTA MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y CUATRO MIL CIENTO OCHỆNTA Y DOS CON TREINTA Y NUEVE CENTAVOS $186.374.180.39 (error en el original, no coincide la cifra en letras con números)3 y el pago de los intereses moratorios.
Como hechos4 que fundamentan sus pretensiones afirmó en la demanda, de manera sucinta que, la parte demandante suscribió con el Municipio de Calarcá el Convenio Interadministrativo No. 001 de 2015, el 5 de junio del mismo año, cuyo objeto fue aunar esfuerzos para la ejecución de obras de infraestructura y equipamiento colectivo y comunitario, por un valor total de $820.836.104,23.
De este monto, la Promotora de Vivienda y Desarrollo del Quindío aportó $76.286.962,84 y el municipio $744.549.141,39. Para la ejecución de las actividades pactadas, la promotora suscribió cuatro contratos de obra pública: el Contrato No. 074 de 2015 (mejoramiento de escenarios deportivos), el No. 102 de 2015 (mejoramiento de instituciones educativas), el No. 103 de 2015 (mejoramiento de vías en el municipio y en los corregimientos de Barcelona y Quebrada Negra) y el No. 104 de 2015 (mejoramiento de vías peatonales).
El plazo inicial fue de cinco meses, contados desde el acta de inicio del 22 de junio de 2015, con vencimiento el 21 de noviembre de ese año, el cual se amplió mediante adenda hasta el 21 de abril de 2016. 1 SAMAI -Juzgado- Archivo 047 2 OneDrive.01CuadernoPrincipal.018CorreccionDemanda 3 OneDrive archivo Nro. 018 fl. 04 4 OneDrive.01CuadernoPrincipal.01Demanda RADICADO: 63001-3333-004-2018-00243-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: PROMOTORA DE VIVIENDA Y DESARROLLO DEL QUINDIO, HOY EMPRESA PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL PROYECTA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CALARCÁ INSTANCIA: SEGUNDA Durante la ejecución, se requirió la compensación de actividades y la realización de mayores cantidades en algunos ítems, sin que ello implicara incremento en el valor total del convenio.
Todas las actividades se relacionaron directamente con el objeto pactado y fueron recibidas formalmente por el municipio mediante actas de recibo, lo que evidenció que no se trató de actos discrecionales de la promotora, sino de obras necesarias para cumplir los objetivos del convenio. Las obras fueron recibidas por el Municipio en diferentes fechas: el 3 de agosto de 2015 (componente deportivo), el 3 de diciembre de 2015 (vías y peatonales), el 18 de diciembre de 2015 (instituciones educativas) y el 26 de abril de 2016 (acta final de obra del componente de vías).
Sin embargo, pese a la recepción de las obras, el municipio solo pagó $558.174.959, quedando pendiente un saldo de $186.374.182,39. La promotora presentó la respectiva solicitud de pago en julio de 2016, reiterando que no existió adición en el valor del convenio, sino únicamente ampliación del plazo. El Municipio, por su parte, exigió la presentación de una adenda modificatoria sobre el valor, a lo cual la promotora respondió que no era procedente, pues el valor pactado fue ejecutado en su totalidad y las variaciones obedecieron a ajustes propios de la modalidad de precio unitario.
Finalmente, la parte demandante sostuvo que resultaba incongruente que la entidad aceptara y recibiera las obras ejecutadas, para luego negar el pago del saldo bajo el argumento de la inexistencia de una modificación contractual, configurándose así un incumplimiento del equilibrio económico del convenio y un perjuicio en los derechos económicos de la promotora.
Como fundamentos de derecho trajo a colación lo dispuesto en los artículos 4, 5, 26 de la Ley 80 de 1993, artículo 60 modificado por el artículo 217 del Decreto 019 de 2012, artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. 2.2. Contestación de la demanda5: La parte demandada expuso que el contrato estatal debía sujetarse a las solemnidades legales previstas en el artículo 39 de la Ley 80 de 1993, lo que implicaba que todo acuerdo de voluntades celebrado por una entidad pública debía constar por escrito.
En consecuencia, ninguna modificación a los elementos esenciales, accidentales o naturales del contrato podía efectuarse sin el cumplimiento de dicha formalidad. Señaló que en el caso concreto se demostró desde la demanda que los cambios realizados a las especificaciones técnicas fueron unilaterales y no se formalizaron por escrito, lo cual vulneró tanto la bilateralidad como las solemnidades propias del perfeccionamiento contractual, sin las cuales no podía existir negocio jurídico válido.
Indicó, además, que no era cierto que las determinaciones del ejecutor fueran meros actos complementarios, pues se trató de obras significativas -como las relacionadas con instituciones educativas- cuya omisión obligó a posteriores intervenciones mediante otros contratos. Con ello se transgredieron los principios de planeación, consensualidad y solemnidad que son inherentes al contrato estatal.
Manifestó que dichas modificaciones generaron nuevas inversiones, por lo que la liquidación y el pago debían considerar tales circunstancias, más aún tratándose de recursos públicos. Resaltó que nunca se le informaron las razones técnicas, financieras o jurídicas que justificaron el cambio en las especificaciones, aspectos fundamentales para verificar el cumplimiento del objeto contractual y el posterior pago.
En conclusión, la entidad demandada sostuvo que no podía exigirse el cumplimiento de una prestación cuando existían riesgos de incumplimiento normativo, técnico y financiero, los cuales afectaban de manera directa los intereses del Municipio de Calarcá. 5 OneDrive.01CuadernoPrincipal.07Contestacion RADICADO: 63001-3333-004-2018-00243-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: PROMOTORA DE VIVIENDA Y DESARROLLO DEL QUINDIO, HOY EMPRESA PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL PROYECTA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CALARCÁ INSTANCIA: SEGUNDA 2.3.
Sentencia de primera instancia6: El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia mediante decisión del 17 de mayo de 2024, resolvió negar las pretensiones de la demanda, con fundamento en que: “( ) De conformidad con lo señalado, se configura la causal de nulidad absoluta del contrato cuando se utiliza la modalidad de selección de contratación directa para celebrar un convenio interadministrativo que contenga obligaciones de la entidad ejecutora que no tengan relación con el objeto del convenio suscrito, o se realice el convenio para evadir los procesos de selección del compromiso a ejecutar vaciando las competencias administrativas de una de las entidades cocontratantes; en ese sentido cuando se elude los procesos de selección objetiva y demás deberes y requisitos establecidos en la ley se incurre en abuso o desviación de poder configurándose la nulidad absoluta del contrato celebrado, considerando que las modalidades de selección no pueden ser aplicadas de manera caprichosa, ya que es la Ley la que impone el deber del respeto a los principios de la contratación estatal los cuales son orientadores de la actividad contractual.
(…) Así pues, encuentra el despacho que en este proceso no hay lugar a reconocer el pago de prestaciones ejecutadas derivadas del contrato nulo, pues más allá de los pagos que el municipio de Calarcá y PROVIQUINDIO realizaron en virtud de la celebración del convenio, no se probó beneficio mayor que hubieran obtenido las entidades estatales por prestaciones adicionales cumplidas y que hubieren servido para satisfacer el interés público.
