SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Caldas

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS -Sala Plena- Magistrado Ponente: Augusto Ramón Chávez Marín S.: 134 Asunto: Sentencia de primera instancia Medio de control: Pérdida de Investidura Radicación: 17001-23-33-000-2025-00173-00 Demandantes: Sergio Castaño García Demandado: Carlos Hernán Serna Trejos Aprobado en Sala Plena Extraordinaria de Decisión, según consta en Acta nº 134 del 25 de julio de 2025 Manizales, veinticinco (25) de julio de dos mil veinticinco (2025).

ASUNTO Agotadas todas las etapas previstas en los artículos 1 a 12 de la Ley 1881 de 2018, que regulan el trámite del proceso de pérdida de investidura, sin que se observen causales de nulidad que invaliden lo actuado, y cumplidos los presupuestos procesales de este medio de control, la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Caldas procede a dictar sentencia en primera instancia dentro de este asunto promovido por el señor Sergio Castaño García, quien actúa en nombre propio, contra el diputado de la Asamblea Departamental de Caldas, señor Carlos Hernán Serna Trejos.

CUESTIÓN PREVIA En relación con las pretensiones de la demanda, la Sala plena precisa que si bien es cierto que en el texto del ordinal primero de este capítulo del libelo se alude a la causal prevista en el “numeral 4 del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022”, también lo es que en la solicitud de reforma de la demanda se expresó que la inhabilidad se configura en el presente caso por la causal establecida en el numeral 5 de la mencionada disposición. A partir de lo anterior, en auto del 10 de julio de presente año se indicó lo siguiente por el Magistrado ponente de esta providencia: Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 2 En este punto precisa el Despacho que de acuerdo con la solicitud de reforma de la demanda, la primera pretensión de la demanda se entiende modificada parcialmente en el sentido que la causal de pérdida de investidura invocada en el presente asunto es la prevista en el numeral 5 del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022.

Lo anterior, teniendo en cuenta que en el escrito a través del cual se integra la demanda, se cita nuevamente el numeral 4 del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022 como causal alegada por el demandante. Con la anterior precisión pasa esta Corporación a registrar los antecedentes del presente asunto. LA DEMANDA Pretensiones En ejercicio de este medio de control interpuesto el 17 de junio de 20251, se solicitó lo siguiente de acuerdo con lo expuesto en el escrito que contiene la reforma de la demanda2: PRIMERA: DECLARESE que el señor Carlos Hernán Serna Trejos identificado con cédula de ciudadanía No. 75.070.726, quien actualmente ostenta la investidura de Diputado de la Asamblea Departamental de Caldas para el periodo constitucional 2024-2027, por haber violado del régimen de inhabilidades previsto en el numeral 4 del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022, que corresponde al artículo 43 de la derogada Ley 136 de 1994 y al artículo 37 de la Ley 617 de 2000.

SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, decrétese la PÉRDIDA DE INVESTIDURA al señor Carlos Hernán Serna Trejos identificado con cédula de ciudadanía No. 75.070.726, quien actualmente ostenta la investidura de Diputado de la Asamblea Departamental de Caldas para el periodo constitucional 2024-2027. Hechos Como fundamento fáctico de la demanda, la parte actora expuso lo siguiente3: 1.

El señor Carlos Hernán Serna Trejos, identificado con cédula de ciudadanía No. 75.070.726 participó en las elecciones regionales para 1 Archivo nº 001 del cuaderno 1 del expediente digital. 2 Página 21 del archivo nº 032 del cuaderno 1 del expediente digital. 3 Páginas 8 a 12 del archivo nº 032 del cuaderno 1 del expediente digital.

Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 3 la Asamblea Departamental de Caldas para el periodo 2024 – 2027 que se llevaron a cabo el 29 de octubre de 2023. 2. En dicha participación, el demandado obtuvo 7.823 votos ubicándolo en el cuarto lugar de la lista de candidatos inscritos por el Partido Liberal Colombiano, lo que representaba que se quedaba por fuera de las curules que obtenía el partido liberal, esto es 3. 3.

Después de una demanda de nulidad de la elección que se instauró en contra de uno de los Diputados que conformó la lista del Partido Liberal, el hoy demandado fue llamado a ocupar la curul de la cual tomó posesión mediante acta de posesión No. 042 del 26 de marzo de 2025. 4. Lo anterior, como quiera que la Asamblea de Caldas mediante resolución No. 0387 de 2025 se declaró la vacancia absoluta de una curul en la corporación, como consecuencia de la nulidad de la elección de uno de sus diputados y se estableció el procedimiento correspondiente para su reemplazo. 5.

La vacancia antes referida, se hizo efectiva a partir del 22 de marzo del presente año. 6. Como consecuencia de ello, el Delegado Departamental de la Registraduría Nacional del Estado Civil, Marcelo Mejía, le certificó a la Duma Departamental, enviando el formato utilizado para las elecciones correspondientes, la lista de quienes hicieron parte de la elección, y que quien seguía en turno era el señor Carlos Hernán Serna Trejos. 7.

Una vez la Asamblea Departamental recibió la certificación ya dicha, ésta le notificó al hoy demandado que había lugar a realizar la posesión como nuevo Diputado del Departamento de Caldas por el Partido Liberal Colombiano, misma que tuvo lugar el 26 de marzo de 2025. 8. El señor Carlos Hernán Serna Trejos celebró con la Agencia Nacional de Tierras (ANT) el contrato de prestación de servicios profesionales identificado con el número ANT-CPS-202410103, cuyo objeto consistió en “prestar sus servicios profesionales a las Unidades de Gestión Territorial de la Agencia Nacional de Tierras para el impulso de las actividades requeridas en el marco de los procesos misionales adelantados y delegados a estas”.

Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 4 9. Según consta en la cláusula segunda de la minuta contractual, el contrato se ejecutaría en la jurisdicción asignada por la ANT a su Unidad de Gestión Territorial Antioquia, Eje Cafetero y Chocó, que comprende el departamento de Caldas, entre otras zonas, de conformidad con el acto administrativo de estructuración territorial vigente. 10.

Esta ejecución territorial fue ratificada mediante el memorando interno N° 202473000432063 de la ANT, fechado el 6 de noviembre de 2024, en el que se solicitó la terminación anticipada del contrato, indicando expresamente que el contratista prestaba servicios bajo la supervisión de la Unidad de Gestión Territorial Caldas, y que el trámite de finalización fue aprobado por el Coordinador UGT Caldas. 11.

Durante la vigencia del contrato ANT-CPS-202410103, el señor Carlos Hernán Serna Trejos ejerció funciones que trascendieron la simple asesoría técnica y se proyectaron como acompañamiento sustantivo a los procesos misionales de la Agencia Nacional de Tierras (ANT) en el departamento de Caldas. 12. Según consta en el informe mensual de octubre de 2024, presentado por el contratista y aprobado por la supervisión, el señor Serna elaboró insumos técnicos y acompañó reuniones territoriales para la estructuración de procesos administrativos de clarificación y formalización de la propiedad rural, contribuyendo directamente a decisiones públicas con implicaciones jurídicas y sociales en el acceso a la tierra en la región. 13.

El mismo informe de supervisión indica que el contratista participó en mesas de articulación institucional, espacios interinstitucionales en los que la ANT coordina acciones con otras entidades del Estado. 14. Este hecho demuestra que el señor Serna actuó como agente delegado de la entidad, incidiendo en actos de gestión pública con repercusiones en políticas agrarias y en la administración del territorio. 15.

Esta función es asimilable a una actividad típicamente administrativa, orientada al cumplimiento de las competencias legales de la ANT en su rol como autoridad administrativa de tierras, y denota que el contratista no fue un simple asesor externo, sino que desarrolló Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 5 labores íntimamente vinculadas al ejercicio de funciones públicas sustantivas. 16.

El contrato fue celebrado por una entidad pública sujeta al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. La Agencia Nacional de Tierras (ANT) es una entidad estatal descentralizada del orden nacional, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, creada mediante el Decreto 2363 de 2015, y en consecuencia sujeta al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública contenido en la Ley 80 de 1993, así como a las normas que la reglamentan y complementan. 17.

El contrato corresponde a una modalidad de prestación de servicios profesionales regulada por la Ley 80 de 1993. El objeto del contrato se enmarca en la categoría de contratos de prestación de servicios profesionales o de apoyo a la gestión, los cuales son expresamente regulados por el numeral 6 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 27 de la Ley 1150 de 2007.

Esta norma dispone que los contratos de prestación de servicios pueden celebrarse únicamente para actividades relacionadas con funciones de asesoría, coordinación o apoyo, sin que impliquen relación laboral o subordinación permanente. 18. La naturaleza jurídica del vínculo fue administrativa y no civil o comercial. En virtud de lo anterior, el vínculo contractual entre el señor Serna y la ANT no fue de naturaleza civil ni comercial, sino un contrato estatal administrativo de prestación de servicios, celebrado por una entidad pública para el cumplimiento de funciones legalmente atribuidas. 19.

El contratista tuvo una vinculación directa con la administración pública, actuando por cuenta de una autoridad estatal, lo que lo hace sujeto de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 4 del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022, que sanciona la participación en la celebración de contratos con entidades públicas, en interés propio o de terceros, dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección o posesión como diputado, siempre que tales contratos deban ejecutarse en el respectivo departamento. 20.

El contrato se celebró y ejecutó con posterioridad a la elección del 29 de octubre de 2023. El señor Carlos Hernán Serna Trejos resultó elegido como diputado de la Asamblea Departamental de Caldas para el período 2024–2027, mediante elección popular celebrada el 29 de Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 6 octubre de 2023, fecha oficial de las elecciones territoriales conforme al calendario electoral establecido por la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral (CNE). 21.

