TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN 1 Mocoa, veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: Marco Antonio Muñoz Mera RADICACIÓN: 86001333100120160070501 DEMANDANTE: BENIGNO MUÑOZ Y OTROS DEMANDADO: NACIÓN-MINISTERIO DE JUSTICIA -POLICÍA NACIONAL MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA Tema: Destrucción de cultivos por fumigación con glifosato.
SENTENCIA De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte la responsabilidad del Estado por los daños ocasionados con ocasión de las operaciones de aspersión aérea con glifosato, asunto que ha sido objeto de jurisprudencia reiterada.
En virtud de lo anterior, la Sala de Decisión, dentro del término de Ley, procede a decidir lo que en derecho corresponda frente a la apelación presentada por la parte demandada- Policía Nacional, contra la sentencia de 13 de mayo de 2020, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa, que accedió parcialmente a las suplicas de la demanda1.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Síntesis de la demanda2 Los señores Benigno Muñoz, Genaro Carvajal Córdoba, Carlos Buesaquillo Diaz, Eugenio Adadier Ruiz Ortega, Marco Olivio Mora Ortega, actuando por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de reparación directa, interpusieron demanda contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin de que se declare su responsabilidad administrativa, solidaria y patrimonial por los perjuicios materiales y morales que afirman haber sufrido como consecuencia de la actividad lícita de fumigación aérea con el herbicida glifosato, adelantada por la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional los días 19, 20, 23 y 31 de octubre de 2014, en diferentes veredas del municipio de Puerto Asís, departamento del Putumayo, la cual habría afectado cultivos lícitos de su propiedad.
Como consecuencia de lo anterior, solicitaron que las sumas reconocidas fueran debidamente indexadas, y el cumplimiento de la sentencia en los 1 Índice N° 01 OneDrive PDF 025/Samai. 2 Índice N° 01 OneDrive PDF 025 páginas 4-31/Samai. Radicado: 2016-00705 Reparación Directa 2 términos previstos en los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 1.2 Hechos3 Las pretensiones, tuvieron, en resumen, el siguiente fundamento fáctico: - Entre el 19 al 31 de octubre de 2014, la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional, en desarrollo del Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos –PECIG-, ejecutó operaciones de aspersión aérea con herbicida glifosato en distintas veredas, jurisdicción del municipio de Puerto Asís(P).
Dichas operaciones se realizaron de manera indiscriminada, afectando diversos cultivos lícitos pertenecientes a los demandantes, así: NOMBRE PREDIO VEREDA DOCUMENTO CULTIVOS FECHA DEL DAÑO Benigno Muñoz El cedrito La Cabaña Res. INCORA No. 000381 1 has chontaduro 1 has maíz 1 has de pasto dalis 23/10/2014 Genardo Carvajal Córdoba Predio rural Alto Santa María Contrato 1 has plátano ½ ha cacao 3 ha caña 4 ha potrero 20- 31/10/2014 Carlos Buesaquillo Samaria Alto Santa María Escritura No.1540 1ha caña 4Ha potrero 1ha plátano 1ha cacao 3ha arroz 1ha maíz 31/10/2014 Eugenio Adadier Ruiz Ortega Predio rural Nuevo Amaron Certificación libertad y tradición No. 442-67160 y 442-20889 de Puerto Asís 5 ha maíz 1 ha plátano 1 ha yucа 1 ha frutales 4 ha maderables 40 ha pastos 31/10/2014 Marco Olivio Mora Ortega Predio Rural Caña Brava Resolución INCODER No. 0599 4900 plantas de lulo 8000 plantas café 2000 árboles maderables 19/10/2014 - En consecuencia, presentaron queja formal ante la Alcaldía Municipal de San Miguel, la cual, a través de la Oficina de Desarrollo Rural y de Ambiente –UMATA–, practicó inspección ocular, georreferenció el predio y remitió las diligencias a la Dirección Nacional de Antinarcóticos para lo de su competencia. - Sostienen que los daños son imputables a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, en tanto las fumigaciones fueron ejecutadas por agentes estatales, y por ello solicitan el reconocimiento e indemnización de los perjuicios ocasionados. - La solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada el 19 de octubre de 2016, la cual se declaró fallida el 15 de diciembre de 2016. 3 Índice N° 01 OneDrive PDF 025 páginas 4-31/Samai Radicado: 2016-00705 Reparación Directa 3 1.3 Contestación de la demanda 1.3.1 Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional4.
