Sincelejo, doce (12) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO TEMA: BONIFICACIÓN JUDICIAL – DECRETO 382 DE 2013-FACTOR SALARIAL PARA LIQUIDAR PRESTACIONES SOCIALES DE LOS EMPLEADOS DE LA RAMA JUDICIAL / EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTROL POR VÍA DE EXCEPCIÓN. M. PONENTE: VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS QR EXPEDIENTE
1. OBJETO DE DECISIÓN Procede la Sala a dirimir el Recurso de Apelación interpuesto por la Parte Demandada, en contra de la Sentencia del 23 de mayo de 2025, proferida por el Juzgado 601 Administrativo Transitorio de Montería, en la cual se accedieron parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones1: El señor REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ, actuando por conducto de apoderado judicial, en ejercicio del Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, interpuso demanda en contra de la LA NACIÓN – FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN – SECCIONAL SUCRE, en aras de: “PRIMERO: Se declare la existencia del Acto Ficto Presunto, contenido en el artículo 83 de la Ley 1437 de 2011, en consideración a que han trascurrido más de Tres (03) Meses, desde la presentación de la reclamación administrativa sin que se haya notificado decisión que resuelva la misma.
SEGUNDO: Se declare la Nulidad del Acto Ficto Presunto. 1 Pag 3-4 del Archivo 01Demanda.pdf, del expediente digitalizado cargado en OneDrive. Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 2 TERCERO: Se inaplique por excepción de inconstitucionalidad lo señalado en el Artículo 1 del Decreto 00382 de 2013, modificado por el Decreto 022 de 09 de Enero de 2014 y sus posteriores modificaciones la frase “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.” por ser violatoria principio de la realidad sobre las formalidades consagrado en el artículo 53 de la C.P.N Como consecuencia de lo anterior Declaración solicito a Nación – Fiscalía General de la Nación a título de Restablecimiento del Derecho: a) Se reliquiden las prestaciones sociales, tales como (Cesantías, Intereses de Cesantías, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, prima especial de Servicios Bonificación por servicios prestados, Prima de productividad etc), que de forma permanente le han sido reconocidas y pagadas a mi poderdante, durante el tiempo de servicio en la Fiscalía General de la Nación, tomando como factor salarial la Bonificación Judicial de que trata el artículo 1 del Decreto 383 de 20131, desde la fecha en ella empezó a ingresar a su patrimonio mensualmente. b) Se pague a favor de mi poderdante, la diferencia entre lo que se le reconoció y pagó por concepto de prestaciones sociales, (Cesantías, Intereses de Cesantías, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, prima especial de Servicios Bonificación por servicios prestados, Prima de productividad etc), desde que ingresó a laborar al servicio de la Rama Judicial, hasta la fecha, y lo que se le debió reconocer, si se toma en cuenta para su liquidación, la Bonificación Judicial como factor salarial. c) Al reconocimiento, liquidación y pago de la respectiva indexación sobre las sumas que se reconozcan y ordenen pagar de conformidad con el I.P.C. que certifique el DANE desde la fecha en que se hicieron exigibles dichos pagos hasta la fecha en que los mismos se efectúen. d) Condenar al Nación – Fiscalía General de la Nación, a que si no da cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el artículo 192 N° 2 del CPACA, pague en favor de mi mandante intereses moratorios después de este término, conforme lo ordena el Inciso 3° del mismo artículo y N° 4 articulo 195 del CPACA. e) Condenar en costas.” 1.2.
Supuestos Fáticos2: “PRIMERO: Primero: Mi poderdante se vinculó a la Fiscalía General de la Nación desde el 01 de julio de 1992, sin solución de continuidad siendo su último cargo TECNICO INVESTIGADOR I en la Dirección Seccional de Fiscalía General de la Nación – Sucre 2 Pag 1-3 del Archivo 01Demanda.pdf, del expediente digitalizado cargado en OneDrive.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 3 SEGUNDO: Desde la creación de la Bonificación Judicial, creada mediante el Decreto 00382 de 2013, del 6 de marzo de 2013, el Gobierno Nacional, para los servidores de la Fiscalía General de la Nación, con efectos fiscales a partir del 1 de enero de 2013, mi poderdante desde el 01 de enero de 2013, empezó a percibirla de manera habitual y periódica.
TERCERO: Que las prestaciones sociales reconocidas a por mí poderdante desde el 01 de enero de 2013 hasta la presente fecha de presentación de esta demanda, han sido liquidadas y pagadas sin tener en cuenta la Bonificación Judicial, como factor salarial por disposición del 00382 de 2013, modificado por el Decreto 022 de 09 de enero de 2014 y sus posteriores modificaciones.
CUARTO: Que el día 06 de junio de 2022, por medio de correo electrónico dirigido a la NACION- FISCALIA GENERAL DE LA NACION DIRECCION SECCIONAL ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA, se radico reclamación administrativa, con la finalidad de la inaplicación por excepción de inconstitucionalidad lo señalado en el Artículo 1 del Decreto 00382 de 2013, modificado por el Decreto 022 de 09 de Enero de 2014 y sus posteriores modificaciones la frase “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.” por ser violatoria principio de la realidad sobre las formalidades consagrado en el artículo 53 de la C.P.N y como consecuencia de lo anterior se tenga la Bonificación Judicial como factor salarial para efectos de reliquidar mis prestaciones sociales tales como: (cesantías, Interese de Cesantías, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, prima especial de Servicios, Bonificación por Compensación Bonificación por servicios prestados etc).
QUINTO: Que desde la presentación de la reclamación administrativa hasta la fecha de radicación de la demanda, han trascurrido más de Tres (03) Meses, sin que se haya notificado decisión que resuelva la misma; motivos por los cuales en aplicación del artículo 83 de la Ley 1437 de 2011, se configuro el acto ficto presunto negativo, en consecuencia la motivación de acto se entenderán con efectos negativos a las normas en que debía fundarse su motivación, esto es la transgresión al principio de la formalidad sobre la formas artículo 53 de la Constitución Política de Colombia de 1991, el concepto de salario regulado por normas convencionales y legales, así como la extralimitación en el poder de configuración del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos establecido en la Ley 4 de 1992.
SEXTO: Que el ejecutivo al expedir el Decreto 00382 de 2013, modificado por el Decreto 022 de 09 de Enero de 2014 y sus posteriores modificaciones, se extralimito en lo de su competencia según lo establecido por el legislador en lo que respecta al concepto SALARIO al expedir la Bonificación Judicial con una limitante o restricción que afecta de manera regresiva las prestaciones sociales, contrariando los postulados establecidos en el artículo 53 de la Constitución Política de 1991, en el desconocimiento del carácter salarial de acuerdo a la definición que trae consigo las normas laborales sobre Salario, afectando Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 4 esto el principio de progresividad de los derechos laborales sean salariales o prestacionales.
Razón por la cual se le solicita que se inaplique por excepción de Inconstitucionalidad.
SEPTIMO: La finalidad de la creación de la Bonificación judicial por medio del Decreto 00382 de 2013, se realizó con fines retributivos a la prestación de directa del servicio y para fines de nivelar los salarios de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, motivos por los cuales no es constitucionalmente valida la limitante o restricción impuesta por el ejecutivo al prohibir el carácter salarial señalado en el Artículo 1 del Decreto 00382 de 2013, modificado por el Decreto 022 de 09 de Enero de 2014 y sus posteriores modificaciones con la frase “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.”; siendo esta prohibición contraria al principio de la realidad sobre las formalidades consagrado en el artículo 53 de la C.P.N” 1.3.
Normas Violadas y Concepto de Violación3: Como normas violadas por la entidad demandada, se citan en la demanda las siguientes disposiciones: C095 - Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95) Convenio relativo a la protección del salario (Entrada en vigor: 24 septiembre 1952), artículo 1; ratificado por Colombia por la Ley 54 de 1992.
De orden constitucional, el artículo 53. De orden legal, la Ley 4 de 1992, artículos 127 y 128 del C.S.T., articulo 12 del Decreto 717 de 1978. En cuanto a los fundamentos jurisprudenciales: Sentencia No. C-521/95 Corte Constitucional, Sentencia No. C-081/96 Corte Constitucional, y Sentencia C-1218/01. En su concepto de violación, el extremo demandante expone: CAUSALES DE NULIDAD DEL АСТО.
NULIDAD POR FALSA MOTIVACIÓN AL DESCONOCER LO ESTABLECIDO EN LAS NORMAS QUE DEBIA FUNDARSE: VIOLACIÓN DIRECTA A LOS ARTÍCULOS 13, 53, 58, ARTÍCULO 150 NUMERAL 19 Literal E DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL y la Ley 4 de 1992. El ejecutivo con la expedición del Decreto 0382 de 2015, modificado por el Decreto 022 de 09 de Enero de 2014 el cual establece la Bonificación Judicial, en lo que respecta a la expresión "constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud." se extralimitó en lo de su libertad de configuración en lo que respecta a la fijación de salarios y prestaciones sociales de los empleados público, dada que la medida de 3 Pag 4-11 del Archivo 01Demanda.pdf, del expediente digitalizado cargado en OneDrive.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 5 declarar factor salarial la bonificación judicial únicamente para aportes en seguridad social y excluir para la prestación sociales es una medida normativa de carácter regresiva sin una argumentación o justificación constitucionalmente aceptada, esto es dado el contexto de la naturaleza o creación de mencionada Bonificación que inicialmente nace de un acuerdo de voluntades derivado de una negociación colectiva en la rama judicial, pero el carácter de salario se lo otorga la finalidad para la cual fue creada como sin lugar a duda fue la de retribuir el SALARIO, o como la misma norma dispone NIVELAR los salarios, es decir que su efectos son salariales y por lo tanto no puede el ejecutivo cambiar arbitrariamente lo que por su naturaleza esta creado o esta subsumido en el concepto de salario y más aún que esta bonificación cumple con las características de salario, como es la Habitualidad, Periodicidad y por prestación directa del servicio.