(…)
PRIMERO: Declarase la nulidad absoluta del convenio interadministrativo No. 001 de 2015, celebrado entre el Municipio de Calarcá y la Promotora de Vivienda y Desarrollo del Quindío PROVIQUINDIO, y como consecuencia deniéguese las pretensiones de la demanda conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Compulsar copias de las presentes actuaciones a la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y la Fiscalía General de la Nación, para efectos de que se determine la posible responsabilidad disciplinaria, fiscal y penal de los servidores públicos que intervinieron en la celebración del convenio interadministrativo No. 01 de 2015 suscrito entre el Municipio de Calarcá y la Promotora de Vivienda y Desarrollo del Quindío PROVIQUINDIO.
(…)”. 2.4. Recurso de apelación7: en resumen, el recurrente sostuvo que el convenio interadministrativo constituye una modalidad de contratación válida prevista en la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007 y el Decreto 1082 de 2015. Argumentó que no se trató de un mecanismo para evadir la normatividad, sino de un acuerdo legítimo celebrado entre dos entidades estatales, ajustado a los parámetros legales y al criterio orgánico que regula esta tipología contractual.
Asimismo, indicó que las obligaciones derivadas del convenio interadministrativo 001 de 2015, correspondientes a las obras de infraestructura y equipamiento colectivo y comunitario requeridas por el Municipio de Calarcá, las cuales están directamente relacionadas con su objeto social, definido en la Ordenanza No. 033 de 2010, que incluía la gestión y ejecución de proyectos de infraestructura y equipamiento comunitario.
Destacó que la entidad contaba con capacidad técnica, administrativa y financiera para adelantar las obras pactadas, lo que desvirtuaba la tesis de un vaciamiento de funciones del ente territorial. El apelante también afirmó que los contratos derivados del convenio se ajustaron al Manual de Contratación de PROVIQUINDÍO, adoptado mediante el Acuerdo No. 010 de 2012, que regulaba de manera expresa las formas de escogencia de contratistas y desarrollaba los principios de transparencia, equidad, responsabilidad y selección objetiva.
Por tanto, no existió una vulneración a las normas de orden público ni una desviación de poder. Enfatizó que el fallo de primera instancia se basó en apreciaciones sin respaldo probatorio, pues no señaló la norma que prohibiera la celebración del convenio como tampoco señaló la prueba del abuso o la desviación del poder. Sostuvo que, por el contrario, PROVIQUINDÍO no solo cofinanció el proyecto, sino que planeó, organizó y ejecutó las obras bajo supervisión de la entidad territorial, en beneficio del interés general.
De igual manera, recordó que las entidades de régimen especial, como PROVIQUINDÍO, cuentan con normativas propias de contratación sujetas al derecho privado y a los principios 6 SAMAI -Juzgado- Archivo 047 7 SAMAI -Juzgado- Archivo 052 RADICADO: 63001-3333-004-2018-00243-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: PROMOTORA DE VIVIENDA Y DESARROLLO DEL QUINDIO, HOY EMPRESA PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL PROYECTA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CALARCÁ INSTANCIA: SEGUNDA de la función administrativa y de la gestión fiscal.
En ese contexto, la actuación de la entidad estuvo amparada por su régimen contractual especial, lo cual confería plena validez al convenio y a los contratos derivados, el cual está establecido en el Acuerdo No. 010 de 2012. Solicitó se revoque la sentencia recurrida y en consecuencia se acceda a las pretensiones de la demanda 2.5. Trámite del recurso de apelación: Una vez proferida la sentencia de primera instancia, la parte demandante apeló la decisión dentro del término oportuno, por lo que se concedió el recurso el 16 de julio de 20248.
Una vez sometido a reparto el proceso correspondió a este Despacho y mediante auto del día 16 de septiembre de 20249 se admitió el recurso de apelación y, según constancia secretarial10 que reposa en el proceso, no se allegó pronunciamiento de ninguna de las partes, ni del Ministerio Público. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA. 3.1. Competencia: Esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, conforme a lo dispuesto en los artículos 153 –competencia de los Tribunales en segunda instancia-, el artículo 243 –la sentencia es susceptible del recurso de alzada-, y la disposición normativa 247 – sobre el trámite de la apelación-.
Del mismo modo, precisa la Sala Cuarta de Decisión que la definición en segunda instancia del recurso de apelación debe circunscribirse a los reparos concretos efectuados por la parte recurrente11 a la decisión de primera instancia, según lo descrito en los artículos 32012 y 32813 del CGP, aplicables por remisión dispuesta en el artículo 30614 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
Igualmente, se considera que los presupuestos procesales de oportunidad en la interposición del recurso de apelación, su debida concesión en el efecto suspensivo y su admisión, así como la facultad del apoderado judicial para proceder en la interposición de la alzada, se encuentran reunidos, sin que existan causales de nulidad que invaliden lo actuado, ello aunado al estudio de oportunidad del medio de control y legitimación en la causa por activa y por pasiva. 3.2.
Oportunidad del medio de control y legitimación en la causa: La Sala advierte que en el caso analizado no operó la caducidad, por cuanto la demanda se presentó dentro del término 8 SAMAI -Juzgado- registro Nro. 054 9 SAMAI registro Nro. 05 10 SAMAI registro Nro. 010 11 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA.
C.P: MAURICIO FAJARDO GOMEZ Bogotá, D.C., nueve (9) de junio de dos mil diez (2010) Radicación número: 73001-23-31-000-1998-03901-01(17605). “(…) se ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial –en este caso la que contiene una sentencia–, por lo cual corresponde al recurrente confrontar los argumentos que el juez de primera instancia consideró para tomar su decisión, con sus propias consideraciones, para efectos de solicitarle al juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se plantean ante la segunda instancia. Lo anterior de conformidad con lo establecido en la parte inicial del artículo 357 del C. de P. C. En este orden de ideas, resulta claro que para el juez de segunda instancia su marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los planteados por el recurrente se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo, razón por la cual la jurisprudencia nacional ha sostenido que “las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo.
Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: ‘tantum devolutum quantum appellatum’”. Así pues, cuando la ley lo exija, el recurrente debe señalar en forma oportuna, esto es dentro de los términos establecidos por la ley, tanto los asuntos o aspectos que considere lesivos de sus derechos, como también justificar las razones de su inconformidad, a las cuales deberá ceñirse el juez.
La exigencia legal de que el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia deba sustentarse no es, en consecuencia, una simple formalidad irrelevante para el proceso, por lo cual su inobservancia acarrea la declaratoria de desierto y, por contera, la ejecutoria de la providencia que se recurre (artículo 212 C.C.A.)”. 12 “Artículo 320.
Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71.” 13 “Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” 14 “En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.
RADICADO: 63001-3333-004-2018-00243-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: PROMOTORA DE VIVIENDA Y DESARROLLO DEL QUINDIO, HOY EMPRESA PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL PROYECTA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CALARCÁ INSTANCIA: SEGUNDA previsto en el artículo 164, numeral 2°, literal j), numeral v) del CPACA.
Se trata de un contrato que requería liquidación y esta no se realizó ni de mutuo acuerdo ni de forma unilateral por la administración. El plazo pactado para liquidarlo era de cuatro (4) meses contados desde la terminación de la ejecución, de acuerdo con la cláusula décima segunda del Convenio Interadministrativo No. 01 de 2015, modificado por la Adenda No. 01 de 2016.
La ejecución finalizó el 21 de abril de 2016, de modo que los cuatro meses vencían el 21 de agosto de 2016, y adicionados los dos (2) meses para la liquidación unilateral, el término máximo expiraba el 21 de octubre de 2016. A partir de esa fecha corrían los dos (2) años para solicitar la liquidación judicial, plazo que vencía inicialmente el 21 de octubre de 2018.