Con posterioridad a su elección, y cuando ya se encontraba en calidad de diputado electo, suscribió con la Agencia Nacional de Tierras (ANT) el contrato de prestación de servicios identificado como ANT- CPS-202410103, el día 23 de agosto de 2024, según consta en el acta de inicio y la minuta contractual. 22. El contrato se ejecutó y mantuvo vigente dentro de los 12 meses anteriores al acto de posesión. El contrato tuvo una vigencia desde el 27 de agosto de 2024 hasta el 8 de noviembre de 2024, según el acta de inicio y el acta de terminación anticipada suscrita entre las partes.

Causal invocada para la pérdida de investidura Como causal para reclamar la pérdida de la investidura de la referencia4, la parte demandante invocó la prevista en el numeral 5 del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022, que en su criterio corresponde al artículo 43 de la derogada Ley 136 de 1994 y al artículo 37 de la Ley 617 de 2000, por cuyo tenor literal:

ARTÍCULO

49. DE LAS INHABILIDADES DE LOS DIPUTADOS. Además de las inhabilidades establecidas en la Constitución, la ley y el Código General Disciplinario, no podrá ser inscrito como candidato, ni elegido diputado: (…) 5. Quien dentro los doce (12) meses anteriores a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel departamental o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento.

Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo departamento. Lo anterior en la medida que en el caso del señor Carlos Hernán Serna Trejos, se verificó que suscribió contrato con la Agencia Nacional de Tierras 4 Página 8 del archivo nº 032 del cuaderno 1 del expediente digital.

Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 7 (ANT), bajo el número ANT-CPS-202410103, con ejecución en el Departamento de Caldas, por valor de $43.823.015 y con vigencia del 27 de agosto al 8 de noviembre de 2024. Explicó que el contrato fue formalizado y ejecutado, existiendo informes de su cumplimiento en la plataforma SECOP II y documentación aportada por la ANT.

Adujo que si bien la elección para el periodo 2024-2027 ocurrió el 29 de octubre de 2023, la doctrina contenciosa electoral5 ha sostenido que la posesión marca un nuevo hito relevante para verificar las calidades y requisitos habilitantes del funcionario electo. Consideró que la celebración de contratos con la Administración pública dentro del año anterior a la posesión del cargo puede configurar una inhabilidad sobreviniente que impida al individuo asumir legalmente el cargo.

Agregó que esto se debe a que las inhabilidades sobrevinientes se presentan cuando un individuo se vincula a la administración pública después de haber estado contratado por ella, lo que crea un conflicto de intereses. Mencionó que aunque al momento de la elección (29 de octubre de 2023) el señor Serna no tenía relación contractual con el Estado, sí la tuvo dentro de los doce (12) meses previos a la fecha hipotética de posesión (1 de enero de 2024 o fecha posterior según calendario institucional), al haber estado vinculado mediante contrato estatal hasta el 8 de noviembre de 2024, circunstancia que va de la mano con que las inhabilidades son requisitos de tracto sucesivo y su verificación puede darse en cualquier momento previo al perfeccionamiento del acto de posesión. Frente al componente subjetivo – culpa grave, afirmó que en el caso concreto del señor Carlos Hernán Serna Trejos, aunque no fue electo directamente como diputado en los comicios del 29 de octubre de 2023, sí participó como candidato por el Partido Liberal a la Asamblea Departamental de Caldas y obtuvo la cuarta mayor votación en su lista, quedando en posición inmediata de acceso en caso de vacancia. En armonía con lo anterior expresó que el señor Serna Trejos tenía plena conciencia de que, por su posición en la lista y por el régimen de reemplazos previsto en el Estatuto de la Oposición y la jurisprudencia electoral, era el llamado natural a ocupar la curul en caso de que prosperara alguna demanda contra alguno de los 3 primeros diputados electos por su partido.

Manifestó que desde antes de la posesión del entonces diputado electo Oscar Alonso Vargas Jaramillo, ocurrida en enero de 2024, ya era público y 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, MP Gerardo Arenas Monsalve. Sentencia del 29 de enero de 2015. Exp. 25000-23-25-000-2005-08212-01 (2046-2007). Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 8 notorio que existía una demanda de nulidad electoral en su contra por presunta inhabilidad, por lo que el señor Serna Trejos, como integrante activo del Partido Liberal y directamente interesado en la sucesión de la curul, conocía perfectamente que estaba en turno para beneficiarse de la eventual pérdida de investidura o nulidad del diputado Vargas.

Finalizó expresando que el señor Serna Trejos no solicitó ningún concepto preventivo, no consultó al Consejo Nacional Electoral, ni se abstuvo de contratar a pesar del contexto ampliamente conocido de la disputa jurídica sobre la curul, lo que revela un desprecio evidente por el régimen de inhabilidades. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Actuando a través de apoderado y dentro del término oportuno, el diputado de la Asamblea Departamental de Caldas, señor Carlos Hernán Serna Trejos, contestó la demanda6 y su reforma7, para oponerse a las pretensiones, lo cual hizo con fundamento en lo siguiente.

Inicialmente solicitó imposición de multa por temeridad, mala fe y configuración de fraude procesal por considerar que en la demanda se cita una causal que no corresponde a la registrada en el texto de las pretensiones de la demanda. Seguidamente se pronunció frente a los hechos de la demanda, aceptando algunos como ciertos, otros como parcialmente ciertos e indicando que otros no son ciertos o no son verdaderos fundamentos fácticos de la demanda.

Propuso las siguientes excepciones: 1. “INEXISTENCIA DE LA CAUSA DE INHABILIDAD ALEGADA” Indicó que el numeral 4 del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022, no hace referencia en ningún apartado a lo que el demandante refiere en este acápite. Señaló que la conducta que aduce el demandante que el demandado cometió para dar por configurada la inhabilidad alegada, es la suscripción del contrato de prestación de servicios ANT-CPS- 202410103 suscrito entre el aquí demandado y la Agencia Nacional de Tierras el veintitrés (23) de agosto de 2024, acto que se celebró y ejecutó 6 Archivo nº 030 del cuaderno 1 del expediente digital. 7 Archivo nº 036 del cuaderno 1 del expediente digital.

Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 9 con posterioridad a las elecciones del veintinueve (29) de octubre de 2023, en consecuencia, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 49 Ibídem, en cuanto al límite temporal de la configuración de la inhabilidad se determina que es “dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección”, no dentro de los doce (12) meses posteriores a la elección como lo aduce el demandante, desvirtuándose con esto la configuración de la misma. 2.

“INEXISTENCIA DEL ELEMENTO OBJETIVO DE LA CAUSAL DE INHABILIDAD ENDILGADA” Sostuvo que no se encuentra probada la configuración de la inhabilidad contenida en el numeral 4 del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022, toda vez que no se acreditaron los elementos objetivos constitutivos de la misma (material u objetivo, temporal y Espacial o territorial). 3.

“INEXISTENCIA DEL ELEMENTO SUBJETIVO DE LA CAUSAL DE INHABILIDAD ENDILGADA EN LOS CASOS DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA” Afirmó que el proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva de conformidad con lo previsto en la Ley 2003 del 19 de noviembre de 2019, que modificó el artículo 1 de la Ley 1881 de 2018.

Refirió que la parte demandante ningún esfuerzo argumentativo o probatorio realizó en aras de dar por cumplido el elemento subjetivo respecto del señor CARLOS HERNÁN SERNA TREJOS, nunca mencionó cuál fue la conducta que el aquí demandado desplegó con dolo o culpa grave, simplemente centró su argumentación en aducir que el demandado había incurrido en la causal de inhabilidad del numeral 4 del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022 porque había suscrito un contrato de prestación de servicios con una entidad del orden nacional dentro de los doce (12) meses anteriores a su posesión como diputado de la Asamblea Departamental de Caldas. 4.

“ERRÓNEA INTERPRETACIÓN DEL MOMENTO DE APLICACIÓN DEL LÍMITE TEMPORAL DE LAS INHABILIDADES CONCEBIDAS EN EL ARTÍCULOS 49 DE LA LEY 2200 DE 2022”. Citó las personas que resultaron electas para diputados de la Asamblea de Caldas para el periodo constitucional que se extiende Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 10 entre el 01 de enero de 2024 y el 31 de diciembre de 2027, fruto de las elecciones del 29 de octubre de 2023.

Precisó que el demandado entró a ocupar su curul como diputado una vez fue “llamado” o convocado por la asamblea departamental a raíz de la vacancia absoluta que se presentó tras la nulidad de la elección del señor Oscar Alonso Vargas Jaramillo, cargo en el que se posesionó el 26 de marzo de 2025. Recalcó que ha sido pacífica la jurisprudencia del H. Consejo de Estado8 al momento de aplicar tanto para los “elegidos” como para los “llamados” el régimen de inhabilidades dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección -y no a la fecha de la posesión-.

Afirmó que los términos de inhabilidad relacionados con los “llamados” se tienen en cuenta con respecto a la fecha en que se celebra la respectiva elección y no frente a la fecha en que se produce el llamado a reemplazar la vacante de quien fue elegido, ni la fecha en que el candidato llamado se posesiona. 5. “TAXATIVIDAD DE LA NORMA E INTERPRETACIÓN RESTRICTIVA”.

Reiteró que el señor SERNA TREJOS no está incurso en la causal de inhabilidad establecida en el numeral 4 del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022, pues para la fecha en la que suscribió el contrato de prestación de servicios con la Agencia Nacional de Tierras (23 de agosto de 2024), no se encontraba dentro de los doce (12) meses anteriores a las elecciones (29 de octubre de 2023). 6.

“EXCEPCIÓN GENÉRICA”. Solicitó que se declaren todas aquellas excepciones cuyos presupuestos de hecho y de derecho se llegaren a evidenciar en el curso del proceso, conforme los artículos 280 y 282 del Código General del Proceso. CONTESTACIÓN A LA REFORMA DE LA DEMANDA La parte demandada se refirió al escrito de reforma de la demanda, 8 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta / C.P. Mauricio Torres Cuervo / Fallo del 21 de junio de 2012 dentro del expediente con radicación 05001-23-31-000- 2011-00890-01.

Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 11 puntualmente a la causal establecida en el numeral 5 del artículo 49 de la ley 2200 de 2022, expresando que en este caso no se verifican los presupuestos material u objetivo, temporal y espacial o territorial. Explicó que el señor Carlos Hernán Serna Trejos mientras tenía la calidad de candidato a la Asamblea Departamental de Caldas para el período 2024- 2027, no intervino en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel departamental o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, en contratos que debían ejecutarse o cumplirse en el Departamento de Caldas.

Indicó adicionalmente que el señor Serna Trejos mientras tenía la calidad de candidato no fue representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el Departamento de Caldas. Explicó que el demandado no incurrió en la conducta prohibida por la Ley 2200 de 2022 dentro de los doce (12) meses anteriores a las elecciones del 29 de octubre de 2023, esto, entre el 29 de octubre de 2022 y el 29 de octubre de 2023.

Narró que no existió el evento inhabilitante por parte del señor CARLOS HERNÁN SERNA TREJOS y, en consecuencia, no se cumple con el elemento espacial o territorial. Respecto de la adición del subacápite “Desarrollo del componente subjetivo – Culpa grave”, manifestó que de las pruebas aportadas por la parte demandante, brilla por su ausencia la acreditación de alguna de las conductas prohibidas por el artículo 49 de la Ley 2200 de 2022 que hubiera realizado el señor Carlos Hernán Serna Trejos dentro de los doce (12) meses anteriores a las elecciones del 29 de octubre de 2023, esto es, entre el 29 de octubre de 2022 y el 29 de octubre de 2023.

Expresó que la parte demandante desconoce el momento dentro del cual deben contabilizarse los doce (12) meses en los que se aplican las inhabilidades que prevé el artículo 49 de la ley 2200 de 2022, pues confunde los términos de elección y posesión. AUDIENCIA PÚBLICA De conformidad con lo dispuesto por el artículo 12 de la Ley 1881 de 2018, la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Caldas se constituyó en audiencia Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 12 pública para escuchar a las partes y al Ministerio Público9 el 23 de julio de 2025, cuyas intervenciones se resumen a continuación: Parte demandante10 Se ratificó en la pretensión de pérdida de investidura por la causal prevista en el numeral 5 del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022, conforme a la cual “Quien dentro los doce (12) meses anteriores a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel departamental o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento”.

Lo anterior, por considerar que el señor Carlos Hernán Serna Trejos celebró con la Agencia Nacional de Tierras el contrato de prestación de servicios profesionales identificado con el número ANT-CPS-202410103, el cual se ejecutó y mantuvo vigente dentro de los 12 meses anteriores al acto de posesión, cuyo objeto consistió en “prestar sus servicios profesionales a las Unidades de Gestión Territorial de la Agencia Nacional de Tierras para el impulso de las actividades requeridas en el marco de los procesos misionales adelantados y delegados a estas”.

Apoderado de la parte demandada11 Manifestó que el señor Carlos Hernán Serna no es sujeto de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5 del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022. Se ratificó en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y su reforma, particularmente el relativo a la ausencia de verificación de los presupuestos material u objetivo, temporal y espacial o territorial.

En efecto, indicó que el señor Carlos Hernán Serna Trejos, no violó el régimen de inhabilidades de la norma citada, en razón a que el contrato al que se alude en la demanda no se suscribió dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección para la cual se inscribió como aspirante a Diputado de la Asamblea Departamental de Caldas. Agregó que para la fecha en la que el señor Carlos Hernán Serna Trejos suscribió el contrato de prestación de servicios ANT-CPS-202410103, esto es, el veintitrés (23) de agosto de 2024, este no era diputado de la Asamblea 9 Índice nº 044 del cuaderno 1 del expediente digital. 10 Índice nº 044 del cuaderno 1 del expediente digital. 11 Índice nº 044 del cuaderno 1 del expediente digital.

Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 13 Departamental de Caldas, pues el demandado no resultó electo en las elecciones del veintinueve (29) de octubre de 2023, como erradamente lo dice el demandante. Ministerio Público12 Inicialmente hizo referencia a las generalidades de la causal de pérdida de investidura invocada, precisando que la acción pública de pérdida de investidura es esencialmente sancionatoria ya que hace parte del ius puniendi del Estado en su modalidad disciplinaria, dirigido a castigar la conducta típica, antijurídica y culpable del investigado.

Refirió que no se reúnen los presupuestos objetivos y subjetivos establecidos por la ley y la jurisprudencia contencioso-administrativa para declarar la pérdida de investidura del demandado, por violación del régimen de inhabilidades establecido en el numeral 5 del artículo 49 de la ley 2200 de 2022. Consideró que la interpretación de la causal de pérdida de investidura invocada por el demandante, esto es, el numeral 5 del artículo 49 de la ley 2200 de 2022 debe hacerse en forma literal, esto es, atendiendo el significado propio de las palabras sin interpretaciones extensivas y respetando el principio de taxatividad que como se dijo, rige la determinación y aplicación de las causales de pérdida de investidura y que está acorde con la naturaleza sancionatoria de esta acción constitucional.

Expuso que no se probó en el proceso la concurrencia de los presupuestos objetivos que acrediten la configuración de la inhabilidad establecida en el numeral 5 del artículo 49 de la ley 2200 de 2022. Manifestó que el señor Serna Trejos no fue elegido en la elección del 29 de octubre de 2023 y no adquiere la condición de diputado en virtud de la “elección” del 29 de octubre de 2023 sino en virtud de que fue “llamado” posteriormente.

Indicó que esta inhabilidad se aplica a quienes fueron elegidos en el certamen electoral, lo cual no ocurrió con el señor Serna Trejos y además en virtud del principio de taxatividad, la inhabilidad de los 12 meses se cuenta hacia atrás en la elección, esto es, entre el 29 de octubre de 2022 y el 29 de octubre de 2023. Estimó que para el Ministerio Público la situación de los NO ELEGIDOS, y 12 Índice nº 043 y 044 del cuaderno 1 del expediente digital.

Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 14 que pueden eventualmente ser “llamados” no puede ser más gravosa como lo pretende el actor en este caso. Adujo que discrepa del demandante que afirma que al momento de suscribir los contratos de prestación de servicios profesionales el señor Serna Trejos era un diputado electo, ya que esa tesis desconoce claramente lo probado en el proceso.

Agregó que al no ser elegido, el demandado era un particular en el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales, como el de la libertad para ejercer su profesión u oficio o desarrollar una actividad lucrativa en los términos del artículo 26 de la Constitución Política y por ello no tenía impedimento alguno para suscribir dichos contratos.

Por lo anterior, solicitó que se declaren probadas las excepciones de fondo formuladas por la parte accionada y, en consecuencia, se nieguen las pretensiones de la demanda. TRÁMITE PROCESAL Reparto. Para conocer del asunto, el expediente fue repartido a este Tribunal el 17 de junio de 202513, y allegado en la misma fecha al Despacho del Magistrado Ponente de esta providencia14.

Inadmisión, admisión y solicitud de reforma de la demanda Con auto del 17 de junio de 2025 se ordenó la corrección de la demanda15. El demandante corrigió la demanda el 24 de junio del presente año16 y aportó los documentos que le fueron requeridos, motivo por el cual en auto del 25 de junio se admitió la demanda. El señor Carlos Hernán Serna Trejos a través de apoderado se pronunció en el término de traslado de la demanda.

En el mismo periodo, la parte demandante radicó reforma de la demanda17 en relación con la causal de pérdida de investidura alegada en la demanda. El 10 de julio de 2025 se admitió la reforma de la demanda y se corrió traslado del escrito de reforma de la demanda al señor Carlos Hernán Serna Trejos y al Ministerio Público, por el término de tres (3) días hábiles contados a partir de 13 Archivo nº 001 del cuaderno 1 del expediente digital. 14 Archivo nº 020 del cuaderno 1 del expediente digital. 15 Archivo nº 021 del expediente digital. 16 Archivo nº 025 del expediente digital. 17 Archivo 032 del expediente digital.

Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 15 la fecha de notificación de esa providencia18. El diputado Carlos Hernán Serna Trejos contestó la reforma de la demanda instaurada19, actuando debidamente representado y dentro del término previsto. Decreto de pruebas y traslado de las mismas. Con auto del 17 de julio de 2025 se abrió el proceso a pruebas y se fijó fecha para audiencia pública de alegaciones20.

Audiencia pública. El 23 de julio de 2025 se llevó a cabo la audiencia pública prevista por el artículo 12 de la Ley 1881 de 201821. A Despacho para sentencia. El mismo 23 de julio de 2025 el proceso quedó a Despacho para sentencia, la que se profiere en seguida, dentro del término dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 y en el artículo 12 de la Ley 144 de 1994.

CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL Pretende la parte demandante que por parte de esta Corporación se declare la pérdida de investidura del diputado Carlos Hernán Serna Trejos, por la causal establecida en el numeral 5 del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022. Lo anterior, en la medida en que el señor Carlos Hernán Serna Trejos celebró con la Agencia Nacional de Tierras el contrato de prestación de servicios profesionales identificado con el número ANT-CPS-202410103, cuyo objeto consistió en “prestar sus servicios profesionales a las Unidades de Gestión Territorial de la Agencia Nacional de Tierras para el impulso de las actividades requeridas en el marco de los procesos misionales adelantados y delegados a estas”.

