Santiago de Cali, veintiuno (21) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Sentencia nro. 007 RADICACIÓN 76001 23 33 000 2025 00007 00 SOLICITANTE DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA njudiciales@valledelcauca.gov.co; gapalacios@valledelcauca.gov.co; SOLICITUD Revisión del Acuerdo nro. 020 del 28 de noviembre de 2024 del Concejo municipal de El Águila, Valle del Cauca notificacionjudicial@elaguila-valle.gov.co; concejo@elaguila-valle.gov.co; personeria@elaguila-valle.gov.co;
MINISTERIO PUBLICO procjudadm18@procuraduria.gov.co TEMA Facultad del alcalde para suscribir contrato de comodato MAGISTRADO PONENTE VÍCTOR ADOLFO HERNÁNDEZ DÍAZ I. SINTESIS DE LA DECISIÓN 1. Se declarará la invalidez del Acuerdo nro. 020 del 28 de noviembre de 2024. La facultad para contratar, por reglar general, radica en cabeza del alcalde y, cuando se trata de contratos de comodato, no requiere de autorización previa del Concejo municipal.
II.
ANTECEDENTES II.I. Demanda 2. La Gobernadora del departamento del Valle del Cauca solicitó revisar la legalidad del Acuerdo nro. 020 del 28 de noviembre de 2024 “por medio del cual se faculta al señor alcalde del municipio de El Águila, Valle del Cauca, para suscribir contrato de comodato”. II.II Hechos. 3. El Concejo municipal de El Águila, Valle del Cauca, mediante Acuerdo nro. 020 del 28 de noviembre de 2024 otorgó facultades al alcalde para suscribir contrato de comodato. 4.
Fue debatido el 19 y 28 de noviembre de 2024, sancionado el 29 de noviembre del mismo año y radicado en el departamento del Valle del Cauca para su revisión el 5 de diciembre de 2024. II.III Normas vulneradas y concepto de vulneración 5. Invocó como normas violadas los artículos 150 y 313 de la Constitución Política; las Leyes 80 de 1993, 136 de 1994 y 1551 de 2012; y el Decreto 1333 de 1986. 6.
Como cargos de nulidad planteó los siguientes: ✓ Primer cargo: falta de competencia del Concejo para conferir autorización en materia contractual de competencia del alcalde. RADICACIÓN: 76001-23-33-000-2025-00051-00 MEDIO DE CONTROL: REVISION DE ACUERDO PÁG. 2 DE 6 Pág. 2 de 6 7. Las facultades conferidas en materia contractual son realmente propias del mandatario local, de conformidad con el inciso 2° del artículo 150 de la Constitución Política y el numeral 3° del artículo 11 de la Ley 80 de 1993. 8.
La atribución de los concejos para autorizar al alcalde a celebrar contratos, previsto en el artículo 313 numeral 3° Constitucional, es la excepción, solo opera para empréstitos, vigencias futuras, enajenación y compraventa de bienes inmuebles, enajenación de activos, acciones y cuotas partes y concesiones. ✓ Segundo cargo: violación del precedente jurisprudencial alusivo a las autorizaciones para contratar. 9.
La Corte Constitucional, el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos han sido enfáticos en señalar que, no en todos los casos los alcaldes necesitan autorización para contratar. 10. Luego de citar apartes jurisprudenciales en la materia concluyó que, la autorización opera para las excepciones ya reseñadas y para los casos en lo que el mismo concejo, también de manera excepcional, haya considerado necesario autorizar, con el consecuente procedimiento para ello. ✓ Tercer cargo: violación del precedente jurisprudencial del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en relación con las autorizaciones para contratar en materia de comodatos. 11.
Citó una sentencia proferida por esta Corporación el 13 de noviembre de 2024 y precisó que, para el caso de autos, debe tenerse en cuenta que los contratos de comodato no están enlistados como excepción y no corresponden a los definidos por el concejo bajo los criterios de proporcionalidad y razonabilidad. II.IV Intervenciones 12. El Procurador delegado ante este Despacho conceptuó. 13.
Explicó que, por mandato Constitucional y legal existen atribuciones en materia de contratación tanto en cabeza del concejo como del alcalde que no corresponden al mismo roll funcional y que tienen claras diferencias. 14. Al mandatario local le corresponde, por regla general, celebrar y suscribir los contratos necesarios para ejercer la actividad administrativa; mientras que al concejo le compete autorizar o facultar la celebración de contratos especiales como los de empréstito, los que comprometen vigencias futuras, la enajenación y compraventa de bienes inmuebles, la enajenación de activos, acciones y cuotas partes y las concesiones. 15.
Bajo esta regla, es facultad del mandatario local suscribir el contrato de comodato por ser de la esencia misma de su roll funcional, sin que sea necesaria la autorización por parte del concejo municipal. 16. El municipio de El Águila manifestó respeto por las decisiones judiciales y solicitó que, de accederse a las pretensiones, éstas no impacten la suscripción del contrato de comodato como tal, toda vez que, esta se hizo por quien tenía la competencia Constitucional y legal, es decir, por el alcalde local.
II.V. Trámite procesal 17. Mediante auto nro. 018 del 14 de enero de 2025 se admitió la presente solicitud y se ordenó al Concejo municipal de El Águila remitir los antecedentes administrativos del acuerdo objeto de RADICACIÓN: 76001-23-33-000-2025-00051-00 MEDIO DE CONTROL: REVISION DE ACUERDO PÁG. 3 DE 6 Pág. 3 de 6 revisión; igualmente se fijó en lista por 10 días, termino dentro del cual la intervino la entidad territorial y el Ministerio Público rindió concepto. 18.
No se precisa abrir a pruebas el expediente porque obran en el legajo los medios probatorios documentales necesarios para proferir la decisión de mérito. III CONSIDERACIONES III.I Competencia 19. Conforme al numeral 10° del artículo 305 de la Constitución Política, el artículo 118 del Decreto 1333 de 1986, y el numeral 2 del artículo 151 del CPACA modificado por la Ley 2080 de 2021, esta Corporación es competente para conocer de las solicitudes de revisión de los acuerdos municipales por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad.
III.II Problema jurídico 20. ¿El alcalde municipal necesita de autorización previa por parte del Concejo para suscribir contratos de comodato? III.III Tesis de la Sala 21. La Sala declarará la invalidez del acuerdo, porque la facultad para suscribir contratos radica, por regla general, en cabeza del alcalde, salvo las excepciones previamente definidas y el contrato de comodato no se encuentran dentro de ellas.
III.IV Marco jurídico aplicable. 22. De conformidad con el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, los concejos municipales tienen, entre otras atribuciones, la de “autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al concejo”. 23. Mientras que, por su parte, el literal b del numeral 3° del artículo 11 de la Ley 80 de 1993 1 prevé que la competencia para celebrar contratos estatales a nivel territorial radica en cabeza del alcalde. 24.
A su vez, el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 2, dispone que, además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes “Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo”. 25. Adicionalmente, el parágrafo 4° del mismo artículo 32 de la Ley 136 de 1994, indica que, el Concejo municipal o distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: - Contratación de empréstitos. - Contratos que comprometan vigencias futuras. - Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. - Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. - Concesiones. - Las demás que determine la ley. 1 “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración PÚBLICA” 2 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.
RADICACIÓN: 76001-23-33-000-2025-00051-00 MEDIO DE CONTROL: REVISION DE ACUERDO PÁG. 4 DE 6 Pág. 4 de 6 26. Frente a estas atribuciones y competencias, el Consejo de Estado 3 ha interpretado que, la regla general para la celebración de contratos es que el alcalde no necesita autorización del Concejo municipal; y la excepción radica en los casos expresamente señalados en la Ley 136 de 1994, modificada por la Ley 1551 de 2012. 27.
Cuando la norma Constitucional consagra que al concejo le corresponde reglamentar la autorización al alcalde para contratar, se trata de una facultad que, aunque parece amplia, solo faculta al cabildo para: i) definir los casos excepcionales en que el alcalde requiere de autorización; y ii) reglamentar el trámite interno para ello. 28.
Bajo este entendido concluyó que: “Así pues, se debe reiterar que a través de la atribución constitucional del artículo 313-3 de la Constitución Política, de naturaleza netamente administrativa, el concejo municipal no puede (i) someter todos los contratos que vaya a suscribir el alcalde a su autorización previa, sino solamente aquellos que por su naturaleza, monto, o materia pueden afectar de manera importante la vida municipal;
(ii) modificar el estatuto de contratación pública o sus normas reglamentarias o establecer trámites o requisitos adicionales para el respectivo contrato; o (iii) interferir en las potestades contractuales que la Constitución y la ley le asignan al alcalde como representante legal del municipio”. 29. Ahora bien, en relación con el contrato de comodato, el artículo 2200 del Código Civil señala: El comodato o préstamo de uso es un contrato en que una de las partes entrega a la otra gratuitamente una especie mueble o raíz, para que haga uso de ella, y con cargo de restituir la misma especie después de terminar el uso.
Este contrato no se perfecciona sino por la tradición de la cosa. 30. Al respecto, el artículo 38 de la Ley 9 de 1989 prescribe: “Las entidades públicas no podrán dar en comodato sus inmuebles sino únicamente a otras entidades públicas, sindicatos, cooperativas, asociaciones y fundaciones que no repartan utilidades entre sus asociados o fundadores ni adjudiquen sus activos en el momento de su liquidación a los mismos, juntas de acción comunal, fondos de empleados y las demás que puedan asimilarse a las anteriores, y por un término máximo de cinco (5) años, renovables.
Los contratos de comodato existentes, y que hayan sido celebrados por las entidades públicas con personas distintas de las señaladas en el inciso anterior, serán renegociados por las primeras para limitar su término a tres (3) años renovables, contados a partir de la promulgación de la presente Ley”. 31. En relación con esta figura contractual, el Consejo de Estado 4 ha precisado: “Mediante el contrato de comodato se traslada el uso y disfrute de un bien, de manera gratuita, con el consiguiente derecho del comodatario que lo recibe de percibir los frutos naturales o civiles que se produzcan y el compromiso de restituirlo al comodante al finalizar su uso o en el plazo y forma convenida.
Se trata de un negocio jurídico tipificado y disciplinado en la legislación civil en cuanto a sus elementos, efectos, derechos y obligaciones entre las partes, que tiene por características el ser real (art. 1500 C.C.), bilateral (art. 1496 C.C.), principal (art. 1499 C.C.), nominado, intuitu personae y esencialmente gratuito (art. 1497 C.C.) so pena de conversión en otro negocio jurídico”. 32.
Conforme lo expuesto, la competencia para adelantar la contratación estatal a nivel territorial recae por mandato legal en el alcalde, salvo las excepciones previstas en la ley y las definidas por el Concejo; y para el caso específico de los contratos de comodato, estos pueden suscribirse por un plazo no superior a 5 años, de conformidad con lo establecido en los artículos 11 de la Ley 80 de 1993 y 32 de la Ley 136 de 1994.
III.V. Caso concreto. 3 Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto proferido el 11 de marzo de 2015, con ponencia del consejero William Zambrano Cetina, dentro del proceso con radicado nro. 11001 03 06 000 2014 00285 00. 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA SUBSECCION A Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Bogotá, D.C., nueve (09) de abril de dos mil catorce (2014) Radicación número: 85001-23-31-000- 2000-00178-01(23040) Actor: JUAN DONALDO GAMEZ CUBIDES Demandado: DEPARTAMENTO DE CASANARE Referencia: ACCION CONTRACTUAL RADICACIÓN: 76001-23-33-000-2025-00051-00 MEDIO DE CONTROL: REVISION DE ACUERDO PÁG. 5 DE 6 Pág. 5 de 6 33.
Se tiene que, mediante el Acuerdo nro. 020 del 28 de noviembre de 2024, el Concejo municipal de El Águila acordó: 34. El Departamento del Valle del Cauca, en el marco de la revisión de este acto administrativo, solicitó que, se declare su invalidez con fundamento en tres cargos que fueron relacionados en el acápite de antecedentes, pero que apuntan a lo mismo y es que, a su juicio, el Concejo municipal no puede autorizar al alcalde para suscribir un contrato de comodato para el cual el mandatario local está plenamente facultado por la ley. 35.
Como viene de leerse, el alcalde local tiene, por mandato legal y regla general, la competencia para suscribir contratos, salvo los previstos en el parágrafo 4° del artículo 32 de la Ley 136 de 1994 y las definidas por el Concejo; sin embargo, comoquiera que, para el caso de autos, el contrato de comodato no se encuentra dentro de las referidas excepciones, efectivamente el burgomaestre no quería de dicha autorización, por lo anterior, se impone declarar la invalidez del acuerdo. 36.
Ahora bien, el municipio de El Águila, en su intervención, solicitó que de declararse la invalidez ésta no afecte el contrato que ya se suscribió porque, como sea, fue suscrito por quien tenía la competencia para ello. 37. Al respecto, la Sala no emitirá pronunciamiento alguno, toda vez que se trata de un asunto que sale de la competencia del Tribunal en el marco del proceso de revisión de acuerdo.
DECISION En consecuencia, el Tribunal Contencioso Administrativo Del Valle Del Cauca, Sala Mixta de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la invalidez del Acuerdo nro. 020 del 28 de noviembre de 2024 “por medio del cual se faculta al señor alcalde del municipio de El Águila, Valle del Cauca, para suscribir contrato de comodato”, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta sentencia, remítase al correo electrónico institucional, copia de esta a la Gobernadora del Departamento del Valle del Cauca, al Concejo Distrital de El Águila y al alcalde de dicho Municipio. RADICACIÓN: 76001-23-33-000-2025-00051-00 MEDIO DE CONTROL: REVISION DE ACUERDO PÁG. 6 DE 6 Pág. 6 de 6 CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Providencia discutida y aprobada en Sala Virtual de la fecha, según consta en acta que se entrega a la Secretaría de la Corporación por medios virtuales, y suscrito electrónicamente en la plataforma http://samairj.consejodeestado.gov.co en donde se puede corroborar su autenticidad.