1 REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Sala Dual de Decisión Magistrado Ponente: Fernando Alberto Álvarez Beltrán Manizales, ocho (8) de agosto de dos mil veinticinco (2025). Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 17001- 33-33-002-2018-00320-02 Demandante: Valentina Jaramillo Marín Demandado: Nación – Rama Judicial Sentencia No. Procede la Sala Dual de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, a dictar sentencia de segunda instancia con ocasión al recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 15 de septiembre de 2021 por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales.
I. Antecedentes 1. Declaraciones y condenas. La demandante solicita que se hagan las siguientes declaraciones: 1.1. Se inaplique bajo la excepción de inconstitucionalidad la siguiente expresión: «… constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud», contenida en el inciso primero del artículo 1° del Decreto 383 del 6 de marzo de 2013. 1.2.
Solicita que se declare la nulidad de las Resoluciones No. DESAJMZR16-47-51 del 07 de enero de 2016 y No. 6003 del 25 de septiembre de 2017, a través de las cuales se negó el reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de todas las prestaciones sociales. 1.3. Como consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, solicita que se condene a la entidad demandada a reconocerle y pagarle la “bonificación judicial” señalada en el Decreto 383 de 2013, como factor salarial y prestacional, con incidencia en las primas de servicios, de vacaciones, de productividad, de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicios prestados, teniendo como base la totalidad del salario sin ningún tipo de deducción. 2 1.4.
Que las sumas que resulten a favor del demandante sean debidamente indexadas hasta que se haga efectivo el pago. 1.5. Se condene en costas a la Nación – Rama Judicial, de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2. Hechos. Pueden resumirse en los siguientes: Señala que la demandante ha estado al servicio de la Rama Judicial, ostentando varios cargos.
Expone que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 383 de 2013, mediante el cual creo la bonificación judicial para los empleados de la Rama Judicial, con el fin de cumplir el precepto normativo contenido en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que lo conminó a realizar una nivelación salarial para efectos de mantener una equidad en materia de remuneración salarial para los empleados de la Rama Judicial.
Indica que los parámetros señalados al Gobierno Nacional fueron desconocidos, ya que el artículo 1º del Decreto 383 de 2013, se estableció que la bonificación judicial constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, desconociendo con esto el criterio de equidad mencionado.
Arguye que durante el tiempo de su vinculación laboral, recibió la “bonificación judicial” de forma habitual, periódica e ininterrumpida, pero por interpretación errada de la entidad demandada no se ha reconocido este emolumento como factor salarial; razón por la cual, elevó solicitud de reconocimiento y pago de la bonificación como factor salarial para la liquidación de su salario, prestaciones y demás emolumentos que percibió, petición que fue negada mediante los actos administrativos demandados.
Finalmente, manifiesta que todo emolumento percibido como contraprestación del servicio debe ser incluido como salario y en tal sentido el Decreto 383 de 2013 transgredió esta disposición y de paso el derecho a la igualdad. 3. Contestación de la demanda. Rama Judicial: Por medio de representante judicial contesta la demanda, mediante la cual acepta algunos hechos y se opone a todas las pretensiones.
Refiere que de conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Constitución Política y la Ley 4ª de 1992, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos es competencia del Congreso de la República y del Gobierno Nacional, es así, que la creación, modificación o retribución de emolumentos salariales y 3 prestacionales recae sobre este.
Adicionalmente, expone que articulado del Decreto 383 y 384 del 2013, refiere que por expreso mandato legal, la bonificación judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud. La entidad trae a colación diferentes citas jurisprudencias, concluyendo que los decretos que crearon la bonificación judicial no desconocen ningún derecho adquirido ni violaron las disposiciones constitucionales y legales como lo expone la demandante, pues la bonificación fue creada como una suma adicional al salario, por lo que no constituye una desmejora en el salario ya que no existe una situación jurídica consolidada en atención a que es facultad del legislador determinar si un emolumento constituye o no factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales y seguridad social.
Respecto a la excepción de inconstitucionalidad, arguye que la administración únicamente puede apartarse de las normas cuando estas son abiertamente inconstitucionales, situación que en su sentir no ocurre como quiera que los Decretos 383 y 384 del 2013, mediante los cuales se creó la bonificación judicial, están vigentes, y en virtud del principio de legalidad de que trata el artículo 6 de la Constitución Política deben ser acatados y cumplidos, hasta tanto no se anulen o se suspendan por la jurisdicción Contenciosa Administrativa, máxime cuando de su lectura no se genera duda en la interpretación o alcance de los mismos.
Finalmente, solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda. 4. Sentencia de primera instancia. El Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, mediante sentencia 15 de septiembre de 2021 resolvió: “(…)
PRIMERO: Sobre las excepciones: (…) b. DECLARAR NO PROBADAS las excepciones: “De la imposibilidad material y presupuestal de reconocer las pretensiones de la parte demandante”, formulada en los procesos con radicaciones: 17001 33 33 002 2018 00213 00, 17001 33 33 001 2018 00259 00, 17001 33 33 002 2018 00320 00, 17001 33 33 001 2018 00328 00, 17001 33 33 004 2018 00349 00 y 17001 33 39 2018 00548 00; y “De la violación de normas presupuestales de reconocerse las pretensiones de la parte demandante, formulada en los procesos con radicación: 17001 33 33 001 2018 00213 00, 17001 33 39 006 2018 00584 00 y 17001 33 39 005 2019 00232 00. c. DECLARAR PROBADA la excepción prescripción en los procesos con radicación: 17001 33 33 004 2018 00349 00, 17001 33 39 008 2018 00548 00, 4 17001 33 39 006 2018 00584 00 y 17001 33 39 005 2019 00232 00 y NO PROBADAS en los demás procesos. d. DECLARAR probada parcialmente y de oficio la excepción “carencia del derecho reclamado” en los procesos con radicación: 17001 33 33 002 2018 00213 00, 17001 33 33 001 2018 00259 00, 17001 33 33 002 2018 00320 00, 17001 33 33 001 2018 00328 00, 17001 33 33 004 2018 00349 00 y 17001 33 39 2018 00548 00.
SEGUNDO: INAPLICAR por inconstitucional la expresión “únicamente” contenida en el artículo 1º de los Decretos 383 de 2013, 1269 de 2015, 246 de 2016, 1014 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019 y 442 de 2020, en el entendido que la bonificación judicial sí constituye salario para liquidar las prestaciones sociales que devenguen los servidores de la Rama Judicial.
TERCERO: DECLARAR LA NULIDAD de los siguientes actos administrativos en lo referente al reconocimiento, liquidación y pago de la bonificación judicial como factor salarial para calcular las prestaciones sociales: (…) Caso nº 4 (Radicación: 17001 33 33 002 2018 00320 00): Resolución DESAJMZR16-47- 51 de 2016 y la Resolución 6003 de 2017.
(…)
CUARTO: ACCEDER a las pretensiones de la demanda únicamente en lo relacionado con el reconocimiento, liquidación y pago de las prestaciones sociales de la parte actora, teniendo como factor salarial la bonificación judicial de que trata el Decreto 383 de 2013.
QUINTO: A título de restablecimiento del derecho, SE ORDENA a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL-, reconocer la bonificación judicial creada por el Decreto 383 de 2013, como factor salarial. Para lo cual se reliquidarán las prestaciones sociales (vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de cesantías21 e intereses a las cesantías22 etc.) percibidas por cada uno de los demandantes y sufragará la diferencia entre lo pagado y lo que se debió pagar atendiendo a cada uno de los cargos desempeñados así: (…) Caso nº 4 (Radicación: 17001 33 33 002 2018 00320 00): A Valentina Jaramillo Marín desde el 1 de enero de 2013 hasta la terminación definitiva de su vínculo laboral con la Rama Judicial.
(…)” Como fundamento de la decisión, el a quo, realizó un análisis normativo y jurisprudencial en torno a los derechos laborales para abordar el tema específico de 5 la bonificación judicial, estudiando el caso particular de la demandante y realizando un pronunciamiento frente a la prescripción. 5. Recurso de apelación. -La Nación – Rama Judicial, estado dentro del término, presentó recurso de apelación1, en el cual señaló como motivos de inconformidad que el mandato del Decreto 383 de 2013, de la bonificación judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Argumenta que sobre el carácter salarial o no de algunos emolumentos derivados de la relación laboral legal y reglamentaria de los servidores judiciales, el Consejo de Estado en sentencia2 ratificó el carácter no salarial de la bonificación de actividad judicial creada por el 3131 del 08 de septiembre de 2005 para Jueces de la República y otros funcionarios.
Asimismo, hizo referencia a la sentencia proferida por la Corte Constitucional C-410 del 28 de agosto de 1997, entre otras, para concluir que no existe motivo alguno que impida al legislador disponer que determinada prestación social o indemnización se liquide sin consideración al monto total del salario del trabajador, lo que avala lo regulado en los decretos.
Refiere que la Constitución Política faculta al legislador para que fije los estipendios salariales y prestacionales de los servidores judiciales, es decir, que tiene la libertad para disponer que emolumentos se liquiden sin consideración al monto total del salario y cuales de estos no constituyen factor para liquidar algunos conceptos de salario; resultando bajo ese presupuesto que la bonificación judicial no podría considerarse como inconstitucional o ilegal.
Considera que el Decreto 383 del 2013, el Gobierno Nacional no desconoce o lesiona los derechos reclamados, pues estos fueron creados para los servidores que se rigen por un estatus diferente o régimen especial y, que para el caso bajo estudio la bonificación judicial haría parte en factor salarial en dos categorías en salud y pensión, no olvidando que la bonificación judicial seria permanente pues fue creada como ajuste del salario para el empleado.
Finalmente, solicita que se nieguen las pretensiones de la demanda y en el caso de que no se acceda lo anterior, se tenga en cuenta la prescripción, “así como la eliminación de costas”. -Parte demandante: en la apelación adhesiva señaló que el no reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de la bonificación por servicios prestados, la prima de servicios y la prima de productividad, configura una vulneración a los derechos del trabajador, los cuales son reconocidos por la ley, por lo 1 Archivo 028 del expediente digital de Samai en primera instancia. 2 Sentencia del 19 de junio de 2008, Radicación número: 11001-03-25-000-2006-00043-00 (0867-06), Actor: PABLO J. CACERES CORRALES, consejero ponente: Dr. JAIME MORENO GARCÍA. 6 que no debe desconocerse que el reconocimiento señalado en el Decreto 383 de 2013 no excluye los factores salariales antes mencionados.
En virtud de lo anterior solicitó revocar parcialmente el fallo de primera instancia y en su lugar se ordene la reliquidación de todas las prestaciones sociales devengadas por el actor con la inclusión de la bonificación judicial, esto es que además de las vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de las cesantías, intereses a las cesantías se incluya la bonificación de servicios prestados, prima de servicios y la prima de productividad.
II. Consideraciones de la Sala 2.1. Cuestión previa. Antes de abordar el fondo del asunto procede esta Sala Dual integrada por los Magistrados Fernando Alberto Álvarez Beltrán y Augusto Ramón Chávez Marín a decidir sobre las manifestaciones de impedimento de los Magistrados Carlos Manuel Zapata Jaimes3, Diana Patricia Hernández Castaño4 y Jorge Humberto Calle López5, siendo los dos últimos Magistrados quienes integran la Sala Segunda de decisión. Consideran los referidos funcionarios se encuentran incursos en la causal de impedimento prevista por el numeral 1° del artículo 141 del Código General del Proceso.
Para tal efecto, los Magistrados Carlos Manuel Zapata Jaimes, Diana Patricia Hernández Castaño y Jorge Humberto Calle López cuentan con proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en curso (17001-33-39-007-2020- 00228¸63001333300520190031401, 63001333300220190039901 y 05001333303520240014800, respectivamente) en los que se pretende que se reconozca la bonificación judicial regulada en el Decreto 383 de 2013.
En relación con lo anterior observa la Sala que el CPACA señala en su artículo 130 que serán causales de recusación e impedimento para los consejeros, magistrados y jueces administrativos, entre otras, las previstas en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, es decir, el artículo 141 del actual Código General del Proceso, por ser esta la norma vigente, el que prevé: Artículo 141.
Causales de Recusación. Son causales de recusación las siguientes: 1. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso. (…) 3 Manifestación de fecha 7 de julio de 2025, la cual se observa en el documento 045 del expediente de segunda instancia que reposa en el aplicativo web SAMAI. 4 Manifestación visible en el documento 048 de SAMAI. 5 Manifestación visible en el documento 049 del expediente de segunda instancia. 7 En orden a lo anterior, considera esta Sala que los impedimentos tienen como fundamento la integridad moral del funcionario que los declara.
Respecto del alcance de la expresión “interés directo” contenida en el numeral 1 del artículo 141 del CGP, la H. Corte Constitucional en auto No. 334 del 2 de diciembre de 20094 explicó que aquélla no sólo tiene una connotación patrimonial sino moral, y que además para que se configure, el interés debe ser actual y directo, en los siguientes términos: “(…) Cuando el juzgador obtiene, para si (sic) o para los suyos, una ventaja o provecho de tipo patrimonial o moral, y es actual, cuando el vicio que se endilga de la capacidad interna del juzgador, se encuentra latente o concomitante al momento de tomar la decisión. De suerte que, ni los hechos pasados, ni los hechos futuros tienen la entidad suficiente para deslegitimar la competencia subjetiva del juez.
En este orden de ideas, para que exista un interés directo en los magistrados de esta Corporación, es indispensable que frente a ellos sea predicable la existencia de alguna ventaja de tipo patrimonial a partir de las resultas del proceso. De igual manera, si lo que se pretende probar es la existencia de un interés moral, debe acreditarse con absoluta claridad la afectación de su fuero interno, o en otras palabras, de su capacidad subjetiva para deliberar y fallar”5.
(Líneas son del texto). Por su parte, la Sala de Casación Penal de la H. Corte Suprema de Justicia, en auto del 13 de diciembre de 20076, sostuvo en relación con lo que debe entenderse por “interés en el proceso”, lo siguiente: “(…) 6. Sobre la causal que está sometida a debate en el presente asunto la Sala ha expresado, en forma reiterada y pacífica7, lo siguiente: “El "interés en el proceso", debe entenderse como aquella expectativa manifiesta por la posible utilidad o menoscabo, no sólo de índole patrimonial, sino también intelectual o moral, que la solución del asunto en una forma determinada acarrearía al funcionario judicial o a sus parientes cercanos, y que, por aparecer respaldada en serios elementos de juicio, compromete la ponderación e imparcialidad del juzgador, tornando imperiosa su separación del conocimiento del proceso.
“Por lo anterior, el interés que causa el impedimento tiene que ser real, existir verdaderamente. No basta la afirmación que haga un Magistrado a su arbitrio, pues de aceptarse ese proceder, la posibilidad de apartarse del conocimiento de un caso quedaría 8 sometida solamente a la voluntad del juez o magistrado. “Por lo tanto, se trata de establecer "si la intervención del juez recusado o impedido en el caso concreto implicaría la obtención de un provecho, utilidad o ganancia, para sí, para su cónyuge o compañero permanente, o para sus parientes; o si el Juez, su cónyuge o compañero permanente, o alguno de sus parientes en el rango que establece la ley, profesa un sentimiento respecto de alguno de los sujetos procesales, con suficiente intensidad para hacerle inclinar su ánimo; o si existe un interés creado por otro tipo de circunstancias que permita vislumbrar la ausencia de ecuanimidad".
Se ha agregado que “El interés a que alude la disposición es aquel que surge del trámite y decisión del asunto. En modo alguno de un comportamiento extraprocesal de uno de los intervinientes”8. (Resalta la Sala). En sentencia C-390 de 1993 la H. Corte Constitucional explicó que la causal que aquí se debate es de naturaleza subjetiva, y “(…) ante la presencia de causales subjetivas -1 y 9 del artículo 150 del C.P.C.-, la ausencia de prueba no debe conducir a presumir de derecho la temeridad o mala fe del recusante, como en el caso anterior, sino que, justamente por lo etéreo y gaseoso de las apreciaciones del espíritu humano, ella debe ser demostrada y probada en el proceso.
En efecto, la apreciación tanto del “interés directo o indirecto” en el proceso como de la “enemistad grave o amistad íntima” es un fenómeno que depende del criterio subjetivo del fallador. Obsérvese que incluso las causales vienen acompañadas de adjetivos calificativos, lo cual pone de manifiesto la discrecionalidad en su apreciación. Pues bien, en estos casos es posible que un recusante invoque de buena fe una presunta causal que luego resulte de difícil prueba.
Deducir en tales casos una responsabilidad automática iría contra los principios de la presunción de inocencia y de la buena fé (sic). Es por ello que en tales casos, a juicio de esta Corporación, sólo se invierte la carga de la prueba respecto del recusante fallido para efectos de una eventual sanción pecuniaria o disciplinaria, pero la sola materialidad del hecho no es suficiente para deducir de manera automática una responsabilidad.”.
Sobre el trámite respectivo, señala el numeral 3 del artículo 131 del CPACA: “ARTÍCULO 131. TRÁMITE DE LOS IMPEDIMENTOS. Para el trámite de los impedimentos se observarán las siguientes reglas: ( ) 3. <Numeral modificado por el artículo 21 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando en un Magistrado concurra alguna de las causales señaladas en el artículo anterior, deberá declararse impedido en escrito dirigido al ponente, o a quien le siga en turno si el impedido es este, expresando los hechos en que se fundamenta tan pronto como 9 advierta su existencia, para que la sala, sección o subsección resuelva de plano sobre la legalidad del impedimento.
Si lo encuentra fundado, lo aceptará. Cuando se afecte el quórum decisorio, se integrará la nueva sala con los magistrados que integren otras subsecciones o secciones de conformidad con el reglamento interno. Solo se ordenará sorteo de conjuez, cuando lo anterior no fuere suficiente. (Negrilla de la Sala). Así las cosas, las manifestaciones planteadas por los magistrados Carlos Manuel Zapata Jaimes, Diana Patricia Hernández Castaño y Jorge Humberto Calle López, quienes declaran su impedimento, se ajusta al contenido del numeral 1 trascrito, ya que patrimonialmente se obtendrían beneficios en el caso de que eventualmente se fallare a favor del accionante, y por tanto habría lugar a que se afecte el fuero interno y la imparcialidad de los falladores encargados de este caso.
En otras palabras, se considera por esta Sala que, en efecto, cualquier decisión que se vaya a adoptar en el asunto de la referencia puede afectar la objetividad e imparcialidad que deben gobernar a los Magistrados en el trámite de este proceso, pues se trata de la definición de aspectos salariales de funcionarios de la Rama Judicial.
Razón suficiente para aceptar el óbice manifestado por los referidos Magistrados y proceder a resolver sobre el fondo del asunto. 2.2. Problema jurídico a resolver. Procede esta Sala a analizar en la presente instancia el derecho pretendido, circunscrito al aspecto que es materia de la impugnación formulada por la entidad demandada, para determinar si la bonificación judicial creada por el Gobierno Nacional a través del Decreto 383 de 2013, debe ser considerada como factor salarial sobre todos los factores prestacionales y salariales devengados por el servidor de la Rama Judicial, y determinar si era procedente el control constitucional por vía de excepción, de la expresión contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013, tal como lo expuso el a quo en la sentencia apelada. 2.3.
Relación probatoria. Obran en el expediente las siguientes pruebas que se consideran relevantes para la decisión del asunto debatido: ✓ Reclamación administrativa del 15 de diciembre de 2015 (Fl. 1 y s.s. del documento 004 del cuaderno primera instancia). ✓ Resolución No. DESAJMZR16-47-51 del 7 de enero de 2016, por medio del cual la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Caldas resolvió de forma desfavorable dicha solicitud (Fl. 8 y s.s. del documento 004 del cuaderno primera instancia). 10 ✓ Recurso de apelación contra el acto administrativo proferido el 7 de enero de 2016 (Fl. 11 y s.s. del documento 004). ✓ Resolución No. DESAJMZR16-148-75 por el cual se concede un recurso (Fl. 14 y s.s. del documento 004). ✓ Resolución No. 6003 del 25 de septiembre de 2017, a través del cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial confirma en todas sus partes el acto administrativo No. DESAJMZR16-47-51 del 7 de enero de 2016 (Fl. 17 y s.s. del documento 004). ✓ Certificado laboral No. 2038 del 14 de diciembre de 2015, donde se informa los cargos y las prestaciones sociales y económicas devengadas por la demandante (Fl. 28 y s.s. del documento 004). 2.4.
Marco jurídico y precedente jurisprudencial. 2.4.1. Bonificación Judicial El literal e), numeral 19 del artículo 150 superior, determinó que corresponde al Congreso de la República “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública”. Con fundamento en ello fue expedida la Ley 4ª de 1992, a través de la cual se fijaron normas, objetivos y criterios para que el Gobierno Nacional estableciera el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluyendo los de la rama judicial, indicando que en ningún caso se podría desmejorar sus salarios y prestaciones sociales, con lo que se buscaba garantizar el principio constitucional de igualdad.
Posteriormente, se expidió el Decreto 383 de 2013 “por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones”, pretendiendo hacer efectiva esa igualdad pregonada desde la ley 4ª de 1992. Dicha norma estableció que la bonificación judicial, sería reconocida mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio, pero sólo constituiría factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Analizada la norma que crea la bonificación judicial a la luz de la Ley 4 de 1992, debe señalarse que lo que ésta pretendía era una nivelación o reclasificación con sentido de equidad del sistema de remuneración de los funcionarios y empleados, entre los que se encuentran los de la rama judicial, conforme lo previsto en el parágrafo del Art. 14, circunstancia que debe entenderse sin lugar a ninguna duda, que se trata de un incremento salarial.
Si bien, el concepto de salario no se encuentra regulado en la Constitución Política, la Corte Constitucional en Sentencia C-081 de 1996, al declarar la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 50 de 1993, indicó: “el legislador puede definir el alcance del salario pues esta institución es titular de la cláusula general de competencia y tiene potestad genérica de desarrollar la constitución y expedir las reglas de derecho”.
Así, 11 el legislador, en el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 14 de la Ley 50 de 1990, contempló que “constituye salario no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones”.
De otra parte, debe tenerse en cuenta que el artículo 53 de la Constitución Política, establece que “los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna”, lo que implica que desconocer un tratado internacional incorporado a la legislación colombiana, conlleva una violación a la Constitución. En este orden de ideas, el Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95), adoptado en Ginebra en la reunión 32 de la Organización Internacional del Trabajo - OIT-, integrado al ordenamiento jurídico colombiano mediante la Ley 54 de 1962, contempló que el salario es todo aquello que percibe el trabajador por causa directa del contrato de trabajo, servicio que presta o desea prestar; normativa a la que la Corte Constitucional le reconoció jerarquía entro del bloque de constitucionalidad en la Sentencia SU-995 del 2009.
De otra parte, sobre el carácter salarial de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 382 de 2013 para los servidores de la Fiscalía, de contenido totalmente equiparable al Decreto 383 de 2013, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 6 de abril de 2022, indicó: “Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco.
Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política” (Subrayado por la Sala). 12 Así las cosas, y tomando como base la permanencia de la bonificación percibida por los servidores judiciales durante su vinculación a la rama judicial, a la luz de la normatividad y jurisprudencia en cita, se puede establecer sin lugar a inequívocos que, esta tiene carácter salarial sobre todos los factores prestacionales y salariales y que el Gobierno Nacional, al quitarle tal carácter, pese a que se reconoce mes a mes como contraprestación de los servicios prestados por los servidores judiciales, contraría la ley marco, esto es, la Ley 4 de 1992, tal como acertadamente lo reconoció la a quo. 2.4.2.
El control constitucional por vía de excepción. El control constitucional tiene su origen en el artículo 4 de la Constitución Política que indica: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales ” En desarrollo de esta norma, la Corte de manera reiterada ha indicado que es deber de los funcionarios administrativos y judiciales aplicar directamente la norma constitucional, si frente a un caso concreto encuentran una clara evidencia de que está siendo violentada o modificada por disposiciones de inferior jerarquía, o que impone la inaplicación de la norma inferior por mandato constitucional.
De igual manera, el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, establece: “En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la constitución política o la ley. La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.” Así las cosas, cuando los jueces se enfrentan a una norma que aún no es inconstitucional, pero consideran que lo es, están facultados a inaplicarla al interior del proceso que está bajo estudio, por lo que sus efectos son inter partes, precisando que dicha inaplicación de ninguna manera puede estar exenta de argumentación. Respecto a la excepción de inconstitucionalidad, el Consejo de Estado en sentencia del 16 de febrero 2017 indicó6: “En este punto, los reiterados pronunciamientos de la Corte al respecto permiten concluir que la excepción de inconstitucionalidad como facultad y deber de los operadores jurídicos, se refiere al fenómeno de la aplicación de las normas de inferior jerarquía en casos concretos, cuando éstas resultan incompatibles, a propósito de dichos casos, con las normas constitucionales.
En este orden, la supremacía constitucional que se deriva del artículo 4° de la Carta, hace referencia a las normas constitucionales en juego en un caso concreto de una o varias personas, en el cual la aplicación de normas legales o de inferior jerarquía implicaría ir en contra de aquéllas constitucionales que también 6 Consejo de Estado - Sección Segunda – Subsección A, con ponencia del Consejero Rafael Francisco Suárez Vargas, en sentencia del 16 de febrero 2017 dentro del radicado 68001-23-31-000-2006-02724-01(0296-13). 13 amparan a dicha persona o grupo de personas.
En consecuencia, los principios constitucionales en juego en este contexto son en la mayoría de las ocasiones los relativos a los derechos (…). Lo que resulta relevante en este aspecto es entender las distintas competencias que se otorgan en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, y en virtud del control abstracto de constitucionalidad.
La primera se implementa en el contexto de la vulneración de los principios constitucionales en casos concretos, y por ello suele referirse a la garantía de derechos fundamentales cuando estos se ven amenazados por la aplicación concreta de una norma de rango legal o reglamentario, y su ejercicio está en cabeza de todos los operadores jurídicos de nuestro sistema jurídico.
Y la segunda, es exclusiva de los jueces de control de constitucionalidad y tiene el alcance de declarar de manera definitiva la permanencia o la salida de una norma del ordenamiento jurídico.” 4. Del caso en concreto. Descendiendo al caso concreto de la demandante, se observa que la certificación expedida por el Jefe del Área de Talento Humano de la Administración Judicial de Manizales da cuenta que la bonificación judicial ha sido cancelada a la actora de manera mensual, periódica y habitual por retribución del servicio prestado, sin que haya sido tomada como factor para liquidar las prestaciones.
Ahora, en cuanto a la inaplicación de la expresión contenida en el artículo 1° del decreto 383 de 2013 que determinó que la bonificación judicial, constituiría factor salarial únicamente para la base de cotización del Sistema General de Pensiones y Seguridad Social en Salud, considera esta Sala que tal expresión debe de inaplicarse, por entrar en contradicción con normas superiores, esto es, la Constitución Nacional, la ley laboral, y lo convenios internacionales, tal como se reseñó en precedencia. No obstante, debe precisarse que la inaplicación del apartado del artículo 1º del Decreto 383 de 2013 no significa, que deje de cotizarse a la seguridad social en salud y pensiones, sino, para que esta bonificación constituya factor salarial para reliquidar otras prestaciones sociales.
En este orden de ideas, encuentra esta Sala que, como prestaciones sociales, además de las vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de las cesantías, intereses a las cesantías, la parte actora devengó las denominadas bonificación de servicios prestados, prima de servicios y la prima de productividad, las cuales se reciben de manera periódica, por lo que no es de recibo el argumento expuesto por el juez de primera instancia, consistente en que no se reconoce su reliquidación, porque no se acompasa con una apropiación razonable y racional de la inversión de los recursos públicos, ni con la intención del Constituyente y el Legislador Colombiano, según el certificado laboral expedido por laboral del 22 de enero de 2016, donde las prestaciones sociales y económicas devengadas por la demandante7.
Así las cosas, en el presente caso se considera que la bonificación judicial constituye factor salarial, por lo que es procedente ordenar la reliquidación de todas las 7 Ver folios 28 y s.s. del documento 004 del cuaderno de primera instancia. 14 prestaciones sociales devengadas por el actor mientras esté vinculado en la Rama Judicial.
Ahora bien, en cuanto a la solicitud realizada por la entidad demandada al señalar que se declare la prescripción, se precisa que tal y como lo resolvió el Juez Administrativo Transitorio, en el presente asunto no operó dicho fenómeno, pues dando aplicación a lo dispuesto por el Consejo de Estado4, se observa que la señora Valentina Jaramillo Marín se vinculó al servicio de la administración de justicia el 1° de febrero de 2010 y el 15 de diciembre de 2015 elevó solicitud de reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial a la entidad demandada; por tal razón, no trascurrieron más de tres años desde la fecha que se hizo efectivo el reconocimiento de la bonificación judicial (06 de marzo de 2013) y la presentación de la reclamación administrativa.
Finalmente, en cuanto a la solicitud realizada por la entidad demandada al señalar que se declare la prescripción, se precisa que tal y como lo resolvió el Juez Administrativo Transitorio, en el presente asunto no operó dicho fenómeno, pues dando aplicación a lo dispuesto por el Consejo de Estado4, se observa que el señor Santiago Rendón Tamayo se vinculó al servicio de la administración de justicia el 05 de julio de 2011 y el 15 de diciembre de 2015 elevó solicitud de reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial a la entidad demandada; por tal razón, no trascurrieron más de tres años desde su fecha de entró en vigencia el mencionado Decreto 383 y la presentación de la reclamación administrativa.
Finalmente, frente al motivo de inconformidad de la alzada por la condena en costas impuesta en primera instancia, se evidencia que esta se efectuó de conformidad con las previsiones contenidas en el artículo 366 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 188 del CPACA, por cuanto a criterio del Juzgado se evidenció “el pago de gastos ordinarios”.
Para resolver lo anterior, se indica que la Sala acoge los planteamientos expuestos por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, expediente radicado número: 76001-23-33-000-2013-00668-01(1909-17) del 24 de enero de 2019 en cuanto precisa que el artículo 188 CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas, criterio que ha reiterado4 en sinnúmero de sentencias sin condena en costas, al considerar que no se encuentra demostrada su causación, como lo expresó igualmente la Alta Corporación de lo Contencioso Administrativo5, en sentencia calendada el 25 de junio de 2020, en la que se insiste que para su valoración se debe verificar la gestión que hubiere realizado la parte contraria a la cual le resultan desfavorables las pretensiones.
Es de resaltar que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 señala que «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas», por lo que se debe decidir por parte del juez, bajo un criterio valorativo y 15 con base en presupuestos objetivos, la imposición de la condena en costas, debiéndose valorar en el expediente la prueba de causación de expensas que justifiquen su imposición. En el presente caso, se advierte que el juez de primera instancia señaló que la costas procesales se encuentran causadas en razón al pago de gastos ordinarios que incurrió la demandante, es decir, aplicó un criterio objetivo valorativo, toda vez que tuvo en cuenta no solamente que la parte demandante sacó avante sus pretensiones sino, además, que desplegó una gestión procesal a través de representante judicial, generando con ello unas agencias en derecho susceptibles de reconocimiento en esa instancia judicial.
Así las cosas, es claro que en el presente asunto el a quo realizó análisis particular, la cual justifica la condena en costas impuesta; motivo por el cual no se revocará tal condena. En consecuencia, la sentencia de primera instancia amerita ser modificada en el sentido de ordenarse la reliquidación de todas las prestaciones sociales devengadas por el actor, esto es además de las vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de las cesantías, intereses a las cesantías se deben entender incluidas la bonificación de servicios prestados, prima de servicios y la prima de productividad. 5.
Condena en costas en segunda instancia El artículo 188 del CPACA dispone que: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” El artículo 365, numeral 1 del C.G.P., aplicable por remisión del citado artículo 188 del CPACA, establece que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso.
En relación con la condena en costas, el Consejo de Estado8 ha desarrollado una línea jurisprudencial que introduce un criterio objetivo valorativo al momento de su imposición, esto es, hay lugar a las mismas siempre que se hayan causado y en la medida de su comprobación conforme lo dispone el numeral 8º del artículo 365 del CGP. Ahora bien, comoquiera que no se observa prueba que acredite la generación de gastos ni agencias en derecho en esta instancia, toda vez que ninguna de las partes intervino en la segunda instancia, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Caldas, administrando 8Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,12 de abril de 2018, radicación No.05- 001-23-33-000-2012-00439-02(0178-2017), C.P: William Hernández Gómez 16 justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, III.
Falla Primero: Declarar fundadas las manifestaciones de impedimento presentadas por los Magistrados Carlos Manuel Zapata Jaimes, Diana Patricia Hernández Castaño y Jorge Humberto Calle López para conocer del trámite de segunda instancia del medio de control de la referencia. Segundo: Modificar el ordinal quinto de la sentencia proferida por el Juzgado Transitorio del Circuito de Manizales el 15 de septiembre de 2021, dentro del proceso de la referencia; en consecuencia, queda así: “QUINTO: A título de restablecimiento del derecho, SE ORDENA a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL-, reconocer la bonificación judicial creada por el Decreto 383 de 2013, como factor salarial.
Caso nº 4 (Radicación: 17001 33 33 002 2018 00320 00): A Valentina Jaramillo Marín desde el 1 de enero de 2013 hasta la terminación definitiva de su vínculo laboral con la Rama Judicial. Para lo cual se reliquidarán las prestaciones sociales (vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, auxilio de cesantías, intereses a las cesantías, la bonificación de servicios prestados, prima de servicios y la prima de productividad) percibidas por la parte actora y sufragará la diferencia entre lo pagado y lo que se debió pagar atendiendo a cada uno de los cargos desempeñados y sus lapsos de duración. Las sumas reconocidas deben pagarse dentro de los términos fijados por el artículo 192 del CPACA, debidamente indexadas, conforme al artículo 187 del CPACA, es decir, actualizados mediante la aplicación de los ajustes de valor, para lo cual la demandada, tendrá en cuenta la fórmula citada en la parte motiva de esta providencia y la forma como deberá hacer esos ajustes.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente a medida que se causaron cada uno de los conceptos laborales.” Tercero: Confirmar en lo demás la sentencia recurrida. Cuarto: Sin condena en costas en esta instancia. Quinto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en SAMAI.
Discutido y aprobada en Sala Ordinaria de Decisión celebrada en la fecha. Notifíquese y cúmplase Fernando Alberto Álvarez Beltrán 17 Magistrado Ponente Augusto Ramón Chávez Marín Magistrado Constancia: el presente documento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.