1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Dual de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, ocho (08) de agosto de dos mil veinticinco (2025). Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001- 33-39-006-2019-00158-03 Demandante: Martha Angélica Pinilla Ávila Demandado: Nación – Rama Judicial Sentencia No. 121 Procede la Sala Dual de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, a dictar sentencia de segunda instancia con ocasión al recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 27 de abril de 2022 por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales.
I. Antecedentes 1. Declaraciones y condenas. La demandante solicita que se hagan las siguientes declaraciones: 1.1. Se inaplique bajo la excepción de inconstitucionalidad la siguiente expresión: «… constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud», contenida en el inciso primero del artículo 1° del Decreto 383 del 6 de marzo de 2013. 1.2.
Solicita que se declare la nulidad de las Resoluciones No. DESAJMAR17-1198 del 07 de noviembre de 2017 y la nulidad del acto ficto o presunto contenido en el recurso de apelación interpuesto el 4 de diciembre de 2017 contra la mencionada resolución, a través de las cuales se negó el reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de todas las prestaciones sociales. 1.3.
Como consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, solicita que se condene a la entidad demandada a reconocerle y pagarle la “bonificación judicial” señalada en el Decreto 383 de 2013, como factor salarial y prestacional, con incidencia en las primas de servicios, de vacaciones, de productividad, de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicios prestados, teniendo como base la totalidad del salario sin ningún tipo de deducción. 1.4.
Que las sumas que resulten a favor del demandante sean debidamente indexadas 2 hasta que se haga efectivo el pago. 1.5. Se condene en costas a la Nación – Rama Judicial, de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2. Hechos. Pueden resumirse en los siguientes: Señala que la demandante ha estado al servicio de la Rama Judicial, ostentando varios cargos.
Expone que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 383 de 2013, mediante el cual creo la bonificación judicial para los empleados de la Rama Judicial, con el fin de cumplir el precepto normativo contenido en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que lo conminó a realizar una nivelación salarial para efectos de mantener una equidad en materia de remuneración salarial para los empleados de la Rama Judicial.
Indica que los parámetros señalados al Gobierno Nacional fueron desconocidos, ya que el artículo 1º del Decreto 383 de 2013, se estableció que la bonificación judicial constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, desconociendo con esto el criterio de equidad mencionado.
Arguye que durante el tiempo de su vinculación laboral, recibió la “bonificación judicial” de forma habitual, periódica e ininterrumpida, pero por interpretación errada de la entidad demandada no se ha reconocido este emolumento como factor salarial; razón por la cual, elevó solicitud de reconocimiento y pago de la bonificación como factor salarial para la liquidación de su salario, prestaciones y demás emolumentos que percibió, petición que fue negada mediante los actos administrativos demandados.
Finalmente, manifiesta que todo emolumento percibido como contraprestación del servicio debe ser incluido como salario y en tal sentido el Decreto 383 de 2013 transgredió esta disposición y de paso el derecho a la igualdad. 3. Reforma de la demanda. Posterior a la presentación del libelo introductorio, la parte actora presentó reforma de la demanda, en atención a que el recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución DESAJMZR17-1198 de 2017, fue resuelto por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a través la Resolución No. 4121 del 31 de diciembre de 2020; razón por la que la parte demandante solicitó que se declarara su nulidad.
Frente a lo anterior, el Juzgado Administrativo Transitorio mediante auto de fecha 20 de mayo de 2021 admitió tal reforma1. 1 Documento 016 del cuaderno de primera instancia. 3 4. Contestación de la demanda. Rama Judicial: Por medio de representante judicial contesta la demanda, mediante la cual acepta algunos hechos y se opone a todas las pretensiones.
Refiere que de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Constitución Política y la Ley 4ª de 1992, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos es competencia del Congreso de la República y del Gobierno Nacional, es así, que la creación, modificación o retribución de emolumentos salariales y prestacionales recae sobre este.
Adicionalmente, expone que articulado del Decreto 383 y 384 del 2013, refiere que por expreso mandato legal, la bonificación judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud. La entidad trae a colación diferentes citas jurisprudencias, concluyendo que los decretos que crearon la bonificación judicial no desconocen ningún derecho adquirido ni violaron las disposiciones constitucionales y legales como lo expone la demandante, pues la bonificación fue creada como una suma adicional al salario, por lo que no constituye una desmejora en el salario ya que no existe una situación jurídica consolidada en atención a que es facultad del legislador determinar si un emolumento constituye o no factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales y seguridad social.
Respecto a la excepción de inconstitucionalidad, arguye que la administración únicamente puede apartarse de las normas cuando estas son abiertamente inconstitucionales, situación que en su sentir no ocurre como quiera que los Decretos 383 y 384 del 2013, mediante los cuales se creó la bonificación judicial, están vigentes, y en virtud del principio de legalidad de que trata el artículo 6 de la Constitución Política deben ser acatados y cumplidos, hasta tanto no se anulen o se suspendan por la jurisdicción Contenciosa Administrativa, máxime cuando de su lectura no se genera duda en la interpretación o alcance de los mismos.
Finalmente, solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda. 5. Sentencia de primera instancia. El Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, mediante sentencia 27 de abril de 2022 resolvió: “(…) PRIMERO DECLARAR NO FUNDADAS las excepciones “DE LA VIOLACIÓN DE NORMAS PRESUPUESTALES DE RECONOCERSE LAS PRETENSIONES DE LA PARTE DEMANDANTE” y “AUSENCIA DE CAUSA PETENDI”, formuladas por la parte demandada, por lo expuesto en la parte motiva de la providencia. 4 SEGUNDO: DECLARAR FUNDADO el medio exceptivo de “PRESCRIPCIÓN”, propuesto por la parte demandada, por las razones expuestas en precedencia. TERCERO INAPLICAR por inconstitucional la expresión únicamente contenida en el artículo 1º de los Decretos Decreto 383 de 2013, Decreto 1269 de 2015, Decreto 246 de 2016, Decreto 1014 de 2017 y Decreto 340 de 2018, en el entendido que la bonificación judicial sí constituye salario para liquidar todos los factores salariales y prestacionales que devenguen los servidores públicos de la Rama Judicial.
CUARTO: DECLARAR LA NULIDAD de las Resoluciones No. DESAJMAR 17- 1198 del 7 de noviembre de 2017, DESAJMAR 17-1447 del 18 de diciembre de 2017 y el acto ficto o presunto originado en el silencio administrativo negativo derivado del recurso de apelación presentado el 4 de diciembre de 2017, proferidos por NACIÓN –RAMA JUDICIAL -DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, mediante las cuales se negó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial, de conformidad con lo analizado en esta sentencia.
QUINTO: A título de restablecimiento del derecho, SE CONDENA a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, a efectuar una nueva liquidación con TODOS LOS FACTORES PRESTACIONALES Y SALARIALES DEVENGADOS por la señora MARTHA ANGELICA PINILLA AVILA identificada con la cédula de ciudadanía No. 30.317.544, desde el 01 de enero de 2013, pero con efectos fiscales a partir del 17 de octubre de 2014, por efectos de la prescripción trienal.
La liquidación deberá incluir la prima de servicios, la prima de productividad, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos percibidos, TENIENDO COMO PARTE INTEGRANTE DEL SALARIO LA BONIFICACIÓN JUDICIAL, atendiendo además al cargo desempeñado.
Igualmente, la mencionada BONIFICACIÓN JUDICIAL deberá considerarse salario para la liquidación de TODOS LOS EMOLUMENTOS que sean percibidos por la señora MARTHA ANGELICA PINILLA AVILA mientras se desempeñe como empleado de la RAMA JUDICIAL, siempre y cuando el cargo que ejerza sea de aquellos que devenguen tal asignación. (…)” Como fundamento de la decisión, el a quo, realizó un análisis normativo y jurisprudencial en torno a los derechos laborales para abordar el tema específico de la bonificación judicial, estudiando el caso particular de la demandante y realizando un pronunciamiento frente a la prescripción. 6.
Recurso de apelación. -La Nación – Rama Judicial, estado dentro del término, presentó recurso de apelación2, en el cual señaló como motivos de inconformidad que el mandato del 2 Archivo 040 del expediente digital de Samai en primera instancia. 5 Decreto 383 de 2013, de la bonificación judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Argumenta que sobre el carácter salarial o no de algunos emolumentos derivados de la relación laboral legal y reglamentaria de los servidores judiciales, el Consejo de Estado en sentencia3 ratificó el carácter no salarial de la bonificación de actividad judicial creada por el 3131 del 08 de septiembre de 2005 para Jueces de la República y otros funcionarios.
Asimismo, hizo referencia a la sentencia proferida por la Corte Constitucional C-410 del 28 de agosto de 1997, entre otras, para concluir que no existe motivo alguno que impida al legislador disponer que determinada prestación social o indemnización se liquide sin consideración al monto total del salario del trabajador, lo que avala lo regulado en los decretos.
Refiere que la Constitución Política faculta al legislador para que fije los estipendios salariales y prestacionales de los servidores judiciales, es decir, que tiene la libertad para disponer que emolumentos se liquiden sin consideración al monto total del salario y cuales de estos no constituyen factor para liquidar algunos conceptos de salario; resultando bajo ese presupuesto que la bonificación judicial no podría considerarse como inconstitucional o ilegal.
Considera que el Decreto 383 del 2013, el Gobierno Nacional no desconoce o lesiona los derechos reclamados, pues estos fueron creados para los servidores que se rigen por un estatus diferente o régimen especial y, que para el caso bajo estudio la bonificación judicial haría parte en factor salarial en dos categorías en salud y pensión, no olvidando que la bonificación judicial seria permanente pues fue creada como ajuste del salario para el empleado.
Finalmente, solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda y se declaren probados los medios exceptivos propuestos. II. Consideraciones de la Sala 2.1. Cuestión previa. Antes de abordar el fondo del asunto procede esta Sala Dual integrada por los Magistrados Fernando Alberto Álvarez Beltrán y Augusto Ramón Chávez Marín a decidir sobre las manifestaciones de impedimento de los Magistrados Carlos Manuel Zapata Jaimes4, Diana Patricia Hernández Castaño5 y Jorge Humberto Calle López6, siendo los dos últimos Magistrados quienes integran la Sala Segunda de decisión. 3 Sentencia del 19 de junio de 2008, Radicación número: 11001-03-25-000-2006-00043-00 (0867-06), Actor: PABLO J. CACERES CORRALES, consejero ponente: Dr. JAIME MORENO GARCÍA. 4 Manifestación de fecha 7 de julio de 2025, la cual se observa en el documento 059 del expediente de segunda instancia que reposa en el aplicativo web SAMAI. 5 Manifestación visible en el documento 062 de SAMAI. 6 Manifestación visible en el documento 063 del expediente de segunda instancia 6 Consideran los referidos funcionarios se encuentran incursos en la causal de impedimento prevista por el numeral 1° del artículo 141 del Código General del Proceso.
Para tal efecto, los Magistrados Carlos Manuel Zapata Jaimes, Diana Patricia Hernández Castaño y Jorge Humberto Calle López cuentan con proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en curso (17001-33-39-007-2020- 00228¸63001333300520190031401, 63001333300220190039901 y 05001333303520240014800, respectivamente) en los que se pretende que se reconozca la bonificación judicial regulada en el Decreto 383 de 2013.
En relación con lo anterior observa la Sala que el CPACA señala en su artículo 130 que serán causales de recusación e impedimento para los consejeros, magistrados y jueces administrativos, entre otras, las previstas en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, es decir, el artículo 141 del actual Código General del Proceso, por ser esta la norma vigente, el que prevé: Artículo 141.
Causales de Recusación. Son causales de recusación las siguientes: 1. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso. (…) En orden a lo anterior, considera esta Sala que los impedimentos tienen como fundamento la integridad moral del funcionario que los declara.
Respecto del alcance de la expresión “interés directo” contenida en el numeral 1 del artículo 141 del CGP, la H. Corte Constitucional en auto No. 334 del 2 de diciembre de 20094 explicó que aquélla no sólo tiene una connotación patrimonial sino moral, y que además para que se configure, el interés debe ser actual y directo, en los siguientes términos: “(…) Cuando el juzgador obtiene, para si (sic) o para los suyos, una ventaja o provecho de tipo patrimonial o moral, y es actual, cuando el vicio que se endilga de la capacidad interna del juzgador, se encuentra latente o concomitante al momento de tomar la decisión. De suerte que, ni los hechos pasados, ni los hechos futuros tienen la entidad suficiente para deslegitimar la competencia subjetiva del juez.