En lo que respecta a lo de su competencia sobre la expedición de las normas salarial y prestacionales de los empleados público señala al respecto a la Honorable Corte Constituciona/ Sentencia No. C-081/96: LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA/LEGISLADOR-Facultad de establecer definiciones/CONCEPTO JURIDICO INDETERMINADO. "Conceptos constitucionales y definiciones legales. 3- Como se señaló anteriormente, la norma acusada define cierta dimensión del concepto constitucional de la remuneración laboral (art. 53 C.P.), el cual, contiene como una de sus partes la noción de salario.
La Corte encuentra que en principio es legítimo, que el Legislador defina el alcance del salario pues esta institución es titular de la cláusula general de competencia, y "tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución y expedir las reglas de derecho"[1]. Por ello, el Legislador tiene en principio la facultad de desarrollar la Carta y, en función de tal cometido, puede establecer definiciones más o menos amplias de ciertos conceptos constitucionales, que por su propia naturaleza son indeterminados, tal y como sucede con la categoría de remuneración laboral salarial (CP art. 53).
Para comprender los alcances y límites de esta libertad relativa del Legislador es necesario tener en cuenta que, a nivel global y en materia de conceptos indeterminados, la relación del ejecutivo con la ley no es la misma que la del Congreso con la Constitución. En efecto, la administración está sometida a la ley por lo cual, cuando ella se encuentra frente a un concepto jurídico indeterminado, ella está obligada a adoptar la solución más acorde con la ley.
En cambio, el legislador tiene frente a la Constitución una relación más compleja puesto que ésta es tanto de libertad como de subordinación. El legislador no puede desbordar la Constitución y está subordinado a ella porque la Carta es norma de normas (art. 4º C.P.). Pero, en función del pluralismo y la participación democrática, el Legislador puede tomar diversas opciones dentro del marco de la Carta.
Esto es lo que la doctrina constitucional comparada ha denominado la libertad de formación democrática de la voluntad o la libertad de configuración política del Legislador, según la cual corresponde al Congreso adoptar libremente, dentro de los marcos de la Constitución, diferentes políticas y definiciones Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 6 legislativas que expresen la visión de las distintas mayorías que se expresan democráticamente en esa instancia. Por ello esa Corporación ha señalado que "es propio de una constitución democrática y pluralista como la Colombiana, que sus normas materiales o sustantivas, en principio, puedan permitir, dentro de ciertos límites, diversas políticas y alternativas de interpretación[2]." 4- Esta libertad de configuración del Legislador, así como la propia naturaleza de ciertos conceptos constitucionales, permiten precisar los alcances del control constitucional de las definiciones legislativas de las categorías constitucionales.
En efecto, el control material de la Corte de estas definiciones legislativas busca preservar al mismo tiempo la supremacía de la Carta y la libertad política del Legislador. Por ello, el control constitucional en este campo es ante todo un control de límites, pues nо puede la Corte aceptar definiciones legales que contraríen la estructura constitucional o vulneren principios y derechos reconocidos por la Carta.
Pero tampoco puede la Corte interpretar la Constitución de manera tal que desconozca el pluralismo político у la alternancia de diferentes politicas, pues la Carta es un marco de coincidencias básico, dentro del cual coexisten visiones políticas diversas. Ese control de límites varía su intensidad dependiendo de la propia complejidad y desarrollo de la construcción constitucional de un determinado concepto o institución. Así, si la determinación de los elementos estructurales de un concepto es más o menos completa, esto hace más estricto el control constitucional del acto normativo que desarrolla el mencionado concepto pues, en tales casos, el Constituyente ha limitado el ámbito de acción del legislador.
Por el contrario, si la protección constitucional solamente se predica de ciertos elementos, los cuales no delimitan perfectamente la figura jurídica del caso, el Congreso tiene una amplia libertad para optar por las diversas alternativas legítimas del concepto, obviamente respetando el marco constitucional fijado. En efecto, en función del pluralismo político, la soberanía popular, el principio democrático y la cláusula general de competencia del Congreso (CP arts 1°, 3°, 8° y 150), se entiende que cuando la Constitución ha guardado silencio sobre un determinado punto es porque ha querido dejar un espacio abierto amplio para diferentes regulaciones y opciones de parte del Legislador.
Eso significa que cuando no puede deducirse del texto constitucional una regla clara, en principio debe considerarse válida la regla establecida por el Legislador.” LIBERTAD DE CONFIGURACION POLITICA DEL LEGISLADORExclusión de factor salarial "La Corte considera que el Legislador podía, dentro de su libertad de configuración, excluir como factor salarial aquellos viáticos permanentes para gastos de representación o transporte, por considerar que ellos no son una retribución por la labor del trabajador, ni sirven para satisfacer sus necesidades.
Y, con el mismo criterio, también es una opción razonable la exclusión de los viáticos extraordinarios. Son opciones de política laboral que el Legislador podía tomar dentro del marco de la Constitución, pues la Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 7 Carta no impide que la ley establezca una diferenciación en materia de viáticos" En igual sentido lo expresa la Honorable Corte Constitucional en su Sentencia No. C-521/95: SALARIO-Competencia del Congreso para fijar lo que constituye salario Es de la competencia del legislador, dentro de la libertad que tiene como conformador de la norma jurídica, determinar los elementos de la retribución directa del servicio dentro de la relación laboral subordinada, esto es, lo que constituye salario, con arreglo a los criterios y principios ya mencionados, lo cual le impide desconocer la primacía de la realidad sobre la forma y mudar arbitrariamente la naturaleza de las cosas, como sería quitarle la naturaleza de salario a lo que realmente tiene este carácter.
Igualmente, dicha competencia se extiende a la determinación expresa, respetando los referidos criterios y principios, o deferida a la voluntad de las partes, de los pagos o remuneraciones que no constituyen salario para los efectos de la liquidación de prestaciones sociales. Esto último es particularmente admisible, dado que la existencia del contrato y de los acuerdos y convenios de trabajo como reguladores de las relaciones de trabajo es reconocida por la propia Constitución, en cuanto no menoscaben la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.
En conclusión es el legislador quien goza de competencia por mandato expreso de la constitución Política de 1991 para establecer que remuneración es salarial o no, respetado los criterios de justicia, equidad, racionalidad y razonabilidad, como se expresó en la sentencia C-470/95, que necesariamente deben consultar los principios básicos que aquélla contiene, como son, entre otros, la igualdad, la garantía de una remuneración mínima, vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos, y la primacía de la realidad sobre la formalidad.
VIOLACIÓN DIRECTA DE NORMAS CONVENCIONALES ARTICULO 1° DEL CONVENIO C095 - Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95) Convenio relativo a la protección del salario (Entrada en vigor: 24 septiembre 1952), Ratificado por Colombia Por la Ley 54 de 1992, NORMAS CONSTITUCIONALES ARTICULO 53 de la Constitución Política de 1991 у NORMAS LEGALES ARTICULOS 127, 128 C.S.T ARTICULO 12 Decreto 717 de 1978.
Y ARTICULO 42 DEL DECRETO LEY 1042 DE 1978. A partir del marco convencional y constitucionalmente citado, el Código Sustantivo del Trabajo en su artículo 127 trae la definición de SALARIO en los siguientes términos: "ARTICULO 127. ELEMENTOS INTEGRANTES. Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma 0 denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 8 de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.
Decreto 717 de 1978.
ARTÍCULO
12. DE OTROS FACTORES DE SALARIO. Además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios. Decreto 1042 DE 1978.
ARTÍCULO 42. De otros factores de salario. Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios.
El Honorable Consejo de Estado en su sentencia SU CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA Bogotá D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil diez (2010).- Sobre el particular, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto No. 1393 de 18 de julio de 200214, precisó el sentido y alcance de las expresiones salario y factor salarial, así: "( ) El salario ( ) aparece ( ) como la remuneración social más inmediata o directa que el trabajador recibe por la transmisión que hace de su fuerza de trabajo para ponerla a disposición del empleador ( )".
En efecto, según el artículo 127 del Código Sustantivo de Trabajo subrogado por el artículo 14 de la ley 50 de 1990) "constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, comо primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.
"En similar sentido el artículo 42 del decreto 1042 de 1978 establece que "además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución porsus servicios.
( ) Según el artículo 42 ibídem son factores de salario, y por ende deben entenderse como una retribución o contraprestación directa por los servicios que presta el trabajador: la asignación básica, el valor del trabajo Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 9 suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, los incrementos por antigüedad, los gastos de representación, la prima técnica, el auxilio de transporte, el auxilio de alimentación, la prima de servicio, la bonificación por servicios prestados y los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión.( ).".
Ahora bien, en consonancia con la normatividad vigente y las directrices jurisprudenciales trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio.
Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el trabajador se puede ver enfrentando. En igual sentido en reciente pronunciamiento el Consejo de Estado en Sentencia de unificación por importancia jurídica CE-SUJ-SII-11-2018, interpreta el concepto de SALARIO en los siguientes términos: “La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1º) prevé que salario es «todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones».
Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, comо primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».
En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor." Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 10 Y al no existir una carga argumentativa constitucionalmente aceptada, esta medida restrictiva del ejecutivo, es una medida normativa que atenta con el principio de no regresividad de los derechos de carácter laboral, y que a través de acción de excepción de inconstitucionalidad, es la acción correcta para evitar que estas normas contrarias a la constitución se sigan aplicando en pro de medidas progresivas en especial en los derechos sociales y económicos como lo es el trabajo y su consecuencia directa el salario.” 1.4.