Indicó que las operaciones con glifosato se rigen por las Resoluciones 0008 de 2007 y 01 de 2012 del Consejo Nacional de Estupefacientes, que establecen un procedimiento para atender quejas por afectaciones a cultivos ilícitos, exigiendo su presentación dentro de 30 días, acreditación de propiedad o tenencia, ubicación geoferrencida y visita técnica del Comité Interinstitucional.
Precisó que los demandantes alegaron daños en predios sin matrícula en las veredas Cabaña, Alto Santa María, Nuevo Amaron y Cabaña Brava, sin aportar prueba de propiedad, posesión o explotación agrícola lícita. No se allegaron títulos, RUT, registros mercantiles ni evidencia técnica sobre la existencia o afectación de cultivos. Destacó que los informes oficiales evidenciaron presencia de cultivos ilícitos en los predios, justificando las aspersiones bajo los protocolos de georreferenciación y control ambiental.
Sostuvo que los demandantes incumplieron los requisitos del procedimiento de compensación, no acreditaron daño ni nexo causal, por lo que propuso como excepciones la falta de legitimación en la causa por activa, el cumplimiento de un deber legal y la excepción genérica. 1.4 La sentencia apelada5 El Juzgado de instancia consideró acreditada la responsabilidad del Estado bajo el título de riesgo excepcional, declarando responsable a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional por los daños causados a los cultivos lícitos de los demandantes Benigno Muñoz, Genaro Carvajal Córdoba, Carlos Buesaquillo Díaz, Marco Olivio Mora Ortega y Eugenio Adadier Ruiz Ortega, como consecuencia de la aspersión aérea con glifosato realizada entre el 19 y el 31 de octubre de 2014.
Determinó que la legitimación en la causa se encontraba acreditada, al demostrarse que los actores tenían posesión o tenencia de los predios afectados, aun sin aportar títulos de propiedad. El daño se tuvo por probado mediante actas de visita, certificaciones comunales y testimonios que evidenciaron la pérdida de cultivos de cacao, plátano, chontaduro, maíz, caña, yuca y pasto.
Respecto de la imputación, la judicatura concluyó que la aspersión con glifosato constituye una actividad peligrosa cuya ejecución corresponde al Estado, de modo que este debe asumir los perjuicios derivados salvo prueba de causa extraña, la cual no fue acreditada por la entidad demandada. El fallo negó los perjuicios morales por falta de prueba suficiente, pero declaró procedente la condena en abstracto por perjuicios materiales, en las modalidades de daño emergente y lucro cesante, ordenando su liquidación incidental conforme al artículo 193 del CPACA. 4Índice N° 01 OneDrive PDF 06 /Samai 5Índice N° 01 OneDrive PDF 025/Samai.
Radicado: 2016-00705 Reparación Directa 4 Finalmente, condenó en costas a la parte demandada e impuso agencias en derecho equivalentes al 4% del valor total de la condena. 1.5 El recurso de apelación 1.5.1 Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional6 Sostuvo que el fallo de primera instancia debía revocarse, al existir duda razonable sobre la ocurrencia de los hechos y la existencia del daño. Señaló que el oficio S-2018-075205/ARECI-CASPE-29.25 de la Dirección de Antinarcóticos certificó que el 23 de octubre de 2014 no se realizaron aspersiones en Puerto Asís, prueba que —según la defensa— el juez no valoró, vulnerando el debido proceso.
Adujo que los demandantes no cumplieron el trámite administrativo de queja previa, lo que tornaba la demanda inepta, y que los contratos de compraventa allegados no acreditaban propiedad ni explotación agrícola. Indicó además que las constancias municipales solo señalaban que los daños “posiblemente” se debieron al glifosato, sin certeza científica ni técnica, lo que generaba duda que debía resolverse en contra de los demandantes.
