República de Colombia RECURSO DE INSISTENCIA RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2025-00152-00 RECURRENTE: JAVIER RIVEROS DELGADO DEMANDADO: REGISTRADURÍA DE BUENAVISTA QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA PRIMERA DE DECISIÓN Armenia, cuatro (4) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADO PONENTE: LUIS CARLOS ALZATE RÍOS Sentencia No. 282 TEMAS: DERECHO A LA INFORMACIÓN RELACIONADA CON ACTA DE INSTALACIÓN Y REGISTRO DE VOTANTES – REGISTRADURÍA DEL ESTADO CIVIL COMO SUJETO OBLIGADO DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN – DATOS SENSIBLES INSTANCIA: ÚNICA Decide la Sala, el RECURSO DE INSISTENCIA formulado por el señor JAVIER RIVEROS DELGADO en contra de la REGISTRADURÍA DEL ESTADO CIVIL DE BUENAVISTA QUINDÍO, previas las consideraciones: 1.
ANTECEDENTES 1.1. La petición1 A través de escrito presentado en la entidad accionada el día 29 de octubre de 2025 radicado 037, el señor Javier Riveros Delgado presentó derecho de petición solicitando copia informal de los Formularios E-11 correspondientes a las Actas de instalación de las mesas de votación en los puestos de la cabecera municipal de Buenavista y de la Vereda Río Verde Bajo. 1 Expediente SAMAI, Documento: 6Anexos_08RAD037(.pdf) NroActua 4, página 3.
República de Colombia RECURSO DE INSISTENCIA RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2025-00152-00 RECURRENTE: JAVIER RIVEROS DELGADO DEMANDADO: REGISTRADURÍA DE BUENAVISTA QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa Se señala en la petición que la anterior información es requerida para fines informativos y de verificación ciudadana. 1.2.
La respuesta2 La Registradora Municipal del Estado Civil de Buenavista Quindío por medio de Oficio DDQUI-RMBUE-148 del 30 de octubre de 2025, dio respuesta a la solicitud elevada informando que no era procedente suministrar los Formularios E-11; en primer lugar, porque dichos documentos se encontraban en custodia en el sobre de Claveros del Arca Triclave y atendiendo las Directrices del Nivel Central, así como, lo establecido en el Numeral 6 del Acuerdo 03 de octubre de 2025 suscrito entre la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Partido Pacto Histórico para las Consultas del 26 de octubre de 2025, son las agrupaciones quienes coordinan con la Registraduría como se hace la verificación de estos documentos cuando hay reclamaciones y definen quienes lo representan.
En segundo lugar, porque los formularios solicitados contienen datos sensibles. 1.3. El recurso3 El señor Riveros Delgado el 4 de noviembre de 2025, presentó recurso de insistencia frente a la negativa de la entidad, solicitando se resuelva sobre la procedencia de la entrega de la información requerida mediante derecho de petición; precisando que la solicitud la efectuó antes del vencimiento del plazo -7 de noviembre de 2025- para la destrucción del material y en calidad de afiliado al movimiento político Pacto Histórico.
Además, los formularios E-11 bajo custodia de la entidad son documentos públicos, de carácter administrativo y electoral, que no contienen datos sensibles de los relacionados en el artículo 24 de la Ley 1755 de 2015. 1.4. Trámite procesal El día 11 de noviembre de 2025 la Registradora Municipal del Estado Civil de Buenavista Quindío radicó4 el traslado del recurso ante los Juzgados Administrativos del Circuito de Armenia, realizado mediante Oficio DDQUI-RMBUE-1525 del 10 de noviembre de 2025 en el cual señala que los Formularios E-11 solicitados hacen parte de la Votación y Escrutinio de mesa, por lo que, deben ir en el Sobre de Claveros que se encuentran en custodia en el Arca Triclave de la Registraduría Municipal, los cuales 2 Expediente SAMAI, Documento: 6Anexos_08RAD037(.pdf) NroActua 4, página 1-2. 3 Expediente SAMAI, Documento: Recurso Insistencia(.pdf) NroActua 3. 4 Según constan en el expediente SAMAI, Juzgado 1º Administrativo SAMAI | Proceso Judicial. 001CorreoRadicador(.pdf) NroActua 2. 5 Expediente SAMAI, Documento: 10Anexos_TRASLADOCONANEXOS(.pdf) NroActua 4.
República de Colombia RECURSO DE INSISTENCIA RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2025-00152-00 RECURRENTE: JAVIER RIVEROS DELGADO DEMANDADO: REGISTRADURÍA DE BUENAVISTA QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa además contiene datos sensibles como la huella y firma de sufragantes, y por este motivo tampoco es posible su reproducción y entrega de copias.
Afirma que, el solicitante fungió como testigo de la mesa durante el día de la Elección y el Escrutinio, permitiendo únicamente la visualización y toma de fotos de los Formularios E-14, de los cuales tuvo acceso. Insistió en que tratándose de documentos electorales tiene el deber de cumplir el Protocolo Interno de la Comisión Escrutadora Nacional del Pacto Histórico, para las elecciones celebradas el pasado 26 de octubre contenido en el Acuerdo 03 de octubre de 2025 y que, por tanto, es la Comisión Escrutadora Nacional la responsable de determinar quién puede acceder a los documentos contenidos en el Sobre de Claveros y esta no ha autorizado al señor Riveros Delgado.
Correspondiéndole por reparto6 al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia, este despacho mediante Auto7 del 13 de noviembre de 2025 declaró la falta de competencia para conocer del presente trámite y ordenó la remisión a este Tribunal. Sin embargo, esto último ocurrió el día 24 de noviembre del presente año8. En ese mismo día – 24 de noviembre de 2025- el Magistrado instructor admitió9 el recurso y ordenó a la entidad accionada la remisión de los documentos objeto de la petición para decidir sobre la divulgación de los mismos, suspendiendo con ello los términos para decidir.
No obstante, pese a que la entidad se pronunció10 el 25 de noviembre de 2025 no fueron allegados los documentos solicitados, razón por la cual en providencia11 de ese mismo día se requirió nuevamente a la entidad aclarando que los documentos requeridos correspondían a la totalidad de los Formularios E-11 “Acta de Instalación y Registro de Votantes de la consulta interna del Pacto Histórico desarrollada el día 26 de octubre de 2025 de las mesas de votación en los puestos de la cabecera municipal de Buenavista y de la vereda Río Verde Bajo”.
Reactivado el término señalado en la ley para decidir el recurso, que había sido suspendido -desde el 24 hasta el 27 de noviembre de 2025- cuando se recibió respuesta, conforme lo consagra el artículo 26 de la Ley 1755 de 2015, se procede a establecer si se niega o se acepta, total o parcialmente, la petición formulada. 6 Según constan en el expediente SAMAI, Juzgado 1º Administrativo SAMAI | Proceso Judicial. 010ActaReparto(.pdf) NroActua 2. 7 Expediente SAMAI, Documento: Auto Remite por Competencia(.pdf) NroActua 2. 8 Expediente SAMAI, Documento: Correo Oficina Judicial(.pdf) NroActua 2. 9 Expediente SAMAI, Documento: 13AutoAdmisorio(.pdf) NroActua 6. 10 Expediente SAMAI, Documento: 23Recibememorial_Respuestaycorreo(.pdf) NroActua 12 y los anexos agregados al índice 12. 11 Expediente SAMAI, Documento: 24AutoRequiere(.pdf) NroActua 13.
República de Colombia RECURSO DE INSISTENCIA RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2025-00152-00 RECURRENTE: JAVIER RIVEROS DELGADO DEMANDADO: REGISTRADURÍA DE BUENAVISTA QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa De acuerdo a lo anterior, se pasará a estudiar el fondo de las cuestiones planteadas, previas las siguientes: 2. CONSIDERACIONES 2.1.
Competencia Esta Sala es competente para conocer del Recurso de Insistencia interpuesto en el caso de marras, según lo establecido en el artículo 151 numeral 5 del C.P.A.C.A., en Única Instancia, teniendo en cuenta que la autoridad requerida es del orden nacional. La figura del recurso de insistencia, como el medio judicial idóneo y preferente para resolver los conflictos que se susciten sobre el carácter de reservado que pueda tener un documento o información, se encuentra consagrada desde el artículo 2112 de la Ley 57 de 1985, que subrogó los artículos 1913 y 2014 del Decreto 01 de 1984, y del cual se desprende el recurso contenido en el artículo 2615 del C.P.A.C.A., como garantía del derecho de petición que tiene toda persona, al facultarla para acudir ante la jurisdicción 12 “Artículo 21º.- La Administración sólo podrá negar la consulta de determinados documentos o la copia o fotocopia de los mismos mediante providencia motivada que señale su carácter reservado, indicando las disposiciones legales pertinentes.