Consideró el demandante que según consta en la cláusula segunda de la minuta contractual, el contrato se ejecutaría en la jurisdicción de la Unidad de Gestión Territorial Antioquia, Eje Cafetero y Chocó, que comprende el Departamento de Caldas. Se afirmó que durante la vigencia del contrato ANT-CPS-202410103, el señor Carlos Hernán Serna Trejos ejerció funciones que trascendieron la simple 18 Archivo nº 034 del cuaderno 1 del expediente digital 19 Archivo nº 036 del cuaderno 1 del expediente digital. 20 Archivo nº 038 del cuaderno 1 del expediente digital. 21 Índice n° 044 del cuaderno 1 del expediente digital.

Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 16 asesoría técnica y se proyectaron como acompañamiento sustantivo a los procesos misionales de la ANT en el Departamento de Caldas. Competencia La Sala Plena del Tribunal Administrativo de Caldas es competente para conocer en primera instancia de la solicitud de pérdida de investidura del diputado demandado, en virtud de lo dispuesto en el numeral 13 del artículo 152 del CPACA, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 y la Ley 1881 de 2018.

Problemas jurídicos Los problemas jurídicos que se deben resolver en este caso se centran en dilucidar las siguientes cuestiones: ▪ ¿Intervino el diputado Carlos Hernán Serna Trejos en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel, en interés propio o de terceros, ejecutados o cumplidos en el Departamento de Caldas dentro de los 12 meses anteriores a la elección? ▪ ¿El contrato de prestación de servicios profesionales identificado con el número ANT-CPS-202410103, suscrito entre la Agencia Nacional de Tierras y el señor Carlos Hernán Serna Trejos, impedía que el demandado se inscribiera como candidato a la Asamblea Departamental de Caldas para las elecciones realizadas en el mes de octubre de 2023, fuera elegido como diputado en los términos del numeral 5 del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022, o que se posesionara cuando fue llamado a ocupar el cargo de diputado? Tesis de solución del caso Para abordar la solución del problema jurídico precisado, la Sala sostendrá una tesis según la cual en el caso del diputado Carlos Hernán Serna Trejos no se configura la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 5 del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022.

Para sustentar la tesis anterior la Sala expondrá que la parte demandante omitió acreditar uno de los elementos objetivos de la causal invocada, esto es, la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio en el Departamento de Caldas dentro del año anterior a las elecciones territoriales realizadas el 29 de octubre de 2023.

Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 17 Adicionalmente se sostendrá que el juicio de pérdida de investidura impide interpretar las causales de inhabilidad consagradas en la Constitución Política y la ley de manera analógica, por lo que el elemento temporal referido a los 12 meses anteriores a la elección no puede asimilarse al mismo periodo contado a partir de la fecha de posesión del diputado.

Para despejar los problemas planteados, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) hechos probados; ii) generalidades de la pérdida de investidura; iii) elementos de la causal invocada; y iv) acreditación de los elementos de la causal invocada para el caso concreto. 1. Hechos debidamente acreditados La siguiente es la relación de los hechos probados que resultan relevantes para solucionar el caso concreto: a) El 29 de octubre de 2023 se realizaron en Colombia las elecciones territoriales. b) De conformidad con el Formulario E-26-ASA del Consejo Nacional Electoral, el señor Carlos Hernán Serna Trejos obtuvo 7823 votos por el Partido Liberal colombiano22, ocupando la cuarta posición del total de candidatos de la mencionada colectividad. c) Según lo registrado en la mencionada acta de escrutinios23 para la Asamblea Departamental, el Partido Liberal colombiano obtuvo 3 curules. d) En la página 9 del acta de escrutinio general24, se declaró la elección de los señores Hernán Alberto Bedoya Cadavid, Jorge Hernán Aguirre González y Oscar Alonso Vargas Jaramillo como diputados por el Partido Liberal colombiano para el Departamento de Caldas. e) La Sala Cuarta de decisión de este Tribunal en sentencia del 14 de junio de 202425, confirmada por la Sección Quinta del H. Consejo de Estado el 27 de febrero de 2025, declaró la nulidad de la elección del señor Oscar Alonso Vargas Jaramillo como diputado de la Asamblea Departamental de Caldas26. 22 Archivo n° 019 del cuaderno 1 del expediente digital 23 Página n° 36 del archivo 025 del cuaderno 1 del expediente digital. 24 Página n° 37 del archivo 025 del cuaderno 1 del expediente digital. 25 Radicado 17001-23-33-000-2023-00253-00. 26 Página 66 a 130 del Archivos nº 025 del cuaderno 1 del expediente digital.

Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 18 f) En Resolución n° 0387 del 21 de marzo de 202527, expedida por el presidente de la Asamblea Departamental de Caldas, se declaró la vacancia absoluta de la curul que ocupa el ciudadano Oscar Alonso Vargas Jaramillo como diputado de la Asamblea Departamental de Caldas para el periodo constitucional 2024-2027 y se indicó que dicha vacancia sería efectiva a partir del 22 de marzo de 2025. g) El 25 de marzo de 2025, en oficio PAC-032-2025 CE-081202528, el presidente de la Asamblea Departamental de Caldas informó al señor Carlos Hernán Serna Trejos que era la persona llamada a reemplazar al diputado Vargas Jaramillo de acuerdo con la votación obtenida por el Partido Liberal colombiano. h) Según correo electrónico del 25 de marzo de 202529, el señor Carlos Hernán Serna Trejos manifestó su aceptación para ocupar la curul vacante como diputado de la Asamblea Departamental de Caldas en representación del Partido Liberal colombiano. i) Según consta en Acta de Posesión nº 042 del 26 de marzo de 202530, el señor Carlos Hernán Serna Trejos tomó posesión en el cargo de diputado de la Asamblea Departamental de Caldas. j) El señor Carlos Hernán Serna Trejos suscribió el 23 de agosto de 2024 con la Agencia Nacional de Tierras el contrato de prestación de servicios profesionales identificado con el número ANT-CPS- 202410103, cuyo objeto consistió en “prestar sus servicios profesionales a las Unidades de Gestión Territorial de la Agencia Nacional de Tierras para el impulso de las actividades requeridas en el marco de los procesos misionales adelantados y delegados a estas”31, con plazo hasta el 31 de diciembre de 2024.

Como lugar de ejecución del contrato se expresó en la cláusula vigésima cuarta: CLÁUSULA VIGÉSIMA CUARTA. – LUGAR DE EJECUCIÓN – DOMICILIO CONTRACTUAL: Los servicios serán prestados en lugar señalado en los estudios previos los cuales hacen parte integral 27 Página 132 a 134 del Archivos nº 025 del cuaderno 1 del expediente digital. 28 Página 152 del Archivos nº 025 del cuaderno 1 del expediente digital. 29 Página 155 del Archivos nº 025 del cuaderno 1 del expediente digital. 30 Página 159 del Archivo nº 025 del cuaderno 1 del expediente digital. 31 Visible en el Link “1CONTRATOSOPS” que obra en la página 1 del Archivo nº 025 del cuaderno 1 del expediente digital.

Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 19 del presente contrato. Las partes acuerdan como domicilio contractual la ciudad de Bogotá D.C. k) De acuerdo con el memorando n° 202473000289653 del 13 de agosto de 2024, enviado por el señor Farlín Perea Rentería, Experto Código G3 Grado 5 – Líder UGT Antioquia, Eje Cafetero y Choco, al Jefe Grupo Interno de Trabajo para la Gestión Contractual, en el cual solicita continuidad en el trámite de contratación de prestación de servicios para la vigencia 2024, para el señor Carlos Hernán Serna Trejos, la Unidad de Gestión Territorial en la cual se prestaría el servicio era UGT Caldas32: l) El contrato inició el 27 de agosto de 202433 según acta suscrita por el señor Carlos Hernán Serna Trejos y el señor Farlín Perea Rentería, experto G3 grado 05 de la Agencia Nacional de Tierras. m) El contrato terminó anticipadamente por solicitud del señor Carlos Hernán Serna Trejos, por lo que la vigencia del mismo se verificó entre el 27 de agosto de 2024 y el 8 de noviembre de 202434. n) El contrato se celebró con la Agencia Nacional de Tierras, y según lo expuesto en los documentos aportados con la demanda, el supervisor del contrato fue el señor Farlín Perea Rentería, Asesor Experto G3 grado 05 Líder UGT Antioquia, Eje Cafetero y Chocó de la Agencia Nacional de Tierras35. o) En el informe de actividades realizadas por el contratista en el mes de agosto de 2024, el señor Carlos Hernán Serna Trejos participó en las siguientes actividades relacionadas con la obligación contractual “Llevar control de los conceptos jurídicos y actos administrativos proyectados y/o expedidos por la UGT, en coordinación con la Supervisión del contrato.”36: 32 Visible en el Link “12Estudiosprevios” que obra en la página 1 del Archivo nº 025 del cuaderno 1 del expediente digital. 33 Visible en el Link “2ACTAINICIO” que obra en la página 1 del Archivo nº 025 del cuaderno 1 del expediente digital. 34 Visible en el Link “3ACTADETERMINACIONATICIPADA” que obra en la página 1 del Archivo nº 025 del cuaderno 1 del expediente digital. 35 Visible en el Link “31anexosterminaciónant” que obra en la página 1 del Archivo nº 025 del cuaderno 1 del expediente digital. 36 Visible en el Link “22Evidencasagosto” que obra en la página 1 del Archivo nº 025 del cuaderno 1 del expediente digital.

Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 20 Estudio de normatividad de la Agencia Nacional de Tierras p) Según informe de actividades realizadas por el contratista en el mes de septiembre de 2024, el señor Serna Trejos participó en las siguientes actividades relacionadas con la obligación contractual “Apoyar jurídicamente el impulso y trámite de los procesos o actuaciones administrativas que cursen en la Unidad de Gestión Territorial, relacionados con las funciones misionales delegadas, a través de la proyección de actos administrativos, oficios, respuestas a peticiones y/o solicitudes necesarias, en coordinación con el supervisor del contrato”37: Caso Rad 202473009735131 donde solicita Entrega De Copia Matricula Mobiliaria.

Caso Rad 02462005711992 donde solicitan visita de profesionales al municipio de Marulanda- Caldas. Caso Rad 202462006201532 donde solicita copia íntegra de expediente Judicial. En el mismo mes de septiembre de 2024, se registran las siguientes actividades relacionadas con la obligación contractual “Las demás actividades asignadas por el supervisor del contrato siempre y cuando guarden relación con el objeto contractual”38: Capacitación En Aplicativos Y Procesos De Formalización De Ant.

Capacitación En Cartografía Básica Y Alineamientos. Capacitación En Aplicativos De La Ant. Capacitación SIGE SATDD q) De acuerdo con informe de actividades realizadas por el contratista en el mes de octubre de 2024, el señor Serna Trejos participó en las siguientes actividades relacionadas con la obligación contractual “Las demás actividades asignadas por el supervisor del contrato siempre y cuando guarden relación con el objeto contractual”39: Capacitación En ITJ y Formalización Simulacro de evacuación por sismos Diligenciamiento Encuesta Solicitada Por Nivel Central Mesa de trabajo EQUIPO BASE Capacitación en métodos indirectos Capacitación SATN 37 Visible en el Link “23Evidencias1septiembre” que obra en la página 1 del Archivo nº 025 del cuaderno 1 del expediente digital. 38 Visible en el Link “24Evidencias2septiembre” que obra en la página 1 del Archivo nº 025 del cuaderno 1 del expediente digital. 39 Visible en el Link “25Evidenciasoctubre” que obra en la página 1 del Archivo nº 025 del cuaderno 1 del expediente digital.

Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 21 r) Según informe de actividades realizadas por el contratista en el mes de noviembre de 202440, el señor Carlos Hernán Serna Trejos realizó la siguiente actividad: “ayuda en la proyección de Respuesta a Derecho de petición con radicado 202462006838542” (Sic). La Respuesta a la mencionada petición fue suscrita por la señora Jackeline Vélez López, Coordinadora de la UGT Caldas de la Agencia Nacional de Tierras. s) En el documento denominado “INFORME FINAL DE SUPERVISIÓN PARA TERMINACIÓN ANTICIPADA Y/O LIQUIDACIÓN DE CONTRATOS – CONVENIOS”41, suscrito por el supervisor del contrato ANT-CPS-20248525, se lee “Que EL CONTRATISTA cumplió a satisfacción con el objeto y obligaciones del contrato asignadas en el periodo y, ejecutó el 48,67 % de los recursos asignados, acorde con lo evidenciado por el supervisor en los informes que se encuentran en el expediente contractual. 2.

Generalidades de la pérdida de investidura El H. Consejo de Estado42 ha expresado que “La pérdida de investidura es una acción jurisdiccional pública y autónoma43, de raigambre constitucional, para que todo ciudadano pueda demandar a los miembros de las corporaciones de elección popular, en especial frente a aquellos comportamientos que resultan contrarios a la dignidad del cargo, a la ética pública, al buen servicio y al interés general.

Su finalidad última es salvaguardar la moralidad de la actividad política, la dignidad y probidad del cargo y la confianza depositada por el electorado en los dignatarios que representan la voluntad popular. En la misma providencia se agregó sobre este proceso sancionatorio jurisdiccional: 40 Visible en el Link “26infrmenoviembre” que obra en la página 1 del Archivo nº 025 del cuaderno 1 del expediente digital. 41 Visible en el Link “31anexosterminaciónant” que obra en la página 1 del Archivo nº 025 del cuaderno 1 del expediente digital 42 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala 27 Especial de Decisión. MP: Gloria María Gómez Montoya. 10 de junio de 2025. Rad.11001-03-15-000-2024-01917-00. 43 Cita de cita: Corte Constitucional. Sala Plena, Sentencias C-280 del 25.06.96. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-437 del 25.09.97. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 8.09.92. MP. Guillermo Chaín Lizcano. PI Expediente AC-175. Sentencia del 28.03.17. MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. PI Expediente 11001-03-15-000-2015-00111-00(PI). Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 22 El proceso de pérdida de investidura es sancionatorio jurisdiccional, en el que se debe efectuar un juicio objetivo de configuración de la causal y uno subjetivo de responsabilidad del congresista, aplicando los principios, reglas y garantías que integran el derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, tal como lo dispone el inciso 2º del artículo 1º de la Ley 1881 de 2018.

En la configuración objetiva de la causal debe garantizarse el principio de legalidad, de manera que el juez determina con un criterio restrictivo de interpretación44, si la conducta endilgada se ajusta a las causales taxativas previstas en la Constitución y la ley y, superado este análisis, verificará el aspecto subjetivo, esto es, si la conducta fue dolosa o gravemente culposa, pues de lo contrario, el comportamiento no resulta sancionable según el artículo 1º de la Ley 1881 de 201845.

Para acreditar el elemento objetivo, es preciso acoger el principio de legalidad, es decir que las causales invocadas deben estar consagradas en el «Estatuto del Congresista», artículos 179 a 182 de la Constitución Política, donde el Constituyente estableció: i) Restricciones de acceso al cargo (inhabilidades); ii) Prohibiciones para quienes están en ejercicio del mismo (incompatibilidades), y iii) La exigencia de manifestar expresamente cualquier situación particular que pueda reñir con el interés público con el que deben ejercer su función (conflicto de intereses)46.

Dado el carácter sancionatorio de la pérdida de investidura47, la Corte Constitucional en sentencia SU 424 de 2016 sostuvo que esta figura, «está sujeta, de manera general a los principios que gobiernan el debido proceso en materia penal, con las modulaciones especiales que son necesarias para la 44 No admiten interpretación extensiva o analógica, motivo por el cual deben configurarse todos los supuestos fácticos y jurídicos previstos en la norma para aplicar la consecuencia que ella determina.

Así las cosas, la declaración de pérdida de investidura solo procede frente a las conductas del congresista que se adecuen a la descripción realizada por el constituyente. 45 Modificado por el artículo 4 de la Ley 2003 de 2019. Artículo 1. El proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución. Se observará el principio del debido proceso conforme al artículo 29 de la Constitución Política. 46 Los conceptos de inhabilidad, incompatibilidad y conflicto de interés están previstos en los artículos 279, 281 y 286 de la Ley 5ª de 1992.

Específicamente sobre la diferencia entre inhabilidad e incompatibilidad, ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de enero de 2019, radicación 11001-03-28-000-2018-00031-00. 47 Ley 1881 de 2018 “Artículo 1. El proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva.

La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución. Se observará el principio del debido proceso conforme al artículo 29 de la Constitución Política.” Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 23 realización de sus fines constitucionales ».

Dicha providencia agregó que, por la gravedad de la sanción que se impone, el proceso de pérdida de investidura debe observar el debido proceso y en especial los principios pro homine, in dubio pro reo, legalidad (las causales son taxativas y no hay lugar a aplicar normas por analogía), tipicidad, congruencia, non bis in idem, objetividad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad y culpabilidad.

Se destaca de lo anterior que la acción de pérdida de investidura tiene como propósito salvaguardar la moralidad de la actividad política, la dignidad y probidad del cargo y la confianza depositada por el electorado en los dignatarios que representan la voluntad popular. En el proceso se debe efectuar un juicio objetivo de configuración de la causal y uno subjetivo de responsabilidad respetando el debido proceso.

Se advierte igualmente que en la configuración objetiva de la causal debe garantizarse el principio de legalidad, motivo por el cual, según la jurisprudencia, no se admite interpretación extensiva o analógica, lo que conlleva a que se deben configurarse todos los supuestos fácticos y jurídicos previstos en la norma para aplicar la consecuencia que ella determina. 3.

Sobre la causal de pérdida de investidura alegada en este asunto El numeral 5 del artículo 49 de la Ley 2200 de 202248, previó como causal de pérdida de investidura, la siguiente:

ARTÍCULO 49. De las inhabilidades de los diputados. Además de las inhabilidades establecidas en la Constitución, la ley y el Código General Disciplinario, no podrá ser inscrito como candidato, ni elegido diputado: (…) 5. Quien dentro los doce (12) meses anteriores a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel departamental o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento.

Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen 48 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los departamentos”.

Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 24 subsidiado en el respectivo departamento. (…) (Negrillas del Tribunal) El numeral 4 del artículo 33 de la Ley 617 de 200049, también contempló la misma causal de pérdida de investidura en los siguientes términos:

ARTÍCULO 33. - De las inhabilidades de los diputados. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido diputado: (…) 4. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel departamental o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento.

Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo departamento. (…) 4. Elementos de la causal invocada La Sala plena observa que de acuerdo con la demanda, la causal invocada en este caso tiene relación con “la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento” dentro los doce (12) meses anteriores a la elección, conducta descrita en el numeral 5 del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022.

En el desarrollo y alcance de esta causal de pérdida de investidura, la jurisprudencia del Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo50 ha precisado que: 53. La primera parte del enunciado normativo del numeral 3.° del artículo 43 de la Ley 136, modificado por el numeral 3.° del artículo 40 de la Ley 617, enlista dos causales de pérdida de investidura autónomas e independientes51: por un 49 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”. 50 Consejo de Estado.

Sección Primera. 19 de junio de 2025. MP: Germán Eduardo Osorio Cifuentes. Referencia: Pérdida de Investidura. Radicación núm.: 73001-23-33-000-2024-00164-01. 51 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de noviembre Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 25 lado, la intervención en la gestión de negocios y, por otro, la celebración de contratos.

Estas conductas tienen como finalidad garantizar la igualdad, evitando que quienes tengan un interés en participar en la contienda política obtengan algún beneficio o ventaja derivado de la intervención en la gestión o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel, generando asimetrías en los procesos electorales. 54.

La conducta prohibida exige que el sujeto “[…] haya acordado libre y voluntariamente con una entidad de naturaleza pública la estipulación de obligaciones mutuas, ya sea que estas tengan o no carácter pecuniario, de modo que a partir de dicho acuerdo ambas partes adquieren obligaciones […]”.52 55. El interés propio o de terceros alude al hecho de que el negocio jurídico celebrado reporte beneficios para los contratantes o para terceros53, sin que sea necesario que derive en una utilidad económica54 56.

El elemento temporal se presenta cuando el contrato se suscribe dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección del concejal. Cabe señalar que la inhabilidad por intervención en la celebración de contratos se materializa con la celebración efectiva del contrato estatal, independientemente de su ejecución o liquidación, por ser estas “[…] etapas contractuales que escapan al radio de acción de la inhabilidad examinada. […]55”. 57.

Finalmente, el elemento espacial o geográfico requiere que el contrato deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio para el cual resultó elegido el servidor público. De lo transcrito infiere esta Corporación que el numeral 5 del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022 contiene dos causales de pérdida de investidura autónomas. La primera se refiere a la gestión de negocios y la segunda a la celebración de contratos.

Esta última es la que interesa a la presente actuación de acuerdo con el objeto de la litis propuesto desde la demanda. Con la anterior precisión, corresponde a la Sala plena de este Tribunal verificar en el elemento objetivo de la causal invocada, los siguientes aspectos: i) la celebración de un contrato con una entidad pública de cualquier nivel, ii) la de 2008, CP: Mauricio Torres Cuervo, número de radicado: 11001-0315-000-2008-00316-00. 52 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de septiembre de 2024, MP: Hernando Sánchez Sánchez, radicado: 81001 2339 000 2024 00014 01. 53 Ibidem. 54 Ibidem. 55 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de diciembre de 2021, MP: Nubia Margoth Peña Garzón, radicado número: 410012333-00020210003501.

Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 26 celebración de un contrato en interés propio iii) la ejecución o cumplimiento del contrato en el departamento en el cual resultó elegido el diputado y iv) la celebración del contrato dentro del año anterior a la elección. Adicionalmente, en caso de superar el estudio anterior, esta Corporación analizará el elemento subjetivo en los términos del artículo 1° de la Ley 1881, modificado por el artículo 4° de la Ley 2003 de 201956, que previó: ARTÍCULO 4o.

Modifíquese el artículo 1° de la Ley 1881 de 2018, que quedará así: Artículo 1°. El proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución. Se observará el principio del debido proceso conforme al artículo 29 de la Constitución Política.

PARÁGRAFO. Se garantizará el non bis in ídem. Cuando una misma conducta haya dado lugar a una acción electoral y a una pérdida de investidura de forma simultánea, el primer fallo hará tránsito a cosa juzgada sobre el otro proceso en todos los aspectos juzgados, excepto en relación con la culpabilidad del Congresista, cuyo juicio es exclusivo del proceso de pérdida de investidura.

En todo caso, la declaratoria de pérdida de investidura hará tránsito a cosa juzgada respecto del proceso de nulidad electoral en cuanto a la configuración objetiva de la causal. 5. Examen del caso concreto De acuerdo con lo expuesto por la Sala plena hasta este punto, se tiene que para verificar la presunta violación del régimen de inhabilidades previsto en el numeral 5 del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022, que según el demandante corresponde al artículo 43 de la derogada Ley 136 de 1994 y al artículo 37 de la Ley 617 de 2000, es necesario estudiar los elementos objetivos para la configuración de la causal de pérdida de investidura. 5.1.

Elementos objetivos de la causal invocada. 56 Por la cual se modifica parcialmente la Ley 5 de 1992 y se dictan otras disposiciones. Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 27 5.1.1. La celebración de un contrato con una entidad pública del cualquier nivel El artículo 32 de la Ley 80 de 1993 establece que los contratos de prestación de servicios son aquellos que celebran las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.

Según la citada disposición, estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. Como se reseñó en el capítulo de hechos acreditados, en el presente asunto se demostró que entre el señor Carlos Hernán Serna Trejos y la Agencia Nacional de Tierras se suscribió el 23 de agosto de 2024 el contrato de prestación de servicios profesionales identificado con el número ANT-CPS- 202410103, cuyo objeto consistió en “prestar sus servicios profesionales a las Unidades de Gestión Territorial de la Agencia Nacional de Tierras para el impulso de las actividades requeridas en el marco de los procesos misionales adelantados y delegados a estas”57, con término de ejecución hasta el 31 de diciembre de 2024.

El contrato inició el 27 de agosto de 202458 y terminó anticipadamente por solicitud del señor Carlos Hernán Serna Trejos, por lo que su vigencia ocurrió hasta el 8 de noviembre de 202459. Ahora, para constatar la naturaleza jurídica de la entidad contratante, se observa que de acuerdo con lo previsto en el Decreto 2363 de 201560, la Agencia Nacional de Tierras es una agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como máxima autoridad de las tierras de la Nación en los temas de su competencia. Su objeto es ejecutar la política de ordenamiento social de la propiedad rural formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para lo cual deberá gestionar el acceso a la tierra como factor productivo, lograr la seguridad jurídica sobre ésta, promover su uso en cumplimiento de la función social de la propiedad y administrar y disponer de los predios rurales de 57 Visible en el Link “1CONTRATOSOPS” que obra en la página 1 del Archivo nº 025 del cuaderno 1 del expediente digital. 58 Visible en el Link “2ACTAINICIO” que obra en la página 1 del Archivo nº 025 del cuaderno 1 del expediente digital. 59 Visible en el Link “3ACTADETERMINACIONATICIPADA” que obra en la página 1 del Archivo nº 025 del cuaderno 1 del expediente digital. 60 Por el cual se crea la Agencia Nacional de Tierras, ANT, se fija su objeto y estructura.

Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 28 propiedad de la Nación. Se encuentra entonces acreditada la celebración de un contrato por parte del señor Carlos Hernán Serna Trejos con una entidad pública del orden o nivel nacional. 5.1.2. La celebración de un contrato en interés propio También se probó en este asunto que el señor Carlos Hernán Serna celebró el contrato de prestación de servicios profesionales, identificado con el número ANT-CPS-202410103, en interés propio y a cambio de una contraprestación de tipo económico.

Así se lee en la cláusula segunda del contrato61 y en el documento que lo da por finalizado62: CLAUSULA SEGUNDA. – VALOR: Para los efectos fiscales y legales se estima el valor total del presente contrato en CUARENTA Y TRES MILLONES OCHOCIENTOS VEINTITRÉS MIL QUINCE PESOS M/CTE ($43.823.015), en los términos y cubrimientos presentados en la propuesta, la cual hace parte integral de este contrato.

(…) Que a la fecha de la presente terminación anticipada el balance financiero del Contrato de Prestación de Servicios No. ANT-CPS-202410103, es el siguiente: CONTRATO VALOR Valor total del contrato $ 43.823.015 Correspondiente a los servicios ejecutados. $ 21.327.200 Correspondiente a los servicios pagados a la fecha (Verificado con el certificado de relación de pagos de SIIF Nación). $ 10.225.370 Saldo a Pagar a favor del Contratista correspondiente a las obligaciones ejecutadas correspondiente a las actividades ejecutadas en el mes de $11.101.830 61 Visible en el Link “1CONTRATOSOPS” que obra en la página 1 del Archivo nº 025 del cuaderno 1 del expediente digital. 62 Visible en el Link “3ACTADETERMINACIÓNANTICIPADA” que obra en la página 1 del Archivo nº 025 del cuaderno 1 del expediente digital.

Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 29 octubre y del 01 al 08 de noviembre de 2024 SALDO A LIBERAR Saldo a liberar a favor de la ANT $ 22.495.815 En todo caso, además de la contraprestación económica para el señor Carlos Hernán Serna Trejos, el mencionado contrato reporta otros beneficios para el contratista tales como la experiencia, lo que permite tener como probado en este caso que la celebración del contrato fue en interés propio del señor Serna Trejos. 5.1.3.

La ejecución o cumplimiento del contrato en el respectivo departamento en el cual resultó elegido el diputado En relación con este elemento, la Sala precisa que, de acuerdo con los hechos acreditados, cuya descripción se hizo en apartes precedentes, el contrato de prestación de servicios profesionales identificado con el número ANT-CPS- 202410103, tuvo como objeto “prestar sus servicios profesionales a las Unidades de Gestión Territorial de la Agencia Nacional de Tierras para el impulso de las actividades requeridas en el marco de los procesos misionales adelantados y delegados a estas”63.

De acuerdo con lo anterior, la Sala plena advierte que la descripción del objeto contractual se refiere a la prestación de servicios profesionales del contratista a las Unidades de Gestión Territorial de la Agencia Nacional de Tierras, sin condicionar el desarrollo del contrato a una unidad específica. Sin embargo, como lugar de ejecución del contrato se dispuso en la cláusula vigésima cuarta del acuerdo: CLÁUSULA VIGÉSIMA CUARTA. – LUGAR DE EJECUCIÓN – DOMICILIO CONTRACTUAL: Los servicios serán prestados en lugar señalado en los estudios previos los cuales hacen parte integral del presente contrato.

Las partes acuerdan como domicilio contractual la ciudad de Bogotá D.C. (Negrillas del Tribunal) En relación con los estudios previos, se advierte por la Sala plena que el memorando n° 202473000289653 del 13 de agosto de 2024, enviado por el señor Farlin Perea Rentería, Experto Código G3 Grado 5 – Líder de la Unidad de Gestión Territorial Antioquia, Eje Cafetero y Choco de la Agencia Nacional 63 Visible en el Link “1CONTRATOSOPS” que obra en la página 1 del Archivo nº 025 del cuaderno 1 del expediente digital.

Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 30 de Tierras, al Jefe del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión Contractual, hace referencia al lugar en el cual se prestarían los servicios profesionales por parte del contratista. Es así como en el mencionado memorando se solicita continuidad en el trámite de contratación de prestación de servicios para la vigencia 2024 en el caso del señor Carlos Hernán Serna Trejos, y se observa que la Unidad de Gestión Territorial en la cual se prestaría el servicio por parte del demandado era la UGT Caldas64: Así mismo, de la ejecución del contrato en el Departamento de Caldas también dan cuenta los siguientes documentos: - Informe de actividades realizadas por el contratista en el mes de septiembre de 2024, en el cual se evidencia que el señor Serna Trejos participó en las siguientes actividades relacionadas con la obligación contractual: “Apoyar jurídicamente el impulso y trámite de los procesos o actuaciones administrativas que cursen en la Unidad de Gestión Territorial, relacionados con las funciones misionales delegadas, a través de la proyección de actos administrativos, oficios, respuestas a peticiones y/o solicitudes necesarias, en coordinación con el supervisor del contrato”65: Caso Rad 202473009735131 donde solicita Entrega De Copia Matricula Mobiliaria.

Caso Rad 02462005711992 donde solicitan visita de profesionales al municipio de Marulanda- Caldas. Caso Rad 202462006201532 donde solicita copia íntegra de expediente Judicial. -Informe de actividades realizadas por el contratista en el mes de noviembre de 202466, en el cual se indica que el señor Carlos Hernán Serna Trejos realizó la siguiente actividad: “ayuda en la proyección de Respuesta a Derecho de petición con radicado 202462006838542” (Sic). 64 Visible en el Link “12Estudiosprevios” que obra en la página 1 del Archivo nº 025 del cuaderno 1 del expediente digital. 65 Visible en el Link “23Evidencias1septiembre” que obra en la página 1 del Archivo nº 025 del cuaderno 1 del expediente digital. 66 Visible en el Link “26infrmenoviembre” que obra en la página 1 del Archivo nº 025 del cuaderno 1 del expediente digital.

Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 31 La Respuesta a la mencionada petición fue suscrita por la señora Jackeline Vélez López, Coordinadora de la UGT Caldas de la Agencia Nacional de Tierras. Lo anterior permite constatar a esta Corporación que el contrato de servicios profesionales identificado con el número ANT-CPS-202410103 se ejecutó, por lo menos parcialmente, en la Unidad de Gestión Territorial Caldas de la Agencia Nacional de Tierras. 5.1.4.

La celebración del contrato dentro del año anterior a la elección Al respecto, la Sala plena recuerda que la causal de pérdida de investidura objeto de análisis en este asunto consagra la siguiente prohibición: No podrá ser elegido diputado, quien dentro los doce (12) meses anteriores a la elección haya intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento.

El H. Consejo de Estado ha tenido en cuenta la fecha de la elección como punto de partida para contabilizar el término de la inhabilidad en casos de pérdida de investidura. Así se lee en el análisis realizado por la Sección Primera67 de esa Corporación al indicar lo siguiente en ese asunto particular: 62. Conforme se indicó supra, la inhabilidad analizada exige, para fines de pérdida de investidura, tener en cuenta el momento de celebración efectiva del contrato, independientemente de su ejecución o liquidación. 63.

Las elecciones territoriales en el municipio del Líbano se efectuaron el 29 de octubre de 2023, como se constata con el Formulario E-26 CON y, por ende, el período inhabilitante transcurrió desde esa fecha hasta el 29 de octubre de 2022. 64. En consecuencia, se cumple este elemento porque el contrato de prestación de servicios 027 se suscribió el 14 de febrero de 2023, dentro del período inhabilitante.

En otro caso similar al citado, la misma Sección Primera68 contabilizó el 67 Magistrado Ponente: Germán Eduardo Osorio Cifuentes. Sentencia de 19 de junio de 2025. Referencia: pérdida de investidura. Radicación núm.: 73001-23-33-000-2024-00164-01. 68 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 5 de junio de 2025. MP: Nubia Margoth Peña Garzón Número único de radicación 76001233300020250002801.

Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 32 término así: Por su parte, como las elecciones territoriales de dignatarios para el período constitucional 2024-2027, se llevaron a cabo el 29 de octubre de 2023, el período inhabilitante previsto en el artículo 43, numeral 3, de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617, transcurrió entre esa fecha y el 29 de octubre de 2022; esto es que el contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión núm.040.10.05.22.3586 de 15 de noviembre de 2022, fue celebrado por el accionado en interés propio con el referido instituto, dentro del año anterior a la fecha de la elección en la que resultó elegido concejal del municipio de Toro (Valle de Cauca).

Finalmente, en un asunto de pérdida de investidura en el cual se celebró un contrato con posterioridad a la fecha de la elección de un concejal, la Sección Primera del Consejo de Estado69 estableció: 142. De conformidad con los marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra, para la configuración de la inhabilidad por intervención en la celebración de contratos es necesario que se reúnan los elementos acumulativos indicados en el numeral 93, por lo que para el caso sub examine resulta necesario para la configuración de la causal que se cumpla el elemento temporal relativo a que el contrato se celebre dentro del período inhabilitante, esto es, dentro del año anterior a la elección del Concejal. 143.

La Sala encuentra probado que el Concejal celebró el contrato de comodato Contrato de Comodato (sic) núm. 02-2023 con el Municipio de San Antonio del Tequendama, el 18 de diciembre de 2023. 144. Asimismo, la Sala encuentra probado que las elecciones del Concejo Municipal de San Antonio del Tequendama se llevaron a cabo el 29 de octubre de 2023, como consta en las pruebas documentales indicadas; por esta razón el año anterior a la elección del Concejal comprende el período entre el 29 de octubre de 2022 y el 29 de octubre de 2023. 145.

En ese orden, la Sala considera que, en el caso sub examine, no se configuró el elemento temporal requerido para la configuración del segundo supuesto del numeral 3.° del artículo 43 de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617, debido a que, como el contrato se suscribió por las partes el 18 de diciembre de 2023, su celebración tuvo lugar fuera del período inhabilitante previsto en la norma. 69 Consejo de Estado.

Sección Primera MP: Hernando Sánchez Sánchez. 13 de marzo de 2025. Referencia: Medio de control de pérdida de investidura de concejal Números únicos de radicación: 250002315000202400328-01 y 250002315000202400313-01 (Acumulado) Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 33 146. Así las cosas, como lo señaló la Sala, al referirse al marco normativo y jurisprudencial de la pérdida de investidura, tratándose de una censura que restringe de manera permanente el derecho a ser elegido por voto popular, el proceso que se adelanta es de naturaleza sancionatoria; por esta razón, está sometido al principio de taxatividad e interpretación restrictiva de las causales, en garantía de los principios del debido proceso, legalidad y pro homine; en consecuencia, al juez le está prohibido realizar una interpretación extensiva o analógica de las causales. 147.

Por lo expuesto anteriormente y atendiendo a que no se encuentra probado el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades, la Sala se releva de efectuar el estudio del elemento subjetivo. Lo descrito en toda la jurisprudencia anterior permite concluir a este Tribunal que la causal prevista en el numeral 5 del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022 debe interpretarse de manera restrictiva y el entendimiento que se le debe imprimir es que la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento, no debe haberse verificado en los 12 meses anteriores a la elección. Esta Sala plena precisa que la demanda se refiere a la suscripción de un contrato por parte del demandado con una entidad pública del orden nacional que se ejecutó en el Departamento de Caldas, contando el término de la inhabilidad a partir de la fecha de la posesión como diputado y no desde la fecha de la elección para dicho cargo.

Como se indicó en el acápite de generalidades de la acción de pérdida de investidura, en la configuración objetiva de la causal debe garantizarse el principio de legalidad, de manera que el juez determina, con un criterio restrictivo de interpretación, si la conducta endilgada se ajusta a las causales taxativas previstas en la ley y, superado este análisis, verificará el aspecto subjetivo.

Por ello, no se admiten interpretaciones extensivas o analógicas, motivo por el cual deben configurarse todos los supuestos fácticos y jurídicos previstos en la norma para aplicar la consecuencia que ella determina. El análisis anterior permite a este Tribunal concluir que los doce (12) meses a los que hace referencia la causal objeto de examen, deben contarse con anterioridad a la elección y no a partir de la fecha de posesión como se Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 34 pretende en la demanda.

Al respecto la Sala plena encuentra que el 29 de octubre de 2023 se realizaron en Colombia las elecciones territoriales, oportunidad en la que de conformidad con el Formulario E-26-ASA del Consejo Nacional Electoral, el señor Carlos Hernán Serna Trejos obtuvo 7823 votos por el Partido Liberal colombiano70, ocupando la cuarta posición del total de candidatos de la mencionada colectividad.

Ahora, en el acta de escrutinios71 para la Asamblea Departamental, se lee que el Partido Liberal colombiano obtuvo 3 curules. Así mismo, se encuentra acreditado que en la página 9 del acta de escrutinio general72, se declaró la elección de los señores Hernán Alberto Bedoya Cadavid, Jorge Hernán Aguirre González y Oscar Alonso Vargas Jaramillo como diputados por el Partido Liberal colombiano para el Departamento de Caldas.

También está probado que en Resolución n° 0387 del 21 de marzo de 202573, expedida por el presidente de la Asamblea Departamental de Caldas, se declaró la vacancia absoluta de la curul que ocupa el ciudadano Oscar Alonso Vargas Jaramillo como diputado de la Asamblea Departamental de Caldas para el periodo constitucional 2024-2027 y se indicó que dicha vacancia sería efectiva a partir del 22 de marzo de 2025.

Dicha situación dio origen a que la persona llamada a reemplazar al diputado Oscar Alonso Vargas Jaramillo, de acuerdo con la votación obtenida por el Partido Liberal colombiano, fuera el señor Carlos Hernán Serna Trejos, quien después de recibir comunicación de la Asamblea Departamental de Caldas informando la vacancia de la curul ocupada por el diputado Oscar Alonso Vargas Jaramillo, manifestó su aceptación para ocupar la mencionada curul.

Finalmente, en relación con la forma como accedió el señor Carlos Hernán Serna Trejos al cargo de diputado de la Asamblea Departamental de Caldas se advierte que en Acta nº 042 del 26 de marzo de 202574, el demandado tomó posesión en el cargo de diputado. Reitera la Sala entonces que la prohibición para celebrar contratos con 70 Archivo n° 019 del cuaderno 1 del expediente digital 71 Página n° 36 del archivo 025 del cuaderno 1 del expediente digital. 72 Página n° 37 del archivo 025 del cuaderno 1 del expediente digital. 73 Página 132 a 134 del Archivos nº 025 del cuaderno 1 del expediente digital. 74 Página 159 del Archivo nº 025 del cuaderno 1 del expediente digital.

Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 35 entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo departamento, ha de interpretarse de manera restrictiva y exegética, en el sentido que la misma tiene aplicación en los 12 meses anteriores a la elección y no en el mismo periodo contado a partir del acto de posesión. En este sentido, como el señor Carlos Hernán Serna Trejos suscribió el 23 de agosto de 2024 con la Agencia Nacional de Tierras el referido contrato de prestación de servicios y la elección de diputados a la Asamblea Departamental se realizó el 29 de octubre de 2023, la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Caldas considera que en el presente asunto no se acreditó la violación del régimen de inhabilidades previsto en el numeral 5 del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022.

Tal inferencia encuentra sustento en que la causal invocada en la demanda tiene como finalidad garantizar la igualdad en la contienda electoral, evitando que quienes tengan un interés en participar en ese proceso público obtengan algún beneficio derivado de la intervención en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel.

Esta Corporación considera que la suscripción del contrato de prestación de servicios profesionales al que se ha hecho referencia en este proceso no reportó un beneficio o ventaja en materia electoral para el diputado Serna Trejos, en tanto el perfeccionamiento de ese acuerdo de voluntades se verificó con posterioridad a la jornada electoral desarrollada en el mes de octubre de 2023.

La Sala reitera de una parte, que la causal alegada se refiere a la intervención en la celebración de contratos dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección, lo que no puede interpretarse de manera analógica como la extensión de la prohibición al mismo periodo, pero a partir de la fecha de posesión del diputado. De otra parte, se recuerda que el diputado Serna Trejos asumió la curul en virtud de los efectos de la sentencia proferida por la Sala Cuarta de decisión de este Tribunal el 14 de junio de 202475, confirmada por la Sección Quinta del H. Consejo de Estado el 27 de febrero de 2025, que declaró la nulidad de la elección del señor Oscar Alonso Vargas Jaramillo como diputado de la Asamblea Departamental de Caldas76.

En esta línea de pensamiento, la fecha de elección del señor Carlos Hernán 75 Radicado 17001-23-33-000-2023-00253-00. 76 Página 66 a 130 del Archivos nº 025 del cuaderno 1 del expediente digital. Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 36 Serna Trejos como diputado de la Asamblea Departamental de Caldas sigue siendo el 29 de octubre de 2023, situación jurídica que no se modifica en virtud del acto de posesión posterior que se dio con fundamento en la vacancia de una de las tres curules que alcanzó el partido liberal en esa Corporación. Por los motivos expuestos este Juez plural considera que no le asiste razón al demandante al afirmar que la posesión marca un nuevo hito relevante para verificar las calidades y requisitos habilitantes del funcionario electo; ello en cuanto a la aplicación específica de la prohibición que convoca este pronunciamiento judicial.

Adicionalmente, la Sala plena es del criterio según el cual la suscripción del contrato mencionado, entre la Agencia Nacional de Tierras y el señor Carlos Hernán Serna Trejos, no impedía que el demandado se posesionara cuando fue llamado a ocupar el cargo de diputado, ya que el periodo de la inhabilidad descrita en la demanda tuvo lugar entre el 29 de octubre de 2022 y 29 de octubre de 2023, y la fecha del mencionado acuerdo data de una calenda posterior a ese espacio temporal.

Con la anterior precisión este Tribunal considera que la respuesta a los problemas jurídicos propuestos en esta sentencia debe ser negativa. Así mismo, teniendo en cuenta que los términos en los que el demandante propone y sustenta la configuración de la causal mencionada se limita a señalar que se presenta una situación de inhabilidad sobreviniente y conflicto de intereses, pero sin desarrollar con razones o argumentos esa aseveración, esta Corporación se abstendrá de analizar de manera subsidiaria dichos temas como fundamento de la pérdida de investidura que ahora se solicita.

A este respecto, debe la Sala señalar que abordar el estudio de temas adicionales como los que se acaban de indicar vulneraría los principios pro homine, in dubio pro reo y de legalidad, los cuales deben respetarse en los juicios de pérdida de investidura. Lo anterior es así precisamente porque en el presente asunto no se vinculan conceptos de inhabilidad sobreviviente y conflicto de intereses a la causal consagrada en el numeral 5 del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022 invocada en la demanda. 5.2.

Elemento subjetivo Con ocasión de lo previsto por el artículo 1º de la Ley 1881 de 2018, modificada por la Ley 2003 de 2019, además de los elementos objetivos mencionados, sería del caso establecer si la conducta atribuida se realizó con dolo o culpa grave. Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 37 Sin embargo, el hecho de no encontrarse acreditado el elemento objetivo de la conducta prohibida, releva a este Tribunal de analizar el elemento subjetivo o de la culpabilidad, conforme al artículo 1º de la Ley 1881 de 2018, modificada por la Ley 2003 de 2019.

Sobre la solicitud de imposición de multa por temeridad, mala fe y configuración de fraude procesal La parte demandada en la respuesta a la demanda solicitó imposición de multa por temeridad, mala fe y configuración de fraude procesal, de una parte, por fundarse la demanda inicialmente en el numeral 4 del artículo 49 de la Ley 2200 de 2022, y de otra, por “evidente carencia de fundamento legal de la demanda”.

Al respecto la Sala plena con apoyo en la jurisprudencia del Consejo de Estado77 considera que la petición del demandado no prospera en tanto la pérdida de investidura es “una acción pública que da origen a un proceso de carácter jurisdiccional y sancionatorio78, de propósito ético, con consecuencias políticas, que tiene por objeto el estudio de la conducta de los miembros de corporaciones públicas de elección popular y como consecuencia la pérdida de parte de los derechos políticos; y que tiene por fundamento la protección y la preservación del principio de representación y de la dignidad en el ejercicio del cargo que confiere el voto popular”.

En este sentido, el hecho de incurrir en un error al momento de citar la disposición que fundamenta la demanda o la ausencia de prosperidad de las pretensiones no conlleva por sí solo a la imposición de multa por temeridad, mala fe o a la configuración de fraude procesal. Una decisión en esa dirección conduciría a desconocer el carácter público de la acción de pérdida de investidura y el propósito de preservar la dignidad del cargo público de elección popular a través del control que ejercen los ciudadanos sobre sus representantes cuando estos incurran en conductas contrarias al buen servicio, al interés general o a la dignidad que representan.

Con fundamento en lo anterior, este Tribunal se abstendrá de emitir órdenes 77 Consejo de Estado, Sección Primera MP: Hernando Sánchez Sánchez. 13 de marzo de 2025. Referencia: Medio de control de pérdida de investidura de concejal. Números únicos de radicación: 250002315000202400328-01 y 250002315000202400313-01 (Acumulado) 78 Cita de cita: Sentencia de 27 de septiembre de 2016, proferida en el proceso con radicación número (SU) 11001-03-15000- 2014-03886-00, Consejero Ponente Alberto Yepes Barreiro.

Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 38 en los términos solicitados por el apoderado de la parte demandada en el presente asunto. Conclusión Con sustento en las consideraciones expuestas, estima esta Sala Plena que en el presente asunto no se cumplen los requisitos de configuración de la causal invocada en la demanda, razón por la cual se declararán probadas las excepciones denominadas: “INEXISTENCIA DEL ELEMENTO OBJETIVO DE LA CAUSAL DE INHABILIDAD ENDILGADA”, “ERRÓNEA INTERPRETACIÓN DEL MOMENTO DE APLICACIÓN DEL LÍMITE TEMPORAL DE LAS INHABILIDADES CONCEBIDAS EN EL ARTÍCULOS 49 DE LA LEY 2200 DE 2022” y “TAXATIVIDAD DE LA NORMA E INTERPRETACIÓN RESTRICTIVA” y, en consecuencia, se negarán las pretensiones del medio de control incoado.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero. DECLÁRANSE probadas las excepciones denominadas: “INEXISTENCIA DEL ELEMENTO OBJETIVO DE LA CAUSAL DE INHABILIDAD ENDILGADA”, “ERRÓNEA INTERPRETACIÓN DEL MOMENTO DE APLICACIÓN DEL LÍMITE TEMPORAL DE LAS INHABILIDADES CONCEBIDAS EN EL ARTÍCULOS 49 DE LA LEY 2200 DE 2022” y “TAXATIVIDAD DE LA NORMA E INTERPRETACIÓN RESTRICTIVA”, propuestas por el señor Carlos Hernán Serna Trejos.

En consecuencia, Segundo. NIÉGANSE las pretensiones de la demanda promovida por el señor Sergio Castaño García en ejercicio del medio de control de pérdida de investidura, contra el diputado de la Asamblea Departamental de Caldas, señor Carlos Hernán Serna Trejos. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático “SAMAI”.

Notifíquese y Cúmplase Exp. 17001-23-33-000-2025-00173-00 39 Los Magistrados, AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN PUBLIO MARTÍN ANDRÉS PATIÑO MEJÍA CARLOS MANUEL ZAPATA JAIMES FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI por parte de los integrantes de la Sala Plena de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.