Cuestionó la credibilidad del testigo Carlos Evert Pacichana, por haber declarado sobre hechos en distintas veredas al mismo tiempo, y afirmó que no existía prueba pericial válida ni cuantificación real del daño. Finalmente, alegó que no se probó el nexo causal entre las supuestas aspersiones y el daño, ni un título de imputación concreto, por lo que debía exonerarse de responsabilidad al Estado. 1.7 Actuación en segunda instancia Mediante auto de 31 de octubre de 20227, se admitió el recurso de apelación instaurado por la parte demandada, por haber sido sustentado en término y dispuso correr traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y emitir concepto respectivamente, oportunidad, en la cual se pronunciaron las partes demandante y demandada en los siguientes términos: 1.7.1 Alegatos de conclusión - Nación- Ministerio de Defensa- Policía Nacional 8.
Reiteró los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación. - Parte demandante9. Señaló que se acreditó la legitimación por activa de los demandantes mediante títulos de propiedad, contratos y testimonios que demostraron la posesión y explotación económica de los predios. Indicó que se comprobó la existencia del daño con informes técnicos, visitas oculares y certificaciones comunales que evidenciaron afectaciones a cultivos ilícitos de chontaduro, maíz, cacao, caña, plátano y pasto. 6 Índice N° 01 OneDrive PDF 026/Samai. 7 Índice N° 04/ Samai 8 Índice N° 06 Expediente digital PDF 39/Samai 9 Índice N° 06 Expediente digital PDF 40 /Samai Radicado: 2016-00705 Reparación Directa 5 Manifestó que la ubicación geográfica de los predios fue plenamente determinada, y las pruebas dan cuenta de que las aspersiones aéreas con glifosato afectaron directamente los cultivos.
Refirió que, si bien algunos demandantes no presentaron queja administrativa, el A quo consideró que ello no era requisito para la acción de reparación directa. Finalmente, dijo que el material probatorio obrante en el expediente, permitió establecer que el nexo causal entre la aspersión realizada por la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional y los daños en los cultivos, configurando un daño antijurídico imputable al Estado bajo el título de riesgo excepcional. - Concepto Ministerio Público La delegada del Ministerio Público ante esta corporación, se abstuvo de rendir concepto10.
Con auto de 17 de octubre de 202411, este Despacho avocó el conocimiento del asunto. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal es competente para conocer del recurso de alzada interpuesto en contra de la Sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa.
Sin embargo, el trámite del recurso de apelación limita el pronunciamiento de la segunda instancia exclusivamente sobre lo que es materia de impugnación, tal como lo dispone el artículo 328 del C.G.P., aplicable por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. 2. Problema jurídico De acuerdo con los argumentos planteados por la parte demandada en el recurso de apelación, corresponde a esta Corporación determinar si las aspersiones aéreas con herbicida glifosato efectuadas por la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional entre el 19 al 31 de octubre de 2014, en desarrollo del PECIG, en jurisdicción del municipio de Puerto Asís, departamento del Putumayo, generaron daños en los cultivos lícitos ubicados en los predios sobre los cuales los demandantes alegan ejercer propiedad, posesión o tenencia, y si tales afectaciones son imputables a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional bajo el régimen de responsabilidad por riesgo excepcional. 3.
Respuesta al problema jurídico El Tribunal revocará la decisión de primera instancia, por cuanto no se acreditó con certeza la existencia del daño ni su relación causal con las aspersiones aéreas realizadas entre el 19 y el 31 de octubre de 2014. 10 Índice N° 20/Samai 11 Índice N° 16/ Samai Radicado: 2016-00705 Reparación Directa 6 En el caso del señor Genaro Carvajal Córdoba, se evidenció una discrepancia temporal entre la fecha del daño alegado y las operaciones oficiales, las cuales no se realizaron en la zona indicada.
Respecto de los señores Benigno Muñoz, Carlos Buesaquillo, Eugenio Adalier Ruiz Ortega y Marco Olivio Mora Arteaga, las pruebas aportadas carecen de sustento técnico y no permiten vincular con certeza la actividad estatal con los perjuicios invocados. En consecuencia, el acervo probatorio resulta insuficiente para demostrar el daño antijurídico y su imputación al Estado.