Si la persona interesada insistiere en su solicitud, corresponderá al Tribunal de lo Contencioso Administrativo que tenga jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos decidir en única instancia si se acepta o no la petición formulada o si se debe atender parcialmente. Ante la insistencia del peticionario para que se le permita consultar o se le expida la copia requerida, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al Tribunal para que éste decida dentro de los diez (10) días hábiles siguientes.
Se interrumpirá este término en el caso de que el Tribunal solicite copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir y hasta la fecha en la cual los reciba oficialmente.” 13 “ARTÍCULO 19. Información especial y particular. Subrogado por el art. 12, Ley 57 de 1985. Toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposen en las oficinas públicas y a que se les expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o a la ley o no hagan relación a la defensa o seguridad nacional.” 14 “ARTÍCULO 20.
Inaplicabilidad de las Excepciones. Subrogado por el art. 19, Ley 57 de 1985 El carácter reservado de un documento no será oponible a las autoridades que lo soliciten para el debido ejercicio de sus funciones. Corresponde a dichas autoridades asegurar la reserva de los documentos que lleguen a conocer en desarrollo de lo previsto en este artículo.” 15 “ARTÍCULO
26. INSISTENCIA DEL SOLICITANTE EN CASO DE RESERVA. <Artículo CONDICIONALMENTE exequible> <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> Si la persona interesada insistiere en su petición de información o de documentos ante la autoridad que invoca la reserva, corresponderá al Tribunal Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente la petición formulada.
Para ello, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al tribunal o al juez administrativo, el cual decidirá dentro de los diez (10) días siguientes. Este término se interrumpirá en los siguientes casos: 1. Cuando el tribunal o el juez administrativo solicite copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir, o cualquier otra información que requieran, y hasta la fecha en la cual las reciba oficialmente. 2.
Cuando la autoridad solicite, a la sección del Consejo de Estado que el reglamento disponga, asumir conocimiento del asunto en atención a su importancia jurídica o con el objeto de unificar criterios sobre el tema. Si al cabo de cinco (5) días la sección guarda silencio, o decide no avocar conocimiento, la actuación continuará ante el respectivo tribunal o juzgado administrativo.
PARÁGRAFO. El recurso de insistencia deberá interponerse por escrito y sustentado en la diligencia de notificación, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella.” República de Colombia RECURSO DE INSISTENCIA RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2025-00152-00 RECURRENTE: JAVIER RIVEROS DELGADO DEMANDADO: REGISTRADURÍA DE BUENAVISTA QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa contenciosa para que se decida si niega o acepta, total o parcialmente la información o los documentos solicitados, frente a la entidad que deniega la petición. Lo anterior, exige como presupuestos para la procedencia de este mecanismo judicial – recurso de insistencia, lo siguiente: 1.
La existencia, a cargo de la respectiva entidad o en sus archivos de la información o de los documentos en lo que conste información que la administración aduce reservada como motivo para impedir su conocimiento al peticionario; 2. La insistencia del peticionario sobre lo solicitado; y 3. La reafirmación de la autoridad acerca de la confidencialidad de la información. Los presupuestos procesales en el presente asunto se encuentran reunidos, dado que, en primer lugar, es claro que la Registraduría cuenta con la información solicitada, dado que aduce reserva sobre la información solicitada, amparada en el cumplimiento del Acuerdo del 03 de octubre de 2025 con el partido Pacto Histórico para las Consultas del 26 de octubre de 2025 y en la custodia que ejerce sobre esta documentación en el Sobre de Claveros contenido en el Arca Triclave.
Aunado a ello, en respuesta al requerimiento efectuado por el despacho sustanciador, la Registraduría se suministró información relacionada con los E-11 del puesto de votación Cabecera Municipal y del IE Río Verde Bajo de Buenavista. Por tanto, se cumple con el primer presupuesto para la procedencia del recurso. En cuanto a los dos presupuestos restantes, como se advirtió en el título del trámite del recurso, tanto el peticionario insistió en la solicitud de información como la entidad en la negativa a suministrarla, por ello, también se encuentran reunidos.
Así las cosas, se pasa a resolver el asunto de fondo. 2.2. Problema jurídico El problema jurídico que plantea la Sala, para resolver si se niega o se acepta, total o parcialmente la petición formulada por la solicitante es el siguiente: ¿Podía la Registraduría negar al particular en uso de su derecho fundamental de petición el suministro de copia informal de los Formularios E-11 “Acta de Instalación y Registro de Votantes de la consulta interna del Pacto Histórico desarrollada el día 26 de octubre República de Colombia RECURSO DE INSISTENCIA RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2025-00152-00 RECURRENTE: JAVIER RIVEROS DELGADO DEMANDADO: REGISTRADURÍA DE BUENAVISTA QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa de 2025 de las mesas de votación en los puestos de la cabecera municipal de Buenavista y de la vereda Río Verde Bajo”, invocando reserva de la información por contenido de datos sensibles como huella y nombre de los votantes y el cumplimiento de Acuerdos previos con el partido? Para efectos de resolver el asunto objeto de estudio, se abordarán los siguientes temas: i) derecho de petición frente a la operancia de la reserva; ii) Documentos electorales y los reservados en custodia de la Registraduría; iii) Derecho a la intimidad y los datos sensibles; y iv) Juicio o test de ponderación en el caso en concreto. 2.3.
Derecho de petición frente a la operancia de la reserva. Con relación al derecho de petición, la Constitución Política (Artículo 23), dispone como regla general que toda persona tiene el derecho fundamental a presentar verbal o por escrito, peticiones respetuosas – límite subjetivo- a las autoridades – Nacionales, Departamentales, Municipales, etc. – por motivos de interés general o particular – es lo que en sí impulsa al peticionario- y a obtener pronta resolución. En reiterada jurisprudencia16, el máximo órgano de la jurisdicción constitucional ha sostenido, que en la pronta resolución, por parte de la autoridad a quien se dirige la petición, más no en la formulación, que no deja de ser un aspecto formal, es donde este derecho fundamental adquiere toda su dimensión (núcleo esencial) como instrumento eficaz de la participación democrática, ya que así recibe información y hace efectivo el resto de los derechos fundamentales.
Distintos pronunciamientos de orden constitucional han sido insistentes en precisar que sus presupuestos esenciales consisten, de un lado, en la posibilidad de formular peticiones respetuosas, por motivos de interés general o particular y, de otro, en la obtención de una pronta resolución del asunto puesto en consideración. Esos componentes son inescindibles, esto es, que su goce y satisfacción se realiza una vez ambos se verifiquen; por lo tanto, se concreta en la formulación de una petición, pero se efectiviza con la resolución pronta y material de la misma17.
El derecho de petición, como se vio anteriormente, también comporta la facultad para solicitar y obtener acceso a la información sobre la acción de las autoridades, y en particular, a que se expida copia de sus documentos18; en sustento de tal modalidad está el artículo 74 Constitucional el cual preceptúa que todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley; por lo tanto, es al legislador a quien le corresponde fijar, de manera precisa y determinada, la excepción 16 Entre ellas, la Sentencia T- 495 de 1992 17 Ver entre otras las sentencias T-495/92, T- 010/93, T-392/94, T-392/95 y T-291/96. 18 Artículo 19 del CPACA.
República de Colombia RECURSO DE INSISTENCIA RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2025-00152-00 RECURRENTE: JAVIER RIVEROS DELGADO DEMANDADO: REGISTRADURÍA DE BUENAVISTA QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa a la regla general que impone el acceso a los documentos públicos, para reservar aquellos que por su naturaleza están vedados a los particulares.
Conforme a lo anterior, entiende la Corporación que el funcionario ante el cual se interpone el derecho de petición, además de los elementos y características antes descritas, está obligado a respetar, desde luego, el cumplimiento del debido proceso19, y en consecuencia no basta que la autoridad involucrada dé una respuesta, sino que debe procurar la plena aplicación de todas las reglas que rijan este trámite administrativo, pues en ello además está inmerso el respeto por el principio de legalidad y el mandato constitucional que prohíbe a los funcionarios públicos omitir el ejercicio de sus funciones20.