Sin embargo, la solicitud de conciliación extrajudicial se radicó el 22 de septiembre de 2017, cuando aún faltaba un (1) año y un (1) mes para que acaeciera la caducidad. La constancia de no conciliación extrajudicial se expidió el 29 de noviembre de 2017 y, sumado el tiempo restante, el término se extendió hasta el 29 de diciembre de 2018.
La demanda se radicó el 14 de agosto de 2018, según la hoja individual de reparto, esto es, dentro del plazo legal. En cuanto a la legitimación en la causa por activa y por pasiva, la Sala encuentra acreditado este presupuesto procesal, toda vez que la demanda se dirige a obtener la liquidación judicial del Convenio Interadministrativo No. 01 de 2015, suscrito entre la Empresa Promotora de Vivienda y Desarrollo del Quindío -PROVIQUINDÍO-, hoy Empresa para el Desarrollo Territorial -PROYECTA-, y el Municipio de Calarcá. Ambas entidades concurren al proceso: la primera en calidad de demandante (contratista) y la segunda como demandada (contratante), identificándose claramente como partes del referido convenio. 3.3.
Problemas jurídicos, y metodología a seguir para solucionarlos. De conformidad con los argumentos vertidos en el recurso de apelación, corresponde a la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío absolver, como problema jurídico, el siguiente: ¿Debe revocarse la sentencia del 17 de mayo de 2024, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia, que declaró de oficio la nulidad absoluta del contrato interadministrativo celebrado entre el Municipio de Calarcá y PROVIQUINDÍO, por considerar que no se encuentra acreditada la causal de nulidad invocada? Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará, en primer lugar, la jurisprudencia del Consejo de Estado relativa a la naturaleza jurídica del convenio interadministrativo.
En segundo término, examinará la doctrina jurisprudencial sobre la nulidad absoluta de los contratos estatales. Finalmente, con base en estos parámetros, procederá a analizar y decidir el caso concreto. 3.4. En el caso concreto, la Sala Cuarta de Decisión confirmará la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia Q., al acreditarse la nulidad absoluta del contrato por violación a las normas de contratación estatal, por cuanto se eludió los procesos de selección objetiva.
Ciertamente el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia Q. mediante sentencia del 17 de mayo de 2024 de oficio declaró la nulidad absoluta del Convenio Interadministrativo Nro. 001 del 05 de junio de 2015, por cuanto, a su juicio, se eludieron los procesos de selección objetiva del contratista, luego que la Promotora de Vivienda y Desarrollo del Quindío sirvió de intermediara del Municipio para la celebración de contratos de obras.
Al respecto, el Juzgado desarrolló todos y cada uno de los elementos establecidos por la Jurisprudencia de la Sección Tercera para establecer de oficio la nulidad absoluta del contrato, además de basarse en una sentencia de esta Corporación en un asunto similar de controversias contractuales dictado en la Sala Tercera15. Por su parte, el recurrente sostuvo que el Juzgado falló sin respaldo probatorio en especial respecto de la desviación de poder, además que su objeto social le permite celebrar convenios 15 TAQ.
Sala Tercera. Sentencia del 1 de septiembre de 2022. Radicado 63-001-2333-000-2019-00252-00. Demandante: Municipio de Armenia. Demandado: Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia LTDA RADICADO: 63001-3333-004-2018-00243-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: PROMOTORA DE VIVIENDA Y DESARROLLO DEL QUINDIO, HOY EMPRESA PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL PROYECTA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CALARCÁ INSTANCIA: SEGUNDA interadministrativos y lo hizo con apego a la normativa legal, así que solicitó revocar la sentencia de primer grado, y en su lugar proceder a la liquidación judicial del convenio interadministrativo Nro. 01 de 2015.
Así las cosas, conviene precisar que la Sección Tercera del Consejo de Estado recientemente mediante sentencia del 11 de agosto del año en curso16 indicó que tanto los convenios como los contratos interadministrativos surgen de la manifestación de voluntad de dos entidades estatales, pero no son figuras equivalentes. En particular, el convenio interadministrativo se estructura a partir de un propósito colaborativo, sustentado en criterios de cooperación y asociación entre las entidades participantes.
Por ello, carece de contraprestación o remuneración, de modo que no se configura una relación de intereses opuestos entre las partes. Aunque puede comprender aportes o recursos con contenido económico, estos no están destinados a retribuir a la otra entidad, sino a facilitar el cumplimiento de objetivos comunes. Estos convenios encuentran fundamento en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, que autoriza a las entidades estatales a colaborar entre sí mediante instrumentos de cooperación. Por lo tanto, su existencia presupone una convergencia de fines y un ánimo genuino de coordinación. Es posible que cada entidad asuma gastos o realice aportes, pero siempre dentro de una lógica asociativa; si lo que se busca es una retribución individual o una relación sinalagmática, la figura adecuada ya no es el convenio, sino el contrato interadministrativo.
De igual manera y aunque la figura del contrato o convenio interadministrativo se encuentra regulada en el Estatuto General de Contratación y en el Decreto 1082 de 2015 art. 2.2.1.2.1.4.417, ello no implica que su celebración se limite exclusivamente a entidades sometidas a ese régimen. En efecto, una entidad estatal regida por la Ley 80 de 1993 puede suscribir este tipo de instrumentos con otra entidad que opere bajo un régimen contractual especial, sin que por ello pierdan su naturaleza de contratos o convenios interadministrativos.
Por su parte, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-671 de 201518, examinó el Decreto Legislativo 1773 de 2015 -norma que autorizó la celebración de convenios interadministrativos 16 C.E Sección Tercera. 11 de agosto de 2025. Radicado: 44001-23-40-000-2014-00081-01 (68897). M.P: Nicolás Yepes Corrales. Controversias Contractuales. 17 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector Administrativo de Planeación Nacional”.
“ARTÍCULO 2.2.1.2.1.4.4. Convenios o contratos interadministrativos. La modalidad de selección para la contratación entre Entidades Estatales es la contratación directa; y en consecuencia, le es aplicable lo establecido en el artículo 2.2.1.2.1.4.1 del presente decreto. Cuando la totalidad del presupuesto de una Entidad Estatal hace parte del presupuesto de otra con ocasión de un convenio o contrato interadministrativo, el monto del presupuesto de la primera deberá deducirse del presupuesto de la segunda para determinar la capacidad contractual de las Entidades Estatales”. 18 Corte Constitucional C-671 de 2015.
“3.1.2. Naturaleza jurídica de los convenios interadministrativos 3.1.2.1. Excepciones a la regla de la contratación directa De conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del Artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, por regla general la selección de los contratistas debe hacerse por licitación pública: “ARTÍCULO 2o. DE LAS MODALIDADES DE SELECCIÓN. La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas:” El mismo texto normativo contempla, entre el catálogo de excepciones a la selección objetiva, la celebración de contratos interadministrativos: “4.
Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los siguientes casos: a) Urgencia manifiesta; b) Contratación de empréstitos; c) <Inciso 1o. modificado por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos.
(Subrayas y negrillas fuera del texto) A pesar de que la norma se refiere únicamente a los contratos interadministrativos, esto no implica que la excepción a la licitación pública sólo se aplique a éstos y no a los convenios interadministrativos, puesto que ello conduciría a una interpretación irrazonable según la cual esta modalidad contractual, cuyo objeto y finalidad sólo interesa a la administración, deba ser celebrado siguiendo el procedimiento de selección objetiva y en la cual únicamente será proponente aquélla.