Para fundamentar la decisión, se procederá al examen de los elementos jurídicos, fácticos y probatorios del caso. 4.1. Del título de imputación El artículo 90 de la Constitución Política de 199112 establece que la responsabilidad extracontractual del Estado se configura cuando concurren dos elementos: (i) la existencia de un daño antijurídico, entendido como toda afectación injustificada a un interés protegido por el ordenamiento jurídico13, es decir, un daño que el afectado no tiene el deber jurídico de soportar y que contraviene el principio alterum non laedere; y (ii) la imputación, consistente en la atribución fáctica y jurídica del daño al Estado, que lo obliga a repararlo cuando este se produce en ejercicio de la función pública o con ocasión de ella.
Dicha imputación se realiza conforme a los criterios elaborados por la doctrina y la jurisprudencia, como la falla del servicio, el riesgo excepcional y el daño especial, entre otros14. En consecuencia, acreditados el daño antijurídico y su imputación, surge el deber estatal de indemnizar integralmente, en garantía del principio neminem laedere. 4.2.
Régimen de responsabilidad por daños causados por la actividad de fumigación aérea con glifosato Particularmente, sobre los daños ocasionados por la utilización del herbicida glifosato, el Consejo de Estado ha sostenido que su estudio debe realizarse bajo el régimen objetivo de responsabilidad, en tanto es una actividad que engendra un riesgo para el ambiente y, por ende, al Estado le asiste un deber de guarda material sobre este tipo de sustancias que opera15, aspecto que, en todo caso, no releva de la carga de acreditar el daño y el nexo causal, como elementos basilares de un juicio de imputación de responsabilidad16.
A propósito, el Consejo de Estado manifestó lo siguiente: “De acuerdo con los anteriores estudios científicos referenciados, tenemos que la fumigación aérea con glifosato es una actividad que 12 “Artículo 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. 13 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499; Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección C, sentencia de 18 de mayo de 2017, Rad.: 36.386 15 Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección B, sentencia de 20 de febrero de 2014.
Radi.: 29028. 16 Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección A, sentencia del 23 de abril de 2021. Rad. 52001-23-33- 000-2014-00209-01(AG). Radicado: 2016-00705 Reparación Directa 7 engendra un riesgo para el ambiente, por lo cual al Estado le asiste un deber de guarda material sobre este tipo de sustancias que opera, obligación que se origina del poder de instrucción, dirección y control del cual está investido; en consecuencia, es pertinente analizar el sub lite a partir del título de imputación del riesgo excepcional, el cual se enmarca en la responsabilidad objetiva del Estado.
Una vez ha quedado acreditado el daño antijurídico y aclarado el régimen de responsabilidad del sub lite, en el que la entidad podrá exonerarse únicamente si acredita una causal eximente de responsabilidad - fuerza mayor, hecho exclusivo y determinante de un tercero o de la víctima-, es indispensable establecer si el perjuicio sufrido por el señor Medina es susceptible de ser imputado a la entidad demandada o, si, por el contrario, debe ser soportado por la víctima17”.
En conclusión, en aquellos eventos en que se demuestre la existencia de un daño derivado de las operaciones aéreas de aspersión con herbicidas —como el glifosato—, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido la procedencia de analizar la responsabilidad estatal bajo el título objetivo de riesgo excepcional, dado que se trata de una actividad que, por su naturaleza, genera un riesgo especial para el ambiente y para los particulares.
En tal escenario, la Administración únicamente podrá exonerarse de responsabilidad si acredita la configuración de una causa extraña —caso fortuito, fuerza mayor, hecho exclusivo de un tercero o de la víctima—. Sin embargo, ello no excluye que, en el trámite del proceso, pueda también establecerse responsabilidad por falla del servicio18, en aquellos casos en que se compruebe que las operaciones de fumigación no fueron ejecutadas conforme a los parámetros y lineamientos fijados por las entidades que integran el Comité Interinstitucional para la Erradicación de Cultivos Ilícitos. 5.
Análisis probatorio y caso concreto Valoración probatoria del daño Para resolver el recurso de apelación, el Tribunal iniciará por examinar la acreditación del daño, presupuesto indispensable para determinar la eventual responsabilidad extracontractual del Estado y punto central de la impugnación. Solo en caso de acreditarse su existencia, será procedente analizar la imputación a la entidad demandada.
En el caso sub examine, los demandantes afirmaron haber sufrido la pérdida de sus cultivos de pancoger, los cuales se encontraban en etapa de cosecha, atribuyendo dicho daño a las aspersiones aéreas con glifosato realizadas entre el 19 al 31 de octubre de 2014 por la Policía Nacional sobre los predios ubicados en las veredas La Cabaña, Alto Santa María, Nuevo Amaron y Caña Brava, del municipio de Puerto Asís (P), los cuales ocupaban en calidad de propietarios, poseedores o tenedores. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 20 de febrero de 2014, Rad. 29.028. 18 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C. consejero Ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas. Sentencia de 17 de septiembre de 2018. Radicación Número: 19001- 23-31-000-2010-00350-01(54756) A. Radicado: 2016-00705 Reparación Directa 8 Corresponde entonces establecer si los demandantes sufrieron efectivamente un daño. Para ello debe precisarse: i) si ejercían posesión sobre los predios objeto de reclamación; ii) si se encuentra demostrado que entre el 19 al 31 de octubre de 2014 se realizaron aspersiones aéreas con glifosato en las referidas veredas sobre los predios de los actores; y iii) si tales operaciones afectaron los cultivos de su propiedad o tenencia. En lo relativo a la acreditación de la propiedad y/o posesión de los predios y cultivos, la parte actora allegó documentos con la siguiente información: DEMANDANTE DOCUMENTO PREDIO UBICACIÓN EXTENSIÓN Benigno Muñoz Resolución No. 00381 emitida por INCODER del 28/04/199419 “El cedrito” Vereda La Cabaña del Municipio de Puerto Asís (P) 24 ha.
Genardo Carvajal Córdoba Contrato Compraventa del 12/02/200520 “La Esperanza” Vereda Alto Santa María del municipio Puerto Asís (P) 15 ha. Carlos Buesaquillo Escritura Publica No. 1540 del 28/10/199521 “Samaria” Vereda Alto Santa María del Municipio de Puerto Asís (P) 36 has. Eugenio Adadier Ruiz Ortega Certificado de libertad y tradición No. Matrícula 442- 2088922.
Predio Rural Puerto Playa 40 has. Certificado de libertad y tradición No. Matrícula 442- 6780023 Predio Rural Nuevo Amaron 13 has. Certificado de libertad y tradición No. Matrícula 442- 6716024. Predio Rural Nuevo Amaron 6 has. Marco Olivio Mora Ortega Resolución No. 0599 emitida por INCODER del 11/08/200525 “El remolino” Vereda Caña Brava del Municipio de Puerto Asís (P) 39,4883 has.
Aunque algunos demandantes no acreditaron un derecho de dominio inscrito, ello no es requisito para la legitimación en acciones de reparación directa por daños de aspersión con glifosato. En estos casos, lo relevante es la titularidad material y la afectación directa de los cultivos lícitos. Así, la posesión o tenencia —por implicar uso y aprovechamiento económico del predio— resulta suficiente para legitimar su participación en el proceso.
Igualmente, se acreditó la existencia y titularidad material de los cultivos, pues obran en el expediente tablas de amortización y recibos del Banco Agrario26 que evidencian créditos productivos destinados a la siembra y mantenimiento de los distintos cultivos de pancoger. Estos documentos, 19 Índice N° 01 OneDrive PDF 01 páginas 35-36/Samai. 20 Índice N° 01 OneDrive Carpeta 033 PDF QUEJA 199082 páginas 4/Samai 21 Índice N° 01 OneDrive PDF 01 páginas 54-57/Samai 22 Índice N° 01 OneDrive PDF 01 páginas 63-64/Samai 23 Índice N° 01 OneDrive PDF 01 páginas 65-66/Samai 24 Índice N° 01 OneDrive PDF 01 páginas 67-68/Samai 25 Índice N° 01 OneDrive PDF 01 página 79-82/Samai 26 Índice N° 01 OneDrive PDF 01 página 70-71/Samai Radicado: 2016-00705 Reparación Directa 9 junto con constancias de distintas entidades, demuestran la explotación agrícola efectiva de los predios reclamados.
Ahora bien, los demandantes sostuvieron que los daños tuvieron origen en las aspersiones realizadas entre el 19 y el 31 de octubre de 2014. No obstante, en el caso del señor Genaro Carvajal Córdoba, el formulario de queja No. 19908227 señala como fecha del hecho el 23 de noviembre de 201428, lo cual ya de entrada resulta inconsistente con el marco temporal alegado en la demanda.
De acuerdo con la certificación No. 199082 del 25 de enero de 201529, expedida por la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional, para esa fecha no se efectuaron operaciones de aspersión aérea con glifosato en el municipio de Puerto Asís (P). En virtud de ello, mediante Auto No. S- 2015-008326/ARECI-GRUAQ-44 del 10 de febrero de 201530, la autoridad competente rechazó la queja, al no poder establecer relación de causalidad entre los supuestos daños y las operaciones de erradicación. Aunque el actor allegó un informe de visita del 10 de diciembre de 201431 del Centro Provincial de Gestión Agroempresarial de los Puertos, este no precisa la fecha de la aspersión que motivó la diligencia, lo que impide vincularlo con los hechos narrados.
Además, el propio libelo ubica los daños en octubre, mientras la queja se refiere a noviembre, evidenciando una clara discrepancia temporal y fáctica. Por lo anterior, el Tribunal concluye que las pretensiones del señor Genaro Carvajal Córdoba no prosperan, al no acreditarse la ocurrencia del daño ni el nexo causal con la aspersión aérea, ante la falta de correspondencia cronológica y la inexistencia de prueba técnica que sustente su reclamación Por otro lado, en relación con los señores Benigno Muñoz, Carlos Buesaquillo, Eugenio Adalier Ruiz Ortega y Marco Olivio Mora Arteaga, la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional, mediante Oficio No. S- 087729-DIRAN/SURAN-ARECI-29.25 del 2 de noviembre de 201632, informó que estos no presentaron queja dentro del trámite administrativo establecido para reportar las presuntas afectaciones ocasionadas por las aspersiones aéreas.
No obstante, llama la atención del Tribunal que, pese a lo anterior, en el expediente obra el formulario de queja radicado por el señor Benigno Muñoz el 6 de noviembre de 201433, en el cual reportó daños en cultivos de palmito, maíz y pasto como consecuencia de la aspersión aérea con glifosato del 23 de octubre de 2014, sobre un predio ubicado en la vereda La Cabaña, municipio de Puerto Asís (P).
Sin embargo, dicho documento constituye el único antecedente del trámite administrativo, sin que obre evidencia sobre su seguimiento, resultado o eventual remisión a la Dirección Antinarcóticos. 27 Índice N° 01 OneDrive Carpeta 033 PDF QUEJA 199082 páginas 2-4/Samai 28 Índice N° 01 OneDrive Carpeta 033 PDF QUEJA 199082 página 21/Samai 29 Índice N° 01 OneDrive Carpeta 033 PDF QUEJA 199082 página 21/Samai 30 Índice N° 01 OneDrive Carpeta 033 PDF QUEJA 199082 página 23-25/Samai 31 Índice N° 01 OneDrive Carpeta 033 PDF QUEJA 199082 página 5-12/Samai 32 Índice N° 01 OneDrive PDF 06 páginas 47-51/Samai 33 Índice N° 01 OneDrive PDF 01 páginas 37/Samai.
Radicado: 2016-00705 Reparación Directa 10 Como prueba del daño, el señor Benigno Muñoz allegó el informe de visita expedido por el Centro Provincial de Gestión Agroempresarial de Puerto Asís el 7 de noviembre de 201434, en el cual se dejó constancia de que, tras realizar una inspección al predio denominado “El Cedrito”, de propiedad del demandante, se certificó que: 1.En el predio y sus alrededores no hay presencia de cultivos ilícitos como la mata de hoja de coca. 2.
Fue afectada seis hectáreas (06 Ha) de cultivo de chontaduro para palmito en plena producción, compuesta de treinta mil (30.000) plantas, cuyo valor comercial actual es de veinte millones anuales ($20.000.000) lo cual se promedia un ingreso salarial mensual de millón seiscientos mil ($1,600.000). 3. Fue afectado de igual manera una hectárea (01 Ha) de maiz, con un mes de sembrado para comercialización y consumo, cuyo valor comercial está en un millón de pesos ($1.000.000). 4.
También fue afectada una hectárea de pasto brachiaria humidicola (01 Ha), para ganadería con un valor de millón quinientos ($1.000.000). 25 5. Una vez visitado el cultivo afectado y tomadas las pruebas fotográficas de los daños causados por la aspersión aérea con el herbicida glifosato, se tomó coordenadas geográficas de la trayectoria de entrada de la avioneta que causó la afectación así: N 00°22'41.7" y W 076°31'02.1" y la de salida así: 00° 22 37.0" y W 076° 31' 07.2" Si bien el informe guarda proximidad temporal razonable con los hechos denunciados, lo que permite considerar sumariamente acreditado el daño, su alcance probatorio es limitado, toda vez que solo registra las coordenadas de vuelo, sin identificar las coordenadas exactas del predio, lo cual impide establecer con certeza que la ruta de aspersión haya abarcado el inmueble afectado.
Esta omisión restringe la posibilidad de determinar un nexo causal cierto entre la actividad estatal y la afectación reportada. Respecto de los señores Carlos Buesaquillo, Eugenio Adalier Ruiz Ortega y Marco Olivio Mora Arteaga, se acreditó la ausencia de queja formal ante las autoridades competentes. Aunque tal trámite no constituye requisito de procedibilidad, su omisión limita la verificación técnica y temporal de los hechos, al tratarse del primer medio institucional para documentar los daños.
En el caso del señor Carlos Buesaquillo Díaz, obran como pruebas para acreditar el daño las certificaciones del 21 de marzo de 2015 y del 18 de septiembre de 2015, suscritas por el presidente de la Junta de Acción Comunal de la vereda Alto Santa María, en las cuales se dejó constancia de que35: “Que el señor CARLOS BUESAQUILLO DIAZ, identificado con cédula de ciudadanía número 18.100.684 de Puerto Asís (Putumayo), vive en esta vereda hace más de 20 años, trabajando como agricultor y el día 31 de octubre de 2014 sus cultivos fueron fumigados por las avionetas en horas de medio día las cuales le dañaron de sus cultivos 1 Hectárea de caña, potrero, 1 Hectárea platanera, arroz, maíz, cacao.” Sin embargo, el Tribunal considera que tales certificaciones no son medios probatorios idóneos, al tratarse de declaraciones informales, de carácter testimonial y sin respaldo técnico o institucional.
Fueron expedidas varios meses después de los hechos, lo que debilita su 34 Índice N° 01 OneDrive PDF 01 páginas 42/Samai. 35 Índice N° 01 OneDrive PDF 01 páginas 58-59/Samai Radicado: 2016-00705 Reparación Directa 11 credibilidad, y no se encuentran corroboradas por actas de visita, dictámenes técnicos ni informes oficiales.
Situación similar se predica de los señores Eugenio Adalier Ruiz Ortega y Marco Olivio Mora Arteaga, quienes solo allegaron certificaciones comunales genéricas (10 de julio36 y 17 de marzo37 de 2015, respectivamente), carentes de rigor técnico y sin elementos verificables que acrediten daño o su imputación a la entidad demandada. Debe añadirse que no existe disposición normativa que habilite a los presidentes de las Juntas de Acción Comunal para certificar la existencia de cultivos ilícitos o los efectos de las aspersiones aéreas, funciones de naturaleza técnica y especializada, reservadas a las autoridades competentes38.
En cuanto al señor Marco Olivio Mora Arteaga, si bien se allegó un concepto técnico de verificación y viabilidad de plantación forestal para registro ICA, derivado de visita del 10 de abril de 201439, dicho documento solo da cuenta del estado previo de los cultivos, elaborado meses antes de las aspersiones que originaron la demanda, por lo cual no constituye prueba idónea del daño ni acredita afectación alguna derivada de la operación aérea.
Respecto al testimonio del señor Carlos Evert Pachichana Solarte40, el Tribunal advierte que no reviste la solidez ni credibilidad suficiente para otorgarle valor determinante dentro del acervo probatorio. Si bien su declaración es amplia en la descripción de los hechos y de los supuestos daños sufridos por los demandantes, su imparcialidad se encuentra comprometida, toda vez que el propio declarante reconoció haber sido víctima de una situación similar, por la cual interpuso una acción de reparación directa con fundamento en los mismos hechos de aspersión aérea con glifosato.
Adicionalmente, la parte demandada formuló tacha de testigo, señalando el interés personal y directo del declarante en el resultado del proceso, lo que reduce significativamente la fuerza persuasiva de su testimonio. En consecuencia, el Tribunal considera que su declaración carece de objetividad y no ofrece garantías de independencia, pues proviene de una persona que persigue un beneficio judicial análogo.
Por lo anterior, el dicho del señor Pachichana Solarte no puede ser considerado prueba suficiente ni confiable para acreditar los hechos alegados por los demandantes, limitándose a constituir un relato subjetivo y parcial, sin respaldo técnico ni corroboración con otras pruebas idóneas dentro del expediente. Aunque es cierto que la aspersión aérea con glifosato constituye una actividad peligrosa, cuyas consecuencias dañosas pueden generar responsabilidad estatal bajo el régimen objetivo de riesgo excepcional, dicha circunstancia no exonera al Tribunal del deber de verificar la 36 Índice N° 01 OneDrive PDF 01 página 69/Samai 37 Índice N° 01 OneDrive PDF 01 página 84/Samai 38 Sobre el particular, Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera – Subsección B Bogotá DC, dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 50001-23-31-000-2007- 001079-00 (63.889). 39 Índice N° 01 OneDrive PDF 01 página 91-124/Samai 40 Índice N° 01 OneDrive 021Audiencia de Pruebas/Samai Radicado: 2016-00705 Reparación Directa 12 existencia del daño antijurídico y, especialmente, del nexo causal entre la conducta administrativa y la afectación reclamada.
La sola realización de la aspersión no comporta, por sí misma, una presunción automática de responsabilidad, ni puede extenderse su alcance a perjuicios cuya conexión con el hecho generador resulte meramente eventual o hipotética, como se plantea en la demanda41. En ese sentido, la Corporación observa que no se acreditó de manera suficiente que las operaciones de aspersión con glifosato realizadas entre el 19 al 31 de octubre de 2014 hubiesen causado la pérdida de los cultivos de los demandantes.
En efecto, no se logró demostrar de manera suficiente ni el daño antijurídico ni la relación de causalidad con la aspersión aérea, por lo que el Tribunal concluye que no hay lugar a declarar responsabilidad estatal alguna. Por lo anterior, se revocará la sentencia de primera instancia en los términos aquí expuestos. III. CONDENA EN COSTAS.
En cumplimiento de lo consagrado en el artículo 188 del CPACA42, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas en esta instancia a la parte demandante, por haber resultado vencida en el recurso de alzada. IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 13 de mayo de 2020, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa, conforme a las razones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante, según lo señalado en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: EJECUTORIADO este fallo, devuélvase el expediente al juzgado de origen, dejando las respectivas constancias en el sistema informático Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha, 41 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 13 de marzo de 2024, Rad: 48494; Sentencia del 13 de marzo de 2024, Rad: 55437. 42 Adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. Radicado: 2016-00705 Reparación Directa 13 Firmado electrónicamente en Samai MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado Firmado electrónicamente en Samai GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada Firmado electrónicamente en Samai MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador