SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER SALA CONJUECES SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Bucaramanga, catorce (14) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 680012333000-2015-01477-00 Medio De Control: Nulidad Y Restablecimiento Del Derecho Demandante: Yesid García Sáenz insog-mag-@hotmail.com Demandado: Nación - Procuraduría General De La Nación procesosjudiciales@procuraduria.gov.co Ministerio Público: mbuendia@Procuraduria.gov.co Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado procesosnacionales@defensajuridica.gov.co Tema: Bonificación por compensación Decreto 610 de 1998 Providencia: Sentencia primera instancia Sala No. 05 Conjuez Ponente: JOSE LUIS GARCIA MONSALVE Procede la Sala en desarrollo de los artículos 182 y 187 de la Ley 1437 de 2011 a proferir SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA dentro del medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO instaurado por YESID GARCÍA SÁENZ en contra de Nación- Procuraduría General de la Nación. I.
ANTECEDENTES Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2015-01477-00 Sentencia de Primera Instancia 1. La demanda1 En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A., el señor YEZID GARCÍA SÁENZ, en su calidad de Procurador 17 Judicial II Administrativo de Bucaramanga, a través de apoderado judicial, solicitó la nulidad del acto ficto o presunto negativo derivado del silencio administrativo de la Procuraduría General de la Nación, al no dar respuesta de fondo a su derecho de petición radicado el 9 de mayo de 2014, en el cual solicitó la reliquidación de sus cesantías incluyendo el 100% de la Bonificación por Compensación prevista en el Decreto 610 de 1998.
El demandante fundamenta su pretensión en que, a partir de la declaratoria de nulidad del Decreto 2668 de 1998, por parte del Consejo de Estado mediante sentencia del 25 de noviembre de 2001, recobró vigencia el Decreto 610 de 1998, el cual establece la Bonificación por Compensación como parte de los ingresos laborales de los magistrados de tribunales y procuradores judiciales, equivalente al 80% de los ingresos de los magistrados de altas cortes.
No obstante, la Procuraduría General de la Nación ha liquidado sus cesantías sin incluir dicho rubro, desconociendo el precedente judicial y afectando su derecho a una liquidación correcta. A título de restablecimiento del derecho, se solicita la reliquidación de las cesantías del demandante desde el 1° de enero de 1999 hasta el 31 de diciembre de 2014 y anualidades siguientes, con la inclusión de la Bonificación por Compensación como factor salarial, así como el pago de los intereses moratorios derivados de las sumas no reconocidas oportunamente. 1.1 Normas violadas y concepto de violación Normas Constitucionales: • Artículos 13, 25, 53 y 122 de la Carta Política.
Normas Legales: • Ley 4 de 1992. • Artículo 8, literal c) del Decreto 1950 de 1973. • Decreto 610 de 1998. 1 Samai índice 065- Expediente digital- archivo 002 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2015-01477-00 Sentencia de Primera Instancia • Decreto 1239 de 1998. • Decreto 2688 del 31 de diciembre de 1998. • Decreto 4040 de 2004.
Normas Procedentes de Jurisprudencia: • Sentencia del Consejo de Estado del 25 de septiembre de 2001, que anuló el Decreto 2688 de 1998 y restableció la vigencia de los Decretos 610 y 1239 de 1998. • Sentencia del Consejo de Estado del 14 de diciembre de 2011, que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004. Las pretensiones expuestas se fundamentan en la vulneración de derechos reconocidos en la Constitución Política, en normas legales y en precedentes jurisprudenciales.
En el ámbito constitucional, se invocan los artículos 2, 4, 13, 53 y 113, que consagran principios de igualdad, dignidad humana, favorabilidad laboral y el deber del Estado de garantizar condiciones justas y equitativas para los servidores públicos. Legalmente, se sustenta en el Decretos 610 de 1998, el cual estableció una bonificación por compensación para los Procuradores judiciales II fijando un porcentaje del 80% de lo devengado por todo concepto por los Magistrados de las Altas Cortes.
Por tanto, se solicita la nulidad de los actos administrativos que desconocen estos derechos y el reconocimiento de la bonificación por compensación como factor salarial para la reliquidación de las cesantías del aquí demandante. Contestación de la demanda2 La apoderada judicial de la parte demandada sostuvo que la Procuraduría General de la Nación no posee la facultad constitucional ni legal para definir el régimen salarial de sus funcionarios.
En consecuencia, argumentó que dicha potestad recae exclusivamente en el Gobierno Nacional, conforme a lo establecido en la Constitución y en la Ley 4 de 1992. Bajo este entendido, indicó que la Procuraduría solo puede cumplir con la función nominadora y administrar los recursos presupuestales asignados para la nómina, sin que ello implique la posibilidad de modificar los salarios o prestaciones de sus empleados.
En relación con las pretensiones del demandante, argumentó que la bonificación por compensación no constituía un factor salarial para la liquidación de cesantías. Para fundamentar su postura, citó el Decreto 610 de 1998, el cual establece que 2 Samai índice 065- Expediente Digital- archivo 024 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2015-01477-00 Sentencia de Primera Instancia dicha bonificación solo es relevante para efectos pensionales y no para el cálculo de otras prestaciones sociales.
En este sentido, afirmó que aceptar la tesis del demandante llevaría a una interpretación errónea de la normativa vigente. Asimismo, invocó la prescripción extintiva del derecho, señalando que cualquier reclamación sobre la reliquidación de cesantías debía circunscribirse a los tres años anteriores a la fecha de la solicitud. Para ello, hizo referencia a los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968, 102 del Decreto 1848 de 1969 y 488 del Código Sustantivo del Trabajo, que establecen que las acciones laborales prescriben en dicho término. En virtud de lo anterior, concluyó que cualquier pago adicional derivado de la reliquidación solicitada resultaba jurídicamente improcedente.
Por otro lado, alegó la aplicabilidad de la compensación como modo de extinción de la obligación de pago. En este sentido, argumentó que, en caso de que el despacho acogiera las pretensiones del demandante, la Procuraduría podría compensar los valores reconocidos con los montos previamente pagados al demandante bajo otros conceptos. Fundamentó este argumento en el artículo 1714 del Código Civil, el cual establece la compensación como un mecanismo válido para extinguir obligaciones recíprocas.
Finalmente, solicitó al juez desestimar las pretensiones de la demanda, alegando que la Procuraduría actuó en estricto cumplimiento de la normatividad vigente. Asimismo, enfatizó que cualquier orden de pago debía supeditarse a la disponibilidad presupuestal, la cual es determinada por el Ministerio de Hacienda y el Departamento Administrativo de la Función Pública.
En virtud de lo expuesto, concluyó que no existía mérito jurídico para acceder a las solicitudes de la parte demandante. 2. Alegatos de conclusión 3.1 Parte Demandante3 La parte demandante sostuvo que la Procuraduría General de la Nación vulneró su derecho al reconocimiento y liquidación correcta de sus cesantías. Para fundamentar su pretensión, argumentó que la bonificación por compensación constituía un factor salarial, por lo que debía ser incluida en la base de liquidación de sus prestaciones sociales.
En este sentido, afirmó que la exclusión de dicha 3 Samai índice 065- Expediente digital- archivo 048 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2015-01477-00 Sentencia de Primera Instancia bonificación en el cálculo de sus cesantías desconocía el principio constitucional de igualdad y afectaba su derecho a recibir una remuneración justa.
Asimismo, la parte demandante alegó la inaplicabilidad de la expresión “solo” contenida en el artículo 1 del Decreto 610 de 1998. Explicó que esta disposición limitaba el carácter salarial de la bonificación únicamente para efectos pensionales, lo cual, a su juicio, resultaba inconstitucional. En respaldo de su posición, citó jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, indicando que el juez administrativo tenía la facultad de inaplicar normas que fueran contrarias a la Constitución. En consecuencia, solicitó que se inaplicara dicha restricción y se reconociera el carácter salarial de la bonificación para la liquidación de cesantías.
En apoyo de su argumento, la parte demandante invocó el principio de favorabilidad en materia laboral, consagrado en el artículo 53 de la Constitución. Señaló que, en caso de duda sobre la aplicación de una norma, debía prevalecer aquella que resultara más favorable al trabajador. Bajo este entendido, sostuvo que la bonificación por compensación debía ser considerada parte del salario, dado que se trataba de una suma que recibía de manera habitual y periódica como retribución por sus servicios.
Por lo tanto, concluyó que su exclusión para efectos de cesantías vulneraba los derechos laborales reconocidos en la normatividad vigente. Además, la parte demandante argumentó que el Gobierno Nacional excedió sus facultades al restringir el carácter salarial de la bonificación por compensación mediante el Decreto 610 de 1998. Afirmó que dicha disposición no encontraba sustento en la Ley 4 de 1992, la cual no autorizaba al Ejecutivo a establecer distinciones en el régimen salarial de los empleados públicos.
Por esta razón, insistió en que la norma debía ser inaplicada, ya que introducía una limitación no contemplada por el legislador, lo que resultaba contrario al principio de legalidad en materia laboral. Finalmente, la parte demandante solicitó que se reconociera su derecho a la reliquidación de cesantías, incluyendo en la base salarial el 100% de la bonificación por compensación. Argumentó que este derecho surgía directamente de la expedición del Decreto 610 de 1998 y de la interpretación constitucional y jurisprudencial sobre el concepto de salario.
En virtud de lo anterior, pidió al juez que accediera a sus pretensiones y ordenara el pago de las sumas adeudadas con sus respectivos intereses. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2015-01477-00 Sentencia de Primera Instancia 3.2 Parte demandada4 La apoderada judicial de la parte demandada argumentó que la acción presentada por el demandante había caducado.
Con base en el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, explicó que la demanda debía interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación del acto administrativo que negó la petición del demandante. No obstante, señaló que la demanda fue presentada más de un año después, razón por la cual el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no podía prosperar.
En consecuencia, solicitó que se declarara probada la caducidad y se negaran las pretensiones del demandante. Asimismo, sostuvo que la Procuraduría General de la Nación no tenía facultades legales para fijar el régimen salarial de sus funcionarios. En este sentido, indicó que la Constitución Política y la Ley 4 de 1992 asignaban expresamente esta competencia al Gobierno Nacional.
En virtud de lo anterior, enfatizó que la Procuraduría solo podía ejecutar el presupuesto asignado y no modificar los montos salariales o prestacionales de su planta de personal. De esta manera, concluyó que cualquier reclamación sobre la bonificación por compensación debía dirigirse contra las entidades competentes y no contra la Procuraduría. En relación con la bonificación por compensación, argumentó que esta no constituía factor salarial para la liquidación de cesantías.
Citando el Decreto 610 de 1998, explicó que dicha bonificación solo tenía efectos salariales en materia pensional y no en otras prestaciones. Afirmó, además, que aceptar la postura del llevaría a un desbalance en la estructura salarial y generaría pagos indebidos que afectarían el presupuesto público. Por lo tanto, solicitó que se negara cualquier pretensión de reliquidación basada en este concepto.
Adicionalmente, invocó la prescripción extintiva del derecho. Explicó que, según la normativa vigente, las reclamaciones relacionadas con derechos laborales prescribían en un término de tres años. En este sentido, argumentó que, incluso si se llegara a considerar procedente la reliquidación de cesantías, solo podrían reconocerse valores correspondientes a los tres años anteriores a la solicitud del demandante.
Por lo tanto, concluyó que cualquier reconocimiento de valores anteriores a dicho periodo resultaba jurídicamente improcedente. Finalmente, la apoderada judicial de la parte demandada planteó la aplicabilidad de la compensación como forma de extinción de la obligación. Basándose en el artículo 4 Samai índice 065- Expediente digital- archivo 047 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2015-01477-00 Sentencia de Primera Instancia 1714 del Código Civil, sostuvo que cualquier suma que eventualmente se reconociera al demandante debía ser compensada con los valores ya percibidos por ella bajo otros conceptos salariales.