En este orden de ideas, para que exista un interés directo en los magistrados de esta Corporación, es indispensable que frente a ellos sea predicable la existencia de alguna ventaja de tipo patrimonial a partir de las resultas del proceso. De igual manera, si lo que se pretende probar es la existencia de un interés moral, debe acreditarse con absoluta claridad la afectación de su fuero interno, o en otras 7 palabras, de su capacidad subjetiva para deliberar y fallar”5.
(Líneas son del texto). Por su parte, la Sala de Casación Penal de la H. Corte Suprema de Justicia, en auto del 13 de diciembre de 20076, sostuvo en relación con lo que debe entenderse por “interés en el proceso”, lo siguiente: “(…) 6. Sobre la causal que está sometida a debate en el presente asunto la Sala ha expresado, en forma reiterada y pacífica7, lo siguiente: “El "interés en el proceso", debe entenderse como aquella expectativa manifiesta por la posible utilidad o menoscabo, no sólo de índole patrimonial, sino también intelectual o moral, que la solución del asunto en una forma determinada acarrearía al funcionario judicial o a sus parientes cercanos, y que, por aparecer respaldada en serios elementos de juicio, compromete la ponderación e imparcialidad del juzgador, tornando imperiosa su separación del conocimiento del proceso.
“Por lo anterior, el interés que causa el impedimento tiene que ser real, existir verdaderamente. No basta la afirmación que haga un Magistrado a su arbitrio, pues de aceptarse ese proceder, la posibilidad de apartarse del conocimiento de un caso quedaría sometida solamente a la voluntad del juez o magistrado. “Por lo tanto, se trata de establecer "si la intervención del juez recusado o impedido en el caso concreto implicaría la obtención de un provecho, utilidad o ganancia, para sí, para su cónyuge o compañero permanente, o para sus parientes; o si el Juez, su cónyuge o compañero permanente, o alguno de sus parientes en el rango que establece la ley, profesa un sentimiento respecto de alguno de los sujetos procesales, con suficiente intensidad para hacerle inclinar su ánimo; o si existe un interés creado por otro tipo de circunstancias que permita vislumbrar la ausencia de ecuanimidad".
Se ha agregado que “El interés a que alude la disposición es aquel que surge del trámite y decisión del asunto. En modo alguno de un comportamiento extraprocesal de uno de los intervinientes”8. (Resalta la Sala). En sentencia C-390 de 1993 la H. Corte Constitucional explicó que la causal que aquí se debate es de naturaleza subjetiva, y “(…) ante la presencia de causales subjetivas -1 y 9 del artículo 150 del C.P.C.-, la ausencia de prueba no debe conducir a presumir de derecho la temeridad o mala fe del recusante, como en el caso anterior, sino que, 8 justamente por lo etéreo y gaseoso de las apreciaciones del espíritu humano, ella debe ser demostrada y probada en el proceso.
En efecto, la apreciación tanto del “interés directo o indirecto” en el proceso como de la “enemistad grave o amistad íntima” es un fenómeno que depende del criterio subjetivo del fallador. Obsérvese que incluso las causales vienen acompañadas de adjetivos calificativos, lo cual pone de manifiesto la discrecionalidad en su apreciación. Pues bien, en estos casos es posible que un recusante invoque de buena fe una presunta causal que luego resulte de difícil prueba.
Deducir en tales casos una responsabilidad automática iría contra los principios de la presunción de inocencia y de la buena fé (sic). Es por ello que en tales casos, a juicio de esta Corporación, sólo se invierte la carga de la prueba respecto del recusante fallido para efectos de una eventual sanción pecuniaria o disciplinaria, pero la sola materialidad del hecho no es suficiente para deducir de manera automática una responsabilidad.”.