En tal sentido, la causal de contratación directa es aplicable a los convenios y a los contratos interadministrativos. La regla de contratación directa fue desarrollada por el Artículo 76 del Decreto 1510 de 2013 “Por el cual se reglamenta el sistema de compras y contratación pública.”, el cual dispone que esta modalidad de contratación es aplicable a los contratos y convenios interadministrativos: “Artículo 76.
Convenios o contratos interadministrativos. La modalidad de selección para la contratación entre entidades estatales es la contratación directa; y en consecuencia, le es aplicable lo establecido en el artículo 73 del presente decreto. Cuando la totalidad del presupuesto de una entidad estatal hace parte del presupuesto de otra con ocasión de un convenio o contrato interadministrativo, el monto del presupuesto de la primera deberá deducirse del presupuesto de la segunda para determinar la capacidad contractual de las entidades estatales.” (Subrayas fuera del texto) 3.1.2.2.
La regulación de los contratos o convenios interadministrativos Lo que hace interadministrativo a un contrato o convenio no es el procedimiento de selección aplicable, sino la calidad de los sujetos contratantes, esto es que las dos partes de la relación jurídica contractual formen parte de la administración pública. El convenio interadministrativo fue consagrado en los Artículos 95 y 96 de la Ley 489 de 1998 “por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones:”, como un negocio jurídico bilateral en virtud del cual la administración se vincula con otra entidad pública en el marco de la función administrativa de que trata el Artículo 209 de la Constitución para que mediante instrumentos de cooperación se cumpla el interés general: “Artículo 95º.- Asociación entre entidades públicas.
Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro. RADICADO: 63001-3333-004-2018-00243-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: PROMOTORA DE VIVIENDA Y DESARROLLO DEL QUINDIO, HOY EMPRESA PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL PROYECTA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CALARCÁ INSTANCIA: SEGUNDA para la ejecución de recursos públicos por parte de algunas entidades territoriales- y precisó que, aunque el legislador mencionó de manera expresa únicamente a los contratos interadministrativos, ello no significa que la excepción al procedimiento de licitación pública deba aplicarse exclusivamente a ellos y no a los convenios interadministrativos.
Señaló la Corte que entenderlo así conduciría a una interpretación irrazonable, pues implicaría exigir un proceso de selección objetiva para una modalidad cuyo objeto y finalidad solo conciernen a la administración y en la cual la única entidad capaz de participar como proponente sería, precisamente, la propia administración. Por ello concluyó que la causal de contratación directa prevista en la Ley 1150 de 2007 también cobija a los convenios interadministrativos, validando que estos puedan celebrarse directamente bajo la misma excepción que opera para los contratos interadministrativos.
Superado el análisis anterior, corresponde ahora abordar la nulidad absoluta del contrato. Sobre este aspecto, el artículo 141 del C.P.A.C.A que señala textualmente que “El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El Juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes” (Negrilla fuera del texto).
Al respecto sostuvo el Consejo de Estado en sentencia del 04 de abril Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de sus entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género. Sus Juntas o Consejos Directivos estarán integrados en la forma que prevean los correspondientes estatutos internos, los cuales proveerán igualmente sobre la designación de su representante legal.” (…) “Artículo 96º.- Constitución de asociaciones y fundaciones para el cumplimiento de las actividades propias de las entidades públicas con participación de particulares.
Las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo podrán, con la observación de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución, asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas, para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquéllas la ley.
Los convenios de asociación a que se refiere el presente artículo se celebrarán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política, en ellos se determinará con precisión su objeto, término, obligaciones de las partes, aportes, coordinación y todos aquellos aspectos que se consideren pertinentes. Cuando en virtud de lo dispuesto en el presente artículo, surjan personas jurídicas sin ánimo de lucro, éstas se sujetarán a las disposiciones previstas en el Código Civil para las asociaciones civiles de utilidad común. En todo caso, en el correspondiente acto constitutivo que de origen a una persona jurídica se dispondrá sobre los siguientes aspectos: a. Los objetivos y actividades a cargo, con precisión de la conexidad con los objetivos, funciones y controles propios de las entidades públicas participantes; b. Los compromisos o aportes iniciales de las entidades asociadas y su naturaleza y forma de pago, con sujeción a las disposiciones presupuestales y fiscales, para el caso de las públicas; c. La participación de las entidades asociadas en el sostenimiento y funcionamiento de la entidad; d. La integración de los órganos de dirección y administración, en los cuales deben participar representantes de las entidades públicas y de los particulares; e. La duración de la asociación y las causales de disolución.” Estas disposiciones comportan una autorización general para que las entidades públicas se asocien entre sí, a través de dos modalidades diversas, a saber: (i) la celebración de convenios administrativos de cooperación, o (ii) la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro.
En Sentencia C-671 de 1999 la Corte Constitucional se pronunció respecto a estas modalidades, al declarar la exequibilidad condicionada del Artículo 95 de la Ley 489 de 1998, bajo el entendido de que "las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género, sin perjuicio de que, en todo caso el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán los propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias.” Para adoptar esta decisión la Corte sostuvo lo siguiente: “En cuanto el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, en su primer inciso, autoriza a las entidades públicas su asociación entre sí con el propósito de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se encuentren a su cargo, encuentra la Corte que la disposición acusada tiene como soporte constitucional el precepto contenido en el artículo 209, inciso segundo de la Carta, que impone como un deber la coordinación de las actuaciones de las autoridades administrativas para el cumplimiento de los fines del Estado.” Y en la misma providencia precisó: “La autorización que en su inciso primero se otorga a entidades estatales para que con observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución pueden celebrar convenios de asociación con personas jurídicas de derecho privado o participen en la creación de personas jurídicas de este carácter para desarrollar actividades propias de "los cometidos y funciones" que la ley asigna a las entidades estatales, no vulnera en nada la Carta Política, por cuanto se trata simplemente de un instrumento que el legislador autoriza utilizar para el beneficio colectivo, es decir, en interés general y, en todo caso, con acatamiento a los principios que rigen la actividad administrativa del Estado.
Si el legislador autoriza la asociación de entidades estatales con personas jurídicas particulares con las finalidades ya mencionadas, estableció, en defensa de la transparencia del manejo de los dineros públicos, que los convenios de asociación a que se hace referencia serán celebrados "de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política", lo que significa que no podrá, en ningún caso pretextarse la celebración de los mismos para otorgar o decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, de una parte; y, de otra, el acatamiento a la disposición constitucional mencionada, impone la celebración de contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, pero "con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los Planes Seccionales de Desarrollo", tal cual lo ordena el citado artículo 355 de la Carta Política.” A la luz de lo expuesto, el régimen jurídico que regula esta clase de asociaciones es de derecho público y, en consecuencia, no se rigen de manera exclusiva por el Código Civil.
En efecto, en la citada Sentencia C-671 de 1999, la Corte también se pronunció sobre las límites en la aplicación del derecho privado en relación con estos tipos contractuales: “De conformidad con el artículo 210 de la Carta se autoriza la creación de entidades descentralizadas por servicios del orden nacional, en virtud de una ley o por expresa autorización de ésta y, en todo caso, con acatamiento a "los principios que orientan la actividad administrativa".