Con este argumento, destacó que no existía fundamento jurídico para efectuar pagos adicionales, ya que ello implicaría un enriquecimiento sin causa en favor del demandante. En virtud de lo anterior, reiteró su solicitud de que se negaran las pretensiones de la demanda. 3.3 Ministerio público Dentro del término otorgado el Ministerio Público guardó silencio y no presentó concepto de fondo.
II. CONSIDERACIONES Habiéndose surtido a cabalidad las demás etapas procesales sin que se evidencie causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, y como quiera que los presupuestos procesales se encuentran satisfechos, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia. 1. Acerca de la competencia Conforme a la norma de competencia establecida por el artículo 152 del Código Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo; y una vez llevada a cabo la audiencia pública de sorteo de conjueces recae en el Tribunal Administrativo de Santander Sala de Conjueces, el conocimiento del presente asunto. 2.
Problema jurídico De conformidad con la fijación del litigio, corresponde a la Sala determinar si: P.J.1: ¿Hay lugar a declarar la nulidad del acto administrativo ficto o presunto debido a la no respuesta de fondo a la petición elevada por el demandante ante la Procuraduría General de la Nación, por la cual se le negó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación prevista en el decreto 610 de 1998? P.J.2: ¿Tiene el demandante derecho al reconocimiento y pago de las cesantías entre el 01 de enero de 1999 y el 31 de diciembre de 2014 con la inclusión del 100% de la bonificación por compensación? Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2015-01477-00 Sentencia de Primera Instancia En caso afirmativo a los anteriores interrogantes, deberá determinarse si en el presente caso se configuró el fenómeno prescriptivo de los derechos reclamados. 3.
Marco normativo y jurisprudencial 3.1 De la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998 De la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998 El Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, por medio de la cual fijó el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de allí que en su artículo 15 estableció una prima especial de servicios para ciertos funcionarios, para igualar sus ingresos a los ingresos anuales percibidos por los Congresistas, en otras palabras, se buscó equiparar el salario de los magistrados de las altas cortes al de los congresistas.
Por lo anterior, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 610 de 1998, norma de fundamento para el reconocimiento de la Bonificación por Compensación, cuyo tenor literal es el siguiente: “ARTÍCULO 1o. Créase, para los funcionarios enunciados en el artículo 2o del presente decreto, una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.
La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes. …” (Subrayas y negrillas fuera de texto). Las consideraciones que dieron lugar a esta decisión quedaron consignadas en el mismo Decreto de la siguiente manera: “Que el Gobierno Nacional acordó con los representantes de los funcionarios mencionados en el considerando anterior, un esquema que gradualmente permita superar la desigualdad económica entre los dos niveles mencionados, así: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2015-01477-00 Sentencia de Primera Instancia Para el año que corresponda a la vigencia fiscal para la cual se apruebe por primera vez la apropiación presupuestal correspondiente, se aplicará un ajuste a los ingresos laborales que iguale al sesenta por ciento (60%) de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado;
Para la vigencia fiscal siguiente, el ajuste igualará al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado; A partir del año correspondiente a la tercera vigencia fiscal, los ingresos laborales serán igual al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. …” (Negrilla fuera de texto).
El fin de la expedición del Decreto 610 de 1998 adicionado por el Decreto 1239 de 1998, mediante el cual se estableció la bonificación por compensación, fue acabar la desigualdad salarial existente entre magistrados de alta corte y demás funcionarios del sector judicial. Esta bonificación consiste en un ajuste de carácter permanente que, sumado a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales, iguale el 80% por ciento de los ingresos que por todo concepto laboral perciben los magistrados de alta corte.
La norma señala de manera taxativa que a partir del año correspondiente a la tercera vigencia fiscal; (esto es, 1º de enero de 2001) los ingresos laborales serán iguales al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado; lo cual indica que para obtener el porcentaje de la Bonificación por Compensación, se toma el 80% de todos los conceptos laborales que devenguen los magistrados de las Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2015-01477-00 Sentencia de Primera Instancia altas cortes, tal como quedó establecido en la Sentencia de Unificación dictada por esta Sala de Conjueces5 incluida la cesantía de los Congresistas, en donde se dijo: “… Las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República han sido consideradas ingresos laborales anuales permanentes por la jurisprudencia del Consejo de Estado en ocasiones anteriores, lo que tiene plena razón de ser pues se trata de una erogación que realiza el empleador anualmente a favor de su trabajador y que se causa por cada día de trabajo del empleado.
De allí que esta corporación haya concluido que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas.
Este régimen tiene una clara incidencia en la determinación de la bonificación por compensación de los servidores públicos que se encuentran sujetos al Decreto 610 de 1998 pues el mismo, de manera semejante al artículo 1º del Decreto 10 de 1993, previó la nivelación salarial al 60%, 70% y 80% “… de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado” (subraya fuera del texto), para los años 1998, 1999, 2000 y siguientes, respectivamente.
En este sentido, y teniendo en cuenta que la prima especial de servicios no solo es un ingreso laboral sino que también cuenta con un carácter salarial limitado en atención a lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-681 del 6 de agosto de 2003, habría que señalarse que no existen razones para que se haga abstracción de la misma, o de cualquiera de los factores que se tienen en cuenta para su liquidación, al momento de fijar el monto a cancelar por concepto de bonificación por compensación a favor de los servidores mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
Habiendo señalado que el auxilio de cesantías es un ingreso laboral percibido de manera permanente por los jueces de mayor jerarquía de todas las jurisdicciones, es evidente que resultaría violatorio del principio de igualdad que surge del 5Sentencia proferida el 18 de mayo de 2016 por la Sala de Conjueces – Sección Segunda del Consejo de Estado, Exp.
No. 250002325000201000246-02, Demandante: Jorge Luis Quiroz Alemán. Conjuez Ponente Doctor Jorge Iván Acuña Arrieta. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2015-01477-00 Sentencia de Primera Instancia artículo 13 de la Constitución Política de Colombia el señalar que esta prestación social carece de tal naturaleza únicamente con el propósito de disminuir la base de liquidación de la bonificación por compensación de la que son acreedores los funcionarios mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
En consecuencia, se concluye que únicamente teniendo en cuenta los pagos que el Estado debe realizar a los Congresistas por concepto de cesantías puede calcularse la diferencia total entre lo que ellos perciben y la asignación de los Magistrados de las Altas Cortes para, así, determinar el valor de la prima especial de servicio a la que tienen derecho estos últimos. …” (Subraya y negrilla fuera de texto).
Situación jurídica diferente es que dicha Bonificación por Compensación constituya o no factor salarial, en eventos no autorizados por el ordenamiento legal. En ese sentido el inciso 2º del artículo 1º del Decreto 610 de 1998, dispone: “… La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes. …” (Negrillas fuera de texto).
Sobre este punto existe pronunciamiento del Consejo de Estado, en sentencia proferida por la Sección Cuarta6, en donde se dijo que dicha Bonificación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los magistrados de las altas para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios establecida en el Decreto 610 de 1998; en los siguientes términos: “… La bonificación por compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los magistrados de las altas cortes - Decreto 610 de 1998, artículo 1º, publicado en el Diario Oficial 6 Sentencia proferida el 10 de junio de dos mil ocho (2008) Radicación número: 11001-03-27-000- 2006-00020-00(16035) Demandante: Álvaro Enrique Vera Jaimes, Conjuez Ponente Doctor Jaime Abella Zárate.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2015-01477-00 Sentencia de Primera Instancia 43.268 de marzo 30 de 1998, del Departamento Administrativo de la Función pública. La argumentación del actor está fincada en este texto, pero suprimiendo el adverbio de modo sólo, con lo cual cambia sustancialmente el sentido de la frase.
En efecto, al suprimir el adverbio, lógicamente la restricción del concepto de que constituye factor salarial, se extiende a todos los efectos laborales, lo cual, precisamente, fue lo que el legislador quiso limitar claramente al darle efectos salariales únicamente para determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, cuando antepuso en la frase el adverbio sólo. … Esta misma idea, la reiteró en el último inciso del artículo 4° del Decreto 4040 cuando dispuso que: “La bonificación por compensación, pagadera mensualmente, sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, y hará parte integral en su totalidad del ingreso base de liquidación debiendo cotizarse mensualmente sobre lo devengado.
Si se suprime de esta norma el adverbio solo, como lo hace el demandante, el sentido es completamente diferente, pues en lugar de la restricción o limitación que enseña el mencionado adverbio, los efectos se extenderían en todos los sentidos, caso en el cual el actor tendría razón en su pretensión. Como toda la argumentación restante está construida sobre la misma idea de carácter salarial de las bonificaciones, atribuida en esa forma aquí invocada, resultan también equivocadas y por ello no hay necesidad de más elucubraciones. …” Posteriormente se expidió el Decreto 4040 de 3 de diciembre de 2004, por el cual se creó la Bonificación de Gestión Judicial para los magistrados de tribunal y otros funcionarios, con el siguiente tenor literal: “… La Bonificación de Gestión Judicial, pagadera mensualmente, solo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, y hará parte integral del ingreso base de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2015-01477-00 Sentencia de Primera Instancia liquidación debiendo cotizarse mensualmente sobre lo devengado, incluyendo esta Bonificación. …” (Se subraya y negrillas fuera de texto).
Luego, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004 mediante sentencia ejecutoriada de 28 de enero de 2012, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado; el Decreto 1102 de 24 de mayo de 20127, modificó la Bonificación por Compensación para los magistrados de los tribunales y demás cargos homólogos, así: “… Artículo 1°.
A partir del 27 de enero de 2012, la Bonificación por Compensación que vienen percibiendo con carácter permanente los Magistrados de Tribunal, Magistrados de Consejo Seccional, Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Magistrados Auxiliares de las Altas Cortes, Abogados Asistentes y Abogados Auxiliares del Consejo de Estado, Fiscales Delegados ante Tribunales de Distrito, Fiscales Auxiliares ante la Corte Suprema de Justicia, Directores Ejecutivos Seccionales de Administración Judicial, Secretarios Generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional y Secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura y los funcionarios vinculados a la Procuraduría General de la Nación, en empleos en los que actúen de manera permanente como agentes del Ministerio Público ante los Magistrados del Tribunal, antes señalados, equivaldrá a un valor que sumado a la asignación básica y demás ingresos laborales iguale al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.
La Bonificación por Compensación, pagadera mensualmente, sólo constituye factor salarial para efecto del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en los mismos términos de la Ley 797 de 2003. …” (Se subraya y negrillas fuera de texto). 7 “Por el cual se modifica la bonificación por compensación para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios”.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2015-01477-00 Sentencia de Primera Instancia De las normas transcritas se colige que, por mandato expreso de los Decretos 610 de 1998, 4040 de 2004 (cuando estuvo vigente), y el actual 1102 de 2012, la Bonificación por Compensación que allí se regula, sólo constituye factor salarial como parte del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud; disposiciones frente a las cuales no se modifica el marco legal vigente que fija los factores que se deben tener en cuenta para liquidar las diferentes prestaciones sociales, es decir, la Bonificación por Compensación no constituye factor salarial para la liquidación y pago de dichos emolumentos.
Análisis de la sala La Sala estima que el propio legislador, al expedir la ley marco que sirve de fundamento normativo para la regulación de la bonificación por compensación, estableció de manera expresa que las prestaciones de este tipo no tendrían carácter salarial. En consecuencia, el Gobierno Nacional, al desarrollar dicha normativa y reglamentar la bonificación por compensación, carecía de competencia para conferirle una connotación salarial, como ahora se pretende en el presente proceso mediante su inaplicación por inconstitucionalidad.
Bajo este entendido, no resulta jurídicamente viable que esta Sala de Conjueces, desconociendo tanto la normativa aplicable como los precedentes judiciales obligatorios, redefina la naturaleza jurídica de la bonificación por compensación para efectos de incluirla como factor salarial en la liquidación de las cesantías de la parte demandante.
En este punto, se reitera que las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado, en su calidad de órgano de cierre de la jurisdicción contencioso-administrativa, han fijado reglas claras y de obligatorio cumplimiento, en virtud del principio de seguridad jurídica y del respeto por el precedente judicial, las cuales imponen una restricción categórica frente a la posibilidad de reconocer la bonificación por compensación como un componente salarial para efectos prestacionales distintos a los expresamente previstos en la ley.
Ahora bien, al trasladar estos razonamientos al caso objeto de estudio, se advierte que la parte demandante pretende la inclusión de la bonificación por compensación como factor para la reliquidación de un derecho laboral diferente al de la pensión, en este caso, el auxilio de cesantía. No obstante, una interpretación armónica de la normatividad aplicable, así como de la jurisprudencia de unificación previamente referida, evidencia que tal inclusión es jurídicamente improcedente.
La bonificación por compensación ha sido concebida como un beneficio de carácter especial, cuya finalidad no implica su reconocimiento como factor salarial con incidencia en Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2015-01477-00 Sentencia de Primera Instancia prestaciones sociales distintas a aquellas expresamente determinadas en la legislación vigente.
Adicionalmente, aceptar la pretensión de los demandantes implicaría una clara transgresión del marco normativo que regula el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, en particular, de aquellas disposiciones que establecen límites máximos de ingresos y factores salariales permitidos. Cualquier decisión en contrario representaría un desconocimiento del principio de legalidad en materia prestacional, vulnerando los límites fijados por el legislador y generando un efecto contrario al mandato de interpretación restrictiva que rige en materia de beneficios económicos para los servidores públicos.
En virtud de lo anterior, y en aplicación de los principios de legalidad, seguridad jurídica y respeto al precedente judicial, se concluye que no es posible acceder a la pretensión de la parte demandante, por cuanto la bonificación por compensación no constituye un factor salarial para efectos de la reliquidación de las cesantías. En consecuencia, se impone la denegación de las pretensiones de la demanda, al no existir fundamento normativo, jurisprudencial ni constitucional que habilite la procedencia de lo solicitado.
De las costas El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el punto a la condena en costas, establece lo siguiente: “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Por lo tanto, es "objetivo" porque en toda sentencia se "dispondrá" sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP.
Sin embargo, se le califica de "valorativo" porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso. Recalcando, que en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.
Así, la condena en costas no tiene un carácter objetivo. En tanto que para su imposición debe hacerse un estudio de los fundamentos para la presentación de la Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2015-01477-00 Sentencia de Primera Instancia demanda, lo que implica también un análisis de los fundamentos de la defensa, cuando la parte vencida es la demandada.
El anterior criterio objetivo-valorativo, fue reiterado por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado en sentencia de 18 de enero de 2018; La Sección Segunda del H. Consejo de Estado en sentencia de 22 de febrero de 2018, que recordó que con la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo la condena en costas dejó de fundarse en un criterio subjetivo para considerar, en cambio, aspectos de tipo objetivo valorativo.
En razón de lo anterior, se tiene que, una vez realizado el análisis correspondiente al presente caso, no se observan los especiales criterios de estructuración que el precedente judicial del órgano de cierre ha fijado para la condena en costas, razón por la cual resulta apropiado no realizar condena por ese concepto. En mérito de lo expuesto, la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Santander de Santander, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda interpuesta por YESID GARCIA SAENZ, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la NACIÓN - PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas de conformidad con la parte motiva.
TERCERO: Reconocer personaría jurídica a la abogada MAGDA JOHANA MENDEZ CONTRERAS identificada con cedula de ciudadanía No 63.547.740 de Bucaramanga y portadora de la Tarjeta profesional No 319.221 del C.S. de la J. como apoderada judicial de los demandantes conforme al poder allegado.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia archívese las diligencias previas las anotaciones del caso en el sistema QUINTO: Efectúese el registro de esta actuación en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI | Proceso Judicial (consejodeestado.gov.co) por intermedio de la Oficial Mayor-Conjueces Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 680012333000-2015-01477-00 Sentencia de Primera Instancia
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobada en sala de la fecha, según acta No. 05 de 2025. (Aprobado a través de Microsoft Teams) JOSE LUIS GARCIA MONSALVE Conjuez Ponente (Aprobado a través de Microsoft Teams) MARIA EUGENIA RANGEL GUERRERO Conjuez (Aprobado a través de Microsoft Teams) YESID ALBEIRO SANCHEZ SANDOVAL Conjuez