Sobre el trámite respectivo, señala el numeral 3 del artículo 131 del CPACA: “ARTÍCULO 131. TRÁMITE DE LOS IMPEDIMENTOS. Para el trámite de los impedimentos se observarán las siguientes reglas: ( ) 3. <Numeral modificado por el artículo 21 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando en un Magistrado concurra alguna de las causales señaladas en el artículo anterior, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es este, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto como advierta su existencia, para que la sala, sección o subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento.
Si lo encuentra fundado, lo aceptará. Cuando se afecte el quórum decisorio, se integrará la nueva sala con los magistrados que integren otras subsecciones o secciones de conformidad con el reglamento interno. Solo se ordenará sorteo de conjuez, cuando lo anterior no fuere suficiente. (Negrilla de la Sala). Así las cosas, las manifestaciones planteadas por los magistrados Carlos Manuel Zapata Jaimes, Diana Patricia Hernández Castaño y Jorge Humberto Calle López, quienes declaran su impedimento, se ajusta al contenido del numeral 1 trascrito, ya que patrimonialmente se obtendrían beneficios en el caso de que eventualmente se fallare a favor del accionante, y por tanto habría lugar a que se afecte el fuero interno y la imparcialidad de los falladores encargados de este caso.
En otras palabras, se considera por esta Sala que, en efecto, cualquier decisión que se vaya a adoptar en el asunto de la referencia puede afectar la objetividad e imparcialidad que deben gobernar a los Magistrados en el trámite de este proceso, pues se trata de la definición de aspectos salariales de funcionarios de la Rama Judicial.
Razón suficiente para aceptar el óbice manifestado por los referidos Magistrados y proceder a resolver sobre el fondo del asunto. 9 2.2. Problema jurídico a resolver. Procede esta Sala a analizar en la presente instancia el derecho pretendido, circunscrito al aspecto que es materia de la impugnación formulada por la entidad demandada, para determinar si la bonificación judicial creada por el Gobierno Nacional a través del Decreto 383 de 2013, debe ser considerada como factor salarial sobre todos los factores prestacionales y salariales devengados por el servidor de la Rama Judicial, y determinar si era procedente el control constitucional por vía de excepción, de la expresión contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013, tal como lo expuso el a quo en la sentencia apelada. 2.3.
Relación probatoria. Obran en el expediente las siguientes pruebas que se consideran relevantes para la decisión del asunto debatido: ✓ Reclamación administrativa del 17 de octubre de 2017 (Fl. 23 y s.s. del documento 002 del cuaderno primera instancia). ✓ Resolución No. DESAJMAR16-1198 del 7 de noviembre de 2017, por medio del cual la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Caldas resolvió de forma desfavorable dicha solicitud (Fl. 31 y s.s. del documento 002 del cuaderno primera instancia). ✓ Recurso de apelación contra el acto administrativo proferido el 7 de noviembre de 2017 (Fl. 32 y s.s. del documento 002). ✓ Resolución No. DESAJMAR17-1447 del 18 de diciembre de 2017 por el cual se concede un recurso (Fl. 35 y s.s. del documento 002). ✓ Resolución No. 4121 del 31 de diciembre de 2020, a través del cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial confirma en todas sus partes el acto administrativo No. DESAJMAR16-1198 del 7 de noviembre de 2017 (Fl. 4 y s.s. del documento 11). ✓ Certificado laboral No. 1335 del 1° de septiembre de 2017, donde se informa los cargos y las prestaciones sociales y económicas devengadas por la demandante (Fl. 38 y s.s. del documento 002). 2.4.
Marco jurídico y precedente jurisprudencial. 2.4.1. Bonificación Judicial El literal e), numeral 19 del artículo 150 superior, determinó que corresponde al Congreso de la República “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública”. Con fundamento en ello fue expedida la Ley 4ª de 1992, a través de la cual se fijaron normas, objetivos y criterios para que el Gobierno Nacional estableciera el régimen 10 salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyendo los de la rama judicial, indicando que en ningún caso se podría desmejorar sus salarios y prestaciones sociales, con lo que se buscaba garantizar el principio constitucional de igualdad.
Posteriormente, se expidió el Decreto 383 de 2013 “por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones”, pretendiendo hacer efectiva esa igualdad pregonada desde la ley 4ª de 1992. Dicha norma estableció que la bonificación judicial, sería reconocida mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio, pero sólo constituiría factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Analizada la norma que crea la bonificación judicial a la luz de la Ley 4 de 1992, debe señalarse que lo que ésta pretendía era una nivelación o reclasificación con sentido de equidad del sistema de remuneración de los funcionarios y empleados, entre los que se encuentran los de la rama judicial, conforme lo previsto en el parágrafo del Art. 14, circunstancia que debe entenderse sin lugar a ninguna duda, que se trata de un incremento salarial.
Si bien, el concepto de salario no se encuentra regulado en la Constitución Política, la Corte Constitucional en Sentencia C-081 de 1996, al declarar la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 50 de 1993, indicó: “el legislador puede definir el alcance del salario pues esta institución es titular de la cláusula general de competencia y tiene potestad genérica de desarrollar la constitución y expedir las reglas de derecho”.
Así, el legislador, en el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 14 de la Ley 50 de 1990, contempló que “constituye salario no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones”.
De otra parte, debe tenerse en cuenta que el artículo 53 de la Constitución Política, establece que “los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna”, lo que implica que desconocer un tratado internacional incorporado a la legislación colombiana, conlleva una violación a la Constitución. En este orden de ideas, el Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95), adoptado en Ginebra en la reunión 32 de la Organización Internacional del Trabajo - OIT-, integrado al ordenamiento jurídico colombiano mediante la Ley 54 de 1962, contempló que el salario es todo aquello que percibe el trabajador por causa directa del contrato de trabajo, servicio que presta o desea prestar; normativa a la que la Corte Constitucional le reconoció jerarquía entro del bloque de constitucionalidad en la Sentencia SU-995 del 2009.
De otra parte, sobre el carácter salarial de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 para los servidores de la Fiscalía, de contenido totalmente equiparable al Decreto 383 de 2013, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso 11 Administrativo, en sentencia del 6 de abril de 2022, indicó: “Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco.
Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política” (Subrayado por la Sala).
Así las cosas, y tomando como base la permanencia de la bonificación percibida por los servidores judiciales durante su vinculación a la rama judicial, a la luz de la normatividad y jurisprudencia en cita, se puede establecer sin lugar a inequívocos que, esta tiene carácter salarial sobre todos los factores prestacionales y salariales y que el Gobierno Nacional, al quitarle tal carácter, pese a que se reconoce mes a mes como contraprestación de los servicios prestados por los servidores judiciales, contraría la ley marco, esto es, la Ley 4 de 1992, tal como acertadamente lo reconoció la a quo. 2.4.2.
El control constitucional por vía de excepción. El control constitucional tiene su origen en el artículo 4 de la Constitución Política que indica: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales ” En desarrollo de esta norma, la Corte de manera reiterada ha indicado que es deber de los funcionarios administrativos y judiciales aplicar directamente la norma constitucional, si frente a un caso concreto encuentran una clara evidencia de que está siendo violentada o modificada por disposiciones de inferior jerarquía, o que impone la inaplicación de la norma inferior por mandato constitucional.
De igual manera, el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, establece: “En los procesos 12 que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la constitución política o la ley. La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.” Así las cosas, cuando los jueces se enfrentan a una norma que aún no es inconstitucional, pero consideran que lo es, están facultados a inaplicarla al interior del proceso que está bajo estudio, por lo que sus efectos son inter partes, precisando que dicha inaplicación de ninguna manera puede estar exenta de argumentación. Respecto a la excepción de inconstitucionalidad, el Consejo de Estado en sentencia del 16 de febrero 2017 indicó7: “En este punto, los reiterados pronunciamientos de la Corte al respecto permiten concluir que la excepción de inconstitucionalidad como facultad y deber de los operadores jurídicos, se refiere al fenómeno de la aplicación de las normas de inferior jerarquía en casos concretos, cuando éstas resultan incompatibles, a propósito de dichos casos, con las normas constitucionales.
En este orden, la supremacía constitucional que se deriva del artículo 4° de la Carta, hace referencia a las normas constitucionales en juego en un caso concreto de una o varias personas, en el cual la aplicación de normas legales o de inferior jerarquía implicaría ir en contra de aquéllas constitucionales que también amparan a dicha persona o grupo de personas.
En consecuencia, los principios constitucionales en juego en este contexto son en la mayoría de las ocasiones los relativos a los derechos (…). Lo que resulta relevante en este aspecto es entender las distintas competencias que se otorgan en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, y en virtud del control abstracto de constitucionalidad.
La primera se implementa en el contexto de la vulneración de los principios constitucionales en casos concretos, y por ello suele referirse a la garantía de derechos fundamentales cuando estos se ven amenazados por la aplicación concreta de una norma de rango legal o reglamentario, y su ejercicio está en cabeza de todos los operadores jurídicos de nuestro sistema jurídico.
Y la segunda, es exclusiva de los jueces de control de constitucionalidad y tiene el alcance de declarar de manera definitiva la permanencia o la salida de una norma del ordenamiento jurídico.” 4. Del caso en concreto. Descendiendo al caso concreto de la demandante, se observa que la certificación expedida por el Jefe del Área de Talento Humano de la Administración Judicial de Manizales8 da cuenta que la bonificación judicial ha sido cancelada a la actora de manera mensual, periódica y habitual por retribución del servicio prestado, sin que haya sido tomada como factor para liquidar las prestaciones.
Ahora, en cuanto a la inaplicación de la expresión contenida en el artículo 1° del decreto 383 de 2013 que determinó que la bonificación judicial, constituiría factor salarial únicamente para la base de cotización del Sistema General de Pensiones y 7 Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección A, con ponencia del Consejero Rafael Francisco Suárez Vargas, en sentencia del 16 de febrero 2017 dentro del radicado 68001-23-31-000-2006-02724-01(0296-13). 8 Ver folio 38 y s.s. del documento 002. 13 Seguridad Social en Salud, considera esta Sala que tal expresión debe de inaplicarse, por entrar en contradicción con normas superiores, esto es, la Constitución Nacional, la ley laboral, y lo convenios internacionales, tal como se reseñó en precedencia. No obstante, debe precisarse que la inaplicación del apartado del artículo 1º del Decreto 383 de 2013 no significa, que deje de cotizarse a la seguridad social en salud y pensiones, sino, para que esta bonificación constituya factor salarial para reliquidar otras prestaciones sociales.
En consecuencia, los actos administrativos contenidos en las Resoluciones Nos. DESAJMAR16-1198 del 7 de noviembre de 2017 y 4121 del 31 de diciembre de 2020, siendo dichos actos expedidos con fundamento en el apartado normativo inaplicado, lo cual en criterio de esta Sala son contrarios al ordenamiento superior y, por tanto, habrá de confirmarse en este sentido la sentencia emitida por el a quo. 5.
Condena en costas en segunda instancia El artículo 188 del CPACA dispone que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El artículo 365, numeral 1 del C.G.P., aplicable por remisión del citado artículo 188 del CPACA, establece que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso.
En relación con la condena en costas, el Consejo de Estado9 ha desarrollado una línea jurisprudencial que introduce un criterio objetivo valorativo al momento de su imposición, esto es, hay lugar a las mismas siempre que se hayan causado y en la medida de su comprobación conforme lo dispone el numeral 8º del artículo 365 del CGP. Ahora bien, comoquiera que no se observa prueba que acredite la generación de gastos ni agencias en derecho en esta instancia, toda vez que ninguna de las partes intervino en la segunda instancia, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, III. Falla Primero: Declarar fundadas las manifestaciones de impedimento presentadas por los Magistrados Carlos Manuel Zapata Jaimes, Diana Patricia Hernández Castaño y 9Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,12 de abril de 2018, radicación No.05- 001-23-33-000-2012-00439-02(0178-2017), C.P: William Hernández Gómez 14 Jorge Humberto Calle López para conocer del trámite de segunda instancia del medio de control de la referencia. Segundo: Confirmar la sentencia de primera instancia proferida el 27 de abril de 2022 por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales y el posterior auto de corrección emitido el 02 de junio de 2023, dentro del asunto de la referencia. Tercero: Sin condena en costas en esta instancia Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en SAMAI.
Discutido y aprobada en Sala Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha. Notifíquese y cúmplase Fernando Alberto Álvarez Beltrán Magistrado Ponente Augusto Ramón Chávez Marín Magistrado Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.