Las Sinopsis de las Respuestas: 1.4.1. La Nación - Fiscalía General de la Nación, no contestó la demanda. 1.5. La Sentencia Apelada: El Juzgado profirió sentencia el 23 de mayo de 2025, accediendo parcialmente a las pretensiones de la demanda así: “Primero: Avocar conocimiento dentro del medio de control identificado en el pórtico de la presente.
Segundo: INAPLICAR por inconstitucional la frase “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el Decreto N° 382 de 2013 y los Decretos subsiguientes que lo modifiquen, siempre y cuando permanezca vigente el vínculo laboral y continúe percibiendo tal bonificación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Lo anterior, en el entendido que la bonificación judicial sí constituye factor salarial para liquidar las prestaciones sociales del demandante.
Tercero: Declarar la existencia del acto ficto producto del silencio administrativo negativo por la no resolución de la reclamación administrativa radicada el 6 de junio de 2022. Cuarto: Declarar la NULIDAD del acto administrativo acto ficto producto del silencio administrativo negativo por la no resolución de la reclamación administrativa radicada el 6 de junio de 2022.
Quinto: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, CONDÉNESE a la NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a RECONOCER Y PAGAR al señor Remberto Andrés Pérez Martínez, las diferencias que se generen, por la reliquidación de sus prestaciones sociales causadas a partir del 6 de junio de 2019 hasta el 30 de abril de 2020, data de terminación del vínculo legal y reglamentario, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y mientras haya percibido la bonificación judicial.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 11 El ente demandado efectuará los descuentos por concepto de aportes para pensión y salud sobre los factores que se incluyan al demandante al momento de realizar la reliquidación y pago, aquí ordenada.
Sexto: DECLARAR probada parcialmente la excepción de prescripción con respecto a la liquidación de prestaciones sociales causadas a partir del 5 de junio del 2019 hacia atrás, por operancia de la prescripción trienal. Séptimo: Condenar a la entidad demandada que sobre las sumas de dinero resultantes de la presente condena efectúe los correspondientes ajustes de ley, conforme al porcentaje ordenado para cada año por el Gobierno Nacional.
Octavo: Condenar a la demandada a ajustar el valor de la condena aquí impuesta conforme al índice de precios al consumidor certificado por el DANE, empleando para ello la formula universal adoptada por el H. Consejo de Estado, y que fue señalada en la parte motiva de esta providencia. Noveno: Condenar a la entidad demandada cumplir la sentencia en los precisos términos contenidos en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Décimo: Abstenerse de condenar en costas, según se motivó. Décimo primero: Negar las demás pretensiones de la demanda. Décimo segundo: Negar las demás excepciones propuestas según se motivó. Décimo tercero: En firme el presente proveído, Archivar el expediente, previa anotación en los libros radicadores y en el Sistema SAMAI. Décimo cuarto: Los escritos, memoriales y demás actos procesales que deban ser presentados ante el Juzgado con destino a este proceso, se recibirán en el correo electrónico institucional j601admtranmtr@cendoj.ramajudicial.gov.co” Como sustento de su decisión manifestó que, se considera que la bonificación judicial consagra una naturaleza de carácter salarial al ser creada para nivelar ingresos y siendo reconocida como un incremento del salario de los servidores de la Rama Judicial, y que al momento de restringir efectos para que sea tenida en cuenta para liquidar las prestaciones sociales, concreta así una disminución del monto, desmejorando así el valor de las prestaciones sociales y vulnerando de esta manera lo expuesto en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 4 de 1992.
Así las cosas, considera que los actos administrativos objeto de demanda y los Decretos N° 383 de 2013 y los que lo modifican, son contrarios a la Ley y a la Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 12 Constitución, siendo pertinente que se accedan a las pretensiones postuladas, en tanto las sumas devengadas por concepto de bonificación judicial constituyen factor salarial para liquidar prestaciones sociales.
Resulta palmario afirmar que los actos administrativos demandados, han transgredido normas y preceptos constitucionales, desconociendo completamente la jurisprudencia de las Altas Cortes, además de desconocer los derechos del señor Remberto Andrés Pérez Martínez, y en tal sentido, debe declararse su nulidad de los actos administrativos atacados por el demandante.
En cuanto a la prescripción, consideró que la accionante presentó solicitud de reconocimiento y pago de la bonificación judicial el día 6 de junio de 2022, y como quiera que la interrupción de la prescripción surte efectos tres años atrás, se tiene que, los derechos reclamados a partir del 6 de junio de 2019 hacia adelante no estarían prescritos (en tanto que, a partir del 5 de junio del 2019 hacía atrás sí).
En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, en el presente caso se ordena que se reconozcan y paguen las diferencias salariales y prestacionales al no tenerse en cuenta la bonificación judicial como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, dejadas de percibir por el demandante desde el 6 de junio de 2019 hasta el 30 de abril de 2020, data esta última de terminación del vínculo legal y reglamentario, quedando prescritas las causadas del 05 de junio de 2019 hacia atrás. 1.6.
El Recurso de Apelación: 1.6.1. La Parte Demandada, inconforme con la decisión del A quo, recurro a interponer recurso de apelación ya que el juzgado vulnero el derecho al debido proceso de la Fiscalía General de la Nación, arguyendo lo siguientes: “FUNDAMENTOS DE DERECHO Y SUSTENTACIÓN DEL RECURSO Una vez analizada la sentencia emitida por el Despacho, se observa que los argumentos definidos por la defensa de la demandada no fueron tenidos en cuenta, por lo que solicito se sirva REVOCAR LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA y, en su lugar, se resuelva negar la totalidad de las pretensiones de la parte demandante.
Al respecto reitero que me opongo a todas y cada una de las pretensiones, teniendo en cuenta que carecen de fundamentos fácticos y jurídicos, por cuanto los actos demandados se limitaron a señalar el cumplimiento de un deber legal que le impuso el legislador a la Fiscalía General de la Nación a través del Decreto 0382 de 2013, el cual cuenta con plena vigencia y validez jurídica, al ceñirse a la Constitución y la Ley, como se entrará a demostrar en los siguientes argumentos: • SE DESCONOCE QUE EL DECRET0 382 DE 2013 ESTA VIGENTE EN NUESTRO ORDENAMIENTO JURIDICO POR LO QUE GOZA DE Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 13 PLENA VALIDEZ AL ENCONTRARSE AMPARADO EN EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
Las disposiciones contenidas en el Decreto 0382 de 2013, son producto de la facultad legal que es otorgada al Gobierno Nacional desde la Constitución Política de Colombia en su artículo 150, regidas a su vez por los criterios señalados por el Congreso de la República en la Ley 4ª de 1992, para la fijación del Régimen Salarial y Prestacional de los servidores públicos, entre ellos, los de la Fiscalía General de la Nación, por lo que de manera formal esta disposición goza de plena validez y eficacia jurídica, encontrándose amparada por el principio de legalidad, más aún bajo el entendido que a la fecha dicha disposición no ha sido objeto de derogación o declaratoria de inconstitucionalidad o ilegalidad, por lo que a la Entidad a la que representó no le es posible modificar de alguna forma la norma, la interpretación o la aplicación de la misma. • SE DESCONOCE LA DEFINICION DE SALARIO TANTO EN EL AMBITO INTERNACIONAL COMO NACIONAL.
Al realizarse el estudio NO se encontró aparte normativo alguno en el ámbito nacional o internacional que indique que todo lo que devengue un trabajador tenga que hacer parte de la base de liquidación de todos los factores salariales y prestacionales que el mismo reciba. Al contrario, puntualmente frente al alcance de la definición internacional de salario, contenida en el Art. 1 del Convenio 095 de la OIT, se observa que la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 15 de marzo del 2017, identificada con radicación No. 48001, indicó que dicho concepto de salario debe ser adoptado únicamente para determinar el alcance de las disposiciones de ese mismo convenio, por lo cual no es dable otorgarle un alcance mayor; cómo se puede observar que el juzgador en este caso lo realizó, pues determinó que la definición de salario de dicho Convenio configuraba una razón principal por la cual se debía tener como factor salarial a la bonificación judicial, sin que este consecuencia de ampliar un carácter salarial estuviera prevista en el alcance y contenido literal del convenio.
Así mismo, se debe tener en cuenta que en los Arts. 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo se delimitan el concepto de salario, por lo que en suma se debe analizar que si bien un pago puede ser habitual, ello no implica que a dicho valor se le deba otorgar un reconocimiento automático de ser base de liquidación de prestaciones sociales y demás emolumentos laborales que percibe un empelado, pues tanto en la norma como en la jurisprudencia se observa la facultad del legislador para determinar cuál pago se incluye o no, dentro de las bases de liquidación de otros factores. • SE DESCONOCE EL PRECEDENTE JURISRUDENCIAL DEL CONSEJO DE ESTADO Y DE LA CORTE CONSTITUCIONAL SOBRE LA DISCRECIONAL DEL LEGISLADOR PARA DETERMINAR QUE CONSTITUYE O NO SALARIO.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 14 Sobre esta tema existen al menos 5 sentencias de constitucionalidad emitidas por la Corte Constitucional (C-521-1995; C-279-1996; C-052 de 1999; C-681-2003;
C-244-13), en las que se ratifica que el legislador o quien haga sus veces, cuenta con la discrecionalidad de determinar qué factores salariales deben ser tenidos en cuenta como bases para la liquidación de prestaciones sociales o demás conceptos laborales, es decir que tiene la facultad de restringir el carácter salarial de algún emolumento que recibe el servidor.
Adicionalmente se tienen 6 sentencias emanadas por el Consejo de Estado (Radicación interna - 0867-06; Radicación interna - 0984-06; Radicación interna - 0845-15; Radicación interna - 3458-14; Radicación interna - 3568-15; Sentencia de Unificación 28 de agosto de 2018), en la cual se adoptan las disposiciones establecidas por la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, así como otras sentencias del Consejo de Estado, en las que se estudia que el legislador o el Gobierno Nacional tiene la facultad de restringir los efectos salariales de un emolumento laboral, sin que ello signifique una extralimitación del Gobierno Nacional o una afectación a disposiciones constitucionales o convenciones internacionales; por lo que si bien el juzgador citó varia jurisprudencia en la que se avala que el concepto de salario es amplio, esto no quiere decir que son los únicos soportes jurisprudenciales, pues se deben sopesar las dos posturas.
En consecuencia se determina claramente que si bien en el presente caso se puede llegar a establecer que la bonificación judicial creada mediante el Decreto 0382 de 2013 se podría encuadrar dentro de la definición internacional y nacional de “salario”, esto no es óbice para que automáticamente se deduzca que dicho rubro constituya base para la liquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos salariales que devengue un trabajador, pues el legislador y el Gobierno Nacional, conforme a las potestades otorgadas en la Ley 4ª de 1992, puede a su libre discrecionalidad establecer si un rubro será parte o no de la base de liquidación de las prestaciones sociales o de los demás rubros salariales que devenga un empleado de la Fiscalía General de la Nación, como en efecto sucede con el Decreto 0382 de 2013, sin que ello constituya una afectación a los derechos laborales de los funcionarios o estando en contravía de la Constitución. • SE DESCONOCE QUE EL DECRETO 382 DE 2013 FUE EL RESULTADO DE UN NEGOCIACION COLECTIVA ENTRE EL GOBIERNO Y LOS REPRESENTANTES DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION.
El Decreto 0382 de 2013 fue el resultado de una negociación colectiva que desarrolla los Convenios de la OIT y la jurisprudencia constitucional, los cuales reconocen la posibilidad de que los servidores públicos intervengan en la definición de sus “condiciones de empleo” sin que se alteren los mínimos legales; en virtud de ello en esta ocasión lo concertado fue la concesión de una retribución adicional que antes no existía, siendo preciso además que las partes de la negoción, es decir por una parte los representantes de los trabajadores de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, y por otra los representantes del Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 15 Gobierno Nacional, acordaron que dicha bonificación judicial tendría efectos salariales restringidos, tal y como se puede advertir claramente en las actas de reunión de la mesa técnica paritaria.
Así las cosas, a lo largo de las reuniones de la Mesa Técnica Paritaria instituida para dar cumplimiento al Acuerdo del 6 de noviembre de 2012, se consideraron varias alternativas, las que luego de una concertación se plasmó el resultado en el Acta No. 25 del 8 de enero de 2013, de la siguiente manera: “Esta revisión definición de valores de ingresos adicional por año, corresponde a los criterios de equidad, gradualidad, proporcionalidad de los ingresos totales de los servidores, la jerarquía y complejidad funcional de los empleos.
Igualmente, se preserva que el incremento del ingreso anual de los funcionarios y empleados se determinará en un monto de reconocimiento adicionado anualmente progresivo durante seis (6) años, a título de complemento (o denominación que determinen las autoridades competentes) el cual tendrá un reconocimiento de carácter mensual y el cual tendrá carácter salarial sólo para efectos de contribución de pensiones y salud, tal como se viene aplicando a la prima especial de servicios para Magistrados de las Altas Cortes y a la bonificación por compensación para Magistrados de Tribunal.” (Negrilla fuera del texto).
Con lo que es claro que la nivelación en condiciones de equidad y retribución igualitaria de acuerdo con las equivalencias de los cargos de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación se aseguró y garantizó plenamente con el acuerdo que se plasmó en el Decreto 0382 de 2013, sin que en ningún punto sea posible entrar a desconocer en instancia judicial, más aún que la ampliación del carácter que posee actualmente la bonificación judicial para casos particulares y puntuales generaría que esa igualdad entre funcionarios de las diferentes entidades se rompa y se genere una mayor retribución para algunos beneficiados. • SE DESCONOCE EL MANDATO CONSTITUCIONAL DE SOSTENIBILIDAD FISCAL.
Tanto en el acuerdo suscrito el 6 de noviembre de 2012, como en las actas de la mesa técnica paritaria se puede observar que la bonificación judicial fue creada y diseñada sobre la base de unos recursos específicos que destino el Gobierno Nacional para cubrir los efectos de dicha concertación, atendiendo el mandato constitucional de sostenibilidad fiscal, por lo que afectar los efectos salariales que desde su creación se le otorgó a esta retribución provocaría que se ordenará la disposición de recursos públicos adicionales para sufragar necesidades no proyectadas con anterioridad, desbordando el presupuesto destinado para solventar este emolumento adicional, lo que podría conllevar una crisis fiscal del Estado Colombiano. Adjunto a ello es preciso señalar al ordenar la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial haciendo base de Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 16 liquidación para todas las prestaciones sociales y emolumentos salariales devengados por los funcionarios, se estaría afectando directamente las normas particulares adicionales que se han promulgado para reglamentar la forma de liquidar cada prestación social o emolumento laboral, pues se adicionaría un factor que no había sido previsto en dichas normas. • SE VULNERA EL DEBIDO PROCESO AL DESCONOCER LA OBLIGACIÓN DE ARGUMENTAR LA VULNERACIÓN DEL DECRETO 382 DE 2013 A LAS DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES.
La aplicación de la excepción de inconstitucionalidad sólo procede en aquellos casos en los que se presente una evidente y palmaria contradicción entre una disposición legal o reglamentaria y los preceptos constitucionales, por lo tanto las autoridades judiciales tienen el deber argumentar suficientemente en su providencia la evidente y palmaria contradicción entre la norma que pretende desconocer en el caso concreto y las disposiciones constitucionales; toda vez que en caso de no hacerlo, la decisión puede llegar a desconocer los mandatos legales o reglamentarios y por lo tanto ser arbitraria, constituyendo una vulneración al debido proceso de la parte afectada.
Siendo así, es dable llegar a la conclusión que la Fiscalía General de la Nación actúo en CUMPLIMIENTO DE UN DEBER LEGAL, al aplicar estrictamente lo regulado por el Decreto 0382 de 2013 y demás normas concordantes, pues no podría ser otro el obrar de la entidad que realizar el pago conforme a lo estipulado en el citado Decreto, y consecuentemente emitir respuesta a los requerimientos de la parte actora conforme a la normatividad, que como se demostró es totalmente legal y constitucional tanto de manera formal como de su contenido PETICIÓN En consecuencia, la Fiscalía General de la Nación solicita: 1.
Se sirva conceder el RECURSO DE APELACION para su correspondiente trámite ante el superior jerárquico. 2. Se sirva REVOCAR el fallo de primera instancia y, en su lugar, se nieguen las pretensiones del demandante.”
2. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 2.1. Parte demandante, guardó silencio en esta oportunidad. 2.2. Parte demandada, Nación – Fiscalía General de la Nación, guardó silencio en esta oportunidad. 2.3. Ministerio Público, guardó silencio en esta oportunidad.
3. LA FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA PARA DECIDIR Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 17 3.1. La Competencia: Con fundamento en lo preceptuado en el artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en primera instancia de la demanda aquí interpuesta.
Así mismo, se advierte el cumplimiento de los presupuestos procesales y ausencia de causa de nulidad que invalide lo actuado. 3.2. El Problema Jurídico a Resolver: De acuerdo con el recurso de apelación4, el problema jurídico a resolver por la Sala se circunscribe a determinar ¿si hay lugar a inaplicar por inconstitucional la expresión «constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» del Decreto 382 de 2013 y los que lo modifican, tal como lo hizo el A Quo, y, en consecuencia, si el demandante tiene derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales teniendo la bonificación judicial como factor salarial? 3.2.1 Marco normativo y naturaleza jurídica de la Bonificación Judicial.
Por expreso mandato constitucional, la función de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos corresponde al gobierno nacional conforme a las competencias que el legislador dicte para el efecto, tal como lo estipula el artículo 150, numeral 19, literal e) Superior: “ARTÌCULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública”. En desarrollo de lo anterior, se expidió la Ley 4ª de 1992, por medio de la cual se señalaron las normas, objetivos y criterios a tener en cuenta por parte del Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública.
El artículo primero de la ley en comento dispuso que el Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos allí señalados, debía fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva, los empleados del Congreso, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República, entre otros; por su parte, el artículo segundo de la misma disposición señaló que 4Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella».
Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 18 para tal efecto se debía respetar los derechos adquiridos, tanto del régimen salarial como de los especiales, garantizar el acceso, permanencia y ascenso en el empleo público, y garantizar condiciones adecuadas de trabajo5.
Igualmente, el parágrafo del artículo 14 ibidem, estableció que el Gobierno Nacional: «revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.» En virtud de lo establecido en ese parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 382 de 20136 que estableció: Artículo 1°.
Creáse (sic) para los servidores de la Fiscalía General de la Nación a quienes se aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993, y que vienen rigiéndose por el decreto 875 de 2012 y por las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.(…)
PARAGRAFO. La bonificación judicial creada en el presente artículo se ajustará a partir del año 2014 de acuerdo con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC); en consecuencia no le aplica el incremento que fije el Gobierno Nacional para las asignaciones básicas en el año 2013 y siguientes. A partir del año 2014 y hasta el año 2018, los valores señalados en las tablas del presente artículo contienen un ajuste equivalente a una variación proyectada del Índice de Precios al Consumidor (IPC) del dos por ciento (2%) respecto del valor de la bonificación judicial asignada en el año inmediatamente anterior.
En el evento en que la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), para las vigencias fiscales de los años 2014 a 2018 inclusive, sea diferente al dos por ciento (2%) proyectado para el valor de la bonificación judicial para los mismos años, el Gobierno Nacional ajustará las tablas correspondientes para la respectiva vigencia en la diferencia que se presente.
Para el año 2019 y en adelante el valor mensual de la bonificación judicial será equivalente al valor que se perciba en el año inmediatamente anterior reajustado con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE. 5 “ARTÍCULO 2.- Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: (…) a. El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales.
En ningún caso podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales;” 6 “Por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones”. Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 19 Conforme al marco normativo descrito, tenemos que el Decreto 382 de 2013, creó la Bonificación Judicial en favor de los servidores de la fiscalía general de la Nación con efectos fiscales a partir del 1 de enero de 2013, la cual sería reconocida mensualmente, pero constituyendo únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Sociales en Salud.
Valga la pena resaltar que la expedición del Decreto 382 de 2013, se originó a raíz del cese de actividades promovido por los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, que tenía por objeto la materialización de la nivelación salarial ordenada por el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y culminó con la suscripción del Acta de Acuerdo fechada noviembre 6 de 2012, conforme con la cual el Gobierno Nacional y los representantes del sector judicial concertaron el compromiso que se cita a continuación: “…1.- Reconocer el Derecho a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y fiscalía general de la Nación a tener una nivelación en la remuneración en los términos de la Ley 4ª de 1992, atendiendo criterios de equidad. 2.- Para los efectos a que se refiere el numeral anterior, el Gobierno Nacional dispondrá de la suma de UN BILLÓN DOSCIENTOS VEINTE MIL MILLONES ($1.220.000.000.000) DE PESOS Mcte, cifra que se distribuirá en los presupuestos anuales, iniciando en la vigencia fiscal de 2013, y culminando en la vigencia Fiscal de 2018 (…) El proceso de ajustes en los sistemas de remuneración de los funcionarios y empleados de la fiscalía general de la Nación iniciará igualmente en la vigencia fiscal del 2013 y se realizará de forma equivalente al proceso que se realice para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, con el monto que para ello se requiera…”.
(Negrita fuera del texto) Posteriormente esta bonificación ha venido siendo ajustada por los Decretos 1269 de 2015, 246 de 2016, 1014 de 2017, 340 de 2018, 442 de 2020, 986 de 2021, 471 de 2022 y 1581 de 2023 conforme al parágrafo del artículo 1º, y en los mismos términos inicialmente reconocida. Por lo dicho, es plausible afirmar que la finalidad de la bonificación judicial no era otra que lograr una nivelación salarial de funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación atendiendo criterios de equidad, conforme a lo dispuesto en la Ley 4 de 1992, empero, el Gobierno Nacional la desnaturalizó solo contemplándola en el ámbito de la base de cotización al Sistema General de Pensiones y de Seguridad Social en Salud, y excluyéndola como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales. 3.2.2 Concepto de salario, su naturaleza y su alcance normativo y jurisprudencial.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 20 El artículo 25 de la Constitución Política de Colombia de 19917 establece el trabajo como un derecho y una obligación social, el cual goza una especial protección del Estado, quien debe garantizar que se desarrolle en condiciones dignas y justas.
Ahora, en pro de la protección de estas garantías, se establece una contraprestación por la labor realizada y/o compensación, esto es, el salario, el cual, si bien constitucionalmente no tiene unas connotaciones específicas en cuanto a su de su definición, elementos integrantes o efectos en la liquidación de las prestaciones sociales, si ha sido abordado por la Corte Constitucional, quien ha manifestado que estos aspectos deben ser regulados por el legislador bajo criterios de justicia, equidad, racionalidad y razonabilidad, y consultando principios básicos constitucionales como la igualdad, la garantía de una remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad de trabajo, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos y la primacía de la realidad sobre la formalidad.
Y como noción de salario, concretó: “Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación o retribución directa y onerosa del servicio, y que ingresan real y efectivamente a su patrimonio, es decir, no a título gratuito o por mera liberalidad del empleador, ni lo que recibe en dinero en especie no para su beneficio ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, ni las prestaciones sociales, ni los pagos o suministros en especie, conforme lo acuerden las partes, ni los pagos que según su naturaleza y por disposición legal no tienen carácter salarial, o lo tienen en alguna medida para ciertos efectos, ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales, acordados convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando por disposición expresa de las partes no tienen el carácter de salario, con efectos en la liquidación de prestaciones sociales.8” En concordancia con lo anterior la Carta Política en su artículo 53 estableció unos principios mínimos fundamentales que debería tener en cuenta el Congreso para expedir el estatuto de trabajo, entre ellos, la remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo.
En ese norte, la Ley 270 de 19969, en su artículo 152 numeral 710, establece que todo funcionario o empleado de la Rama Judicial tiene derecho a percibir una remuneración acorde con su función, dignidad y jerarquía, la que no puede ser disminuida de manera alguna. 7 “ARTÍCULO 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado.
Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas”. 8 Corte Constitucional, Sentencia C-521 de 1995. 9 “Estatutaria de la Administración de Justicia”. 10 “ARTÍCULO 152. DERECHOS. Además de los que le corresponden como servidor público, todo funcionario o empleado de la Rama Judicial tiene derecho, de acuerdo con las disposiciones legales y reglamentarias a: (…) 7.
Percibir una remuneración acorde con su función, dignidad y jerarquía la que no puede ser disminuida de manera alguna”. Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 21 Ahora bien, respecto de los factores que constituyen salario para los empleados públicos, el artículo 42 del Decreto 1042 de 197811 dispuso lo siguiente: “ARTÍCULO 42.
De otros factores de salario. Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en forma nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios. Son factores de salario: a. Los incrementos por antigüedad a que se refieren los artículos 49 y 97 de este Decreto. b. Los gastos de representación. c. La prima técnica. d. El auxilio de transporte. e. El auxilio de alimentación. f. La prima de servicio. g. La bonificación por servicios prestados. h. Los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión.” (Negrilla fuera de texto).
El concepto de salario también fue desarrollado por el legislador en el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo - modificado por el artículo 14 del Ley 50 de 1990, en los siguientes términos: «Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».
En cuanto a los pagos que no se constituye salario, señaló el artículo 128 ídem: “ARTÍCULO 128. Pagos que no constituyen salarios. No constituyen salario las sumas que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el trabajador del empleador, como primas, bonificaciones o gratificaciones ocasionales, participación de utilidades, excedentes de las empresas de economía solidaria y lo que recibe en dinero o en especie no para su beneficio, ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, como gastos de representación, medios de transporte, elementos de trabajo y otros semejantes.
Tampoco las prestaciones sociales de que tratan los títulos VIII y IX, ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales acordados 11 “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones”.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 22 convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando las partes hayan dispuesto expresamente que no constituyen salario en dinero o en especie, tales como la alimentación, habitación o vestuario, las primas extralegales, de vacaciones, de servicios o de navidad.” (Negrilla fuera de texto) El Consejo de Estado, además de tener en cuenta el alcance del referido decreto, al resolver controversias laborales se ha remitido al concepto de salario contenido en los artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo como criterio de interpretación válidamente aplicable.
Así, en sentencia de 19 de febrero de 2018, la Sección Segunda del Alto tribunal, refirió: “(…) aunque estas normas en principio no se aplican en la regulación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, tal como lo precisa el artículo 3 del CST “el presente Código regula las relaciones de derecho individual del trabajo de carácter particular y las de derecho colectivo del trabajo, oficiales y particulares”, esta Sala ha acudido a esta definición como criterio interpretativo, y de manera concreta se hace referencia en la sentencia de 6 de julio de 2015 donde se declaró la nulidad de la expresión “no constituirá factor salarial para ningún efecto legal” del artículo 5 del Decreto 4050 de 2008, que regula el incentivo por desempeño grupal12.” (Negrilla fuera de texto).
La Corte la Corte Suprema de Justicia en la sentencia 8269 de junio 25 de 1996, se pronunció así: «… la índole de un derecho no se desnaturaliza por su origen unilateral o bilateral, por esta razón si un pago en realidad retribuye de manera directa aunque no inmediata el trabajo, su naturaleza no puede ser otra distinta a la de un salario, puesto que constituye salario toda remuneración del servicio prestado subordinadamente cualquiera sea la forma que adopte o la periodicidad del pago.
Por ello la denominación es algo meramente accidental; y de todos modos, como acertadamente lo recuerda la réplica, en su sentido natural y obvio la expresión "gratificación" no es sinónimo de "gratuidad", puesto que uno de sus significados es el de "remuneración fija que se concede por el desempeño de un servicio o cargo" y en cambio, "gratuito" es aquello que se da "de balde o de gracia" Conforme a lo expuesto, el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Ahora bien, existe una línea consolidada en la jurisprudencia tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, sobre la naturaleza del salario, qué es, y cuáles sus elementos integrantes. Véase: 12 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 25 de mayo de 2023. C.P. César Palomino Cortés. Exp. 11001-03- 25-000-2018-01634-00.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 23 i) Corte Constitucional, sentencia C-521 de 1995 y C-892 de 2009: «2. El salario en la Constitución. En la Constitución el trabajo representa un valor esencial que se erige en pilar fundamental del Estado Social de Derecho, como se deduce del conjunto normativo integrado por el preámbulo y los arts. 1o., 2o., 25, 39,48,53, 34, 55, 56 y 64, en cuanto lo reconoce como un derecho en cabeza de toda persona a pretender y a obtener un trabajo en condiciones dignas y justas, e igualmente como una obligación social, fundada en la solidaridad social.
La Constitución no ha señalado reglas expresas y precisas que permitan definir el concepto de salario, los elementos que lo integran ni sus efectos en la liquidación de prestaciones sociales. Por consiguiente, dichos aspectos corresponden a una materia que debe ser regulada por el legislador dentro de los criterios de justicia, equidad, racionalidad y razonabilidad, como se expresó en la sentencia C-470/9515, que necesariamente deben consultar los principios básicos que aquélla contiene, como son, entre otros, la igualdad, la garantía de una remuneración mínima, vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos, y la primacía de la realidad sobre la formalidad.
La noción de salario, y particularmente su valor como retribución al servicio que se presta a un empleador, representado en el principio a trabajo igual salario igual, lo ha deducido la Corte de distintas normas de la Constitución, en diferentes oportunidades. (…). … Teniendo en cuenta las reformas hechas por la Ley 50 de 1990 a los arts. 127, 128, 129, 130 y 132 del C.S.T., la regla general es que constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación o retribución directa y onerosa del servicio, y que ingresan real y efectivamente a su patrimonio, es decir, no a título gratuito o por mera liberalidad del empleador, ni lo que recibe en dinero en especie no para su beneficio ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, ni las prestaciones sociales, ni los pagos o suministros en especie, conforme lo acuerden las partes, ni los pagos que según su naturaleza y por disposición legal no tienen carácter salarial, o lo tienen en alguna medida para ciertos efectos, ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales, acordados convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando por disposición expresa de las partes no tienen el carácter de salario, con efectos en la liquidación de prestaciones sociales. … Los diferentes pagos laborales que recibe el trabajador del empleador, clasificados en la aludida sentencia como salarios, descansos, prestaciones sociales, indemnizaciones y pagos no salariales tienen su fuente o causa en la relación laboral, a que da origen el vínculo jurídico que surge entre el trabajador y el empleador con ocasión del servicio subordinado que el primero realiza en favor de éste, aunque cada uno tenga su propia significación y respondan a objetivos diferentes, como la Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 24 retribución directa por la actividad laboral, o la que cubre los riesgos inherentes al trabajo, o constituye un resarcimiento de los perjuicios irrogados al trabajador por la violación de sus derechos, o tiene el significado de una liberalidad o está destinada a facilitar la labor del trabajador, etc.
Estima la Sala que es de la competencia del legislador, dentro de la libertad que tiene como conformador de la norma jurídica, determinar los elementos de la retribución directa del servicio dentro de la relación laboral subordinada, esto es, lo que constituye salario, con arreglo a los criterios y principios ya mencionados, lo cual le impide desconocer la primacía de la realidad sobre la forma y mudar arbitrariamente la naturaleza de las cosas, como sería quitarle la naturaleza de salario a lo que realmente tiene este carácter.» (Resaltos de la Sala).
(…) ”Según lo dispone el artículo 127 CST., subrogado por el artículo 14 de la Ley 50/90, el salario está conformado no sólo por la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contra prestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones.
En ese sentido. se trata de un criterio amplio, que cobija a las distintas modalidades de ingreso del trabajador, generadas por la retribución del servicio personal que presta al empleador. Esta definición excluye, por ende, otro tipo de ingresos laborales que no están dirigidos a retribuir dicho servicio, sino a asumir riesgos o gastos de otra naturaleza.
Así, dentro de la categoría de pagos no constitutivos de salario quedan incorporados (i) las indemnizaciones que asume el patrono por daños o demás detrimentos que sufra el trabajador en el marco de la relación laboral; (ii) la remuneración del trabajador durante el descanso obligatorio (vacaciones y días no laborables de naturaleza legal y/o estipulados en el contrato respectivo); iii) las sumas o bienes que recibe el trabajador con el fin de ejercer cabalmente sus funciones, como sucede con el auxilio de transporte de que trata la Ley 15/59, al igual que los demás conceptos que enlista el artículo 128 CST.; y (iv) aquellos montos que recibe el trabajador por simple liberalidad del empleador y no como contraprestación por el servicio personal que presta, según lo dispone el citado precepto del Código Sustantivo del Trabajo." (Negrilla fuera de texto). ii) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Conceptos N°. 1393 del 18 de julio de 2002 y 1760 del 10 de agosto de 2006, respectivamente: "El salario " aparece ( ) como la remuneración social más inmediata o directa que el trabajador recibe por la transmisión que hace de su fuerza de trabajo para ponerla a disposición del empleador".
En efecto, según el artículo 127 del Código Sustantivo de Trabajo (subrogado por el artículo 14 de la ley 50 de 1990) "constituye salario no solo la remunerativo Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 25 ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie coma contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones." En similar sentido el artículo 42 del decreto 1042 de 1978 establece que además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” (…) «(…) en términos generales, constituye salario todo lo que recibe el servidor público como retribución por sus servicios de manera habitual y periódica, sea cualquiera la denominación que se le dé. Es decir, el salario es la consecuencia directa del derecho fundamental al trabajo y principio mínimo fundamental de ese derecho, al tenor del artículo 53 de la Carta, que consagra como tal, entre otros, la “remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la calidad y cantidad de trabajo» iii) Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias del 25 de marzo de 2004, 7 de diciembre de 2006, 1 de agosto de 2013, 9 de febrero de 2017 y 1 de julio de 2021: “el concepto de salario ha sido definido en la ley laboral colombiana, tradicionalmente como la retribución por el servicio prestado.
Por ello, todo pago recibido del empleador que además de tener un propósito retributivo constituya un ingreso personal del funcionario y sea habitual, tiene NATURALEZA salarial13” "por salario debe entenderse no solo la remuneración básica mensual sino todo lo que el empleado percibe por concepto de salario, en otras palabras, todo lo que devengue periódicamente como retribución de sus servicios14”.
"( ) la jurisprudencia de esta Corporación ha entendido por salario la remuneración que percibe el trabajador por la prestación de un servicio a favor del empleador, de forma personal directa y subordinada, el cual, no sólo está integrado por una remuneración básica u ordinaria sino también, por todo lo que bajo cualquier otra denominación o concepto, en dinero o en especies, ingrese al patrimonio del trabajador en razón a la prestación de sus servicios.
Bajo estos supuestos, ha de decirse que todas las sumas que de manera habitual v periódica perciba el trabajador, son factores que integran el salario que éste percibe lo que incide de manera directa en la forma cómo se establecen los ingresos base de cotización v liquidación de una prestación pensional15." (Negrilla fuera de texto). 13 Consejo de Estado.
Sección Segunda “Subsección A” C.P Ana Margarita Olaya Forero, Sentencia 25 de marzo de 2004, Rad. 88001-23-31-000-2001-4932-01(1665-03) Actor: Departamento Archipiélago De San Andrés, Providencia Y Santa Catalina Demandado: Departamento Archipiélago De San Andrés, Providencia Y Santa Catalina 14 Consejo de Estado – Sección Segunda, subsección B, Sentencia de 7 de diciembre de 2006, M.P. Jesús María Bustamante 15 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda – Subsección B, Sentencia de 1 de agosto de 2013, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, Rad. 44001-23-31-000-2008-00150-01 (0070-2011) Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 26 (…) el salario «es toda remuneración ordinaria, habitual y permanente que reciba el trabajador como contraprestación directa del servicio, conforme lo ha definido la jurisprudencia de esta Corporación”16-17 En este orden, la jurisprudencia en cita hace referencia de forma amplia al concepto de salario, dejando claro que, sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales. 3.3.3 De la excepción de inconstitucionalidad (control de constitucionalidad por vía de excepción).
En los términos del artículo 4º de la Constitución Política, el modelo de control de constitucionalidad colombiano es de carácter mixto, por cuanto armoniza dos tipos de control: concentrado y difuso o por vía de excepción. El precepto citado dispone: “… La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales…”.
El control de constitucionalidad concentrado le compete a la Corte Constitucional, y en forma residual al Consejo de Estado. Esta Corporación debe asumir el conocimiento de las demandas formuladas en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucional, respecto de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no le corresponda a la Corte Constitucional, de acuerdo con lo previsto en el numeral 2º del artículo 237 de la Constitución Política.
El control por vía de excepción recae en cabeza de cualquier autoridad ya sea judicial o administrativa, incluso sobre particulares que deban aplicar una norma en un caso concreto. Al respecto, expuso la Corte Constitucional en la sentencia SU-132 de 2013: “Es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no puede dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”.
En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la constitución política” 16Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 9 de febrero de 2017. 17 Consejo de Estado.
Sección Segunda C.P Rafael Francisco Suárez Vargas, sentencia 01 de julio de 2021 Rad. 25000-23- 42-000-2016-04269-01(6190-18) Actor: WILSON MORA HINCAPIÉ Demandado: CAJA DE RETIRO DE LAS FUERZAS MILITARES – CREMIL Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 27 Ahora bien, la facultad del Juez ordinario para efectuar un control de constitucionalidad difuso no es irrestricta o ilimitada conforme su particular entender de los principios y valores constitucionales.
En palabras del intérprete legítimo de la constitución: Dentro de la supremacía que tiene y debe tener la Constitución, esta se impone como el grado más alto dentro de la jerarquía de las normas, de manera que el contenido de las leyes y de las normas jurídicas generales está limitado por el de la Constitución. Así pues, debe existir siempre armonía entre los preceptos constitucionales y las normas jurídicas de inferior rango, y si no la hay, la Constitución Política de 1991 ordena de manera categórica que se apliquen las disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea manifiesta y no caprichosa, la incompatibilidad entre las mismas, por parte de las autoridades con plena competencia para ello.
(…) Si bien es cierto que por regla general las decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento tanto para los servidores públicos como para los particulares "salvo norma expresa en contrario" como lo señala la primera parte del artículo 66 del decreto 01 de 1984, también lo es que, cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremacía constitucional, debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4° de la Carta ya citado, que ordena que "en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales", sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de que trata el artículo 6° de la misma, por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación, por parte de los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones.
Lo anterior no se predica de la norma jurídica de contenido particular, individual y concreto, que crea derechos en favor de un particular, la cual no puede dejar de aplicarse a través de la excepción de inconstitucionalidad, en presencia de la garantía de que gozan los derechos adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles, hasta tanto no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción competente, o revocados por la misma administración con el consentimiento expreso y escrito de su titular.18 El control mediante la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad le permite a la autoridad o al particular inaplicar aquella norma o ley que se oponga de manera palmaria a una norma constitucional, de oficio o a petición de parte, para salvaguardar la supremacía de la Constitución. Los efectos que produce esta determinación son inter partes, respecto del caso concreto, mas no anulan o le restan valor jerárquico y validez de manera definitiva a la norma exceptuada por el hecho de ser contraría a la Constitución. 18 Sentencia C-069 de 1995, Magistrado Ponente: Hernando Herrera Vergara.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 28 La Corte Constitucional mediante Sentencia T – 681 de 2016, precisó que la facultad enunciada puede ser ejercida cuando concurra cualquiera de los siguientes presupuestos: “…(i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad (…);
(ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, (iii) En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental.
En otras palabras, puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales”. Así mismo, la doctrina precisa que al juez administrativo le corresponde pronunciarse en la sentencia sobre la excepción formulada, la cual también puede declarar de oficio si lo estima indispensable.
En este caso, el estudio debe estar enfocado en constatar si se presenta una contradicción entre una norma superior y otra inferior sin que se requiera que se advierta en forma flagrante o evidente19. 4. Caso Concreto En el caso bajo análisis, conforme al material probatorio antes descrito tenemos que, el señor REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ, se desempeña como empleado de la Fiscalía General de la Nación Seccional Sucre, vinculado desde el 01 de julio de 1992, siendo su último cargo el de Técnico Investigador I, en la Dirección Seccional de Fiscalía General de la Nación. Que presentó reclamación administrativa dirigida a la Fiscalía General de la Nación del 06 de junio de 2022, si que se haya proferido respuesta de la misma en los 03 meses siguientes, configurando así el acto ficto presunto negativo.
Pues bien, dicho lo anterior, y atendiendo al marco normativo y jurisprudencial descrito en precedencia, queda claro para la Sala que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no hay motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial.
Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y atentar contra principios de rango constitucional como la progresividad, 19 ARBOLEDA PERDOMO, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Editorial Legis. Segunda edición. Bogotá: 2012. Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 29 la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política.
De hecho, el Consejo de Estado en sentencia del 21 de noviembre de 2022, concluyó que el Gobierno no debió sustraer la bonificación judicial como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales de los servidores de la Rama Judicial, debido a que se está en presencia de un emolumento continuo, permanente y de carácter retributivo.
Por ende, este mandato se aparta del marco fijado por el Legislador mediante la Ley 4ª de 1992, en torno al establecimiento de la remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación y los criterios de la equidad. “..la Sala recuerda que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, pues constituye una retribución directa por sus servicios, incluidas las bonificaciones habituales, conforme se demostró en los documentos obrantes en el expediente20…” Igualmente, el H. Consejo de Estado, específicamente sobre el carácter salarial de la bonificación judicial, señaló: «Pero bien, adicional al factor de la competencia, lo cierto es que la potestad legislativa radica en el Congreso de la República y, mediante la Ley marco lo que hace el legislador es fijar los objetivos y criterios que deben guiar al Gobierno Nacional para expedir un determinado régimen.
Para el caso de la Ley 4ª de 1992, se trataba de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos los de la Rama Judicial, para lo cual el legislador fijó el marco o reglas a las cual debía sujetarse el Gobierno Nacional para expedir el régimen salarial de dicho empleados, pautas y marco consagrados en los artículos 14 y 15 de la referida Ley, la que señaló expresamente en el parágrafo de su artículo 14 que la autoridad administrativa revisaría con sentido de equidad el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación. Luego, al señalar el legislador que esa revisión se realizaría a través de la nivelación o reclasificación de los empleos de la Rama, debió el 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Conjuez Ponente: Sol Marina de la Rosa, providencia del 21 de noviembre de 2022. Rad. No. 76001333300020160133201 (6117) (AG). Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 30 Gobierno Nacional sujetarse a ese cuadro fijado por el legislador: nivelación o reclasificación, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo crear una bonificación ajena, según el Decreto que la creó, al salario, por cuanto el mismo indica que dicha bonificación “sólo constituye factor salarial para efectos de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud”.
Así las cosas, al apartarse el Decreto 382 de 2013 al marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante: I) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación entre acogidos y no acogidos y, II) porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.
Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha bonificación judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco, Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política.
(…) 1.12. Su reconocimiento como no factor salarial de la bonificación, proviene del ejecutivo más no del legislativo; concluyendo, que el ejecutivo carece del margen de configuración del cual si está revestido el Legislativo. 1.13. Para el caso del demandante, el reconocimiento mensual se dará de la inaplicación de la norma solicitada en la demanda. 1.14.
Por último, el no reconocimiento como carácter salarial de la bonificación, considera la Sala que es asunto de reserva legal; por lo que la jurisprudencia constitucional a través de sus diferentes decisiones ha Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 31 fijado el criterio que la regulación de los factores salariales es de libre configuración “del legislador”, más no del ejecutivo, como es el caso que nos ocupa.»21 (Destacado de la Sala) En otra oportunidad, el Consejo de Estado se refirió específicamente al carácter salarial de la bonificación judicial creada en el Decreto 383 de 2013, así: «Así las cosas, al apartarse el Decreto 383 de 2013 del marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante: I) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación entre acogidos y no acogidos y, II) porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.
Además de las anteriores consideraciones, la Sala recuerda que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha bonificación judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, pues constituye una retribución directa por sus servicios, incluidas las bonificaciones habituales, conforme se demostró en los documentos obrantes en el expediente.
Por ello en aplicación del artículo 4º de la Constitución Política y la jurisprudencia de las Altas Cortes, es válida la inaplicación en el caso concreto de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema de Seguridad Social en Salud” para, en su lugar, aplicar los principios y mandatos constitucionales contenidos en los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Nacional, como lo dispuso el juzgador de primera instancia.»22 (Se resalta en negrilla).
Ahora bien, teniendo en cuenta las particularidades de estos casos, debe tenerse en cuenta como aspecto relevante, que los acuerdos efectuados en ejercicio de la autonomía de la voluntad y del derecho de asociación no pueden desconocer derechos mínimos fundamentales de los trabajadores, así como que la libertad de configuración legislativa y la potestad reglamentaria del Gobierno están limitadas 21 Consejo de Estado.
Sección Segunda Conjuez Ponente: Carmen Anaya de Castellanos, Sentencia de 6 de abril de 2022, Rad. 76001233300020180041401 (0470-2020). Demandante: María Elide Acosta Henao. Demandado Nación- Fiscalía General de la Nación. 22 Ibidem, nota al pie 27. Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 32 por el respeto de los principios laborales del artículo 53 superior, debiendo en todos casos consultar el espíritu de la norma y la jurisprudencia sobre la materia, para no exceder el marco del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que impone una nivelación salarial bajo criterios de equidad.
Po tal motivo, la Sala estima acertada la decisión del a quo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad contemplada en el artículo 4 de la Constitución Política, en relación con el aparte pertinente del artículo primero del Decreto 382 de 2013 que restringe el alcance de la bonificación judicial únicamente para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, en tanto que tal condición contraría cánones superiores y como quiera que no se ha producido un pronunciamiento con autoridad acerca de su constitucionalidad.
De modo que la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, consignada en el artículo 1º del Decreto 382 de 2013, constituye una exclusión irracional y violatoria de los artículos 25 y 53 constitucionales, al desconocer la protección especial del trabajo a los servidores de la Fiscalía General de la Nación y la primacía de la realidad sobre las formalidades, pues no es la calificación que hace el legislador lo que determina si un factor es salario, sino la naturaleza habitual y remuneratoria del mismo; puesto que a juicio de la SALA, la bonificación judicial es una retribución directa del servicio prestado por el servidor judicial y no una mera liberalidad o un pago ocasional, de ahí su clara y evidente connotación salarial que por mandato constitucional no puede ser desconocida.
En sentencia T- 1029 de 2019, la CORTE CONSTITUCIONAL, demarcó la ineficacia de las exclusiones salariales, cuando se establezcan en contravía de la primacía de la realidad y la evidente connotación de un pago que sea salario. «La Corte recuerda que los extremos de las relaciones laborales se encuentran vinculados a los principios constitucionales y a los derechos fundamentales del trabajador, porque aquellos no son enteramente libres al momento de acordar las cláusulas de exclusión salarial previstas en el artículo 128 del C.S.T. La sentencia C-521 de 1995 advirtió que los pactos de desregularización salarial son constitucionales, siempre que no vulneren derechos irrenunciables del trabajador.
El artículo 53 de la Carta Política establece que la irrenunciabilidad del salario es un mínimo que el trabajador no puede ceder. ( ) 7.2. En síntesis, la Sala precisa que la interpretación del artículo 128 contiene las siguientes premisas: Es una norma que establece por vía de ejemplo los pagos que no son constitutivos de salario, que corresponden a:“(i) los montos que la doctrina ha denominado como ´pagos no constitutivos de salario´, descritos por el artículo 128 CST, y relativos a las sumas que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el trabajador del empleador, como primas, bonificaciones o gratificaciones ocasionales, participación Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 33 de utilidades, excedentes de las empresas de economía solidaria y lo que recibe en dinero o en especie no para su beneficio, ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, como gastos de representación, medios de transporte, elementos de trabajo y otros semejantes;
(ii) el descanso remunerado generado por las vacaciones o los días no laborables; (iii) los beneficios o auxilios habituales u ocasionales acordados convencional o contractualmente, u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando las partes hayan dispuesto expresamente que no constituyen salario en dinero o en especie, tales como la alimentación, habitación o vestuario, las primas extralegales, de vacaciones, de servicios o de navidad; según lo expresa el artículo 128 CST; y (iv) las indemnizaciones”.
Las partes tienen la autonomía para estipular pagos extralegales que se cancelan de forma ocasional o habitual y señalar que esos no revisten la naturaleza de salarios. Estos acuerdos serán válidos además de eficaces siempre y cuando ese rubro no tenga connotación salarial. El juez laboral debe evaluar si el pacto que excluye el carácter salarial de un pago es una remuneración al trabajador por el servicio prestado o si cuenta con los elementos establecidos en el artículo 127 de Código Sustantivo del Trabajo, estudiando las circunstancias de cada caso concreto, las pruebas que obran en el expediente y atendiendo a la finalidad del ingreso.
La simple consagración del pacto de desregularización salarial no le quita la naturaleza de salario a un pago que tiene ese carácter. En virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formas, el ordenamiento jurídico estableció la sanción de ineficacia a los desembolsos que siendo salarios pretenden esconder dicha característica a través de un convenio entre las partes del contrato de trabajo o una decisión unilateral” De ahí que, sin duda, con el tratamiento disímil otorgado a la bonificación judicial para efectos de liquidación de las prestaciones sociales y definición de la base de cotización para pensión y salud, el Gobierno se apartó de los criterios que rigen la equidad, como principio general del derecho, cuyo alcance dentro del caso concreto, debió estar orientado a la creación de un sistema de remuneración justo que logre una verdadera nivelación salarial en el sector judicial en estricta concordancia con lo previsto en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Ahora bien, demarca y reitera está Sala que considera este Tribunal que cuando el Gobierno Nacional expide el Decreto 382 de 2013 y crea la bonificación judicial para los servidores de la Fiscalía General de la Nación, e indica que «…y constituiría únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud», pese a que le otorga carácter de salario a la misma, al mismo tiempo la despoja de tal carácter para efectos prestacionales, como sí corresponde a su naturaleza salarial intrínseca en la medida que se percibe de manera habitual y periódica, que no ocasional, además, como retribución directa del servicio personal que prestan los trabajadores a la entidad demandada, por lo que la naturaleza misma de la bonificación judicial corresponde al concepto de salario, ante lo cual la restricción de tal carácter, para reducirla a efectos únicamente de seguridad social, comporta un desconocimiento Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 34 flagrante de los principios y mandatos constitucionales señalados en los artículos 1, 25 y 53 de la C.P., que aluden al derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, progresividad, primacía de la realidad sobre las formas, favorabilidad en la interpretación de las fuentes, así como al principio de equidad al no establecerse una nivelación salarial justa.
Por ello, si bien es cierto, el H. Consejo de Estado ha señalado que el Ejecutivo al fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, tiene la facultad para determinar la incidencia salarial de un emolumento creado por éste, no es menor que, en dicha providencia se alude claramente a que ello no puede operar cuando «…se advierta que dadas las condiciones no era posible restar el carácter salarial de algún factor porque ello condujo a vulnerar los presupuestos de un salario justo y digno, una remuneración equitativa, mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo y respetuosa del principio «a trabajo igual salario igual» o que se hubieren desconocido los derechos adquiridos de los servidores o quebrantado el principio de progresividad o vulnerado la proporcionalidad requerida frente a la naturaleza, categoría y nivel del cargo, sus funciones, responsabilidades y requisitos exigidos para su desempeño, entre otros indicadores que se han establecido como integradores del núcleo esencial del derecho al trabajo».
Por manera, a juicio de está este Tribunal, además de ser un contrasentido constitucional, al Ejecutivo restringir o limitar el carácter salarial a la bonificación judicial creada mediante el Decreto 383 de 2013, para darle el efecto de factor salarial solo para aportes a pensión y salud, cuando no solamente se trata de un factor que tiene todas las características de salarial, en la medida que se percibe de manera habitual y periódica, como retribución directa del servicio y, por ende, debe tener incidencia en las prestaciones sociales; sino que la finalidad legal de la creación de este emolumento en favor de los servidores judiciales, conforme lo señaló claramente la misma ley marco que le sirve de sustento legal a la facultad ejecutiva, fue fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados de la Rama Judicial (art. 1 literal b), con la óptica de revisar el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad (parágrafo art. 14); lo que a la luz de los derechos y principios constitucionales ya estudiados, no puede ir en desmedro de la incidencia salarial de la bonificación judicial en las prestaciones sociales de la demandante, ante lo cual se justifica la inaplicación, en lo pertinente, del artículo 1° del Decreto 382 del 06 de marzo de 2013 y sus modificaciones.
Véase que la Corte Constitucional en la sentencia C- 710 de 1996, determinó claramente que: “La definición de lo que es factor salarial, corresponde a la forma como se desarrolla el vínculo laboral, y no a la existencia de un texto legal o convencional que lo consagre o excluya como tal, pues todo aquello que recibe el trabajador como contraprestación directa de su servicio, sin importar su denominación, es salario.
En esta materia, la realidad prima Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 35 sobre las formalidades pactadas por los sujetos que intervienen en la relación laboral. Por tanto, si determinado pago no es considerado salario, a pesar de que por sus características es retribución directa del servicio prestado, el juez laboral, una vez analizadas las circunstancias propias del caso, hará la declaración correspondiente.
El artículo se limita a establecer que no constituyen salario las sumas que ocasionalmente, y por mera liberalidad recibe el trabajador, y a señalar algunos ejemplos de esos conceptos. Definición que no desconoce norma alguna de la Constitución, ni impide que se pueda reclamar ante el juez competente, el reconocimiento salarial de una suma o prestación excluida como tal, cuando, por sus características, ella tiene por objeto retribuir el servicio prestado.
En caso de que los regímenes salariales desconozcan la norma, y, por ende, se cree una desigualdad, lo lógico es demandar esos regímenes y, no el artículo que se acaba de analizar, pues él se limita enunciativamente a determinar que sumas no son salario. Sin que ello implique que, en casos concretos, el juez, una vez analizadas las circunstancias que rodean el caso puesto a su consideración, concluya que determinadas sumas de dinero que recibe el trabajador, a pesar de estar excluidas como factor salarial lo son, en razón al carácter retributivo de la labor prestada.
Nada obsta para que el legislador, en relación con determinadas prestaciones, establezca que ellas, a pesar de no ser salario, se consideren como tal, para asignarle determinados efectos”. En ese orden de ideas, se concluye entonces que el aquí demandante, servidor de la Fiscalía General de la Nación percibió la bonificación judicial de manera habitual y como contraprestación directa de la prestación de sus servicios, por lo tanto, en el caso concreto la frase contenida en el artículo 1º del Decreto 382 de 2013 "y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud" y sus decretos modificatorios, resulta contraria a principios y garantías constitucionales, antes mencionados y desconoce el efecto útil de la norma con el que fue concebida, teniendo en consecuencia derecho la parte demandante a la reliquidación de sus prestaciones sociales incluyendo la Bonificación Judicial como factor salarial, razón por la cual se confirmará íntegramente la sentencia apelada.
Así las cosas y tal como se anticipó, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia. 5. Impedimento: Se advierte que el Magistrado JORGE ELIECER LORDUY VILORIA manifestó encontrarse incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 1° del artículo 141 del Código General del Proceso, toda vez que la controversia planteada versa sobre la reliquidación y pago de las prestaciones sociales de la demandante, incluyendo la bonificación judicial regulada por el Decreto 383 de 2013, beneficio que también fue solicitado por el suscrito en sede judicial mediante demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada contra la Rama Judicial el 4 de noviembre de 2025, identificada con radicado 70001333300720250020600.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 36 Frente al argumento expuesto por el citado magistrado -integrante de la Sala Cuarta de Decisión de este Tribunal- consistente en que podría tener un interés indirecto por haber promovido demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Rama Judicial, con el fin de obtener la reliquidación de sus prestaciones sociales incluyendo la bonificación judicial creada por el Decreto 383 de 2013, la Sala dual considera que ello no configura la existencia de un interés indirecto, por cuanto el funcionario ha conocido y resuelto demandas con pretensiones semejantes a la que ahora ocupa la atención de la Sala, sin que ello comprometa su imparcialidad.
6. COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA. En materia contenciosa administrativa, el tema de las costas procesales, de conformidad con la ley 1437 de 2011, se regula por el artículo 188, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que debe ser concordado con el artículo 365 del C.G.P, para desembocar en un régimen objetivo que se adiciona valorativo, lo que significa que debe existir pronunciamiento expreso y el respectivo análisis valorativo; en este caso, la colegiatura observa que el recurso no prosperó, pero no advierte la sala que se hubiesen causado y por ello, no condenará en costas en esta instancia. 7.
DECISIÓN. En mérito de lo expuesto el Tribunal Contencioso Administrativo de Sucre, Sala Cuarta de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 23 de mayo de 2025, proferida por el Juzgado 601 Administrativo Transitorio de Montería, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Declarar INFUNDADO el impedimento presentado por el magistrado Jorge Eliecer Lorduy Viloria, integrante de la Sala Cuarta de Decisión.
CUARTO: En firme ésta providencia, DEVOLVER el proceso al juzgado de origen, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial SAMAI. Esta providencia se discutió y aprobó en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, Nulidad y Restablecimiento del Derecho RADICACIÓN: 70001-33-33-009-2022-00649-01 DEMANDANTE: REMBERTO ANDRÉS PÉREZ MARTÍNEZ DEMANDADO: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN 37 (firmado electrónicado) VIVIANA MERCEDES LÓPEZ RAMOS (firmado electrónicado) JORGE ELIECER LORDUY VILORIA (firmado electrónicado) RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY