2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-010-2020-00010-02 Demandante: Agustín Ramírez Arias y otros Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Ibagué, trece (13) de febrero de dos mil veinticinco (2025). RADICACIÓN NÚMERO: 73001-33-33-010-2020-00010-02 MEDIO DE CONTROL: Nulidad y Restablecimiento del Derecho DEMANDANTE: Agustín Ramírez Arias, Luz Inelda Cabezas Caicedo y Germán Orlinder Moreno Suarez APODERADO: Fabian Ramiro Arciniegas Sánchez DEMANDADO: Nación – Fiscalía General de la Nación APODERADO: Angélica María Liñan Guzmán REFERENCIA: Bonificación Judicial -Decreto 382 de 2013.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 28 de junio del 2022, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, dentro del proceso promovido por Agustín Ramírez Arias y otros en contra de la Nación – Fiscalía General de la Nación.
ANTECEDENTES. La demanda Los demandantes por conducto de apoderado judicial instauraron medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se despachen las siguientes: Declaraciones y condenas (fls. 1 y 2 del documento 02Demanda, expediente Samai) como pretensiones solicitó: 1.
Se inaplique por inconstitucional la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, consagrado en el artículo 1 del Decreto 382 de 2013, por ser visiblemente ilegal e inconstitucional. 2. Se extienda el valor de la Bonificación judicial establecida en el Decreto 382 del 2013, modificado por el Decreto 022 de 2014, para que sea incluida como factor prestacional para la liquidación de la prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, cesantías e intereses a las cesantías, primas de productividad, bonificación por servicios prestados, y demás derechos laborales que por disposición legal o constitucional tengan derecho los demandantes. 3.
Se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en el Oficio No. 31500-4830 del 28 de noviembre de 2018 proferidos por la Fiscalía General de la Nación, mediante los cuales denegó la solicitud de reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial a cada uno de los demandantes. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-010-2020-00010-02 Demandante: Agustín Ramírez Arias y otros Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación 4.
Se declare la existencia del acto ficto o presunto producto de la no respuesta al recurso de apelación interpuesto el 28 de diciembre de 2018 contra el acto administrativo No. 31500-4830 del 28 de noviembre de 2018. 5. Se declare la nulidad del acto ficto o presunto de la no respuesta al recurso de apelación interpuesto el 28 de diciembre de 2018.
A título de restablecimiento del derecho. 1. Se condene a la entidad a reconocer, liquidar y pagar a cada uno de los demandantes hasta la fecha efectiva del pago, las prestaciones sociales y salariales y, la inclusión de la bonificación judicial como factor constitutivo de salario, ajustada al incremento anual solicitado, tales como bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de productividad, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías, intereses a las cesantías, y demás derechos laborales o Constitucionales, desde el 1 de enero del año 2013. 2.
Condenar a la entidad demandada a que sobre las sumas adeudas a la demandante se proceda a pagar los ajustes del valor de las mismas conforme al IPC. 3. Condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar los intereses moratorios, conforme al fallo número 188 de 1999 proferido por la Corte Constitucional, si hay lugar a ello. 4. Ordenar a la entidad demandada a que dé cumplimientoo a lo dispuesto en el fallo dentro del término consignado en el artículo 192 del C. de P.A. y de lo C. A. 5.
Condenar en costas y agencias en derecho a las entidades convocadas. Hechos (fls. 2 y 3 del documento 02Demanda, expediente Samai) Como circunstancias fácticas destacables, la parte activa en la demanda de manera sintetizada dispuso: 1. Los demandantes se encuentran laborando en la Fiscalía General de la Nación en los siguientes cargos: -Agustín Ramírez Arias, Técnico Investigador I. -Luz Inelda Cabezas Caicedo, Secretario Administrativo II. -Germán Orlinder Moreno Suarez, Agente de Protección y Seguridad IV.
Los demandantes fueron favorecidos por el Decreto 382 del 2013, modificado por el Decreto 022 de 2014, “por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones” que fue pagada desde el 1 de enero de 2013; no obstante, dicha bonificación judicial no ha sido tenida en cuenta como factor prestacional salvo en lo que respecta al Sistema de Seguridad en Salud y Pensión. Los demandantes reciben de forma mensual la bonificación judicial, por lo que se considera que es habitual y de acuerdo a los pronunciamientos de las Altas Cortes, todo lo que reciba el trabajador de forma permanente o habitual constituye salario y hace parte integral del mismo, por lo que dicha bonificación debe ser incluida en la liquidación de todas las prestaciones sociales.
Debido a lo anterior, los demandantes presentaron reclamación administrativa ante la Fiscalía General de la Nación- Talento Humano, con el fin de que se le reconociera y pagara la reliquidación de las prestaciones sociales por la no inclusión en su liquidación de la bonificación judicial. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-010-2020-00010-02 Demandante: Agustín Ramírez Arias y otros Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación En respuesta a esta solicitud, la Fiscalía General de la Nación emitió acto administrativo de carácter negativo: - No. 31500-4830 del 28 de noviembre de 2018, por medio del cual se dio respuesta a la solicitud de los funcionarios Agustín Ramírez Arias, Luz Inelda Cabezas Caicedo Y Germán Orlinder Moreno Suarez.
Contra dicha decisión interpuso recurso de apelación ante la Subdirección Nacional de Talento Humano. La entidad demandada no resolvió el recurso de apelación impetrado, dentro del término legal por los cual se configuró el silencio administrativo negativo. Por último, expuso que en el presente caso no se llevó a cabo audiencia de conciliación en la procuraduría judicial por tratarse de derechos ciertos e irrenunciables.
Normas violadas y concepto de la violación (fls. 3 a 5 del documento 02Demanda, expediente Samai). Solicitó que se tenga en cuenta el Decreto 382 del 2013, modificado por el decreto 022 de 2014 que establece que la bonificación judicial “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud", por considerarlo ilegal e inconstitucional, con el argumento de que los derechos laborales son irrenunciables.
Seguidamente, aseguró que con la expedición de estos decretos no se puede contrariar la jurisprudencia del Consejo de Estado que ha establecido en múltiples pronunciamientos que lo que perciba el empleado de manera habitual deberá ser tenido en cuenta al momento de la liquidación de sus prestaciones sociales. Así mismo, solicitó que se tenga en cuentas las disposiciones contenidas en el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, y el fallo proferido por el Juzgado 19 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá del 21 de junio de 2017, en el cual se procedió a incluir dentro de la liquidación de las prestaciones sociales la bonificación judicial, como factor salarial.
