63001-33-33-001-2025-00133-01 · Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Quindío

REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO -Sala Segunda de Decisión- Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Acción: Tutela Instancia: Segunda Accionante: Ingley Posada Ramírez Accionado: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud (IETS), Nación - Ministerio de Salud, Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y FIDUPREVISORA como vocera y administradora del Fondo para la Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD) Radicado: 63001-33-33-001-2025-00133-01 acumulada con los radicados: 05001-31-10-008-2025-00601, 05001-31-05- 009-2025-10208, 11001-31-05-012-2025-10195, 11001- 31-05-009-2025-10207, 11001-31-87-010-2025-00156, 11001-31-09-018-2025-00329, 05001-33-33-026-2025- 00342.

ASUNTO A RESOLVER A la Sala le corresponde decidir la impugnación formulada por la parte accionante frente a la sentencia del 10 de octubre de 2025 proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia, que negó la acción de Tutela interpuesta. I. PARTE DESCRIPTIVA

1. IDENTIFICACIÓN DEL TEMA DE DECISIÓN RAZÓN, CAUSA O FUNDAMENTO DE LA PRETENSIÓN. Los ciudadanos Ingley Posada Ramírez, Berta Oliva Muñoz Giraldo, Sindy Lorena Miranda Ocampo, Yolanda del Socorro Paniagua de Ramírez, Adriana Alvarado Acción: Tutela Instancia: Segunda Accionante: Ingley Posada Ramírez Accionado: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud (IETS), Nación - Ministerio de Salud, Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y FIDUPREVISORA como vocera y administradora del Fondo para la Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD) Radicado: 63001-33-33-001-2025-00133-01 acumulada con los radicados: 05001-31-10-008-2025-00601, 05001-31-05-009-2025-10208, 11001-31-05-012-2025-10195, 11001-31-05-009-2025-10207, 11001-31-87-010-2025-00156, 11001-31-09-018-2025-00329, 05001-33-33-026-2025-00342.

Pacheco, Janis Viviana Bejarano Alvarado, Raúl Andrés Velandia Rivera y Silvia Isabel Mesa Lopera, manifestaron en forma concordante que: ➢ Son víctimas de eventos adversos derivados de la aplicación de vacunas contra el COVID-19, adquiridas y distribuidas por el Estado colombiano, y que, de acuerdo con lo preceptuado en el Decreto 601 de 2021 para instaurar una acción de reparación directa por tales eventos, se necesita como requisito previo la obtención de un concepto técnico emitido por el Consejo de Evaluación COVID-19, órgano técnico adscrito al IETS. ➢ Que algunos elevaron solicitud de emisión de dicho concepto técnico ante el referido Consejo, sin que a la fecha se haya emitido el mismo lo que considera impide el acceso a la administración de justicia – por ejemplo, respecto de Ingley Posada Ramírez elevó el 6 de marzo de 2025 y mediante comunicado del 30 de abril de 2025 el IETS informó la suspensión de las actividades del Consejo de Evaluación por falta de financiación. ➢ Adujeron que tal situación va en contravención del artículo 19 del Decreto 601 de 2021, pues cesó la emisión de nuevos conceptos y se paralizaron los trámites en curso. ➢ Afirmaron que el Otrosí No. 1 al Convenio Interadministrativo No. 9677- MECOVID19-1645-2022, suscrito entre el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD) y el IETS, se garantizaba la operación del Consejo con recursos por $1.408.000.000 y establecía mecanismos para asegurar su autonomía técnica, eliminando injerencias del Ministerio de Salud.

Narró que, pese a existir dicho convenio y recursos disponibles, la suspensión obedeció a omisiones administrativas y presupuestales de las Acción: Tutela Instancia: Segunda Accionante: Ingley Posada Ramírez Accionado: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud (IETS), Nación - Ministerio de Salud, Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y FIDUPREVISORA como vocera y administradora del Fondo para la Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD) Radicado: 63001-33-33-001-2025-00133-01 acumulada con los radicados: 05001-31-10-008-2025-00601, 05001-31-05-009-2025-10208, 11001-31-05-012-2025-10195, 11001-31-05-009-2025-10207, 11001-31-87-010-2025-00156, 11001-31-09-018-2025-00329, 05001-33-33-026-2025-00342. entidades accionadas, trasladando injustamente a las víctimas las consecuencias de la ineficiencia estatal.

Por consiguiente, solicitaron en general que: 1. Tutelar los derechos fundamentales de los accionantes al acceso a la justicia, al debido proceso, a la igualdad y a la salud. 2. Ordenar al Ministerio de Salud, al IETS y al FNGRD que, de forma inmediata, adopten las medidas necesarias para reactivar el funcionamiento del Consejo de Evaluación COVID-19 o, en su defecto, crear un mecanismo alterno transitorio para la emisión de conceptos técnicos especializados. 3.