Así las cosas, la administración está facultada para negar la copia o fotocopia de determinados documentos cuando estos tengan carácter reservado o que se relacionen con la defensa o seguridad nacional. De lo anterior se desprende claramente que la regla general sobre publicidad de los documentos públicos está consagrada en la propia Constitución (art.74), y que únicamente la ley está habilitada para establecer las excepciones al derecho de acceder a los documentos públicos.
Así lo ha reconocido la Corte desde sus primeros pronunciamientos al considerar que “el ejercicio del derecho al acceso a documentos públicos debe, pues, ceñirse a los postulados de la Constitución y la ley tal como lo dispone expresamente el artículo 74. Vale decir: solo la Carta Fundamental y la ley pueden establecer límites al ejercicio de este derecho que por supuesto, incluye la consulta de los documentos in – situ y no sólo como pudiera pensarse, la solicitud de copias.” 21.
Sin embargo, también ha señalado la Corte que el acceso a los documentos públicos no es absoluto en tanto la ley puede establecer su reserva con base “en una objetiva prevalencia del interés general. En este orden de ideas, es permitido a los funcionarios impedir el acceso a documentos reservados, si va autorizada, también cuando el contenido de los documentos vulnere el derecho a la intimidad”22.
De esa forma, la misma Carta Política, al igual que la jurisprudencia, han enfatizado que el derecho de petición sólo puede ser limitado por el legislador cuando considere que razones de orden público, seguridad nacional o protección de otros derechos 19 Constitución Política, artículo 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. 20 Constitución Política, artículo 6.
Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. 21 Sentencia T-473 de 1992. 22 Sentencia T-473 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón República de Colombia RECURSO DE INSISTENCIA RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2025-00152-00 RECURRENTE: JAVIER RIVEROS DELGADO DEMANDADO: REGISTRADURÍA DE BUENAVISTA QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa fundamentales lo hagan indispensable23.
En efecto, “el derecho de acceso tiene, como todo derecho, algunos límites que de acuerdo con los principios de la Carta del 91 deben inspirarse claramente en una objetiva prevalencia de un verdadero interés general.”24. En tal sentido, en Sentencia T-466 de 2010, la Corte expresó que la limitación al derecho al acceso a los documentos públicos, debe cumplir con las siguientes exigencias: (i) la existencia de reserva legal, (ii) la necesidad que tales restricciones se sujeten a los principios de razonabilidad y proporcionalidad y estén relacionados con la protección de derechos fundamentales, como es el caso de la intimidad, o de valores constitucionalmente protegidos, entre ellos, la seguridad y la defensa nacional; y (iii) el carácter temporal de la restricción, en la medida en que la ley debe fijar un plazo después del cual los documentos pasan al dominio público25.
Por otro lado, es necesario resaltar que el derecho al acceso a documentos públicos cuenta con una extensiva regulación legal, tanto las formalidades, requisitos y condiciones para su solicitud, así como el tiempo o período para obtener la respuesta, se rigen por las disposiciones del derecho de petición contenidas en el título II de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), preceptos que en virtud de la declaratoria de inexequible de la Corte Constitucional en sentencia C-818 de 2011, fueron sustituidas por la Ley 1755 de junio 30 de 2015.
En la citada Ley 1755 de 2015 “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, se enumeran las informaciones y documentos que de forma especial tienen carácter de reservado, además de los expresamente sometidos a reserva por la Constitución o la Ley, así: “Artículo 24.
Informaciones y documentos reservados. Solo tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución Política o la ley, y en especial: 1. Los relacionados con la defensa o seguridad nacionales. 2. Las instrucciones en materia diplomática o sobre negociaciones reservadas. 3. Los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas, incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los expedientes pensionales y demás registros de personal que obren en los archivos de las instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica. 4.
Los relativos a las condiciones financieras de las operaciones de crédito público y tesorería que realice la nación, así como a los estudios técnicos de valoración de los activos de la nación. Estos documentos e informaciones estarán sometidos a reserva por un término de seis (6) meses 23 Cfr. Sentencias C-1062 de 2000, C-872 de 2003, T-881 de 2004, T-1029 de 2005, T-303 de 2008, T-574 y T-772 de 2009, entre otras. 24 Ibíd. 25 Sentencia T-1029 de 2005 República de Colombia RECURSO DE INSISTENCIA RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2025-00152-00 RECURRENTE: JAVIER RIVEROS DELGADO DEMANDADO: REGISTRADURÍA DE BUENAVISTA QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa contados a partir de la realización de la respectiva operación. 5.
Los datos referentes a la información financiera y comercial, en los términos de la Ley Estatutaria 1266 de 2008. 6. Los protegidos por el secreto comercial o industrial, así como los planes estratégicos de las empresas públicas de servicios públicos. 7. Los amparados por el secreto profesional. 8. Los datos genéticos humanos.
PARÁGRAFO. <Parágrafo CONDICIONALMENTE exequible> Para efecto de la solicitud de información de carácter reservado, enunciada en los numerales 3, 5, 6 y 7 solo podrá ser solicitada por el titular de la información, por sus apoderados o por personas autorizadas con facultad expresa para acceder a esa información.”. (Negrilla del utilizada por el despacho) Así las cosas, de lo anteriormente reseñado, se pueden extraer las siguientes conclusiones: (i) el acceso a los documentos públicos es un derecho de carácter fundamental, que encuentra su límite en el carácter reservado de cierta información;
(ii) la obtención de información oficial se rige por las normas del derecho de petición contenidas en el CPACA; (iii) las normas que limitan el derecho de acceso a la información deben ser interpretadas de manera restrictiva y toda negativa debe estar motivada; (iv) la restricción relacionada con la protección de derechos fundamentales, como es el caso de la intimidad, o de valores constitucionalmente protegidos, se debe sujetar a los principios de razonabilidad y proporcionalidad; y (v) el mecanismo idóneo ante la negativa de la administración de proveer información pública bajo el argumento de estar bajo reserva, es el recurso de insistencia. Por su parte, la Ley 1712 de 2014 “Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública y se dictan otras disposiciones”; regula el derecho de acceso a la información pública, los procedimientos para el ejercicio y garantía del derecho, y las excepciones a la publicidad de la información; definiendo el mencionado derecho de la siguiente forma: “ARTÍCULO 4o.
CONCEPTO DEL DERECHO. En ejercicio del derecho fundamental de acceso a la información, toda persona puede conocer sobre la existencia y acceder a la información pública en posesión o bajo control de los sujetos obligados. El acceso a la información solamente podrá ser restringido excepcionalmente. Las excepciones serán limitadas y proporcionales, deberán estar contempladas en la ley o en la Constitución y ser acordes con los principios de una sociedad democrática.
El derecho de acceso a la información genera la obligación correlativa de divulgar proactivamente la información pública y responder de buena fe, de manera adecuada, veraz, oportuna y accesible a las solicitudes de acceso, lo que a su vez conlleva la obligación de producir o capturar la información pública. Para cumplir lo anterior los sujetos obligados deberán implementar procedimientos archivísticos que garanticen la disponibilidad en el tiempo de documentos electrónicos auténticos.
República de Colombia RECURSO DE INSISTENCIA RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2025-00152-00 RECURRENTE: JAVIER RIVEROS DELGADO DEMANDADO: REGISTRADURÍA DE BUENAVISTA QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa PARÁGRAFO. Cuando el usuario considere que la solicitud de la información pone en riesgo su integridad o la de su familia, podrá solicitar ante el Ministerio Público el procedimiento especial de solicitud con identificación reservada.
ARTÍCULO
24. DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN. Toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier sujeto obligado, en la forma y condiciones que establece esta ley y la Constitución.” Asimismo, establece a quienes les será aplicable: “ARTÍCULO 5o. ÁMBITO DE APLICACIÓN. <Artículo corregido por el artículo 1 del Decreto 1494 de 2015.
El nuevo texto es el siguiente:> Las disposiciones de esta ley serán aplicables a las siguientes personas en calidad de sujetos obligados: a) Toda entidad pública, incluyendo las pertenecientes a todas las Ramas del Poder Público, en todos los niveles de la estructura estatal, central o descentralizada por servicios o territorialmente, en los órdenes nacional, departamental, municipal y distrital. b) Los órganos, organismos y entidades estatales independientes o autónomos y de control. c) Las personas naturales y jurídicas, públicas o privadas, que presten función pública, que presten servicios públicos respecto de la información directamente relacionada con la prestación del servicio público. d) Cualquier persona natural, jurídica o dependencia de persona jurídica que desempeñe función pública o de autoridad pública, respecto de la información directamente relacionada con el desempeño de su función. e) <Literal CONDICIONALMENTE exequible> Las empresas públicas creadas por ley, las empresas del Estado y sociedades en que este tenga participación. f) Los partidos o movimientos políticos y los grupos significativos de ciudadanos. g) Las entidades que administren instituciones parafiscales, fondos o recursos de naturaleza u origen público.
Las personas naturales o jurídicas que reciban o intermedien fondos o beneficios públicos territoriales y nacionales y no cumplan ninguno de los otros requisitos para ser considerados sujetos obligados, solo deberán cumplir con la presente ley respecto de aquella información que se produzca en relación con fondos públicos que reciban o intermedien.
PARÁGRAFO 1 o. No serán sujetos obligados aquellas personas naturales o jurídicas de carácter privado que sean usuarios de información pública.” Además, trae las siguientes definiciones: “ARTÍCULO 6o. DEFINICIONES. República de Colombia RECURSO DE INSISTENCIA RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2025-00152-00 RECURRENTE: JAVIER RIVEROS DELGADO DEMANDADO: REGISTRADURÍA DE BUENAVISTA QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa a) Información. Se refiere a un conjunto organizado de datos contenido en cualquier documento que los sujetos obligados generen, obtengan, adquieran, transformen o controlen; b) Información pública.
Es toda información que un sujeto obligado genere, obtenga, adquiera, o controle en su calidad de tal; c) Información pública clasificada. Es aquella información que estando en poder o custodia de un sujeto obligado en su calidad de tal, pertenece al ámbito propio, particular y privado o semiprivado de una persona natural o jurídica por lo que su acceso podrá ser negado o exceptuado, siempre que se trate de las circunstancias legítimas y necesarias y los derechos particulares o privados consagrados en el artículo 18 de esta ley; d) Información pública reservada.
Es aquella información que estando en poder o custodia de un sujeto obligado en su calidad de tal, es exceptuada de acceso a la ciudadanía por daño a intereses públicos y bajo cumplimiento de la totalidad de los requisitos consagrados en el artículo 19 de esta ley; e) Publicar o divulgar. Significa poner a disposición en una forma de acceso general a los miembros del público e incluye la impresión, emisión y las formas electrónicas de difusión; f) Sujetos obligados.
Se refiere a cualquier persona natural o jurídica, pública o privada incluida en el artículo 5o de esta ley; g) Gestión documental. Es el conjunto de actividades administrativas y técnicas tendientes a la planificación, procesamiento, manejo y organización de la documentación producida y recibida por los sujetos obligados, desde su origen hasta su destino final, con el objeto de facilitar su utilización y conservación; h) Documento de archivo.
Es el registro de información producida o recibida por una entidad pública o privada en razón de sus actividades o funciones; i) Archivo. Es el conjunto de documentos, sea cual fuere su fecha, forma y soporte material, acumulados en un proceso natural por una persona o entidad pública o privada, en el transcurso de su gestión, conservados respetando aquel orden para servir como testimonio e información a la persona o institución que los produce y a los ciudadanos, como fuentes de la historia.
También se puede entender como la institución que está al servicio de la gestión administrativa, la información, la investigación y la cultura; j) Datos Abiertos. Son todos aquellos datos primarios o sin procesar, que se encuentran en formatos estándar e interoperables que facilitan su acceso y reutilización, los cuales están bajo la custodia de las entidades públicas o privadas que cumplen con funciones públicas y que son puestos a disposición de cualquier ciudadano, de forma libre y sin restricciones, con el fin de que terceros puedan reutilizarlos y crear servicios derivados de los mismos; k) Documento en construcción. <Literal CONDICIONALMENTE exequible> No será considerada información pública aquella información preliminar y no definitiva, propia del proceso deliberatorio de un sujeto obligado en su calidad de tal.” República de Colombia RECURSO DE INSISTENCIA RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2025-00152-00 RECURRENTE: JAVIER RIVEROS DELGADO DEMANDADO: REGISTRADURÍA DE BUENAVISTA QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa Reitera en el artículo 27 la Ley 1712 de 2014, el procedimiento del recurso de insistencia que tiene el solicitante, en caso que la autoridad en su respuesta invoque reserva y confirme su negativa, y en el precepto siguiente (art. 28), establece que corresponde al sujeto obligado aportar las razones y pruebas que fundamenten y evidencien que la información solicitada debe permanecer reservada o confidencial, además de establecer si se trata de una excepción contenida en los artículos 18 y 19 de la ley y si la revelación de la información causaría un daño presente, probable y específico que excede el interés público que representa el acceso a la información. Además, la importancia del derecho de acceso a la información pública radica en que, «cumple por lo menos las siguientes tres funciones en el ordenamiento jurídico colombiano[26]: (i) es una garantía para la participación democrática y para el ejercicio de los derechos políticos[27];
(ii) es un instrumento para el ejercicio de otros derechos constitucionales, porque permite conocer las condiciones necesarias para su realización, y (iii) es una garantía para la transparencia de la gestión pública[28]. Por lo tanto, “se constituye en un mecanismo de control ciudadano de la actividad estatal”[29]», como lo ha explicado la Corte Constitucional en Sentencia SU-355 de 2022.
Pero este derecho también implica «la obligación correlativa de divulgar proactivamente la información pública y responder de buena fe, de manera adecuada, veraz, oportuna y accesible a las solicitudes de acceso, lo que a su vez conlleva la obligación de producir o capturar la información pública»[30], es decir, comprende el deber de promover y generar una cultura de transparencia. Con base en lo anterior se procede a realizar las siguientes consideraciones frente a la publicación de documentos electorales en términos generales, es decir, los concernientes a cualquiera de las etapas del proceso administrativo de elección, y de manera específica a los Formularios E-11 en los términos de la Ley Estatutaria 1475 de 2011, conforme al principio de transparencia. 2.4.
Documentos electorales y los reservados en custodia de la Registraduría Como se citó anteriormente, la Ley 1712 de 2014 establece que toda información en posesión, bajo control o custodia de un sujeto obligado es pública y no podrá ser reservada o limitada sino por disposición constitucional o legal, de conformidad con la ley. Igualmente establece que conforme al principio de transparencia toda la información en poder de los sujetos obligados definidos en la ley se presume pública, en 26 Sentencias C-274 de 2013 y T-828 de 2014. 27 Sentencia C-038 de 1996. 28 Sentencias C-274 de 2013 y T-828 de 2014. 29 Sentencia C-274 de 2013. 30 Artículo 4 de la Ley 1712 de 2014.
República de Colombia RECURSO DE INSISTENCIA RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2025-00152-00 RECURRENTE: JAVIER RIVEROS DELGADO DEMANDADO: REGISTRADURÍA DE BUENAVISTA QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa consecuencia de lo cual dichos sujetos están en el deber de proporcionar y facilitar el acceso a la misma en los términos más amplios posibles y a través de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley, excluyendo solo aquello que esté sujeto a las excepciones constitucionales y legales y bajo el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley.
De conformidad con el Código Electoral -Decreto Ley 2241 de 1986- la organización electoral debe interpretar y aplicar las leyes teniendo en cuenta principios orientadores, entre otros, el de la Publicidad del escrutinio que señala que el escrutinio es público. Asimismo, dispone la citada codificación que los Registradores Municipales tienen como funciones entre otras;
(i) el día de las elecciones, conjuntamente con otro de los claveros por lo menos, transmitir los resultados de las votaciones al Registrador Nacional del Estado Civil y a otras autoridades, y publicarlos; y (ii) actuar como clavero del arca triclave que estará bajo su custodia y como secretario de la comisión escrutadora (art. 41). También dispone la instalación de la mesa de votación por parte de los jurados al inicio del proceso de votación, así como, de la exigencia que debe hacer el jurado al ciudadano de la cédula de ciudadanía, y la verificación de la identidad y búsqueda del número de la cédula en la lista de sufragantes; y si figura le permite depositar el voto y registrará que el ciudadano ha votado, de acuerdo con las instrucciones que imparta la Registraduría a los jurados.
Por otra parte, el artículo 213 establece lo siguiente: «ARTICULO 213. Toda persona tiene derecho a que la Registraduría le informe sobre el número, lugar y fecha de expedición de documentos de identidad pertenecientes a terceros. Tienen carácter reservado las informaciones que reposen en los archivos de la Registraduría referentes a la identidad de las personas, como son sus datos biográficos, su filiación y fórmula dactiloscópica.
De la información reservada sólo podrá hacerse uso por orden de autoridad competente. Con fines investigativos, los jueces y los funcionarios de policía y de seguridad tendrán acceso a los archivos de la Registraduría. Cualquier persona podrá inspeccionar en todo tiempo los censos electorales, pero en ningún caso se podrá expedir copias de los mismos.» Ahora bien, la Ley Estatutaria 1475 de 2011“Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones”, consagra que en las consultas populares se aplicarán las normas que rigen República de Colombia RECURSO DE INSISTENCIA RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2025-00152-00 RECURRENTE: JAVIER RIVEROS DELGADO DEMANDADO: REGISTRADURÍA DE BUENAVISTA QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa para las elecciones ordinarias y en las internas las disposiciones estatutarias propias de los partidos y movimientos que las convoquen.
El artículo 41 de la mencionada ley dispone que el día de la votación las comisiones escrutadoras comenzarán el escrutinio a partir del momento del cierre del proceso de votación “con base en las actas de escrutinio de mesa” y al concluir el escrutinio de mesa y luego de leídos en voz alta los resultados, las personas autorizadas por la Registraduría escanearán las correspondientes actas de escrutinio de mesa “efectos de ser publicadas inmediatamente en la página web de la entidad.” De manera particular el H. Consejo de Estado31 en sentencia del 6 de febrero de 2020 donde estudió la demanda de nulidad en contra de la Resolución 1706 de mayo 8 de 2019 expedida por el Consejo Nacional Electoral, “[p]or medio de la cual se dictan medidas para garantizar la transparencia de los Escrutinios, el uso eficiente de los recursos públicos destinados al proceso electoral” se pronunció sobre la publicación del Formulario E-11 en los siguientes términos: «4.1.
La publicación de las actas de escrutinio de mesa y del E-11 Al referirse a la falta de competencia, el demandante consideró que “No puede inmiscuirse el Consejo Nacional Electoral en el diseño de los software de las elecciones, ni en la forma en que se publicitarán los resultados […]” y agregó que se trata de una materia de definición del proceso electoral que compete exclusivamente a la Registraduría Nacional.
En el artículo segundo, el acto acusado estableció lo siguiente: “ARTÍCULO SEGUNDO: PUBLICACIÓN DE ACTAS DE ESCRUTINIO DE MESA. En cumplimiento del artículo 41 de la Ley 1475 de 2011, una vez concluya el escrutinio de mesa, la Registraduría Nacional del Estado Civil, implementará todas las medidas tecnológicas y procedimentales necesarias para que se publiquen, a la mayor brevedad, las imágenes y los archivos planos del cuerpo dirigido a los claveros de las actas de escrutinio de mesa E14 y formulario E-11.
Los escrutinios podrán instalarse, pero serán suspendidos en tanto se hace la publicación total ordenada anteriormente”. Como puede verse, la disposición reguló expresamente la publicación del contenido de las actas de escrutinio de mesa correspondientes a los formularios E-14 y E-11 y la suspensión del escrutinio hasta que sea hecha la publicación total dispuesta en la misma norma.
En cuanto al primer aspecto, observa la Sala que el Consejo Nacional Electoral sustentó la publicación de las actas de escrutinio en el artículo 41 de la Ley 1475 de 2011, por la cual fueron adoptadas reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictaron otras disposiciones.
La citada norma señaló lo siguiente: 31 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO. Bogotá, D.C., seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-28-000-2019-00032-00 Actor: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL – CNE.
República de Colombia RECURSO DE INSISTENCIA RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2025-00152-00 RECURRENTE: JAVIER RIVEROS DELGADO DEMANDADO: REGISTRADURÍA DE BUENAVISTA QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa “Artículo 41. Del escrutinio el día de la votación. Las comisiones escrutadoras distritales, municipales y auxiliares comenzarán el escrutinio que les corresponde el mismo día de la votación, a partir del momento del cierre del proceso de votación, con base en las actas de escrutinio de mesa y a medida que se vayan recibiendo por parte de los claveros respectivos, en el local que la respectiva Registraduría previamente señale.
Dicho escrutinio se desarrollará hasta las doce (12) la noche. Cuando no sea posible terminar el escrutinio antes de la hora señalada, la audiencia de escrutinio continuará a las nueve (9) de la mañana del día siguiente hasta las nueve (9) de la noche y así sucesivamente hasta terminar el correspondiente escrutinio. Al concluir el escrutinio de mesa y luego de leídos en voz alta los resultados, las personas autorizadas por la Registraduría Nacional del Estado Civil escanearán las correspondientes actas de escrutinio de mesa a efectos de ser publicadas inmediatamente en la página web de la entidad.
Una copia de dichas actas será entregada a los testigos electorales, quienes igualmente podrán utilizar cámaras fotográficas o de video”. (Negrillas fuera del texto). Es claro que la publicación de los escrutinios de mesa es una materia que ya aparece regulada en el artículo 41 de la Ley Estatutaria 1475 de 2011, que previó la divulgación de los documentos electorales cuando el escrutinio haya concluido y sean leídos los resultados correspondientes.
Desde este punto de vista, estima la Sala que la directriz dada a la Registraduría para que adopte las medidas tecnológicas y procedimentales requeridas para la publicación no implica asumir la competencia que tiene dicha entidad para la organización de las elecciones. Se trata de una pauta dirigida a la observancia de la obligación legal que corresponde a la RNEC de divulgar el escrutinio de mesa, como medida tendiente a reforzar la garantía de la transparencia de la actuación, que precisamente busca la Resolución 1706 de 2019.
Desde la perspectiva de dicho objetivo y por estimar que es aplicable a este caso, la Sala acoge la conclusión a la que llegó la Corte en la sentencia C-490 de 2011, que revisó la constitucionalidad del proyecto que luego pasó a convertirse en la Ley 1475 de 2011, según la cual las medidas adoptadas por el artículo 41, incluyendo la publicidad, están orientadas a “[…] reducir las oportunidades de manipulación y alteración de los escrutinios entre la contabilización inicial de los votos y la proclamación de los resultados finales de la votación […]” en el marco de un diseño institucional que, según la alta corporación, procura blindar el proceso electoral frente a posibles irregularidades32.
Es importante destacar que en esta materia y por mandato del artículo 1º del Código Electoral, adoptado mediante Decreto Ley 2241 de 1986, la publicidad del escrutinio es la regla general aplicable según las directrices de dicha norma y las disposiciones electorales. Entonces, la fijación del parámetro para la implementación de las medidas tecnológicas y procedimentales para la publicidad encuadra en la función que el artículo 265 de la Carta Política asignó al Consejo Nacional Electoral de velar por el desarrollo de los procesos electorales.
Así, no encuentra la Sala que la regla fijada para reiterar el deber que tiene la Registraduría Nacional de publicar los escrutinios de mesa sea ilegal, pues no afecta la atribución constitucional y legal que tiene la entidad para la organización y desarrollo de las elecciones. 32 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-490 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
República de Colombia RECURSO DE INSISTENCIA RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2025-00152-00 RECURRENTE: JAVIER RIVEROS DELGADO DEMANDADO: REGISTRADURÍA DE BUENAVISTA QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa Adicionalmente, tampoco puede concluirse que el Consejo Nacional Electoral haya desconocido la reserva de ley estatutaria, dado que la directriz impartida simplemente insistió en la obligación que le compete a la RNEC en esta materia con base en la Ley Estatutaria 1475 de 2011.
Como el artículo 41 ordenó la publicación de las actas de escrutinio desde el mismo día de la votación, lo que hizo el organismo fue reiterar el cumplimiento de la regulación de dicha naturaleza que estableció la publicidad de esos documentos electorales. Observa la Sala que la norma estatutaria incluyó la publicación del escrutinio de mesa sin hacer referencia al formulario E-11, como lo hizo la Resolución 1706 de 2019 en el artículo segundo y lo advirtió la señora agente del Ministerio Público.
En el procedimiento administrativo electoral, el formulario E-11 contiene el acta de instalación de la mesa y el registro general de votantes de la correspondiente elección, cuyo diligenciamiento está a cargo de los jurados de votación. Considera la Sala que el hecho de que la Ley Estatutaria 1475 de 2011 no haya incluido expresamente el formulario E-11 como parte de los documentos cuya publicación puede hacerse en el curso de la actuación, no implica que el Consejo Nacional Electoral no pueda hacerlo en ejercicio de su obligación de velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías, como lo estableció la Constitución en el artículo 265 al asignar las funciones del organismo.
Desde la óptica de la información que contiene el documento electoral, como son los datos correspondientes a la instalación de la mesa y el registro de votantes, su divulgación no afecta la marca de la actuación ni el ejercicio del derecho al voto. Parte de aquella información contenida en el formulario E-11 coincide con los datos publicados en los listados ubicados por la Registraduría Nacional en el lugar visible y accesible del respectivo puesto de votación, previamente a la iniciación de la jornada electoral.
(…).» De acuerdo a lo anterior, el formulario E-11 contiene información correspondiente a la instalación de la mesa por parte de los jurados y el registro general de votantes, estos últimos datos coinciden con los listados publicados de votantes, a saber, el listado de las cédulas que hacen parte del censo electoral que se encuentran inscritos en cada una de las mesas de votación, por lo cual, su divulgación no afecta la actuación ni el ejercicio del derecho al voto.
Sin embargo, también contiene otro tipo de datos como son el nombre, firma y huella de los sufragantes y de los jurados de la mesa. 2.5. Derecho a la intimidad y los datos sensibles En Sentencia T-729 de 2002 la Corte Constitucional realizó la categorización de la información, con el fin de establecer el ámbito de protección de los datos personales, la República de Colombia RECURSO DE INSISTENCIA RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2025-00152-00 RECURRENTE: JAVIER RIVEROS DELGADO DEMANDADO: REGISTRADURÍA DE BUENAVISTA QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa cual responde a la cercanía entre la información y la esfera íntima del individuo, lo que permite determinar la intensidad de la protección que debe brindarse.
Así, el Tribunal Constitucional sostuvo que existen fundamentalmente cuatro tipos de información, a saber: la pública, la semi-privada, la privada y la reservada. - La información pública es aquella que “puede ser obtenida y ofrecida sin reserva alguna y sin importar si la misma sea información general, privada o personal.”33. Se refiere entonces, por ejemplo, a los documentos públicos de que trata el artículo 74 constitucional, los actos normativos de carácter general, los datos sobre el estado civil de las personas, etc.
Esta información puede solicitarse por cualquier persona de manera directa y sin el deber de satisfacer requisito alguno. - La información semi-privada es aquella que recoge información personal o impersonal, para cuyo acceso y conocimiento existen grados mínimos de limitación, de tal forma “que la misma sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad administrativa en el cumplimiento de sus funciones o en el marco de los principios de la administración de datos personales.
Es el caso de los datos relativos a las relaciones con las entidades de la seguridad social o de los datos relativos al comportamiento financiero de las personas.”34 - La información privada, se refiere a aquellos datos personales o impersonales que por encontrarse en un ámbito privado “sólo puede ser obtenida y ofrecida por orden de autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones.
Es el caso de los libros de los comerciantes, de los documentos privados, de las historias clínicas o de la información extraída a partir de la inspección del domicilio.”35 - Por último, la información reservada está compuesta por datos personales, estrechamente relacionados con los derechos fundamentales del titular, por lo que “se encuentra reservada a su órbita exclusiva y no puede siquiera ser obtenida ni ofrecida por autoridad judicial en el cumplimiento de sus funciones.
Cabría mencionar aquí la información genética, y los llamados "datos sensibles"36 o relacionados con la ideología, la inclinación sexual, los hábitos de la persona, etc.”37 De esta manera, aunque cierto tipo de información permanece confinada al ámbito personalísimo del individuo y no puede ser divulgada de ninguna manera (reservada), otro tipo, que también le concierne, puede ser conocida mediante orden de autoridad 33 Sentencia T-729 de 2002, Magistrado Ponente: Eduardo Montealegre Lynett. 34 Ibídem. 35 Ibídem. 36 En la sentencia T-307 de 1999, sobre la llamada información "sensible", la Corte afirmó: " no puede recolectarse información sobre datos “sensibles” como, por ejemplo, la orientación sexual de las personas, su filiación política o su credo religioso, cuando ello, directa o indirectamente, pueda conducir a una política de discriminación o marginación.” 37 Ibídem.
República de Colombia RECURSO DE INSISTENCIA RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2025-00152-00 RECURRENTE: JAVIER RIVEROS DELGADO DEMANDADO: REGISTRADURÍA DE BUENAVISTA QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa judicial competente (privada), o por disposición de las entidades administrativas encargadas de su manejo (semi-privada).
Sobre la reserva de la información que involucre derechos a la privacidad e intimidad de las personas, la Corte Constitucional se pronunció en Sentencia C-951-14 de 4 de diciembre de 2014, en la que efectuó la revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 65 del 12 Senado, - 227 de 13 Cámara “Por medio del cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye el título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, y particularmente frente al numeral 338 del artículo 24 de la Ley 1437 de 2011, indicó:39 «(…) el alcance de su contenido se deba interpretar de manera sistemática e integrada, toda vez que como ya se ha advertido del mismo texto del numeral 3 se deduce que no se trata de la reserva de las hojas de vidas, la historia laboral o los expedientes pensionales en su totalidad, sino de apartes específicos que hagan alusión a datos que involucran la esfera de intimidad y privacidad de las personas.
(…) En consecuencia, no todos los datos que reposan en las hojas de vida, la historia laboral, los expedientes pensionales y demás registros de personal están cobijados por la reserva, sino solamente aquellos que tocan con el ámbito privado e íntimo de las personas, que se ha considerado como datos sensibles. Por el contrario, no estarán sujetos a reserva aquellos datos que tengan relevancia pública y no encajen en la categoría de datos personales sensibles.
El artículo 5º de Ley Estatutaria 1581 de 2012 "Por la cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos personales" define los datos sensibles de la siguiente manera: "Artículo 5°. Datos sensibles. Para los propósitos de la presente ley, se entiende por datos sensibles aquellos que afectan la intimidad del Titular o cuyo uso indebido puede generar su discriminación, tales como aquellos que revelen el origen racial o étnico, la orientación política, las convicciones religiosas o filosóficas, la pertenencia a sindicatos, organizaciones sociales, de derechos humanos o que promueva intereses de cualquier partido político o que garanticen los derechos y garantías de partidos políticos de oposición así como los datos relativos a la salud, a la vida sexual y los datos biométricos." Esta definición fue considerada compatible con el texto constitucional (Sentencia C-748 de 2011), siempre y cuando no se entendiera como una lista taxativa sino meramente enunciativa de datos sensibles, "pues los datos que pertenecen a la esfera íntima son determinados por los cambios y el desarrollo histórico". 38 “Numeral 3: Reserva de la información que involucre derechos a la privacidad e intimidad de las personas, incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los expedientes pensionales y demás registros de personal que obren en los archivos de las instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica.” 39Magistrada Ponente Dra. Martha Victoria Sáchica Méndez.
Aparte que se citará in extenso por su relevancia en el caso concreto. República de Colombia RECURSO DE INSISTENCIA RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2025-00152-00 RECURRENTE: JAVIER RIVEROS DELGADO DEMANDADO: REGISTRADURÍA DE BUENAVISTA QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa Del mismo modo, la Ley 1581 de 2012 al amparo del principio de confidencialidad establece que: "Todas las personas que intervengan en el Tratamiento de datos personales que no tengan la naturaleza de públicos están obligadas a garantizar la reserva de la información, inclusive después de finalizada su relación con alguna de las labores que comprende el Tratamiento, pudiendo sólo realizar suministro o comunicación de datos personales cuando ello corresponda al desarrollo de las actividades autorizadas en la presente ley y en los términos de la misma." En la ya citada Sentencia C-1011 de 2008, la Corte se refirió al núcleo esencial del derecho a la intimidad en los siguientes términos: "( ) relacionada, entre otros aspectos, con la orientación sexual, los hábitos del individuo y el credo religioso y político.
En estos eventos, la naturaleza de esos datos pertenece al núcleo esencial del derecho a la intimidad, entendido como aquella 'esfera o espacio de vida privada no susceptible de la interferencia arbitraria de las demás personas, que al ser considerado un elemento esencial del ser, se concreta en el derecho a poder actuar libremente en la mencionada esfera o núcleo, en ejercicio de la libertad personal y familiar, sin más limitaciones que los derechos de los demás y el ordenamiento jurídico."[230] Posteriormente, en la Sentencia C-748 de 2011, la Corte aludió a la importancia de salvaguardar la información sensible, debido a su estrecho vínculo con el derecho a la intimidad: "La jurisprudencia constitucional ha precisado que las características de los datos personales son las siguientes: i) estar referido a aspectos exclusivos y propios de una persona natural, ii) permitir identificar a la persona, en mayor o menor medida, gracias a la visión de conjunto que se logre con el mismo y con otros datos; iii) su propiedad reside exclusivamente en el titular del mismo, situación que no se altera por su obtención por parte de un tercero de manera lícita o ilícita, y iv) su tratamiento está sometido a reglas especiales (principios) en lo relativo a su captación, administración y divulgación." (…) El artículo 18 de la Ley 1712 de 2014 prevé los casos en que el acceso a la información pública clasificada puede ser negado o exceptuado, de manera motivada y por escrito, los cuales se refieren a los eventos en que el acceso pudiere causar un daño a los siguientes derechos: a) El derecho de toda persona a la intimidad, bajo las limitaciones propias que impone la condición de servidor público; b) El derecho de toda persona a la vida, la salud o la seguridad; c) Los secretos comerciales, industriales y profesionales, así como los estipulados en el parágrafo del artículo 77 de la Ley 1474 de 2011.
En la misma disposición se prevé que estas excepciones tienen una duración ilimitada y no deberán aplicarse cuando la persona natural o jurídica ha consentido en la revelación de sus datos personales o privados o bien cuando es claro que la información fue entregada como parte de aquella información que debe estar bajo el régimen de publicidad aplicable.
Para lo que interesa en este análisis, la Corte indicó en la sentencia C-274 de 2013 que: República de Colombia RECURSO DE INSISTENCIA RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2025-00152-00 RECURRENTE: JAVIER RIVEROS DELGADO DEMANDADO: REGISTRADURÍA DE BUENAVISTA QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa "Como se indicó en apartes previos, la prohibición de tratamiento de datos sensibles es una garantía del habeas data y del derecho a la intimidad, y además se encuentra estrechamente relacionada con la protección de la dignidad humana.
Sin embargo, en ciertas ocasiones el tratamiento de tales datos es indispensable para la adecuada prestación de servicios –como la atención médica y la educación- o para la realización de derechos ligados precisamente a la esfera íntima de las personas –como la libertad de asociación y el ejercicio de las libertades religiosas y de opinión. Las excepciones del artículo 6 responden precisamente a la necesidad del tratamiento de datos sensibles en dichos escenarios.
Ahora bien, como se trata de casos exceptuados y que, por tanto, pueden generar altos riesgos en términos de vulneración del habeas data, la intimidad e incluso la dignidad de los titulares de los datos, los agentes que realizan en estos casos el tratamiento tienen una responsabilidad reforzada que se traduce en una exigencia mayor en términos de cumplimiento de los principios del artículo 4 y los deberes del título VI.
Esa mayor carga de diligencia se deberá también traducir en materia sancionatoria administrativa y penal. ( ) La tensión entre el derecho a acceder a la información pública clasificada o pública reservada deberá resolverse en cada caso concreto, para determinar si la posibilidad de negar el acceso a este tipo de información, resulta razonable y proporcionada a la luz de los intereses que se pretenden salvaguardar al garantizar el derecho de acceso a la información pública.
Así, por ejemplo, cuando se trata de información clasificada, se deberá sopesar en el caso concreto si la divulgación de ese tipo de información cumple una función constitucional importante o constituye una carga desproporcionada e irrazonable para el derecho a la intimidad de las personas afectadas, que no están obligadas a soportar".
Precisamente por ello el artículo 21[232] de la Ley Estatutaria 1712 de 2014 establece que: "En aquellas circunstancias en que la totalidad de la información contenida en un documento no esté protegida por una excepción contenida en la presente ley, debe hacerse una versión pública que mantenga la reserva únicamente de la parte indispensable.
La información pública que no cae en ningún supuesto de excepción deberá ser entregada a la parte solicitante, así como ser de conocimiento público. La reserva de acceso a la información opera respecto del contenido de un documento público pero no de su existencia". De esta manera, frente a casos concretos en los que se contraponga el derecho a la intimidad y el interés ciudadano el operador deberá ponderar cuál de estos derechos ha de prevalecer, de conformidad con lo regulado en las Leyes Estatutarias 1266 de 2008, 1581 de 2012 y 1712 de 2014 y los criterios jurisprudenciales establecidos en la aplicación de la reserva de información, cuando se trata de datos personales sensibles o datos públicos clasificados.
(…). Por lo expuesto en precedencia, la Corte considera que numeral 3 del artículo 24 es compatible con el texto constitucional, en cuanto se justifica plenamente la reserva de cuestiones que reposen en las hojas de vida, expedientes pensionales u otros documentos de orden laboral, así como en las historias clínicas, que involucren el ámbito privado y de intimidad de las personas, en la forma que ha sido precisado por las citadas leyes y la jurisprudencia constitucional.
En consecuencia, este precepto será declarado exequible. República de Colombia RECURSO DE INSISTENCIA RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2025-00152-00 RECURRENTE: JAVIER RIVEROS DELGADO DEMANDADO: REGISTRADURÍA DE BUENAVISTA QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa De acuerdo con lo expuesto, el nombre, firma y huella digital de los sufragantes contenida en el registro de votantes son datos personales y sensibles, dado que cumplen con todas las características para ser clasificadas como tales, en tanto, refieren aspectos exclusivos y propios de personas naturales, le permite identificarlas, su propiedad reside exclusivamente en el titular del mismo, y podrían afectar la intimidad de estos, en cuanto pueden revelar la orientación política, la pertenencia o promoción de intereses de un partido político; y particularmente a datos biométricos.
Sin embargo, se reitera- no toda la información contenida en los formularios E11 tiene ese carácter, porque su contenido no es de aquellos a los cuales se pueda calificar de datos sensibles, por lo que, su revelación o conocimiento no vulnera la honra, la privacidad o el derecho a la intimidad de las personas, debiendo la autoridad en cada caso analizar qué tipo de información es la que le corresponde negar el acceso a la información solicitada.
De manera que los datos sensibles contienen una protección y el manejo apropiado que debe brindarse a la información, debe materializar el derecho a la intimidad personal consagrado en el artículo 15 de la Carta Política y estableciendo de igual forma una limitación al ejercicio del derecho de petición para acceder a este tipo de información personal. 2.6.
Juicio o test de ponderación en el caso en concreto El juicio o test de ponderación o balance, consiste en una herramienta de interpretación que se utiliza en el ejercicio de la función jurisdiccional con mayor grado de generalidad para armonizar los conflictos entre derechos fundamentales, como ocurre en el presente evento entre el derecho a la información y el derecho a la intimidad, los cuales se ponderan para establecer cuál pesa más en el caso concreto, y el que tenga mayor peso será aquél que dé solución al mismo.
Como primer criterio para resolver la tensión entre el derecho a la intimidad de los votantes en la Consulta popular partidista el 26 de octubre de 2025 del Pacto Histórico y los jurados de votación, y el derecho de petición del señor Javier Riveros Delgado, tenemos la calidad de sujeto obligado del organismo electoral demandado como obligado del derecho de acceso a la información, conforme al literal b) del artículo 5 de la Ley 1712 de 2014; y como segundo criterio se tendrá que, solamente los datos sensibles que involucren o interfieran en ese núcleo esencial del derecho a la intimidad tendrán el carácter de reservados, por lo tanto, en los demás casos se podrá acceder a la información contenida en los Formularios E-11 correspondientes a las Actas de instalación de las mesas de votación en los puestos de la cabecera municipal de Buenavista y de la Vereda Río Verde Bajo.
Así se tiene en primer lugar que, la información requerida y en la que insiste el solicitante República de Colombia RECURSO DE INSISTENCIA RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2025-00152-00 RECURRENTE: JAVIER RIVEROS DELGADO DEMANDADO: REGISTRADURÍA DE BUENAVISTA QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa consiste en copia informal de los Formularios E-11 correspondientes a las Actas de instalación de las mesas de votación en los puestos de la cabecera municipal de Buenavista y de la Vereda Río Verde Bajo, que contiene los siguientes aspectos 1) Identificación de las elecciones, departamento, municipio, lugar, zona, puesto y mesa de votación, código de barras y código QR. 2) Instrucciones para los jurados de votación. 3) Instalación de la mesa (fecha, hora y posesión de los jurados) 4) Identificación de los 6 jurados de votación (nombre y apellidos, número de cédula, firma y correo electrónico). 5) Registro general de votantes habilitados para sufragar en la mesa de votación, identificados por cédulas, firma, apellidos y nombres, y huella del índice derecho del ciudadano o en su defecto del índice izquierdo. 6) Columna “#”, donde al finalizar la jornada electoral los jurados enumeran consecutivamente a los sufragantes, para obtener el TOTAL VOTANTES FORMULARIO E-11 ubicado en la última hoja de este formulario. 7) Total de votantes del Formulario E-11, cifra que se transcribe en la parte superior de los tres ejemplares de los Formularios E-14 disponibles en la mesa. 8) Observaciones 9) Declaración bajo la gravedad de juramento de los jurados al finalizar la jornada electoral, sobre la información registrada de los sufragantes de la mesa.
La Registraduría negó el acceso a la información argumentando dos razones, la primera de ellas relacionada con el cumplimiento del Protocolo Interno de la Comisión Escrutadora Nacional del Pacto Histórico para las elecciones celebradas el pasado 26 de octubre contenido en el Acuerdo 03 de octubre de 2025, conforme al cual es la Comisión Escrutadora Nacional la responsable de determinar quién puede acceder a los documentos contenidos en el Sobre de Claveros y esta no ha autorizado al señor Riveros Delgado.
Al respecto, según el Acuerdo del 3 de octubre de 2025 suscrito entre la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Pacto Histórico el proceso electoral llevado a cabo el día 26 de octubre de 2025, se trató de una Consulta Popular, por lo cual, se deben aplicar las normas que rigen para las elecciones ordinarias a los documentos electorales que hacen parte de él y no las disposiciones estatutarias propias del partido o movimiento.
Contrario a lo manifestado por la accionada estos Formularios deben ser publicados, no solo porque el acceso a la información en posesión o bajo control de los sujetos obligados solamente podrán ser restringidos excepcionalmente por circunstancias que deben estar contempladas en la ley o en la Constitución, sino porque la Resolución 1706 de mayo 8 de 2019 expedida por el Consejo Nacional Electoral así lo dispone en el artículo 2º.
República de Colombia RECURSO DE INSISTENCIA RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2025-00152-00 RECURRENTE: JAVIER RIVEROS DELGADO DEMANDADO: REGISTRADURÍA DE BUENAVISTA QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa No obstante, a partir de la citada Resolución 1706 de 201940 se habilitó espacios en el Formulario E-11 para que los votantes firmen ese documento al momento de ejercer el derecho al voto y para la toma de la huella dactilar de los votantes, datos sensibles que deben ser protegidos con el fin de garantizar el derecho a la intimidad, pues si bien su inclusión puede tener incidencia en la confiabilidad y certeza sobre la identidad de quien acude al ejercicio del voto, esta información en un proceso como el llevado a cabo permite revelar la orientación política, la pertenencia o promoción de intereses de un partido político; además de contener datos biométricos del cual es titular cada una de las personas.
Como se analizó anteriormente tratándose del Formulario E-11 correspondiente al Acta de Instalación y Registro General de Votación, no toda la información allí contenida tiene carácter de sensible, pues contiene información general sobre el proceso electoral, el registro de votantes que debe coincidir con los votantes autorizados para votar en la mesa que se encuentran publicados con anterioridad y el mismo día de la elección, así como, con el resultado de votantes consignado en el E-14 que también debe de ser público.
Así que no resulta ni razonable ni proporcionada la negativa a suministrar la información solicitada por el recurrente a la luz de los intereses que se pretenden salvaguardar mediante la garantía del derecho de acceso a la información pública, que en este caso resulta ser mayores por transparencia y moralidad en la función pública. Por tanto, los obligados a la publicación de los documentos anunciados anteriormente, para su cumplimiento deberán conforme al artículo 21 de la Ley 1712 de 2014 hacer una versión pública que mantenga en reserva únicamente la parte indispensable a la intimidad de los votantes y de los jurados de mesas de votación, tales como la firma, la huella y el correo electrónico.
Así las cosas, la Sala considera que están dadas las condiciones necesarias para permitir el suministro de copia informal de los Formularios E-11 “Acta de Instalación y Registro de Votantes de la consulta interna del Pacto Histórico desarrollada el día 26 de octubre de 2025 de las mesas de votación en los puestos de la cabecera municipal de Buenavista y de la vereda Río Verde Bajo”, a los que se refirió el accionante en su solicitud del 29 de octubre de 2025; bajo los condiciones antes señaladas. 40 Artículo 5°.
Formulario E-11, acta de instalación y registro general de votantes. La Registraduría Nacional del Estado Civil dispondrá de todas las medidas logísticas y administrativas necesarias para incorporar espacios en el Formulario E-11, para que los votantes firmen ese documento al momento de ejercer el derecho al voto. Igualmente se habilitará un espacio en el Formulario E-11 para que los jurados tomen la huella dactilar de todos los votantes que quieran ejercer el derecho al voto.
La omisión por parte de los jurados de mesa a solicitar de los votantes la firma y la huella, será informada a las autoridades competentes para las investigaciones a que haya lugar. República de Colombia RECURSO DE INSISTENCIA RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2025-00152-00 RECURRENTE: JAVIER RIVEROS DELGADO DEMANDADO: REGISTRADURÍA DE BUENAVISTA QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa 3.
CONCLUSIÓN Sin más consideraciones, la Sala da respuesta al problema jurídico planteado, en el sentido de afirmar que la administración no puede negar el suministro de la información que el particular que en uso de su derecho fundamental de petición solicita copia informal de los Formularios E-11 correspondientes a las Actas de instalación de las mesas de votación en los puestos de la cabecera municipal de Buenavista y de la Vereda Río Verde Bajo, fundamentándose en que los mismos deben ser autorizados por la Comisión Escrutadora Nacional del Pacto Histórico y que contienen datos sensibles; sin embargo, debe previamente clasificar la información contenida en dichos documentos, realizando una confrontación con la norma, especificando con precisión y exactitud frente a qué información procede la entrega por no tener el carácter de reserva, esto es, datos sensibles que interfieran en la esfera personal y privada, porque generen discriminación o señalamientos por orientaciones, hábitos o aspectos de cualquier índole.
Para este Colegiado, el conocimiento de los Formularios E-11 de la Consulta Popular de 26 de octubre de 2025, no presentan un sacrificio que se considere desproporcionado sobre el derecho a la intimidad, con el fin de satisfacer el derecho al acceso a la información, pues los datos que se solicitan tienen relevancia pública y no traspasan la esfera personal; por lo tanto, esa información si es posible que sea conocida por el peticionario en cualquiera de sus modalidades (consulta e información), porque además de constituir un derecho de los ciudadanos que no se debe limitar o negar por parte de las autoridades administrativas, específicamente frente a la instalación de la mesa, registro de votantes y total de votantes, cuando en concordancia con la Resolución 1706 de 2019 impone la obligación de publicarlo; pero conteniendo datos sensibles su divulgación debe hacerse en una versión pública que mantenga en reserva únicamente la parte indispensable a la intimidad de los votantes y los jurados, tales como la firma, la huella y el correo electrónico; por lo cual, se accederá a la expedición de copias frente a la información solicitada en los términos señalados.
DECISIÓN: En mérito de lo expuesto, la SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLÁRESE mal negada la petición de información formulada por JAVIER RIVEROS DELGADO el día 29 de octubre de 2025 radicado 037, por lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, ORDÉNESE a la REGISTRADORA MUNICIPAL DEL ESTADO CIVIL DE BUENAVISTA República de Colombia RECURSO DE INSISTENCIA RADICACIÓN: 63-001-33-33-001-2025-00152-00 RECURRENTE: JAVIER RIVEROS DELGADO DEMANDADO: REGISTRADURÍA DE BUENAVISTA QUINDÍO Jurisdicción Contencioso Administrativa QUINDÍO que expida de forma INMEDIATA a favor de JAVIER RIVEROS DELGADO, las copias de los Formularios E-11 correspondientes a las Actas de instalación de las mesas de votación en los puestos de la cabecera municipal de Buenavista y de la Vereda Río Verde Bajo, a que hace referencia su petición del 29 de octubre de 2025, salvaguardando la información sensible contenida en ellos, es decir, ocultando de los mismos la parte indispensable para proteger a la intimidad de los votantes y de los jurados de mesas de votación, tales como la firma, la huella y el correo electrónico.
TERCERO
NOTIFÍQUESE por el medio más expedito esta decisión al recurrente, a la autoridad accionada, y al agente delegado del Ministerio Público.
CUARTO: Una vez notificado y en firme este fallo, CANCÉLESE su radicación, previa anotación en el Sistema Informático SAMAI. Se deja constancia que el proyecto de esta providencia fue discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha, según consta en el acta Nº 42.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, Firmado Electrónicamente41 LUIS CARLOS ALZATE RÍOS JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Ausente en Comisión de Servicios ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO 41 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por los Magistrados LUIS CARLOS ALZATE RÍOS, JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ y ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento se puede consultar en: https://samairj.consejodeestado.gov.co/