Ello significa que las entidades descentralizadas indirectas, con personalidad jurídica, que puedan surgir por virtud de convenios de asociación celebrados con exclusividad, entre dos o más entidades públicas deben sujetarse a la voluntad original del legislador que, en ejercicio de la potestad conformadora de la organización -artículo 150, numeral 7 de la Constitución Política-, haya definido los objetivos generales y la estructura orgánica de cada una de las entidades públicas participantes, y los respectivos regímenes de actos, contratación, controles y responsabilidad.
La disposición acusada será declarada exequible bajo la consideración de que las características de persona jurídica sin ánimo de lucro y la sujeción al derecho civil se entienden sin perjuicio de los principios y reglas especiales propios de la función administrativa establecidos en el artículo 209 de la Constitución, que para el derecho civil y normas complementarias no resultan de aplicación estricta e imperativa.” El contrato interadministrativo no fue objeto de regulación en la Ley 80 de 1993 y, solamente, vino a ser reglamentado como una excepción al principio general de selección objetiva de contratistas de conformidad con lo dispuesto en el literal c del numeral 4 del Artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, razón por la cual es necesario determinar el verdadero alcance de estas modalidades contractuales” (Negrilla fuera del texto) RADICADO: 63001-3333-004-2018-00243-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: PROMOTORA DE VIVIENDA Y DESARROLLO DEL QUINDIO, HOY EMPRESA PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL PROYECTA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CALARCÁ INSTANCIA: SEGUNDA de 202519, que: “El ordenamiento jurídico impone a los operadores judiciales el deber de declarar oficiosamente la nulidad absoluta de un contrato estatal cuando se cumplen determinados presupuestos.
Conforme al artículo 1742 del Código Civil, aplicable a los contratos estatales en virtud del artículo 13 de la Ley 80 de 1993, la nulidad absoluta puede y debe ser declarada por el juez, aun sin petición de parte, cuando aparezca de manifiesto en el acto o contrato. En este sentido, esta facultad no puede ejercerse de forma inquisitiva ni tiene un alcance ilimitado, pues su ejercicio está condicionado a que los elementos de prueba, sometidos a la contradicción de las partes, evidencien en el expediente la ilicitud del negocio, de forma que tampoco se sacrifique el principio de conservación de los actos jurídicos.
Además, de acuerdo con el artículo 141 del CPACA, en el proceso deben haber intervenido las partes contratantes o sus causahabientes, y la causal de nulidad debe estar plenamente acreditada con pruebas en el expediente”. A su turno la Ley 80 de 1993 en el art. 44 prevé las causales de nulidad absoluta, así: “ARTÍCULO
44. DE LAS CAUSALES DE NULIDAD ABSOLUTA. Los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y además cuando: 1o. Se celebren con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en la Constitución y la ley; 2o. Se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal; 3o.
Se celebren con abuso o desviación de poder; 4o. Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten; y 5o. Se hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos en el artículo 21 sobre tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad de que trata esta ley.” En consecuencia, las causales de nulidad absoluta de un contrato estatal son por las mismas causales reconocidas en el derecho común, además de incluir la celebración con personas inhábiles o con problemas de incompatibilidad, la violación de normas constitucionales o legales, y la falta de elementos esenciales como la ilicitud en el objeto o fin del contrato.
De manera particular, cuando se celebran en contravía de una expresa prohibición legal o constitucional ha dicho el Consejo de Estado que: “4. Para que se configure la causal de nulidad prevista en el numeral 2º del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, esto es que el contrato se celebre contra expresa prohibición legal o constitucional es menester que haya una violación al régimen de prohibiciones y que esa prohibición sea explícita;5 razón por la cual no toda transgresión a una prohibición conduce a estructurar esta precisa causal aunque por supuesto habrá de configurar otra.
En este orden de ideas, si se desacata una prohibición genérica o una prohibición implícita del estatuto contractual, el contrato será absolutamente nulo por violar el régimen legal pero la causal no será la enlistada en el numeral 2º del artículo 44 de la Ley 80 de 1993 sino una diferente según el caso”20. Bajo el marco normativo y jurisprudencial previamente expuesto, y atendiendo tanto a los argumentos planteados en el recurso de apelación como al acervo probatorio que integra el expediente, la Sala advierte que entre el Municipio de Calarcá y la Promotora de Vivienda y Desarrollo del Quindío –PROVIQUINDIO– se suscribió el Convenio Interadministrativo N.º 01 del 5 de junio de 2015, del cual se extrae lo siguiente: I. Tuvo por objeto: “PRIMERA. - OBJETO: Aunar esfuerzo para la ejecución de obras de infraestructura y equipamiento colectivo y comunitario en el municipio de Calarcá” II.
Conforme a la cláusula segunda el valor del convenio ascendió a la suma de $820.836.104,23. De los cuales $742.130.349 los aportó el ente territorial y $76.286.962,84 PROVIQUNDIO. III. En cuanto a las obligaciones de PROVIQUINDIO la cláusula cuarta numeral II literal D estableció “d) Adelantar cuando a ello haya lugar, las actividades tendientes a seleccionar objetivamente el o los contratistas que ejecutarán las obras objeto de convenio de acuerdo con lo establecido en la ley y el régimen jurídico.”.
IV. Respecto del régimen aplicable se indicó en la cláusula décima primera: “Manual de contratación de la entidad, Ley 80 de 1993, Ley 1150 de 2007 y Decreto 1082 de 2015”. 19 C.E. Sección Tercera. 04 de abril de 2025. Radicado: 63001233300020200042101 (70.045). M.P: José Roberto Sáchica Méndez. Controversias Contractuales. 20 C.E. Sección Tercera. 24 de abril de 2013.
Radicado: 25000-23-26-000-1996-02693-01(23042). C.P: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. RADICADO: 63001-3333-004-2018-00243-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: PROMOTORA DE VIVIENDA Y DESARROLLO DEL QUINDIO, HOY EMPRESA PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL PROYECTA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CALARCÁ INSTANCIA: SEGUNDA V. En la consideración 1° del Convenio se señaló que el objeto social de PROVIQUINDIO es: “gestar, promover, impulsar y ejecutar todas las actividades comerciales, industriales, de servicios, construcción y de consultoría directa o indirectamente relacionadas con el diseño y ejecución de políticas, planes, programas y proyectos de vivienda, infraestructura y equipamiento colectivo y comunitario que contribuyan al logro de viviendas y entornos dignos”.
VI. Así mismo se indicó en las consideraciones 2 a 13, que: RADICADO: 63001-3333-004-2018-00243-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: PROMOTORA DE VIVIENDA Y DESARROLLO DEL QUINDIO, HOY EMPRESA PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL PROYECTA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CALARCÁ INSTANCIA: SEGUNDA Como documentos anexos al convenio se incorporó el presupuesto de las obras a ejecutar, en el cual se detallan las siguientes actividades previstas: VII.
(1) Andenes tramo variante sur con carrera 24. RADICADO: 63001-3333-004-2018-00243-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: PROMOTORA DE VIVIENDA Y DESARROLLO DEL QUINDIO, HOY EMPRESA PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL PROYECTA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CALARCÁ INSTANCIA: SEGUNDA (2) Andenes tramo carrera 17 con variante norte.
(3) Anden costado derecho vía barrio Valdepeñas RADICADO: 63001-3333-004-2018-00243-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: PROMOTORA DE VIVIENDA Y DESARROLLO DEL QUINDIO, HOY EMPRESA PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL PROYECTA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CALARCÁ INSTANCIA: SEGUNDA (4) Andenes tramo variante norte entre carreras 17 y 18 (5) Reparcheo y refuerzo para las vías del centro poblado del corregimiento de quebrada Negra Municipio de Calarcá (6) Pavimento barrio Laureles vía entre manzanas 2 y 3 iii etapa RADICADO: 63001-3333-004-2018-00243-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: PROMOTORA DE VIVIENDA Y DESARROLLO DEL QUINDIO, HOY EMPRESA PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL PROYECTA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CALARCÁ INSTANCIA: SEGUNDA (7) Mejoramiento peatonal puente acceso I.E San Bernardo (8) Muro de gaviones calle 19 carrera 32 barrio La Esperanza (9) Resalto en mezcla asfáltica en caliente H=10 cm A -3.7 mt barrio El Laguito - Quintas del Cacique- Barcelona (10) Pavimento flexible vía Aguacatal- La Bella RADICADO: 63001-3333-004-2018-00243-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: PROMOTORA DE VIVIENDA Y DESARROLLO DEL QUINDIO, HOY EMPRESA PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL PROYECTA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CALARCÁ INSTANCIA: SEGUNDA (11) Obra Institución Educativa Jesús María Morales – La Rochela (12) Obra Institución Educativa Jesús María Morales – Sede Puerto Rico RADICADO: 63001-3333-004-2018-00243-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: PROMOTORA DE VIVIENDA Y DESARROLLO DEL QUINDIO, HOY EMPRESA PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL PROYECTA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CALARCÁ INSTANCIA: SEGUNDA (13) Obra Institución Educativa Jesús María Morales – Sede El Calabazo (14) Obra Institución Educativa Jesús María Morales – Sede La Paloma (15) Obra Institución Educativa Segundo Henao- Sede Eduardo Norris (16) Obra de adecuación instalaciones I.E San Rafael Sede El Danubio RADICADO: 63001-3333-004-2018-00243-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: PROMOTORA DE VIVIENDA Y DESARROLLO DEL QUINDIO, HOY EMPRESA PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL PROYECTA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CALARCÁ INSTANCIA: SEGUNDA (17) Obra Institución Educativa San Rafael - sede Buenos Aires.
(18) Obras Institución Educativa San Rafael - sede Pradera Alta. (19) Obra Institución Educativa San Rafael - sede La Divisa (20) Institución Educativa Antonio Nariño. (21) Obra Institución Educativa Baudilio Montoya - sede La Albania. (22) Obra Institución Educativa Baudilio Montoya – sede Potosí. RADICADO: 63001-3333-004-2018-00243-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: PROMOTORA DE VIVIENDA Y DESARROLLO DEL QUINDIO, HOY EMPRESA PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL PROYECTA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CALARCÁ INSTANCIA: SEGUNDA (23) Obras Instituciones Educativa Tecnológico – sede Antonio Ricaurte (Alto del Rio) (24) Obras adecuación instalaciones I.E. instituto Calarcá (25) Presupuesto polideportivo escenario deportivo barrio Valdepeñas.
(26) Presupuesto polideportivo escenario deportivo barrio Giraldo (27) Presupuesto polideportivo escenario deportivo barrio Santander (28) Presupuesto polideportivo escenario deportivo barrio Ortega RADICADO: 63001-3333-004-2018-00243-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: PROMOTORA DE VIVIENDA Y DESARROLLO DEL QUINDIO, HOY EMPRESA PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL PROYECTA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CALARCÁ INSTANCIA: SEGUNDA (29) Mantenimiento y adecuación cancha múltiple Corregimiento La virginia del Municipio de Calarcá – Quindío. (30) Mantenimiento y adecuación coliseo del Municipio de Calarcá Quindío De igual manera, obran los contratos de obra suscritos entre la Promotora de Vivienda y Desarrollo del Quindío y particulares, así: I. Contrato de obra pública No. 102.
Por un valor de $217.225.585,18, celebrado con el propósito de ejecutar el “mejoramiento y mantenimiento de instituciones educativas en el municipio de Calarcá, en desarrollo del Convenio Interadministrativo No. 001 de 2015”. Este contrato se tramitó conforme al Manual de Contratación de la entidad, motivo por el cual el contratista fue seleccionado mediante invitación privada, dado que su cuantía corresponde a un monto igual o superior a 150 SMLMV e inferior a 700 SMLMV.
RADICADO: 63001-3333-004-2018-00243-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: PROMOTORA DE VIVIENDA Y DESARROLLO DEL QUINDIO, HOY EMPRESA PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL PROYECTA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CALARCÁ INSTANCIA: SEGUNDA Las obras fueron entregadas al municipio de Calarcá, tal como consta en las actas suscritas y allegadas al expediente.
II. Contrato de obra No. 074 de 2015. Por un valor de $56.047.274,18, destinado al “mantenimiento y mejoramiento de los escenarios deportivos de los barrios Valdepeñas, Giraldo, Santander, Ortega, La Virginia y Coliseo del Sur del municipio de Calarcá”. Su celebración se realizó conforme al Manual de Contratación, por lo que la selección del contratista se efectuó mediante invitación directa, en atención a que la cuantía del contrato era inferior a 150 SMLMV.
Las obras correspondientes se entregaron formalmente al municipio, lo cual se acredita con las actas obrantes en el expediente digital. III. Contrato de obra No. 104 de 2015. Con un valor de $183.129.613,77, tuvo por objeto el “mejoramiento de vías y zonas peatonales en el municipio de Calarcá y en el corregimiento de Barcelona, en desarrollo del Convenio Interadministrativo No. 001 de 2015”.
Este contrato se realizó siguiendo el Manual de Contratación institucional y el contratista fue escogido mediante invitación privada, ya que la cuantía se encontraba en el rango de 150 a 700 SMLMV. Las obras fueron entregadas al municipio conforme a las actas respectivas, las cuales fueron aportadas al proceso. IV. Contrato de obra No. 103 de 2015.
RADICADO: 63001-3333-004-2018-00243-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: PROMOTORA DE VIVIENDA Y DESARROLLO DEL QUINDIO, HOY EMPRESA PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL PROYECTA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CALARCÁ INSTANCIA: SEGUNDA Por un valor de $338.651.054,31, cuyo objeto fue el “mejoramiento de vías con asfalto en el municipio de Calarcá, el corregimiento de Barcelona y el centro poblado Quebrada Negra, en desarrollo del Convenio Interadministrativo No. 001 de 2015”.
Se tramitó atendiendo al Manual de Contratación, de modo que el contratista se seleccionó mediante invitación privada, dado que la cuantía se ubicaba entre 150 y 700 SMLMV. La entrega de las obras al municipio se formalizó mediante las actas respectivas, las cuales reposan en el expediente. En virtud de lo anterior, la Sala reconoce -tal como lo plantea el recurrente- que la celebración de convenios interadministrativos no se encuentra prohibida ni por el ordenamiento jurídico ni por la jurisprudencia. Por el contrario, constituye una herramienta legítima de cooperación entre entidades públicas.
Sin embargo, tal premisa no agota el análisis del caso, pues el punto neurálgico no radica en la validez abstracta de la figura, sino en la forma concreta en que fue utilizada por las partes contratantes. En efecto, incluso cuando un convenio interadministrativo puede, desde una perspectiva estrictamente formal, ajustarse a las exigencias legales, ello no basta para excluir la existencia de irregularidades materiales en su ejecución. Precisamente, en el caso objeto de estudio se evidencia que el Convenio Interadministrativo No. 01 de 2015 desconoció el régimen jurídico legal, al infringir lo dispuesto en el artículo 2°, numeral 4°, literal c), de la Ley 1150 de 2007, cuyo contenido regula de manera expresa los contratos interadministrativos y establece límites precisos en materia de ejecución y subcontratación, así: “ARTÍCULO 2o.
DE LAS MODALIDADES DE SELECCIÓN. La escogencia del contratista se efectuará con arreglo a las modalidades de selección de licitación pública, selección abreviada, concurso de méritos y contratación directa, con base en las siguientes reglas: (…) 4. Contratación directa. La modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá en los siguientes casos: a) Urgencia manifiesta; b) Contratación de empréstitos; c) <Inciso 1o. modificado por el artículo 92 de la Ley 1474 de 2011.
El nuevo texto es el siguiente:> Contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos. Se exceptúan los contratos de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras.
Estos contratos podrán ser ejecutados por las mismas, siempre que participen en RADICADO: 63001-3333-004-2018-00243-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: PROMOTORA DE VIVIENDA Y DESARROLLO DEL QUINDIO, HOY EMPRESA PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL PROYECTA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CALARCÁ INSTANCIA: SEGUNDA procesos de licitación pública o contratación abreviada de acuerdo con lo dispuesto por los numerales 1 y 2 del presente artículo.
En aquellos eventos en que el régimen aplicable a la contratación de la entidad ejecutora no sea el de la Ley 80 de 1993, la ejecución de dichos contratos estará en todo caso sometida a esta ley, salvo que la entidad ejecutora desarrolle su actividad en competencia con el sector privado o cuando la ejecución del contrato interadministrativo tenga relación directa con el desarrollo de su actividad.
En aquellos casos en que la entidad estatal ejecutora deba subcontratar algunas de las actividades derivadas del contrato principal, no podrá ni ella ni el subcontratista, contratar o vincular a las personas naturales o jurídicas que hayan participado en la elaboración de los estudios, diseños y proyectos que tengan relación directa con el objeto del contrato principal.
Estarán exceptuados de la figura del contrato interadministrativo, los contratos de seguro de las entidades estatales”. Dicha norma, al prescribir que la contratación directa es procedente tratándose de contratos interadministrativos “siempre que las obligaciones derivadas del mismo tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora”, fija un requisito sustancial respecto de la idoneidad y capacidad de la entidad que asume la ejecución del convenio.
Asimismo, el legislador incorporó una limitación adicional: aunque la subcontratación es posible, esta debe recaer únicamente sobre algunas de las actividades derivadas del contrato principal y jamás puede implicar la delegación de la totalidad de las obligaciones asumidas. Ello obedece a que la subcontratación integral vaciaría de contenido la razón de ser del convenio interadministrativo, convirtiendo a la entidad ejecutora en un mero intermediario y desnaturalizando la modalidad de contratación directa prevista en la ley.
Al respecto la Agencia de Contratación Colombia Compra Eficiente en el Concepto C-240 del 14 de septiembre de 2023, en consonancia con dicho mandato legal, reiteró dos reglas esenciales: (i) la subcontratación en los convenios interadministrativos es excepcional y solo puede recaer sobre actividades parciales, pues permitir la cesión completa de la ejecución equivaldría a sustituir materialmente al contratista y a sortear injustificadamente los procedimientos de selección objetiva; y (ii) ni la entidad ejecutora ni el subcontratista pueden vincular a quienes hayan intervenido en la elaboración de estudios, diseños o proyectos relacionados con el contrato principal, como mecanismo de prevención de conflictos de interés. Ahora bien, en relación con la expedición de las Leyes 1150 de 2007 y 1474 de 2011, la Sala de Consulta y Servicio Civil en concepto del año 201621 sostuvo lo siguiente, cuyo contenido se transcribe en extenso por su relevancia demostrativa en el asunto, así: “Las entidades públicas frecuentemente se valían de los “convenios interadministrativos”, para entregar cuantiosos recursos a otra entidad estatal con el fin de que los ejecutara, a pesar de no contar esta con la idoneidad técnica ni la experiencia operativa y financiera requerida para el respectivo negocio, aprovechándose de la facilidad que representa su celebración por contratación directa (artículo 24, núm.1 literal c.), lo que significaba, además de una elusión de los procesos de selección objetiva, desconocer el cambio de modelo incorporado por la Constitución de 1991, según el cual el Estado no necesariamente es prestador directo de los servicios públicos sino regulador de los mismos (artículo 365 C.P.), por lo que, en principio, no debe asumir actividades que pueden ser desarrolladas de manera eficiente y ventajosa por el sector privado.
Tampoco las entidades estatales tienen como función la de ser intermediarias de los intereses del sector privado, utilizando la mampara de la contratación directa para aparecer como “contratistas” pero subcontratando la ejecución del negocio jurídico con particulares, lo que indudablemente constituye una práctica ilegal. Por lo anterior, el régimen original de la Ley 80 de 1993 en este ámbito fue objeto de modificaciones sustanciales por parte de las Leyes 1150 de 2007 y 1474 de 2011, en particular en relación con el mecanismo de selección, pues si bien se mantuvo la regla general de la modalidad de contratación directa para los “contratos interadministrativos” -excepto como se verá para algunos tipos contractuales que se 21 C.E. Sala de Servicio y Consulta Civil. 26 de julio de 2016.
Radicación: 11001-03-06-000-2015-00102-00. Referencia: Referencia: Contratos y convenios interadministrativos. Incumplimiento contractual. Multas, declaratorias de incumplimiento y cláusula penal. Procedimiento para la imposición unilateral de las multas y declaratorias de incumplimiento. Instrumentos jurídicos para asegurar el cumplimiento de contratos y convenios interadministrativos.
RADICADO: 63001-3333-004-2018-00243-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: PROMOTORA DE VIVIENDA Y DESARROLLO DEL QUINDIO, HOY EMPRESA PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL PROYECTA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CALARCÁ INSTANCIA: SEGUNDA celebren con ciertas entidades públicas-, se adoptan precisas medidas con el fin de evitar la burla de las normas de contratación estatal mediante esta figura negocial.
Las modificaciones y cambios incorporados por dichas leyes al régimen de los contratos interadministrativos, versan, entre otros, sobre los siguientes aspectos: a. Los contratos interadministrativos, en todos los casos (contratación directa y aún en los eventos en que se ordene que sean el resultado de una licitación pública o selección abreviada), deben tener relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos, los cuales, naturalmente, están sometidos a la ley (literal c, numeral 4, inciso primero del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007).
Esta exigencia significa que la entidad estatal ejecutora (contratista) posee la capacidad jurídica y financiera, el soporte técnico y operativo y la experiencia acreditada para ejecutar ella misma el objeto contractual, por lo que todo tipo de “intermediación” en la materia se encuentra proscrito por la ley; además, se trata de un requisito general para poderse obligar válidamente (artículo 1502 C.C). b. La suscripción de contratos interadministrativos “de obra, suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública cuando las instituciones de educación superior públicas o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de entidades públicas, o las federaciones de entidades territoriales sean las ejecutoras”, debe estar precedida de licitación pública o selección abreviada; es decir, se introdujo la prohibición para suscribir por contratación directa contratos interadministrativos de determinados objetos, de manera que para celebrar los citados contratos las entidades mencionadas deberán participar en condiciones de igualdad en cualquiera de los procesos de selección que impliquen convocatoria pública y solamente en los demás casos podrá acudirse a la modalidad de contratación directa (literal c, inciso 2, ibídem).
De esta manera, es clara la posición jurídica de predominio de la entidad estatal licitante frente a los proponentes en la licitación, en la cual cada una de las partes en el proceso de selección pretende satisfacer intereses que pueden diferenciarse (la licitante, los principios de selección objetiva, transparencia, economía, libre concurrencia, entre otros; y la entidad estatal proponente, presentar la oferta más favorable de conformidad con sus propios intereses y los del pliego de condiciones, con el ánimo de que sea escogida por la entidad licitante); c. La ejecución de los contratos interadministrativos quedó sometida, por regla general, al Estatuto General de Contratación Pública, salvo los casos en que la entidad ejecutora actúa en régimen de competencia con el sector privado o cuando el contrato tenga relación directa con su actividad (modificación introducida por el artículo 95 de la Ley 1474 de 2011 al inciso 2º literal c del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007); dicho de otro modo, solamente si se da esa relación inmediata entre el objeto del contrato y la actividad propia de la entidad ejecutora, tal como debe ser, la ejecución del respectivo contrato interadministrativo podrá hacerse bajo las reglas de derecho diferentes a la Ley 80 de 1993 y demás normas que la modifiquen o adicionen. d. En cuanto a la subcontratación se imponen restricciones.
En aquellos casos en que la entidad estatal ejecutora debiera subcontratar algunas de las actividades derivadas del contrato principal, no podrán ni ella ni el subcontratista, contratar o vincular a las personas naturales o jurídicas que hayan participado en la elaboración de los estudios, diseños y proyectos que tengan relación directa con el objeto del contrato principal. e. Quedaron exceptuados de la figura del contrato interadministrativo, los contratos de seguro de las entidades estatales.
Para la Sala es claro que la expresión “entidad ejecutora” utilizada por la Ley 1150 de 2007, no es una simple modificación de forma ni resulta intrascendente, sino que se trata de un cambio sustancial e importante, por cuanto implica, de una parte, que la actividad del proponente (entidad estatal) en todos los casos debe ser congruente con el objeto del contrato interadministrativo a celebrar; y de otra, que cuando sea el resultado de una licitación pública o selección abreviada, debe aquel someterse a las reglas fijadas por la Administración en la respectiva modalidad por convocatoria pública, de manera que, en virtud del derecho de igualdad que rige los procedimientos de selección, no puede alegar excepciones o tratos diferentes por su condición de entidad estatal, ya que simplemente será un proponente más. Debe recordarse que bajo la Ley 80 de 1993, la regla general es la competencia en un mercado que, para el caso, sería el de la contratación estatal, en el cual quienes aspiren a ser colaboradores de la Administración como contratistas deben encontrarse en igualdad de condiciones; así, si una entidad estatal voluntariamente participa en dicho mercado, no puede tener privilegios en razón de su calidad y deberá someterse a las “reglas del juego” fijadas, en donde, se insiste, rige el principio de igualdad y libertad de concurrencia y participación.” Desde esta perspectiva, resulta evidente que en el presente asunto el Convenio Interadministrativo No. 01 de 2015 fue utilizado para eludir los procedimientos de selección previstos en la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007.
En efecto, aunque PROVIQUINDIO fue RADICADO: 63001-3333-004-2018-00243-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: PROMOTORA DE VIVIENDA Y DESARROLLO DEL QUINDIO, HOY EMPRESA PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL PROYECTA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CALARCÁ INSTANCIA: SEGUNDA formalmente designada como entidad ejecutora, en la práctica no asumió directamente ninguna de las actividades contratadas, sino que procedió a subcontratar la totalidad de las obras con terceros, en abierta contravención del literal c) del numeral 4° del artículo 2° de la Ley 1150.
Esta actuación configura la hipótesis de nulidad absoluta por celebración del contrato contra expresa prohibición legal, pues la norma exige que la entidad ejecutora realice materialmente las actividades que constituyen el objeto del convenio o, en su defecto, solo subcontrate parte de esas tareas. La subcontratación integral no solo vacía de contenido la figura del convenio interadministrativo, sino que permite sortear de manera indebida los procedimientos de selección objetiva a los cuales debía someterse el Municipio de Calarcá si el propósito real era contratar obras públicas con terceros.
Incluso si, en gracia de discusión, se aceptara que el objeto social de la entidad ejecutora le permitía realizar directamente las obras, surge inevitablemente el interrogante de por qué razón procedió a subcontratar la totalidad de las actividades derivadas del convenio. Si, como se afirma, contaba con la capacidad técnica y el soporte operativo para asumir la ejecución del objeto contractual, no resulta coherente que delegara íntegramente el objeto contractual en terceros, conducta que desnaturaliza la finalidad misma del contrato interadministrativo, y deja en entredicho la correspondencia real entre su objeto social y la ejecución efectiva del Convenio Interadministrativo.
Por otra parte, aunque el recurrente sostiene que no obra prueba alguna que acredite la nulidad absoluta del convenio, la Sala advierte que el propio convenio interadministrativo y los contratos de obra celebrados para su ejecución constituyen plena prueba del desconocimiento del mandato legal contenido en el artículo 2, numeral 4, literal c), de la Ley 1150 de 2007.
Tales documentos evidencian de manera directa que PROVIQUINDIO no ejecutó actividad alguna por sí misma, sino que trasladó completamente las obligaciones asumidas, contrariando la prohibición de subcontratación integral prevista para este tipo de instrumentos contractuales. En consecuencia, para la Sala es evidente que el convenio fue empleado como un mecanismo para desplazar las exigencias de pluralidad de oferentes, publicidad y selección objetiva, lo cual constituye una infracción directa a una prohibición expresa del legislador.
Por ello, el Convenio Interadministrativo No. 01 de 2015 debe declararse absolutamente nulo, tal como acertadamente lo concluyó el a quo, y en orden a ello se procederá a confirmar la decisión. Finalmente se indica que el apelante no realizó reparo alguno frente al argumento del Juzgado de instancia respecto de las restituciones mutuas, por lo que teniendo en cuenta la delimitación de la competencia en segunda instancia, la Corporación no realizará pronunciamiento alguno. Sea suficientes las anteriores consideraciones para confirmar la sentencia proferida el 17 de mayo de 2024 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia. 4.
Sobre la condena en costas: finalmente esta Corporación se abstendrá de condenar en costas como quiera que, conforme al criterio acogido por este Tribunal en Sala Plena del 1º de noviembre de 201822, se considera que no hay lugar a imponerlas en esta instancia por cuanto no se demostró su causación. IV. DECISIÓN. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 17 de mayo de 2024, por el Juzgado Cuarto (4°) Administrativo del Circuito de Armenia Q. 22 TAQ Sala Plena de Decisión, M.P. ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO, radicado 63001-3340-005-2016-00066-01, con aclaración de voto Mg. LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA. RADICADO: 63001-3333-004-2018-00243-01 MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: PROMOTORA DE VIVIENDA Y DESARROLLO DEL QUINDIO, HOY EMPRESA PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL PROYECTA DEMANDADO: MUNICIPIO DE CALARCÁ INSTANCIA: SEGUNDA SEGUNDO: Sin condena en costas, en esta instancia.
TERCERO: En firme la presente sentencia devolver el expediente, una vez realizadas las correspondientes anotaciones en el software de gestión SAMAI. Esta sentencia se discutió y aprobó en Sala de Decisión según Acta N° 43 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN LUIS CARLOS ALZATE RÍOS LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA YCON «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co»