Ordenar que, mientras persista la suspensión del Consejo, la jurisdicción contencioso-administrativa admita las demandas de reparación directa sin exigir el concepto técnico como requisito de procedibilidad, aplicando el principio pro actione. 4. Requerir a las entidades demandadas para que informen periódicamente al juez de tutela sobre los avances en la reactivación del Consejo y la emisión de los conceptos pendientes. 2.

CONTESTACIÓN El Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud – IETS - allegó pronunciamiento en el cual solicitó se nieguen las pretensiones y se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva. Adujo que el Consejo de Evaluación de las Reacciones Adversas a la Vacuna contra el COVID-19, creado por la Ley 2064 de 2020 y reglamentado por el Decreto 601 de 2021, funciona al interior del IETS como órgano autónomo e independiente de su administración, cuya función es emitir conceptos técnico-científicos sobre la existencia o inexistencia de un nexo causal entre la vacunación contra el COVID-19 y los eventos adversos reportados, siendo tal concepto un requisito de Acción: Tutela Instancia: Segunda Accionante: Ingley Posada Ramírez Accionado: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud (IETS), Nación - Ministerio de Salud, Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y FIDUPREVISORA como vocera y administradora del Fondo para la Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD) Radicado: 63001-33-33-001-2025-00133-01 acumulada con los radicados: 05001-31-10-008-2025-00601, 05001-31-05-009-2025-10208, 11001-31-05-012-2025-10195, 11001-31-05-009-2025-10207, 11001-31-87-010-2025-00156, 11001-31-09-018-2025-00329, 05001-33-33-026-2025-00342. procedibilidad para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, según lo previsto en la Ley 2064 de 2020.

Expuso que solo existió el Convenio Interadministrativo No. 9677-MECOVID19- 1645-2022, por un valor de $1.408.000.000 como fuente inicial de financiación, agotado en 2024, y que la falta de nuevos recursos generó un déficit de $1.334.000.000 millones, obligando a suspender sus actividades desde el 30 de abril de 2025, lo que repercute en el acceso a la administración de justicia, aunque subrayó que el IETS no tiene competencia para sustituir o mantener dicho Consejo sin recursos asignados.

El Ministerio de Salud y Protección Social allegó pronunciamiento en el cual solicitó se declare la improcedencia de la acción ante la falta de legitimación en la causa por pasiva. Indicó que los hechos relatados en el escrito de tutela no son de conocimiento ni competencia del Ministerio, por cuanto este no ejerce funciones de inspección, vigilancia o control sobre las demás entidades accionadas, las cuales son descentralizadas y gozan de autonomía administrativa y financiera.

En consecuencia, no puede imputársele omisión o vulneración alguna relacionada con la falta de emisión de conceptos requeridos como requisito procesal para acudir a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD - allegó pronunciamiento en el cual solicitó se declare la improcedencia de la acción al no haber incurrido en acción u omisión alguna que vulnere los derechos de los accionantes.

Indicó que las pretensiones elevadas exceden el marco de sus competencias legales, dado que la entidad no tiene a su cargo la financiación, administración ni funcionamiento del Consejo de Evaluación de las Reacciones Adversas a la Vacuna contra la Covid-19. Adujo que conforme a la Ley 2064 de 2020, el Consejo de Evaluación fue creado para emitir conceptos técnico-científicos sobre los efectos adversos de las vacunas contra el Covid-19, y que su financiación debía provenir de los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME) o del Presupuesto General de la Nación, bajo la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Sostuvo que la Subcuenta Covid-19 administrada por la UNGRD fue creada temporalmente mediante el Decreto Legislativo 559 de 2020, prorrogada hasta el 31 de diciembre de 2022, y actualmente se encuentra en proceso de liquidación, por lo cual no puede ejecutar nuevos actos ni destinar recursos a fines distintos a su cierre contable. Indicó que el FOME fue igualmente liquidado el 27 de diciembre de 2023, de manera que las fuentes de financiamiento originalmente previstas para el Consejo ya no existen.

Sostuvo que el Decreto 601 de 2021 fijó una duración de cuatro años para el Consejo de Evaluación, plazo que expiró el 2 de junio de 2025, y que la UNGRD no tiene facultades legales para prorrogar su vigencia ni reactivarlo. Aclaró que el convenio interadministrativo 6977-MECOVID19-1645-2022, suscrito con recursos del FOME para apoyar su funcionamiento, fue ejecutado y liquidado en su totalidad durante el año 2022.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público allegó pronunciamiento en el cual solicitó la desvinculación del trámite Constitucional al considerar no tener competencia en lo discutido por los accionantes. Acción: Tutela Instancia: Segunda Accionante: Ingley Posada Ramírez Accionado: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud (IETS), Nación - Ministerio de Salud, Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y FIDUPREVISORA como vocera y administradora del Fondo para la Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD) Radicado: 63001-33-33-001-2025-00133-01 acumulada con los radicados: 05001-31-10-008-2025-00601, 05001-31-05-009-2025-10208, 11001-31-05-012-2025-10195, 11001-31-05-009-2025-10207, 11001-31-87-010-2025-00156, 11001-31-09-018-2025-00329, 05001-33-33-026-2025-00342. se declare la improcedencia de la acción al no haber incurrido en acción u omisión alguna que vulnere los derechos de los accionantes.

Manifestó que para la vigencia fiscal 2025 se asignaron recursos al Ministerio de Salud y Protección Social por valor de $65.123 millones, dentro de los cuales se incluyen apropiaciones destinadas al IETS. No obstante, aclaró que la ejecución y priorización del gasto es competencia exclusiva del Ministerio de Salud y del IETS, entidades que gozan de autonomía presupuestal conforme al artículo 110 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.

Agregó que el IETS cuenta con ingresos propios provenientes de la prestación de servicios especializados que le permiten cofinanciar sus actividades técnicas y científicas. La FIDUPREVISORA como vocera y administradora del Fondo Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres allegó pronunciamiento en el cual solicitó la desvinculación del trámite Constitucional al considerar configurada una falta de legitimación en la causa por pasiva Expuso que la fiduciaria actúa como administradora del patrimonio autónomo constituido por el FNGRD, conforme al artículo 48 de la Ley 1523 de 2012 y al Decreto 1547 de 1984, cuya función se limita a ejecutar las operaciones que le instruya su ordenador del gasto, sin facultad decisoria ni autonomía para modificar o intervenir en la gestión contractual o presupuestal de la Unidad.

3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia en sentencia del 10 de octubre de 2025 resolvió negar la acción de Tutela interpuesta. Acción: Tutela Instancia: Segunda Accionante: Ingley Posada Ramírez Accionado: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud (IETS), Nación - Ministerio de Salud, Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y FIDUPREVISORA como vocera y administradora del Fondo para la Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD) Radicado: 63001-33-33-001-2025-00133-01 acumulada con los radicados: 05001-31-10-008-2025-00601, 05001-31-05-009-2025-10208, 11001-31-05-012-2025-10195, 11001-31-05-009-2025-10207, 11001-31-87-010-2025-00156, 11001-31-09-018-2025-00329, 05001-33-33-026-2025-00342.

La a quo como fundamento de la decisión y luego de abordar la Jurisprudencia frente al derecho al debido proceso y acceso a la administración de justicia, concluyó que si bien conforme la normativa aplicable el concepto técnico del Consejo de Evaluación Covid 19 se constituye en un requisito de procedibilidad para acceder a la administración de justicia - medio de control de Reparación Directa -, la suspensión provisional de las actividades del mencionado Consejo desde el 30 de abril de 2025, se constituye en una carga imposible de satisfacer, bastando con que el interesado exponga y justifique razonadamente la inoperancia o suspensión del IETS para entender razonablemente agotado el requisito previo o carga de actuación, conforme al principio pro actione y al derecho fundamental al acceso efectivo a la administración de justicia consagrado en los artículos 2, 29 y 229 de la Constitución Política.

Lo anterior sumado a que del examen de los expedientes de tutela no se observe evidencia o siquiera prueba sumaria de que algún despacho judicial del país haya inadmitido o rechazado una demanda de reparación directa con fundamento en la falta del concepto técnico del Consejo de Evaluación COVID- 19 de los aquí accionantes., lo que hace que no se advierta vulnerado derecho fundamental alguno. 4.

IMPUGNACIÓN Los accionantes allegaron memorial con el que se impugnó la decisión de primera instancia. Como argumento de su inconformidad reiteraron lo señalado en los escritos de Tutela, además de lo pretendido.

5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Trece (13) Judicial (II) Administrativo de Armenia allegó concepto en el que pidió revocar la decisión por vulneración del derecho de petición, solicitando Acción: Tutela Instancia: Segunda Accionante: Ingley Posada Ramírez Accionado: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud (IETS), Nación - Ministerio de Salud, Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y FIDUPREVISORA como vocera y administradora del Fondo para la Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD) Radicado: 63001-33-33-001-2025-00133-01 acumulada con los radicados: 05001-31-10-008-2025-00601, 05001-31-05-009-2025-10208, 11001-31-05-012-2025-10195, 11001-31-05-009-2025-10207, 11001-31-87-010-2025-00156, 11001-31-09-018-2025-00329, 05001-33-33-026-2025-00342. que se emita el concepto técnico o se señale la fecha exacta cuando se emitirá conforme la puesta en funcionamiento por nueva financiación. Para efectos de sustentar el mencionado concepto planteó que: • En este caso el solicitante no puede perseguir un concepto técnico favorable, asunto propio de un concepto diferente. • En los casos de vulneración del derecho de petición la tutela procede como mecanismo principal y no subsidiario, pues lo que se busca es provocar la decisión, sin que importe si es favorable o desfavorable, por ende, no existen mecanismos principales de protección en estos casos A tono con lo expuesto, hizo un análisis jurisprudencial frente al derecho de petición y su núcleo esencial.

II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 1. COMPETENCIA El Tribunal es competente para conocer y proferir sentencia en el asunto visto que es el superior jerárquico del juzgado de instancia y la impugnación fue presentada en término. (D 2591 de 1991 arts 31, 32).

2. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA. La Constitución Política en el artículo 86 estableció la acción de tutela como el mecanismo para que toda persona pueda “reclamar ante los jueces en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerado o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un Acción: Tutela Instancia: Segunda Accionante: Ingley Posada Ramírez Accionado: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud (IETS), Nación - Ministerio de Salud, Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y FIDUPREVISORA como vocera y administradora del Fondo para la Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD) Radicado: 63001-33-33-001-2025-00133-01 acumulada con los radicados: 05001-31-10-008-2025-00601, 05001-31-05-009-2025-10208, 11001-31-05-012-2025-10195, 11001-31-05-009-2025-10207, 11001-31-87-010-2025-00156, 11001-31-09-018-2025-00329, 05001-33-33-026-2025-00342. particular”, siempre que no exista otro medio de defensa judicial o existiendo cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio de carácter irremediable.

La Sala al verificar los presupuestos de procedibilidad constató lo siguiente: Legitimación por activa. Según el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela “podrá ser ejercida por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante”. A la luz de las referidas disposiciones, la Corte ha reconocido que la legitimación en la causa es uno de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela.

La acción fue interpuesta por los señores Ingley Posada Ramírez, Berta Oliva Muñoz Giraldo, Sindy Lorena Miranda Ocampo, Yolanda del Socorro Paniagua de Ramírez, Adriana Alvarado Pacheco, Janis Viviana Bejarano Alvarado, Raúl Andrés Velandia Rivera y Silvia Isabel Mesa Lopera, buscando la protección de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, debido proceso, igualdad y salud, como víctimas de eventos adversos derivados de la aplicación de vacunas contra el COVID-19, adquiridas y distribuidas por el Estado colombiano, de manera que se cumple el requisito de legitimación en la causa por activa.

Legitimación por pasiva. Conforme a los artículos 86 de la Constitución Política, así como 5 y 42 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede en contra de las autoridades o particulares que amenacen o vulneren derechos fundamentales. La Corte Constitucional ha señalado que este requisito “hace referencia a la aptitud legal de la entidad contra quien se dirige la acción, de ser la llamada a responder Acción: Tutela Instancia: Segunda Accionante: Ingley Posada Ramírez Accionado: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud (IETS), Nación - Ministerio de Salud, Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y FIDUPREVISORA como vocera y administradora del Fondo para la Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD) Radicado: 63001-33-33-001-2025-00133-01 acumulada con los radicados: 05001-31-10-008-2025-00601, 05001-31-05-009-2025-10208, 11001-31-05-012-2025-10195, 11001-31-05-009-2025-10207, 11001-31-87-010-2025-00156, 11001-31-09-018-2025-00329, 05001-33-33-026-2025-00342. por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, en caso de que la transgresión del derecho alegado resulte demostrada”1 La acción se dirige contra la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud (IETS), Nación - Ministerio de Salud, Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y FIDUPREVISORA como vocera y administradora del Fondo para la Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD), entidades de quienes se aduce son las causantes de la vulneración de los derechos fundamentales invocados.

Inmediatez. Frente a este presupuesto, la Corte Constitucional ha señalado que “El artículo 86 de la Constitución Política dispone que la acción de tutela es un mecanismo de “protección inmediata” de derechos fundamentales, que puede interponerse “en todo momento y lugar”. La Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991 no prevén el plazo para interponer la solicitud de tutela.

Sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha precisado que esta acción debe ejercerse dentro de un término razonable y proporcionado2. Según la Corte, “una facultad absoluta para presentar la acción de tutela en cualquier tiempo sería contrario al principio de seguridad jurídica”3 y “desvirtuaría el propósito mismo de [la acción], el cual es permitir una protección urgente e inmediata de los derechos fundamentales”4.

La exigencia de este requisito está justificada, entre otras, por tres razones: (i) evitar la afectación de los derechos de terceros; (ii) garantizar el principio de seguridad jurídica5 y (iii) impedir “el uso de este mecanismo excepcional como medio para simular la propia negligencia”6.”7 1 Sentencia SU 077 de 2018 2 Sentencia SU-108 de 2018. 3 Sentencia SU-391 de 2016. 4 Sentencia T-307 de 2017. 5 Sentencia T-277 de 2015. 6 Sentencia T-219 de 2012. 7 Sentencia T 155 de 2025 Acción: Tutela Instancia: Segunda Accionante: Ingley Posada Ramírez Accionado: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud (IETS), Nación - Ministerio de Salud, Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y FIDUPREVISORA como vocera y administradora del Fondo para la Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD) Radicado: 63001-33-33-001-2025-00133-01 acumulada con los radicados: 05001-31-10-008-2025-00601, 05001-31-05-009-2025-10208, 11001-31-05-012-2025-10195, 11001-31-05-009-2025-10207, 11001-31-87-010-2025-00156, 11001-31-09-018-2025-00329, 05001-33-33-026-2025-00342.

La solicitud de tutela cumple con este requisito, dado que la suspensión del funcionamiento del Consejo que emite el concepto técnico que requieren los accionantes, data del 30 de abril de 2025, y la radicación de la acción de amparo se hizo iniciando el mes de octubre pasado. En tal sentido, corrió un término prudencial desde dicha fecha hasta la presentación de la presente acción. Subsidiariedad.

Conforme al artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela procede cuando el accionante no disponga de otros medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Además de reiterar dicha regla, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 prevé que “la existencia de dichos medios será apreciada en concreto, atendiendo las circunstancias en las que se encuentre el solicitante”.

De existir otros mecanismos judiciales, la Corte ha resaltado que existen “dos excepciones [que] justifican la procedibilidad de la tutela”, a saber: “(i) cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo ni eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso estudiado y (ii) cuando, pese a existir un medio de defensa judicial idóneo, este no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio”8 Acorde con lo expuesto, se advierte que en principio se deben considerar los medios ordinarios de defensa que se tengan; además de consultar las circunstancias particulares de cada caso y la inminencia de la ocurrencia de un perjuicio irremediable, que determina entre otros, la eficacia de los mecanismos ordinarios judiciales de protección de los derechos frente a la situación en concreto. 8 Sentencias SU-075 de 2018, T-462 de 2022 y T-233 de 2023, entre otras.

En el asunto bajo examen, una de las pretensiones principales está dirigida a que se ordene al Ministerio de Salud, al IETS y al FNGRD que, de forma inmediata, adopten las medidas necesarias para reactivar el funcionamiento del Consejo de Evaluación COVID-19 o, en su defecto, crear un mecanismo alterno transitorio para la emisión de conceptos técnicos especializados.

El funcionamiento del Consejo de Evaluación Covid 19 se encuentra desarrollado en el Decreto 601 de 2021, en los siguientes artículos: “ARTÍCULO 17. Funcionamiento del Consejo de Evaluación de las Reacciones Adversas a la Vacuna Contra el Covid-19 - Consejo de Evaluación Covid-19. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 2064 de 2020, el Consejo de Evaluación Covid-19 funcionará al interior del Instituto de Evaluación de Tecnologías en Salud como un órgano autónomo e independiente técnicamente de la administración del Instituto, pero con el apoyo de un grupo científico dedicado por éste para el cumplimiento de su misión. Al Consejo de Evaluación Covid-19 podrá acudir cualquier persona que haya tenido un evento adverso posterior a la vacunación contra el Covid - 19 adquirida y distribuidas por el Estado colombiano, indistintamente de la clasificación que haya tenido el caso en el sistema de vigilancia regulado en el presente decreto.

El Consejo de Evaluación Covid - 19 se activa cuando el particular presenta la solicitud de concepto. (…)

ARTÍCULO 20. Naturaleza de los pronunciamientos del Consejo de Evaluación Covid-19. El Consejo de Evaluación Covid-19 emitirá conceptos técnicos especializados sobre la probabilidad de que, en casos específicos puestos en su conocimiento, exista un nexo causal entre la aplicación de una vacuna contra el Covid- 19 (con autorización sanitaria de uso de emergencia o aprobación especial transitoria adquirida y distribuida por el Estado colombiano) y un evento adverso posterior a la vacunación.

ARTÍCULO 21. Trámite para presentar la solicitud de concepto técnico especializado. Para iniciar el trámite de solicitud de concepto técnico especializado, el interesado deberá presentar preferiblemente en formato digital: (…) Acción: Tutela Instancia: Segunda Accionante: Ingley Posada Ramírez Accionado: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud (IETS), Nación - Ministerio de Salud, Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y FIDUPREVISORA como vocera y administradora del Fondo para la Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD) Radicado: 63001-33-33-001-2025-00133-01 acumulada con los radicados: 05001-31-10-008-2025-00601, 05001-31-05-009-2025-10208, 11001-31-05-012-2025-10195, 11001-31-05-009-2025-10207, 11001-31-87-010-2025-00156, 11001-31-09-018-2025-00329, 05001-33-33-026-2025-00342.

Contar con el concepto técnico especializado es un requisito de procedibilidad para acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa en demandas por eventos adversos posteriores a la vacunación contra el Covid-19, adquiridas y distribuidas por el Estado colombiano. Emitido el concepto por el Consejo de Evaluación Covid-19, el mismo deberá allegarse a la solicitud de conciliación, previa a la radicación de una demanda ante los jueces contencioso-administrativos.

PARÁGRAFO. Los miembros del Consejo de Evaluación Covid- 19 tendrán la obligación de mantener la reserva de los datos que tienen ese carácter.” Acorde con lo expuesto, la Sala en principio considera que lo pretendido por los accionantes podría corresponder o adecuarse al objeto de una acción de cumplimiento, toda vez que ésta permite a cualquier ciudadano acudir ante una autoridad judicial para que se haga efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de Ley o actos administrativos9, por lo que respecto a esta específica pretensión se debe declarar su improcedencia. No obstante, la Sala advierte que respecto del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia en el marco del Concepto Técnico del Consejo de Evaluación Covid 19 como requisito de procedibilidad para demandar en Reparación Directa, la tutela se constituye en el mecanismo judicial idóneo y eficaz en la medida que su no agotamiento por causas atribuibles al propio Estado podría derivar en la imposibilidad de acceder a la acción indemnizatoria prevista por el Legislador, por lo que se estima superado el presupuesto de procedencia, razón por la cual se definirá el problema jurídico y establecerá una estructura de la decisión. 3.

PROBLEMA JURIDICO. A la corporación le corresponde resolver si se debe revocar la decisión de instancia que no tuteló el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de 9 Artículo 1º de la ley 393 de 1997 Acción: Tutela Instancia: Segunda Accionante: Ingley Posada Ramírez Accionado: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud (IETS), Nación - Ministerio de Salud, Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y FIDUPREVISORA como vocera y administradora del Fondo para la Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD) Radicado: 63001-33-33-001-2025-00133-01 acumulada con los radicados: 05001-31-10-008-2025-00601, 05001-31-05-009-2025-10208, 11001-31-05-012-2025-10195, 11001-31-05-009-2025-10207, 11001-31-87-010-2025-00156, 11001-31-09-018-2025-00329, 05001-33-33-026-2025-00342. los accionantes, en la medida que consideró que no se vulnera por cuanto ninguna autoridad judicial podía exigir el agotamiento de un requisito de procedibilidad previsto en el artículo 21 del decreto 601 de 2021, por cuanto el Consejo de Evaluación de reacciones adversas a las vacunas contra el Covid 19 se encuentra suspendido provisionalmente desde el 30 de abril de 2025, razón por la cual desde dicha fecha no emite los Conceptos Técnicos del Consejo de Evaluación Covid 19, y en tal sentido se habilita acceder a la acción indemnizatoria prevista por el Legislador – Reparación Directa – sin su cumplimiento.

4. TESIS DE LA CORPORACIÓN Para la Sala la decisión de instancia se debe confirmar en cuanto a la no tutela del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Lo anterior, por cuanto no se probó que respecto de los accionantes se haya inadmitido o rechazado demandas de reparación directa por incumplir el aludido requisito de procedibilidad previsto en el artículo 21 del Decreto 601 de 2021; aunado a que éste se encuentra atado al efectivo funcionamiento del Consejo de Evaluación de reacciones adversas a las vacunas contra el Covid 19, el cual según el citado Decreto expedido el 02 de junio de 2021 en el artículo 18 parágrafo 3 tuvo una vigencia inicial de cuatro (4) años, término el cual podría ampliarse, pero sin que a la fecha haya ocurrido, luego al encontrarse probada la suspensión provisional de sus actividades se hace imposible el cumplimiento del concepto técnico por él emitido, por lo cual, no se puede imponer judicialmente dicho requisito, pues nadie está obligado a lo imposible.

5. FUNDAMENTO JURIDICO – FACTICO Las razones que sustentan lo expuesto corresponden con lo siguiente: Acción: Tutela Instancia: Segunda Accionante: Ingley Posada Ramírez Accionado: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud (IETS), Nación - Ministerio de Salud, Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y FIDUPREVISORA como vocera y administradora del Fondo para la Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD) Radicado: 63001-33-33-001-2025-00133-01 acumulada con los radicados: 05001-31-10-008-2025-00601, 05001-31-05-009-2025-10208, 11001-31-05-012-2025-10195, 11001-31-05-009-2025-10207, 11001-31-87-010-2025-00156, 11001-31-09-018-2025-00329, 05001-33-33-026-2025-00342. 5.1.

Del derecho de acceso a la Administración de Justicia en el marco del requisito de procedibilidad previsto en el artículo 21 del Decreto 601 de 2021. La Constitución Política en su artículo 23, consagra el derecho fundamental de toda persona a presentar peticiones respetuosas en interés general o particular ante las autoridades y a obtener de ellas pronta resolución de fondo.

A su vez, el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia, señala que “se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia”; afirmación que lleva consigo la seguridad para que cualquier ciudadano puedan acudir ante las autoridades judiciales para reclamar la protección de sus derechos, la resolución de conflictos y la aplicación del orden jurídico.

La Corte Constitucional frente al tema ha expuesto que “Este derecho ha sido entendido como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley.”10 Igualmente, la Corte ha señalado que “…la protección del derecho de acceso efectivo a la administración de justicia tiene dos dimensiones: (i) la posibilidad de acudir ante un juez o tribunal a presentar las pretensiones para la protección de sus derechos o intereses y (ii) que dicho acceso a la justicia sea efectivo, al obtener la 10 Sentencia T 799 de 2011 Acción: Tutela Instancia: Segunda Accionante: Ingley Posada Ramírez Accionado: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud (IETS), Nación - Ministerio de Salud, Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y FIDUPREVISORA como vocera y administradora del Fondo para la Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD) Radicado: 63001-33-33-001-2025-00133-01 acumulada con los radicados: 05001-31-10-008-2025-00601, 05001-31-05-009-2025-10208, 11001-31-05-012-2025-10195, 11001-31-05-009-2025-10207, 11001-31-87-010-2025-00156, 11001-31-09-018-2025-00329, 05001-33-33-026-2025-00342. resolución de fondo de las pretensiones presentadas y que la misma se pueda hacer efectiva a través de su correcta ejecución.”11 Acorde con lo expuesto, el acceso a la administración de justicia constituye un pilar del orden constitucional colombiano, pues asegura la realización de los derechos sustanciales, la solución pacífica de los conflictos y el control efectivo de la legalidad de los actos del poder público.

Expuesto lo anterior, conviene mencionar que el Decreto 601 de 2021 “Por el cual se desarrollan las competencias de vigilancia de los eventos adversos posteriores a la vacunación contra el Covid-19 y se reglamenta el artículo 4 de la Ley 2064 de 2020” estableció en su artículo 21 lo siguiente: “ARTÍCULO 21. Trámite para presentar la solicitud de concepto técnico especializado.

Para iniciar el trámite de solicitud de concepto técnico especializado, el interesado deberá presentar preferiblemente en formato digital: (…) Contar con el concepto técnico especializado es un requisito de procedibilidad para acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa en demandas por eventos adversos posteriores a la vacunación contra el Covid-19, adquiridas y distribuidas por el Estado colombiano. Emitido el concepto por el Consejo de Evaluación Covid-19, el mismo deberá allegarse a la solicitud de conciliación, previa a la radicación de una demanda ante los jueces contencioso-administrativos.

PARÁGRAFO. Los miembros del Consejo de Evaluación Covid- 19 tendrán la obligación de mantener la reserva de los datos que tienen ese carácter.” Así las cosas, el Legislador previó como requisito de procedibilidad para acceder a la acción indemnizatoria de reparación directa derivada de eventos adversos post vacunación Covid 19, el contar con el concepto técnico expedido por el Consejo de 11 Sentencia T 608 de 2019 Acción: Tutela Instancia: Segunda Accionante: Ingley Posada Ramírez Accionado: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud (IETS), Nación - Ministerio de Salud, Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y FIDUPREVISORA como vocera y administradora del Fondo para la Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD) Radicado: 63001-33-33-001-2025-00133-01 acumulada con los radicados: 05001-31-10-008-2025-00601, 05001-31-05-009-2025-10208, 11001-31-05-012-2025-10195, 11001-31-05-009-2025-10207, 11001-31-87-010-2025-00156, 11001-31-09-018-2025-00329, 05001-33-33-026-2025-00342.

Reacciones Adversas a la Vacuna contra el Covid 19, el cual funciona al interior del Instituto de Evaluación de tecnologías en Salud – IETS. Teniendo en cuenta lo expuesto, se procede a analizar el, 5.2. Caso Concreto. Para el Tribunal la decisión de instancia debe confirmarse en cuanto a la no tutela del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, y dispondrá la improcedencia de la tutela frente a la pretensión de reactivar el funcionamiento del Consejo de Reacciones Adversas a la Vacuna contra el Covid 19.

En efecto, con fundamento en la documentación allegada con la solicitud de tutela y en el trámite del asunto se encuentran probados los siguientes hechos12: ➢ Los ciudadanos Ingley Posada Ramírez, Berta Oliva Muñoz Giraldo, Sindy Lorena Miranda Ocampo, Yolanda del Socorro Paniagua de Ramírez, Adriana Alvarado Pacheco, Janis Viviana Bejarano Alvarado, Raúl Andrés Velandia Rivera y Silvia Isabel Mesa Lopera, presuntamente son víctimas de eventos adversos derivados de la aplicación de vacunas contra el COVID-19, adquiridas y distribuidas por el Estado colombiano, razón por la cual elevaron solicitud de emisión de concepto técnico emitido por el Consejo de Evaluación COVID-19 - órgano técnico adscrito al IETS -, de acuerdo con lo preceptuado en el Decreto 601 de 2021. ➢ Según comunicado expedido por el Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud – IETS, el Consejo de Evaluación de Reacciones Adversas a las 12 Ver anexo 002, 008,011, 012 al 018 del expediente digital Samai 1ª instancia Acción: Tutela Instancia: Segunda Accionante: Ingley Posada Ramírez Accionado: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud (IETS), Nación - Ministerio de Salud, Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y FIDUPREVISORA como vocera y administradora del Fondo para la Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD) Radicado: 63001-33-33-001-2025-00133-01 acumulada con los radicados: 05001-31-10-008-2025-00601, 05001-31-05-009-2025-10208, 11001-31-05-012-2025-10195, 11001-31-05-009-2025-10207, 11001-31-87-010-2025-00156, 11001-31-09-018-2025-00329, 05001-33-33-026-2025-00342.

Vacunas contra el Covid 19, se suspendió provisionalmente debido a la falta de financiación – artículo 19 del Decreto 601 de 2021 -. Conforme las disposiciones normativas y jurisprudenciales que han quedado transcritas en el aparte sustancial de esta providencia, y acorde a lo señalado por la Juez de primera instancia, el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia en el marco del cumplimiento del requisito de procedibilidad previsto en el artículo 21 del Decreto 601 de 2021 no se encuentra vulnerado, toda vez que, respecto de cada accionante y luego revisar cada uno de los expedientes de tutela, no se advierte la inadmisión o rechazo de la demanda de reparación directa de algún Despacho Judicial con fundamento en la falta del concepto técnico del Consejo de Evaluación COVID-19; sin que, como efectivamente lo afirmó la a quo, la sola interpretación o temor subjetivo de los accionantes sobre la eventual exigencia del mencionado documento sea suficiente para estructurar la violación alegada.

Y es que precisamente al tenor del principio jurídico “ad impossibilia nemo tenetur”, nadie está obligado a lo imposible, luego la simple afirmación por parte de los aquí accionantes y potenciales demandantes en la acción indemnizatoria, acompañada del respectivo comunicado expedido por el Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud – IETS – al cual se encuentra adscrito el Consejo de Evaluación de Reacciones Adversas a las Vacunas contra el Covid 19 – donde se certifica la suspensión de actividades del mencionado Consejo desde el 30 de abril de 2025, bastará para que cualquier Juez de conocimiento conforme al citado principio junto con el pro damnato y pro actione13, supere la exigencia del aludido requisito de procedibilidad. 13 Sentencia T 229 de 2021.

EN CONCLUSION, el Tribunal modificará el fallo de instancia para en su lugar declarar la improcedencia de la acción de amparo frente a la pretensión encaminada a buscar la reactivación y funcionamiento del Consejo de Evaluación COVID-19, y confirmar la decisión respecto a la vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia en el marco del cumplimiento del requisito de procedibilidad previsto en el artículo 21 del Decreto 601 de 2021.

III. DECISION En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia de fecha 10 de octubre de 2025, la cual en su numeral primero quedará así:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta, frente a la pretensión encaminada a buscar la reactivación y funcionamiento del Consejo de Evaluación COVID-19, y NEGAR respecto a la presunta vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia en el marco del cumplimiento del requisito de procedibilidad previsto en el artículo 21 del Decreto 601 de 2021; por lo expuesto en la parte motiva.

Se relacionan los expedientes acumulados dentro del presente tramite cuya decisión se profiere: • Juzgado Octavo de Familia de Oralidad del Circuito de Medellín, Radicado 05001- 31-10-008-2025-0601-00, accionante Berta Oliva Muñoz Giraldo. • Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Medellín, Radicado 05001-31-05- 009- 2025-10208-00, accionante Sindy Lorena Miranda Ocampo.

Acción: Tutela Instancia: Segunda Accionante: Ingley Posada Ramírez Accionado: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud (IETS), Nación - Ministerio de Salud, Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y FIDUPREVISORA como vocera y administradora del Fondo para la Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD) Radicado: 63001-33-33-001-2025-00133-01 acumulada con los radicados: 05001-31-10-008-2025-00601, 05001-31-05-009-2025-10208, 11001-31-05-012-2025-10195, 11001-31-05-009-2025-10207, 11001-31-87-010-2025-00156, 11001-31-09-018-2025-00329, 05001-33-33-026-2025-00342. • Juzgado Dieciocho Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá, Radicado 2025-00329, accionante Yolanda del Socorro Paniagua de Ramírez. • Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá, Radicado 11001-31-05- 012-2025- 10195-00, accionante Adriana Alvarado Pacheco. • Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá, radicado 11001-31-05- 009 2025- 10207-00, accionante Janis Viviana Bejarano Alvarado. • Juzgado Décimo Penal de Ejecución de Penas de Bogotá, radicado 11001-31-87- 010-2025-00156-00, accionante Raúl Andrés Velandia Rivera. • Juzgado veintiséis administrativos de Medellín, radicado 05001-33-33- 026-2025- 00342-00, accionante Silvia Isabel Mesa Lopera.

SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Contra la presente decisión no procede recurso alguno.

CUARTO: ENVIAR el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. (D 2591 de 1991 art 32).

QUINTO: EFECTUAR las anotaciones correspondientes en el programa “Samai”. Esta providencia se discutió y aprobó en Sala Segunda de Decisión, conforme consta en el Acta No. 39 de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, JUAN CARLOS BOTINA GOMEZ Acción: Tutela Instancia: Segunda Accionante: Ingley Posada Ramírez Accionado: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD, Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud (IETS), Nación - Ministerio de Salud, Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y FIDUPREVISORA como vocera y administradora del Fondo para la Gestión del Riesgo de Desastres (FNGRD) Radicado: 63001-33-33-001-2025-00133-01 acumulada con los radicados: 05001-31-10-008-2025-00601, 05001-31-05-009-2025-10208, 11001-31-05-012-2025-10195, 11001-31-05-009-2025-10207, 11001-31-87-010-2025-00156, 11001-31-09-018-2025-00329, 05001-33-33-026-2025-00342.

ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO LUIS CARLOS MARIN PULGARIN “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”