En el mismo sentido, peticionó que se tuviera en cuenta el fallo del 17 de julio de 2017, proferido por el juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Ibagué, en el cual procedió a incluir la bonificación judicial, dentro de la liquidación de las prestaciones sociales del señor Audiel Ospina Devia. Finalmente, citó el artículo 53 de la Constitución Política de 1991, y estableció que los principios que plantea fueron desconocidos por la entidad demandada con el acto acusado.
Contestación de la demanda De conformidad con el auto del 20 de abril de 2021 (documento 13AutoAdmiteDemanda, expediente Samai) el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, admitió la demanda ordenando notificar a la entidad. Surtida la notificación a la Nación -Fiscalía General de la Nación, de conformidad con lo ordenado en el auto en mención, el traslado de 30 días para contestar venció el 29 de julio de 2021 (documento 17VenceTrasladoDemanda, expediente Samai), término durante el cual la entidad demandada se pronunció: 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-010-2020-00010-02 Demandante: Agustín Ramírez Arias y otros Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación Nación – Fiscalía General de la Nación (documento 16ContestacionDemandaFiscalia, expediente Samai).
Durante el término concedido, el apoderado del extremo pasivo contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, argumentando que, carecen de fundamentos fácticos y jurídicos, por cuanto los actos demandados se limitaron a señalar el cumplimiento de un deber legal que le impuso el legislador a la Fiscalía General de la Nación a través del Decreto 382 de 2013, el cual cuenta con plena vigencia y validez jurídica, al ceñirse a la constitución y a la ley.
Aunado a lo anterior, manifestó que la acción de simple nulidad del artículo 137 de la Ley 1437 del 2011 o de nulidad y restablecimiento de derecho comprendida en el artículo 138 de la misma ley, no son los medios idóneos para descalificar la actuación de la entidad, sino que se debió demandar la legalidad y constitucionalidad del Decreto No. 382 de 2013 mediante la Acción de Inconstitucionalidad.
Propuso como excepciones: i) Constitucionalidad de la restricción del carácter salarial, alegando que, si bien un pago laboral que percibe un trabajador público eventualmente puede categorizarse como salario, no necesariamente dicho emolumento automáticamente debe estar inmerso en la base de liquidación de las prestaciones sociales u otras retribuciones laborales que este perciba, pues puede darse una restricción legal y constitucional al carácter salarial de cada rubro. ii) Aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el Decreto 382 de 2013, atendiendo a que la constitución política contempla este mandato y advierte que el mismo debe ser atendido por todas las ramas y órganos del poder público. iii) Legalidad del fundamento normativo particular, refiriendo que es el legislador y/ o Gobierno Nacional, quien está facultado para regular el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, por tanto, la creación, modificación o eliminación de cualquier emolumento laboral debe estar dispuesto en normas, ya sea Leyes o Decretos, en las cuales se discrimina de forma particular cada factor salarial o prestacional. iv) Cumplimiento de un deber legal, ya que la Fiscalía ha adelantado todas sus actuaciones en cumplimiento de sus deberes. v) Cobro de lo no debido, reiterando que la entidad dio aplicación a lo que en materia salarial y prestacional debe seguirse para los servidores públicos. vi) Prescripción de derechos laborales; manifestando que solo estarán vigentes los derechos laborales que se hayan causado y sean exigibles desde 3 años antes del 6 de noviembre de 2018, es decir desde el 6 de noviembre de 2015. vii) Buena fe y, genérica.
La sentencia apelada (documento 23Sentencia, expediente Samai). En sentencia del 28 de junio de 2022, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, resolvió: i) Declarar la nulidad del acto administrativo particular oficio No. 31500-4830 del 28 de noviembre de 2018 proferido por la Fiscalía General de la nación; ii) Declarar la configuración al acto administrativo presunto negativo, derivado del silencio administrativo de la entidad demandada frente al recurso de apelación interpuesto; iii) Declarar la nulidad del acto administrativo presunto negativo referenciado; iv) A título de restablecimiento del derecho, condenar a la 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-010-2020-00010-02 Demandante: Agustín Ramírez Arias y otros Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación entidad a reliquidar, reajustar y pagar a favor de los señores Agustín Ramírez Arias, Luz Inelda Cabezas Caicedo y Germán Orlinder Moreno Suarez, desde el 6 de noviembre del 2015 y en adelante, o hasta la fecha de su retiro del servicio de la entidad, según sea el caso, la suma que resulte como diferencia existente entre lo pagado hasta ahora y la reliquidación de todas sus prestaciones y emolumentos laborales, tales como primas, bonificaciones, cesantías y seguridad social, que se obtenga teniendo como base de liquidación, incluyendo la bonificación judicial creada por el Decreto 382 de 2013 de su asignación básica legal.
Ello teniendo en cuenta que operó el fenómeno de la prescripción; v. las sumas que sean reconocidas, serán actualizadas de acuerdo con el IPC; vi) Inaplicar por inconstitucional e ilegal la expresión “únicamente”, contenida en el inciso primero del artículo 1 del Decreto 382 de 2013 y 1269 de 2015; vii) No condenar en costas a la parte vencida; y viii) Dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 187, 189 y 192 del C. de P.A. y de lo C.A. Para llegar a la anterior decisión, el Juez Ad-Hoc concluyó que el Decreto 382 de 2013 en su artículo 1º es violatorio del principio de legalidad, pues la bonificación judicial establecida por el decreto restringe el concepto del salario determinado por la ley, la jurisprudencia y las normas internacionales ratificadas por Colombia, al establecer que la bonificación judicial constituye salario únicamente para las cotizaciones realizadas al Sistema General de Pensiones y Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Por último, argumentó que los demandantes devengaron la bonificación judicial mensualmente de manera periódica desde el 2013 como consta en certificado emitido por la Nación- Fiscalía General de la Nación, por lo que se hace necesario que la entidad demandada incluya la bonificación judicial como factor salarial, con el fin de que se realice la reliquidación de las prestaciones sociales devengadas, y puedan ser canceladas en su totalidad las acreencias laborales de los demandantes.
La apelación (Documento 26ApelaciónSentenciaFiscalia, expediente Samai). La apoderada judicial de la Nación – Fiscalía General de la Nación, en desacuerdo con la decisión del juzgado de origen, interpuso recurso de apelación. Argumentó que la nivelación salarial ordenada en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 no estaba sujeta a ningún referente porcentual para ajustar las asignaciones salariales de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía, citando fallos del Consejo Seccional de la Judicatura emitidos en el año 2008 y, las sentencias C-279-96 y C-052-99, de la Corte Constitucional.
Mencionó el Decreto 382 de 2013, que cobijaba exclusivamente a los servidores activos de la Fiscalía General de la Nación, y el Decreto 022 de 2014, modificado por el Decreto 1270 de 2015, señalando que la bonificación judicial constituía únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Afirmó que la legalidad del Decreto 382 de 2013 era incuestionable y, que el hecho de que la bonificación judicial no constituyera factor salarial sino base de cotización, no podía ser considerado ilegal ni un ejercicio indebido de las competencias del Ejecutivo. Recalcó que la Fiscalía actuó en cumplimiento de un deber legal al aplicar el Decreto 382 de 2013 y normas concordantes, que gozan de presunción de legalidad.
Finalmente, señaló que el Decreto 382 de 2013 no fue demandado en esta causa, no había sido declarado nulo ni se solicitaba su inaplicación, permaneciendo vigente, 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-010-2020-00010-02 Demandante: Agustín Ramírez Arias y otros Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación lo que impedía un pronunciamiento de fondo sobre la nulidad de sus artículos y normas relacionadas.
Advirtió que la inclusión en la bonificación judicial como factor salarial implicaría una modificación de las normas que regulan el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, situación que consideró inviable, y reafirmó que la entidad ha actuado conforme a las disposiciones legales vigentes. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto de sustanciación del 23 de enero 2025 (documento 022Autoadmiterec, expediente Samai) se admitió el recurso de apelación; y se ordenó que una vez esté ejecutoriada la decisión, ingresara el proceso para proferir sentencia. Alegatos de conclusión. De la parte demandante.
Guardó silencio. De la parte demandada. Guardó silencio. Ministerio público. No presentó concepto. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL La competencia. Este tribunal es competente para conocer de la presente apelación de conformidad con los artículos 104 -Inc. 1.-, 153 y 243 del C. de P. A. y de lo C.A; pues se cuestiona una sentencia proferida por un Juez del Circuito Administrativo de Ibagué en la que es parte una entidad pública, por causa de una actuación sujeta al derecho administrativo.
Problema jurídico. El quid del asunto de conformidad con la sentencia impugnada y el recurso impetrado, se centra en determinar, si los demandantes tienen derecho a que se le reconozca y pague la Bonificación Judicial como factor salarial, y por ello, debe tenerse en cuenta para liquidar las prestaciones sociales que devengan como servidores de la Nación – Fiscalía General de la Nación. Límites de la apelación. Pasa la Sala, a estudiar el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia del 28 de junio de 2022, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, en tanto solo le está dado al ad quem pronunciarse sobre los cuestionamientos hechos al fallo, sin que se pueda infiltrar en el estudio de tópicos que no fueron debatidos por el o los recurrentes, así lo ha dicho de manera reiterada el Consejo de Estado1. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA;
Sentencia del 9 de marzo de 2016, Radicación número: 81001-23-31-000-2009-00008-01(39160), Demandante: Ana Gregoria López Laya y Otra, 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-010-2020-00010-02 Demandante: Agustín Ramírez Arias y otros Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación Así las cosas, es claro que la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los cuestionamientos que hace el recurrente a la providencia impugnada, por lo que no le está dado al ad quem estudiar asuntos de la sentencia que no fueron atacados en la alzada, a menos que en la segunda instancia se observe una ostensible violación a derechos fundamentales de las partes (esto último, en procura de la preservación de la eficacia y supremacía jurídica de la Constitución), así lo advirtió, la Sección Primera del Consejo de Estado2.
Aunado a lo anterior, el Máximo Órgano de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa3 reiteró que la apelación se encuentra limitada a los aspectos indicados por lo dispuesto en el recurso de apelación, en tanto a través de este se ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial, por lo cual corresponde a los recurrentes confrontar los argumentos que el juez de primera instancia presentó para tomar su decisión con sus propias consideraciones, para efecto de solicitarle al juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se plantean ante la segunda instancia. Finalmente, estableció que, como Teoría General de los Recursos que “Es necesario que exista congruencia Demandado: Rama Judicial, Asunto: Tema: Daños causados por la administración de justicia / Error Jurisdiccional.
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero ponente: HERNÁN ANDRADE RINCÓN; Sentencia del 14 de julio de 2016, Radicación número: 17001-23- 31- 000-2002-01526-01(37533), Demandante: Luis Alfonso Gallego Morales Y Otro, Demandado: Nación - Ministerio de Defensa - Ejercito Nacional, Asunto: Recurso de apelación – Limites y competencia del juez de segunda instancia. Consejo de Estado, Sala de Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA;
Sentencia del 14 de julio de 2016, Radicación número: 13001-23-31-000-2003-02167-01(41482), Demandante: José Eugenio Arroyo Pino y Otros, Demandado: Nación –Ministerio de Defensa – Armada Nacional, Asunto: Recurso de apelación – procedencia. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejero Ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO;
Sentencia del 26 de noviembre de 2009, Radicación número 25000-23-27-000-2007- 00024-01 (17272), Demandante: Hospital Universitario Clínica San Rafael, Demandado: Dirección Distrital de Impuestos – Secretaría de Hacienda Distrital, Asunto: Recurso de apelación – Objeto / Sustentación del recurso de apelación – Sirve al ad quem para soportar la decisión de revocar o modificar la sentencia de primera instancia. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Consejero Ponente: MAURICIO FAJARDO GÓMEZ;
Sentencia del 26 de enero de 2011, Radicación número: 25000-23-26-000-1997-13804 (19865), Demandante: Marleny Bermúdez Aya y otros, Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC, Asunto: Recluso – Muerte en centro penitenciario / Detención preventiva – Presunción de inocencia. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ;
Sentencia del 7 de diciembre de 2017, Radicación número: 08001-23- 31-000-2009-01122-01, Demandante: Seguros del Estado S.A Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – Dian, Demandado: Seguros del Estado S.A, Asunto: Recurso de apelación – Límites. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA;
Sentencia de 15 de septiembre de 2016, Radicación número: 25000- 23- 24-000-2007-90177-01, Demandante: Alexander Méndez Mendoza, Demandado: Concejo de Bogotá D.C., Asunto: Acto que ha perdido fuerza ejecutoria. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, Consejero ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN;
Sentencia del 16 de agosto de 2022, Radicación número 73001-23-00- 000-2008-00587-01 (52803), Demandante: Esperanza Beltrán Ibáñez, Demandado: Nación – Rama Judicial – Municipio de Ibagué, Referencia: Reparación directa – apelación de sentencia, Asunto: Responsabilidad del Estado / Error Judicial -Carga de sustentación material para que pueda habilitarse la competencia del superior / Teoría general de los recursos. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-010-2020-00010-02 Demandante: Agustín Ramírez Arias y otros Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación entre la sustentación de la impugnación y lo decidido en la providencia objeto de censura, so pena de que no se pueda analizar la alzada”.
Marco Normativo y Jurisprudencial. Del concepto de la bonificación judicial. De conformidad a lo establecido en el artículo 150, numeral 16, literal e), de la Constitución Política, el Congreso de la República, a través de la Ley 4 de 1992 señaló las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados de la Rama Judicial, entre otros.
En uso de las referidas atribuciones, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 057 de 19934. De ello se desprende que en la Rama Judicial coexisten dos regímenes salariales y prestacionales que regulan la situación laboral de sus trabajadores, a saber5: i. El régimen salarial y prestacional aplicable a los trabajadores vinculados a la Rama Judicial antes del primero de enero de 1993 y que no optaron por acogerse al nuevo régimen contenido en el Decreto 057 del mismo año. ii.
El régimen salarial y prestacional adoptado a partir de la expedición del Decreto 057 de 1993, el cual se aplica de manera obligatoria para quienes se vincularon a la Rama Judicial a partir del primero de enero de 1993, o para quienes habiendo ingresado antes de dicha fecha, decidieran acogerse al nuevo régimen. Ahora, en procura de obtener la nivelación salarial ordenada por la mencionada Ley 4ª de 1992, se expidió el Decreto 382 de 2013, que en su artículo 1º indica: “Artículo 1.
Créase (sic) para los servidores de la Fiscalía General de la Nación a quienes se aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993, y que vienen rigiéndose por el decreto 875 de 2012 y por las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1 de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde al valor que se fija en la siguiente tabla, así: (…)” En este mismo sentido, y como quiera que el Decreto 382 de 2013, creó una bonificación judicial para los empleados de la Fiscalía General de la Nación, resulta imperativo que dicho acto administrativo esté acorde con los fines constitucionales y legales del Estado.
En este punto es necesario precisar que, de forma inicial se traerá a colación pronunciamientos sobre el reconocimiento y pago de la bonificación judicial; si bien, 4 “Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar…”. 5 Tribunal Administrativo del Tolima, Magistrado ponente: Luis Eduardo Collazos Olaya;
Sentencia del 22 de julio de 2020, radicación número: 73001-33-33-752-2015-00203-02, Demandante: Dilia Oviedo Gutiérrez y otros, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, referencia: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Asunto: reconocimiento y pago de la bonificación judicial contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-010-2020-00010-02 Demandante: Agustín Ramírez Arias y otros Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación no corresponden estrictamente al Decreto 382 de 2013, sí son importantes y relevantes, en el sentido de que la bonificación judicial para los distintos servidores públicos de la Rama Judicial no puede entenderse como aislados, pues lo importante es entenderlos en el contexto de su integración en el salario, veamos: El reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial en diversos fallos judiciales6 se justificó porque cumple con los elementos constitutivos de salario al ser un pago habitual y permanente.
En efecto, la bonificación fue creada para los empleados de la Rama Judicial estableciendo su pago mensual desde el 1 de enero de 2013. Aunque el decreto limitó su naturaleza salarial únicamente para efectos de cotización al Sistema General de Pensiones y de Seguridad Social en Salud, esta disposición fue considerada contraria a la Constitución y a las leyes laborales, ya que 6 Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, Conjuez Ponente: Carmenza Elvira Ramírez Cruz;
Sentencia del 24 de octubre de 2024, Radicación número: 73001-33-33-001-2020-00058-02, Demandante: Marleny Susa de Tocora, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Seccional de Administración Judicial de Ibagué -Tolima, referencia: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Asunto: reconocimiento y pago de bonificación judicial.
Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, Conjuez Ponente: Benjamín Cárdenas Cruz; Sentencia del 6 de noviembre de 2024, Radicación número: 73001-33-33-009-2019-00042-00, Demandante: Orlando Rozo Duarte, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Seccional de Administración Judicial de Ibagué -Tolima, referencia: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Asunto: reconocimiento y pago de bonificación judicial.
Juzgado Once Administrativo Transitorio de Neiva, Juez ponente: Daniel Francisco Polo Paredes; Sentencia del 28 de abril de 2023, radicación número: 73001-33-33-002-2019-00054-00, Demandante: Luis Carlos García Aranda, Demandado: Nación -Rama Judicial, Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Asunto: Bonificación Judicial de que trata el artículo 1 del Decreto 383 de 2013.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Transitoria, Magistrada Ponente: María Eugenia Clavijo Aristizábal; Sentencia del 28 de septiembre de 2023, Radicación número: 73001-33-33-008-2018-00167-01, Demandante: Alba Karina Bermúdez Sánchez, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Asunto: Bonificación Judicial como factor salarial.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Magistrado Ponente: Gonzalo Perdomo Cabrera; Sentencias del 17 de octubre de 2023, Radicación número: 73001-33-33-007-2018-00170-01, Demandante: Isauro Zambrano Galeano, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Asunto: Bonificación Judicial como factor salarial.
Decreto 383 de 2013. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Magistrado Ponente: Gonzalo Perdomo Cabrera; Sentencias del 17 de octubre de 2023, Radicación número: 73001-33-33-008-2018-00369-01, Demandante: Hernando Fernely Moreno Pérez, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Asunto: Bonificación Judicial como factor salarial.
Decreto 383 de 2013. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Magistrado Ponente: Gonzalo Perdomo Cabrera; Sentencias del 17 de octubre de 2023, Radicación número: 73001-33-33-008-2018-00002-01, Demandante: Marcel Rojas Lozano, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Asunto: Bonificación Judicial como factor salarial.
Decreto 383 de 2013. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Magistrado Ponente: Gonzalo Perdomo Cabrera; Sentencias del 17 de octubre de 2023, Radicación número: 73001-33-33-008-2020-00141-01, Demandante: Rodrigo Quitian Nieto, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Asunto: Bonificación Judicial como factor salarial.
Decreto 383 de 2013. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Magistrado Ponente: Diego León Gómez Martínez; Sentencia del 30 de octubre de 2023, Radicación número: 73001-33-33-008-2019-00027-01, Demandante: Elizabeth Santos Roa y otro, Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación. Asunto: Bonificación Judicial como factor salarial.
Decreto 382 de 2013. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Magistrado Ponente: Gonzalo Perdomo Cabrera; Sentencia del 30 de octubre de 2023, Radicación número: 73001-33-33-008-2019-00108-01, Demandante: José Alejandro Clavijo, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Asunto: Bonificación Judicial como factor salarial.
Decreto 383 de 2013. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-010-2020-00010-02 Demandante: Agustín Ramírez Arias y otros Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación desvirtúa el principio de que todo ingreso habitual forma parte del salario para efectos prestacionales. De tal manera, argumentó que la exclusión de la bonificación judicial de las prestaciones sociales desconoce principios fundamentales como la igualdad y la protección de los derechos laborales; resaltó que esta bonificación es una retribución directa por el trabajo, lo que refuerza su carácter salarial.
Asimismo, consideró ilegal que el decreto limite su reconocimiento únicamente a ciertos efectos, dado que su naturaleza habitual implica que debe ser incluida en la liquidación de prestaciones sociales, como primas, cesantías y demás emolumentos laborales. Por lo tanto, la restricción impuesta por el decreto no se ajusta a los principios de legalidad y favorabilidad establecidos en el ordenamiento jurídico.
Por otra parte, este Tribunal Administrativo7 en un caso similar al que nos ocupa ya que se discutió la procedencia de la bonificación judicial, reiteró que a la fecha no existe una postura unificada sobre la controversia relativa a si esta bonificación constituye o no factor salarial para liquidar prestaciones sociales; sin embargo, consideró que no existe un argumento fuerte para desestimar las pretensiones de la demanda.
Aunado a ello, si bien el legislador goza de cierta libertad para determinar qué elementos constituyen el salario, tal libertad no es absoluta, es decir, que la misma se encuentra restringida por los principios constitucionales generales y por unos elementos estructurales de la noción de salario que reposan en la Constitución. De tal manera, avizoró que el Gobierno Nacional cercenó los efectos salariales a la bonificación judicial creada mediante Decreto 382 de 2013, limitando el factor salarial únicamente para la base de cotización al sistema de seguridad social en pensiones y salud.
Tal limitación contrasta directamente con el concepto de salario desarrollado de manera concordante por la jurisprudencia de las altas cortes y el convenio 95 de la OIT, pues estos han sido claros en manifestar que la naturaleza salarial de un emolumento se deriva del carácter retributivo o remuneratorio del servicio prestado por el empleado, independientemente del título o la forma en que se estipule, pues en virtud del principio de realidad sobre las formas, tanto el legislador como el Gobierno Nacional deben atender a la finalidad de la acreencia laboral que se va a desarrollar.
Se precisa que el Honorable Consejo de Estado8 refirió que existe una sólida línea jurisprudencial creada por nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana, y la jurisprudencia de las altas cortes, indicando que, el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea 7 Tribunal Administrativo del Tolima, Magistrado Ponente: José Aleth Ruiz Castro;
Sentencia del 21 de febrero de 2021, radicación número: 73001-33-33-003-2016-00296-02 (0037-2020), medio de control: nulidad y restablecimiento del derecho, Demandante: José Ignacio Barbosa Pérez, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, referencia: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Asunto: reconocimiento y pago de prestaciones sociales teniendo la bonificación judicial como factor salarial. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala de Conjueces, Conjuez ponente: Sol Marina De La Rosa;
Sentencia del 21 de noviembre de 2022, radicación número 76001-23-33- 000-2016-01332-01 (66117), Demandante: Diana Patricia Guerrero Zapata y otros, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Referencia: medio de control de Reparación de los perjuicios Causados a un Grupo, Asunto: Decisión de reemplazo en cumplimiento de sentencia de tutela con radicación 11001-03-15-000-2022-05113-00 / Bonificación judicial. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-010-2020-00010-02 Demandante: Agustín Ramírez Arias y otros Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Por ello, tuvo que la Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, pues es una retribución directa por sus servicios, incluidas las bonificaciones habituales.
Aclarado lo anterior, resalta la Sala que mediante decisiones judiciales9 emitidas en el año 2024, se determinó que la bonificación judicial creada por el artículo 1 del Decreto 382 de 2013 constituye salario en su integralidad, pues esta bonificación remunera el servicio como contraprestación de este. De tal manera, concluyó que este artículo tiene vicio de ilegalidad, pues el decreto restringe el concepto de salario determinado en la ley, normas internacionales ratificadas por Colombia y la jurisprudencia, pues el acto administrativo del Gobierno Nacional determinó que la bonificación judicial para empleados de la Fiscalía General de la Nación, para las cotizaciones que se hacen al Sistema General de Pensiones y sí constituye salario, pero, para el pago y liquidación de las demás prestaciones no lo será, advirtiendo así, que la entidad demandada no le canceló al demandante la totalidad de sus acreencias laborales.
Bajo esa misma línea argumentativa, la jurisprudencia del Consejo de Estado10, Sala de Conjueces se ha pronunciado en asuntos similares al presente, cuyo análisis se orientó a establecer la naturaleza jurídica del Decreto 382 de 2013 que reconoció una bonificación salarial en favor de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, y si dicha bonificación es constitutiva o no de factor salarial, realizando precisiones relevantes: La Ley 4 de 1992 estableció las normas, objetivos y criterios que el Gobierno Nacional debe observar para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos los de la Rama Judicial, como lo señaló en los artículos 14 y 15.
El parágrafo del artículo 14 dispuso que se revisaría con sentido de equidad el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación. De manera que al establecerse que la revisión se haría en esos términos, el Gobierno Nacional debió sujetarse a lo establecido en la ley, nivelación o reclasificación, que conlleva el incremento salarial, y no solo a crear una 9 Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, Conjuez Ponente: Carmenza Elvira Ramírez Cruz;
Sentencia del 14 de noviembre de 2024, radicación número: 73001-33-33-004-2020-00103-02, Demandante: María Elena Hernández Cutiva y otros, Demandado: Nación -Fiscalía General de la Nación, Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Asunto: Bonificación judicial como factor salarial / Decreto 382 de 2013. Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, Conjuez Ponente: Luis Ariel Sánchez Cardozo;
Sentencia del 19 de noviembre de 2024, radicación número: 73001-33-33-011-2018-00394-02, demandante: Juan Carlos Garay Restrepo, Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación, referencia: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Asunto: Bonificación judicial como factor salarial / Decreto 382 de 2013. Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Neiva, Juez Ponente: Daniel Francisco Polo Paredes;
Sentencia del 30 de agosto de 2024, Radicación número: 73001-33-33-004-2019-00453-00, Demandante: Fidiadid Mancilla Susunaga y otros, Demandado: Nación -Fiscalía General de la Nación, Referencia: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Asunto: Bonificación judicial /Decreto 382 de 2013. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala de Conjueces, Conjuez ponente: Sol Marina De La Rosa;
Sentencia del 21 de noviembre de 2022, radicación número 76001-23-33- 000-2016-01332-01 (66117), Demandante: Diana Patricia Guerrero Zapata y otros, Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Referencia: medio de control de Reparación de los perjuicios Causados a un Grupo, Asunto: Decisión de reemplazo en cumplimiento de sentencia de tutela con radicación 11001-03-15-000-2022-05113-00 / Bonificación judicial. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-010-2020-00010-02 Demandante: Agustín Ramírez Arias y otros Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación bonificación ajena a salario y restringida como factor salarial para las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud11.
La bonificación judicial se creó para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco, por lo que desconocer esa finalidad, implicaría ignorar los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y los principios constitucionales como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados en el artículo 53 de la Constitución Política12.
De acuerdo con la ley laboral colombiana, salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual, incluidas las bonificaciones judiciales, y no por mera liberalidad del empleador. La bonificación judicial es continua, permanente y una retribución directa al trabajo, y reúne todos los requisitos para constituirse como salario, por lo que no se puede sustraer como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales de los empleados13.
Caso en concreto. Dentro del presente caso, los demandantes presentaron medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Fiscalía General de la Nación, solicitando la inaplicación por inconstitucional del artículo 1 del Decreto 382 de 2013 y la nulidad de los actos administrativos que negaron el reconocimiento y pago de la bonificación judicial.
Además, exigieron que dicha bonificación sea considerada como factor salarial, su incremento conforme a la Ley 4 de 1992, el pago de diferencias salariales y prestaciones desde las fechas solicitadas, la continuidad de su pago con sus incidencias, y el ajuste por IPC e intereses. Por su parte, en sentencia del 28 de junio de 2022 el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, declaró la nulidad del acto administrativo particular oficio No. 31500-4830 del 28 de noviembre de 2018 proferido por la Fiscalía General de la nación; declaró la configuración al acto administrativo presunto negativo, derivado del silencio administrativo de la entidad demandada frente al recurso de apelación interpuesto; declaró la nulidad del acto administrativo presunto negativo referenciado; condenó a la entidad a reliquidar, reajustar y pagar a favor de los demandantes todas las prestaciones sociales desde el 6 de noviembre del 2015 y en adelante, la suma que resulte como diferencia existente entre lo pagado hasta ahora y la reliquidación de todas las prestaciones y emolumentos laborales, tales como primas, bonificaciones, cesantías y seguridad social, que se obtenga teniendo como base de liquidación incluyendo la bonificación judicial del Decreto 382 de 2013 de su asignación básica; ordenó que las sumas que sean reconocidas sean actualizadas de acuerdo al IPC; inaplicó por inconstitucional e ilegal la expresión “únicamente”, contenida en el inciso primero del artículo 1 del Decreto 382 de 2013 y 1269 de 2015; y ordenó dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 187, 189 y 192 del C. de P.A. y de lo C.A. Como fundamento de su decisión, concluyó que el artículo 1 del Decreto 382 de 2013 es ilegal por no ajustarse a la ley y jurisprudencia sobre los elementos constitutivos de salario, limitando la bonificación judicial a cotizaciones y excluyéndola de otras prestaciones; además, la Fiscalía no liquidó completamente las obligaciones laborales de los demandantes. 11 Ibidem. 12 Ibidem. 13 Ibidem. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-010-2020-00010-02 Demandante: Agustín Ramírez Arias y otros Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación Inconforme con la decisión del juzgado de origen, la apoderada de la Fiscalía General de la Nación apeló la decisión del juzgado sobre la nivelación salarial del parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Sostuvo que dicha nivelación no requiere un referente porcentual para ajustar las asignaciones salariales de la Rama Judicial y la Fiscalía. Referenció el Decreto 382 de 2013, exclusivo para servidores activos de la Fiscalía, y el Decreto 022 de 2014, modificado por el 1270 de 2015, indicando que la bonificación judicial solo constituye base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Afirmó la legalidad del Decreto 382 de 2013, que no fue demandado ni declarado nulo, y advirtió que incluir la bonificación como factor salarial implicaría modificar las normas vigentes, considerándolo inviable. Hechos probados: Como circunstancias fácticas, esta sala se atendrá a la información contenida documentalmente en el expediente que no fue tachada de falsa y encuentra probado lo siguiente: 1.
El demandante Agustín Ramírez Arias, el 6 de noviembre de 2018, elevó derecho de petición ante la Fiscalía General de la Nación, solicitando se reconozca como factor salarial la bonificación judicial creada con el artículo 1 del Decreto 382 de 2013. Su ingreso a la entidad data del 1º de enero de 2012 y, su último cargo desempeñado es el de Técnico Investigador I. 2.
Luz Inelda Cabezas Caicedo, el 6 de noviembre de 2018 elevó derecho de petición ante la Fiscalía General de la Nación, solicitando se reconozca como factor salarial la bonificación judicial creada con el artículo 1 del Decreto 382 de 2013. Ingresó a la entidad el 22 de agosto de 1996 y, su último cargo desempeñado es Secretario Administrativo II. 3.
German Orlinder Moreno Suarez, el 6 de noviembre de 2018 elevó derecho de petición ante la Fiscalía General de la Nación, solicitando se reconozca como factor salarial la bonificación judicial creada con el artículo 1 del Decreto 382 de 2013. Ingresó a la entidad el 6 de julio de 1996 y, su último cargo desempeñado es Agente de Protección y Seguridad IV. 4.
La Fiscalía General de la Nación, mediante Oficio 31500-4830 del 28 de noviembre de 2018, respondió de forma negativa, señalando que no tiene conocimiento de fallo judicial alguno donde se haya declarado la nulidad de los actos administrativos de objeto de petición (Decretos 382 de 2013, 022 de 2014, 1270 de 2015, 247 de 2016 y 1015 de 2017), razón por la cual gozan de validez y presunción de legalidad hasta que se demuestre lo contrario y/o se produzca el retiro del ordenamiento jurídico, presunción de legalidad que solo se desvirtúa con el pronunciamiento del juez (fls. 36 a 40 del documento 04Anexos, expediente Samai).
El litigio propiamente dicho. La apelación interpuesta por la Nación – Fiscalía General de la Nación carece de fundamento jurídico y debe ser desestimada en su totalidad, tal y como se entrará a explicar. Si bien es cierto que la Ley 4 de 1992 otorgó al Presidente de la República las facultades para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, también lo es que los actos administrativos proferidos en virtud de esa ley deben estar encaminados a cumplir con los fines y propósitos de la Constitución Política y la ley.
En ese sentido, al regular derechos laborales en el Decreto 382 de 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-010-2020-00010-02 Demandante: Agustín Ramírez Arias y otros Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación 2013, este debió estar sujeto a los principios normativos que desarrollan expresamente los elementos constitutivos de salario y los pagos que no constituyen salario, y no, como se hizo, simplemente disponer del derecho por mera libertad.
Se recuerda que los decretos reglamentarios, como lo es el 382 de 2013, tienen la función de desarrollar y permitir la ejecución de las leyes, o de la regulación, teniendo por lo mismo sus enunciados, fuerza vinculante inferior a la de la ley. De esa manera, cuando un acto administrativo de carácter laboral (i) omite seguir los principios constitucionales referidos a la construcción de un orden justo, (ii) desobedece el bloque de constitucionalidad y los preceptos referidos a la protección del trabajador y (iii) restringe el contenido y alcance de lo que se entiende por remuneración para todos los fines prestacionales, se está ante normatividad que debe ser considerada ilegal y, por ello, susceptible de control judicial en la jurisdicción de lo contencioso administrativo con miras a hacer prevalecer la Constitución y la ley.
Aquí se hace necesario explicar que el Honorable Consejo de Estado14 en un caso distinto al que nos ocupa, pero en el que abordó el concepto de salario, puso de presente que constituye salario no solo la remuneración ordinaria fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador, en dinero o en especie, como contraprestación directa del servicio, cualquiera que sea su denominación, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio y porcentaje sobre ventas y comisiones.
Así, se puede inferir que la bonificación judicial que aquí se discute no puede tener una doble connotación, esto es, la de constituir parcialmente salario. De tal manera, la bonificación judicial creada por el artículo 1 del Decreto 382 de 2013 constituye salario en su integralidad, pues esta bonificación remunera el servicio como contraprestación del trabajo, razón que defiende la ilegalidad que deviene de la restricción del elemento constitutivo de salario en el caso particular.
El estudio del artículo 1 del Decreto 382 de 2013, expedido en virtud de la Ley 4 de 1992, permite establecer que la bonificación judicial allí prevista, al limitar su alcance como salario solamente para las cotizaciones que se hacen al Sistema General de Pensiones y Sistema General de Seguridad Social en Salud, sin que afecte la liquidación de las prestaciones sociales, torna dicha normatividad violatoria del principio de legalidad por desconocer que el salario, para todos los efectos legales y prestacionales, incorpora remuneraciones permanentes como la prevista en el aludido decreto.
Y es que la norma transcrita creó una bonificación judicial que constituye salario de forma restringida, pues para la base de cotización del Sistema General de Pensiones y Sistema General de Seguridad Social en Salud es constitutiva de salario, pero para la liquidación de las prestaciones sociales no lo es, razón que convierte en ilegal dicha restricción. La Constitución Política también dispuso que los convenios internacionales del trabajo, previamente ratificados y aceptados en debida forma, serían parte de la legislación interna.
De esa manera, según la teoría y la composición del bloque de constitucionalidad, los tratados y convenios internacionales son también aplicables y de obligatorio cumplimiento, como parámetro de legalidad de las actuaciones del Estado, de tal forma que si no se aplican se estaría vulnerando la propia Constitución 14 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO;
Sentencia del 18 de julio de 2024, Radicación número: 17001-23-33-000- 2017-00147-01 (28616), demandante: Caja de Compensación Familiar de Caldas -CONFA, Demandado: UGPP, Referencia: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Asunto: Contribuciones al Sistema de la Protección Social / Determinación del IBC. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-010-2020-00010-02 Demandante: Agustín Ramírez Arias y otros Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación Política, pues la forma en la que se legitiman estos tratados y convenios internacionales es a través de la Norma Fundamental, pues para que las normas supranacionales puedan ser convalidadas debe haber una compenetración jurídica donde los principios y valores constitucionales se vean salvaguardados.
Ahora bien, como convenio internacional relevante en el tema bajo estudio, entre otros, se encuentra el Convenio sobre la protección del salario (Convenio núm. 95, 1949), adoptado en Ginebra en la 32ª reunión CIT, que tuvo su entrada en vigor el 24 de septiembre de 1952, ratificado por Colombia el 7 de junio de 196315, que legitimado por la propia Constitución, dispuso que el salario es todo aquello que percibe el trabajador por causa directa del contrato de trabajo, por el servicio que se preste o deba prestar.
Por otro lado, mediante ley expedida por el Congreso de la República de Colombia (Ley 50 de 1990, artículos 14 y 15), hoy vigente, por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones, se establecieron elementos integrantes del salario y los que no lo integran. La Sala de Decisión no pierde de vista que la parte apelante alegó que el Decreto 382 de 2013 es producto de la facultad legal otorgada al Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional, amparada por el principio de legalidad; entre otras cosas, porque este Decreto y demás concordantes, no fueron demandados en la presente causa, no han sido declarados nulos y se encuentran vigentes, impidiendo que sean desconocidos por las autoridades de la república.
Frente a lo anterior, se destaca que la Corte Constitucional como salvaguarda de la integridad y la supremacía de la Constitución, y teniendo en cuenta que la Carta es la encargada de asegurar a los integrantes del Estado Social de Derecho, entre otros, el trabajo, debe ser la predominante en este análisis en aras de establecer lo que ha dispuesto en materia salarial.
Se puede concluir que la disposición plasmada en el artículo 1 del Decreto 382 de 2013 es violatoria de la Constitución, pues nació a la vida jurídica incurriendo en una violación directa de los principios establecidos en la norma de rango superior y de los tratados internacionales, teniendo en cuenta que desobedece el Convenio sobre la protección del salario (Convenio núm. 95, 1949), adoptado en Ginebra en la 32ª reunión CIT, y de la ley conforme lo expuesto con antelación. En conclusión, el acto administrativo que creó la bonificación judicial para los empleados de la Rama Judicial -Fiscalía General de la Nación, esto es, el Decreto 382 de 2013 en su artículo 1, es violatorio del principio de legalidad, si tenemos en cuenta que el referido principio comprende el apego al ordenamiento jurídico de todas las actuaciones administrativas, y la referida disposición no se sometió al derecho vigente.
Por esa razón, se logra demostrar que la bonificación judicial allí prevista restringe el concepto de salario determinado por la ley, las normas internacionales ratificadas por Colombia, pues el acto administrativo del Gobierno Nacional determinó que la bonificación judicial, para las cotizaciones que se hacen al Sistema General de Pensiones y Sistema General de Seguridad Social en Salud, sí constituye salario, pero para el pago y liquidación de las demás prestaciones no lo será. La bonificación, por tanto, está legalmente creada; luego entonces, ella constituye un derecho adquirido que se ha radicado en cabeza de los servidores judiciales que son sus destinatarios y no podía ni puede ser desconocida por la administración judicial, 15 Ley 54 de 31 de octubre de 1962. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-010-2020-00010-02 Demandante: Agustín Ramírez Arias y otros Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación por mandato expreso del artículo 58 de la Constitución y porque su supresión implica regresar y desproteger el salario de los servidores beneficiarios, principios que no se pueden quebrantar, según los artículos 5, 25 y 53 de la Constitución Nacional.
Por tales razones, es procedente inaplicar por inconstitucional las expresiones “únicamente” y “para la base de cotizaciones al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenidas en el artículo 1 del Decreto 382, y sus decretos modificatorios, y demás normas que los modifiquen o sustituyan, por cuanto la bonificación judicial sí constituye factor salarial para la base de liquidación de todas las prestaciones sociales.
Lo anterior, recordando que esta jurisdicción está facultada para inaplicar por inconstitucional y por ilegalidad16, tal y como lo ha determinado el Honorable Consejo de Estado, aquellas disposiciones que no se ajusten al ordenamiento jurídico. De acuerdo con lo expuesto, en armonía con las pretensiones de la demanda y su contestación, y el principio de congruencia de la sentencia, se precisan las órdenes de la sentencia de primera instancia como i. inaplicar por inconstitucional e ilegal el artículo 1 (parcial) del Decreto 382 de 2013; ii. declarar probada la excepción de prescripción; iii. declarar la nulidad del acto administrativo demandado; iv. ordenar la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial; v. reliquidar los salarios y prestaciones sociales, incluyendo la bonificación judicial como factor salarial; vi. indexación de las sumas reconocidas; vii. el pago de las diferencias por aportes pensionales con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial a cargo del empleador; viii. el descuento a la parte demandante para el mismo efecto.
En atención a lo expuesto, aparece patente que la Fiscalía General de la Nación ha menoscabado las prestaciones sociales y laborales de los demandantes, excluyéndoles de su base liquidatoria la bonificación judicial, como un valor adicional al salario legalmente establecido en el Decreto 382 de 2013 dictado por el Gobierno, con lo cual incurre en violación de los principios constitucionales relacionados en precedencia, que le impiden desmejorar el salario de sus empleados y afectar sus garantías mínimas.
En definitiva, el recurso de apelación carece de una carga argumentativa suficiente para desvirtuar los fundamentos de la sentencia de primera instancia, ya que la entidad apelante no logró controvertir las razones jurídicas ni desacreditar las conclusiones probatorias del juez de primera instancia, como era su deber. La Sala encuentra que es una apelación genérica; sin embargo, se realizó precisión jurídica y pedagógica para explicar la procedencia de las pretensiones en este asunto de puro derecho.
Por consiguiente, el recurso no aporta motivos válidos que justifiquen revocar la sentencia impugnada. En consecuencia, la bonificación judicial bajo estudio debe ser reconocida como factor salarial en su integralidad para todos los efectos prestacionales, y la sentencia emitida el 28 de junio de 2022 debe ser confirmada. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ;
Sentencia de unificación del 2 de noviembre de 2023, Radicación número: 08001-23-33-000-2018-00529-01 (3071-2019), demandante: Orlando José Jiménez Cerra, Demandado: Nación – Rama Judicial -Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Referencia: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho: Asunto: Sentencia de unificación / Fijación del régimen salarial y prestacional en la Rama Judicial -Reconocimiento y pago de diferencia salariales. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-010-2020-00010-02 Demandante: Agustín Ramírez Arias y otros Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación Costas.
Resuelto el recurso de apelación y denegando las pretensiones de este, es menester hacer el correspondiente análisis de la condena en costas de la segunda instancia. El artículo 188 del C. de P.A. y de lo C.A., sobre condena en costas, establece que la sentencia que se emita en esta jurisdicción “dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”; por ello, el Consejo de Estado17, enfatizó que el legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” -CCA- a uno “objetivo valorativo” -C. de P.A. y de lo C.A. El C.G del P., sobre costas, tiene dicho que están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho (artículo 361), por lo que en la decisión que resuelva una controversia total o parcial, se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación o queja o súplica, etc., que haya propuesto (artículo 365, numerales 1 y 2); de tal manera que se explicite en la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia, condenando al recurrente en las costas de la segunda (numeral 3), o cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias (numeral 4).
La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley; no obstante, en el presente asunto no se condenará en costas a la parte demandada, atendiendo a que no hubo actuación procesal de las partes en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Tolima, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: Confirmar la sentencia proferida el 28 de junio de 2022 por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué, que ordenó reconocer, reliquidar, reajustar y pagar a los demandantes la bonificación judicial como nivelación salarial y prestacional, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: Abstenerse de condenar en costas y fijar agencias en derecho de la segunda instancia.
TERCERO: Notifíquese la presente providencia personalmente a las partes y a los intervinientes -Agentes del Ministerio Público y Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado-, en atención a lo dispuesto en el artículo 203 el C. de P.A. y de lo C.A. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ;
Sentencia del 7 de abril de 2016, Radicación número: 13001- 23-33-000-2013-00022-01(1291-14), Demandante: José Francisco Guerrero Bardi, Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP - Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE, En Liquidación, (Hoy Liquidada), Referencia: Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 2ª Instancia N/R Radicado 73001-33-33-010-2020-00010-02 Demandante: Agustín Ramírez Arias y otros Contra: Nación – Fiscalía General de la Nación CUARTO: En firme la presente decisión devuélvase el expediente al Juzgado de origen para lo de su competencia, previa las respectivas anotaciones en el sistema de información judicial Samai.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente por Samai) (Firmado electrónicamente por Samai) JOSÉ ALETH RUÍZ CASTRO JOHN LIBARDO ANDRADE FLÓREZ Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente por Samai) JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Magistrado NOTA ACLARATORIA: En cumplimiento de la Ley 2213 de 2022 y el acuerdo PCSJA22-11972 del 9 de agosto de 2024, expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura, y el cúmulo de normativa que regula la conectividad en la Administración de Justicia; esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala de Decisión mediante la utilización de medios electrónicos.
Esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI; de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, según el artículo 186 de la ley 1437 de 2011. El documento puede validarse en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx