860013333001-2023-00297-01 · Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Putumayo

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA UNITARIA Magistrado Ponente: MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ San Miguel de Ágreda de Mocoa, 20 de noviembre de 2025 Radicación 860013333001-2023-00297-01 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante José Rosendo Mendoza Rivera Demandados Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.

Ministerio público Procuradora 156 Judicial II Para Asuntos Administrativos Aida Elena Rodríguez Estrada Tema Pensión gracia Asunto Sentencia de Segunda Instancia I. OBJETO DE LA DECISION De acuerdo con lo indicado en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. De esta manera, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte el derecho al reconocimiento de pensión gracia, asunto que fue objeto de unificación, entre otras, en las sentencias CE-SUJ2-011-18, CE-SUJ2-029-2022, CE-SUJ2- 030-2021.

Procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 26 de septiembre de 2024, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa, mediante la cual resolvió lo siguiente1: «PRIMERO. – DECLARAR configurado el acto ficto presunto negativo derivado de la petición radicada el día 25 de noviembre de 2022, elevada ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme con las consideraciones de esta providencia.

SEGUNDO. – DECLARAR la nulidad del acto ficto presunto negativo derivado de la falta de contestación de la petición radicada el día 25 de noviembre de 2022, elevada ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), de conformidad con lo expuesto en precedencia.

TERCERO. – Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) reconocer y pagar la pensión gracia del señor JOSE ROSENDO MENDOZA RIVERA, en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, esto es, el 20 de enero de 2008, conforme a lo expuesto en la parte motiva.

CUARTO. – DECLARAR que ha operado la prescripción de las mesadas pensionales anteriores al 25 de noviembre de 2019, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 1 One drive, PDF 30. Radicación: 860013333001-2023-00297-01 Demandante: José Rosendo Mendoza Rivera Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co QUINTO. – La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) realizará la actualización de las sumas adeudadas, de acuerdo con el artículo 187 (inciso final) del CPACA, aplicando los índices de inflación certificados por el DANE y la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, explicada en la parte motiva.

SEXTO. – La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del término previsto en el artículo 192 del CPACA.

SÉPTIMO. – ABSTENERSE de imponer condena en costas o agencias en derecho a la parte vencida.

OCTAVO. – EJECUTORIADA esta providencia, por Secretaría se efectuarán las anotaciones en el libro radicador y se procederá al archivo definitivo del expediente.» II.

ANTECEDENTES Contenido: 2.1. Pretensiones de la demanda. 2.2. Hechos relevantes de la demanda. 2.3. Normas violadas y concepto de la violación. 2.4. Sentencia apelada. 2.5. Apelación de la parte demandante. 2.6. Trámite de segunda instancia. 2.1. Pretensiones de la demanda 1. A título de pretensiones y condenas, la parte demandante señaló las siguientes2: «DECLARACIONES Declarar la nulidad del acto ficto o presunto negativo configurado con la petición radicada el 25 de noviembre de 2022, mediante el cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación solicitada por mi poderdante.

CONDENA Como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de restablecimiento del derecho, se dispone: Condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP a reconocer, liquidar y pagar a favor de mi poderdante la pensión gracia de jubilación, de conformidad con lo dispuesto en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, teniendo en cuenta todos los factores salariales, los incrementos porcentuales establecidos por el Gobierno Nacional, las primas y demás emolumentos constitutivos de salario, en cuantía del 75%, efectiva a partir de la fecha en que mi representado adquirió el estatus pensional conforme a la ley y a la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado (Sección Segunda, C.P. Carmelo Perdomo Cueter, 21 de junio de 2018, Rad. 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014), Actora: Gladys Amanda Hernández Triana).

Condenar a la entidad demandada a liquidar y pagar las mesadas pensionales adeudadas, causadas desde el momento en que mi mandante adquirió el estatus de pensionado hasta la fecha en que se efectúe su inclusión en la nómina de pensionados. Condenar a la demandada a reconocer, liquidar y pagar los intereses de mora sobre las sumas adeudadas, conforme a lo establecido en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA. 2 One drive PDF 01.

Condenar en costas a la demandada, conforme a lo señalado en el artículo 188 del CPACA.» 2.2. Hechos relevantes de la demanda 3. Manifiesta la parte demandante que el docente José Rosendo Mendoza Rivera fue nombrado por el departamento del Putumayo como docente oficial mediante Decreto No. 302 del 06/03/1972. Luego de ello acumuló otras vinculaciones de carácter territorial, entre 1997 al 2017, siendo nombrada como docente por el departamento del Putumayo. 4.

Aduce que al cumplir 50 años de edad el 20 de enero de 2008, reunía los requisitos legales para acceder a la pensión gracia conforme a la Ley 114 de 1913. 5. El 25 de noviembre de 2022, la docente presentó solicitud formal ante la UGPP para el reconocimiento de la pensión gracia, anexando las certificaciones y documentos que acreditan su vinculación territorial.

Sin embargo, la UGPP guardó silencio y no emitió respuesta. 2.3. Normas violadas y concepto de la violación 6. Señaló como normas violadas las siguientes: - Artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29, 53 y 58 de la Constitución Nacional - Ley 114 de 1913; - Ley 116 de 1928; - Ley 4ª de 1966; - Ley 91 de 1989. 7. El concepto de violación se sustenta en que la UGPP desconoció el régimen especial aplicable a la pensión gracia (violación a norma superior), al negar su reconocimiento pese a que el docente José Rosendo Mendoza Rivera cumplía los requisitos legales de edad y tiempo de servicio previstos en la Ley 114 de 1913 y la Ley 6 de 1945.

El actor nombrado como docente antes del 1º de enero de 1981 y con más de veinte años de servicio sin sanción alguna, adquirió un derecho cierto y no una mera expectativa. Sin embargo, la entidad demandada aplicó de manera errónea la normativa al confundir su condición de docente nacionalizada con la de docente nacional, contrariando la interpretación reiterada del Consejo de Estado, según la cual los nacionalizados son aquellos nombrados mediante acto administrativo territorial antes del 31 de diciembre de 1980, independientemente de la continuidad del servicio. 2.4.

Sentencia apelada 8. La sentencia de primera instancia accedió a las pretensiones de la demanda. El a quo verificó, con base en el material probatorio obrante en el expediente, el cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión gracia. En primer lugar, estableció que el demandante acreditó la prestación de servicios como docente territorial.

Según las Radicación: 860013333001-2023-00297-01 Demandante: José Rosendo Mendoza Rivera Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co certificaciones de historia laboral, laboró como docente del Departamento de Nariño entre el 6 de marzo de 1972 y el 1 de octubre de 1978, y posteriormente prestó servicios docentes al Departamento del Putumayo en tres periodos: del 25 de abril de 1997 al 17 de enero de 2005, del 24 de octubre de 2008 al 16 de octubre de 2017, y desde el 17 de octubre de 2017 en adelante, sin que exista prueba de renuncia o desvinculación. 9.

A partir de estos documentos, el Despacho concluyó que el actor acumula más de veinte años de servicio como docente territorial, en los términos exigidos por la Ley 114 de 1913 y normas concordantes. Igualmente, verificó que su vinculación docente se inició antes del 31 de diciembre de 1980, específicamente desde 1972, lo cual satisface otro de los presupuestos esenciales para acceder al beneficio.

Frente al requisito de edad, se constató que el actor nació el 30 de agosto de 1951 y cumplió cincuenta años en 2001. Finalmente, no se acreditaron sanciones disciplinarias ni hechos que comprometieran su conducta, por lo que también se tuvo por satisfecho el requisito de “buena conducta” previsto por la ley. 10. El Juzgado también analizó el argumento de la entidad demandada relacionado con el origen de los recursos salariales del actor (Sistema General de Participaciones) y descartó su relevancia a partir de la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado del 21 de junio de 2018.

Adujo que la naturaleza jurídica de la vinculación docente —nacional, nacionalizada o territorial— no depende del origen de los recursos, puesto que estos, una vez incorporados al presupuesto de las entidades territoriales, se integran como rentas exógenas o endógenas sin modificar la naturaleza del vínculo. 11. Con fundamento en estas verificaciones, el despacho concluyó que el actor reunía todos los requisitos exigidos por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913 para acceder a la pensión gracia, motivo por el cual accedió a las pretensiones y ordenó el reconocimiento del derecho a partir del 20 de enero de 2008, fecha en la que el demandante consolidó el estatus pensional.

Declaró prescritas las mesadas anteriores al 25 de noviembre de 2019, conforme a la regla trienal prevista en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. 2.5. Recursos de apelación 12. La UGPP apeló la sentencia de primera instancia argumentando que el demandante no cumplió los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, conforme a las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989. 13.

En primer lugar, la entidad sostuvo que no se acreditaron veinte años de servicios como docente territorial, distrital o municipal. A su juicio, las certificaciones allegadas no demuestran tiempo válido para la pensión gracia, pues —según la certificación CETIL del 16 de enero de 2023— los periodos laborados entre 1997 y 2005 fueron de vinculación provisional a nivel nacional, y los periodos entre 2008 y 2021, aunque reportados como departamentales, tienen fuente de recursos del situado fiscal, lo que, en su criterio, impediría que dichos tiempos sean contabilizados para el reconocimiento del beneficio.

Sostuvo además que el actor tampoco demostró haber estado vinculado con la naturaleza territorial antes del 31 de diciembre de 1980. 14. En segunda medida, la UGPP afirmó que no existe certeza sobre el tipo de vinculación, ya que no reposan en el expediente los actos administrativos de nombramiento Radicación: 860013333001-2023-00297-01 Demandante: José Rosendo Mendoza Rivera Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co y posesión anteriores o posteriores a 1980; tampoco consta prueba idónea que determine si se trató de un docente nacional, nacionalizado, distrital, municipal o departamental.

Señala que, ante la ausencia de actos administrativos y de prueba concluyente, debe asumirse que la vinculación del demandante corresponde al orden nacional, lo que lo excluiría como beneficiario de la pensión gracia. 15. Respecto de la fuente de financiación, la entidad insistió en que existen dudas sobre el origen de los recursos utilizados para pagar las asignaciones del actor, pues los certificados del expediente mencionan el Sistema General de Participaciones, lo que, en su criterio, confirma el carácter nacional de la vinculación. Citó la Ley 715 de 2001 y sostuvo que, si la financiación provino de recursos nacionales, tal circunstancia sería incompatible con el otorgamiento de la pensión gracia, prestacionalmente reservada a docentes territoriales. 16.

Finalmente, la apelante argumentó que, conforme al artículo 6 de la Ley 60 de 1993, los docentes nacionales incorporados sin solución de continuidad a plantas departamentales mantienen el régimen prestacional de la Ley 91 de 1989, razón por la cual no pueden ser beneficiarios de la pensión gracia. Agregó que, dentro de las pruebas valoradas en primera instancia, no consta acuerdo u ordenanza que evidencie la creación de la plaza docente en el nivel territorial, por lo que debe presumirse que la plaza tiene naturaleza nacional y, en consecuencia, es improcedente el reconocimiento del beneficio pensional solicitado. 2.6.

Trámite de segunda instancia 17. Cumplido el trámite legal correspondiente, el juzgado de instancia concedió el recurso de apelación el día 7 de noviembre de 20243, ordenando remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Putumayo. 18. Este despacho mediante auto del 24 de abril de 20244 admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial demandante contra la sentencia de primera instancia. III.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 3.1. Competencia. 3.2. Problema Jurídico. 3.3. Tesis de la Sala. 3.4. Fundamentos Jurídicos que soportan la tesis de la Sala. 3.4.1. Pensión gracia, origen, beneficiarios y requisitos. 3.4.2. Interrupción del nexo laboral. 3.4.3. Categoría del plantel. 4. Análisis y decisión del caso concreto. 4.2.

Costas. 3.1. Competencia 19. Conforme a lo dispuesto en el artículo 125, 153 y 243 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial. 3.2. Problema Jurídico 3 Samai primera instancia, índice 30. 4 Samai, índice 5.

Tesis de la Sala 21. La Sala concluye que el actor no acreditó, mediante actos administrativos ni certificaciones claras y completas, la naturaleza territorial de sus vinculaciones posteriores a 1997 ni el tiempo total de servicios exigido por la ley, razón por la cual no se configura el derecho a la pensión gracia. 3.4. Fundamentos jurídicos que soportan la tesis de la Sala 22.

Con el fin de desatar la controversia planteada, la Sala inicialmente hará referencia a las normas que regulan la materia, para posteriormente adentrarse en el estudio del caso concreto, así: 3.4.1. Pensión gracia, origen, beneficiarios y requisitos. 23. La Ley 114 de 1913 creó la pensión gracia en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hubiesen prestado sus servicios por un término no inferior a veinte (20) años.

El artículo 4º de dicha norma estableció los requisitos que debía cumplir quien aspirara a obtener dicha prestación, en los siguientes términos: «1) Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2) Derogado por la Ley 45 de 19315 3) Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.

Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la nación y por un departamento; 4) Que observa buena conducta; 5) Derogado por el artículo 8 de la Ley 45 de 19316 6) Que ha cumplido 50 años o que se halle en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» 24.

Posteriormente, en virtud de la Ley 116 de 1928, artículo 6º, la prestación se hizo extensiva a los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública7. En el mismo sentido, la Ley 37 de 1933, en su artículo 3°, amplió el rango de los beneficiarios a los docentes de enseñanza secundaria del mismo orden, así: «Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela, rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedarán nuevamente en la cuantía señalada por las leyes.

Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.» 5 El numeral derogado, disponía: “Que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres” 6 El numeral enunciaba: “Que si es mujer esta soltera o viuda”. 7 Se dispuso en el artículo que “Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección." Radicación: 860013333001-2023-00297-01 Demandante: José Rosendo Mendoza Rivera Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 25.

Por su parte, la Ley 91 de 1989, en el artículo 15, señaló un límite temporal, respecto a la denominada pensión gracia, en los siguientes términos: «A partir de la vigencia de la presente ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1°. […] 2°.

Pensiones. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuvieren o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar a cargo total o parcial de la Nación» 26.

En síntesis, la pensión gracia, creada mediante Ley 114 de 1913, es beneficio excepcional a favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales del orden territorial que hubiesen prestado sus servicios por un término no menor de veinte años. Con el paso del tiempo, la Ley 116 de 1928 la extendió a los docentes de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, y la Ley 37 de 1933 hizo lo propio con los profesores de enseñanza secundaria.

Finalmente, la Ley 91 de 1989 estableció un límite temporal para su reconocimiento, precisando que solo tendrían derecho a ella los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que cumplieran con la totalidad de los requisitos exigidos en la Ley 114 de 1913. 27. Ahora bien, frente a la diversidad de criterios sobre los requisitos que deben cumplir los docentes para acceder al beneficio de la pensión gracia, el Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación, precisó las siguientes reglas orientadoras: «- Con relación al derecho de los docentes nacionalizados de percibir la pensión gracia, señaló8: “6.

De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia9, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la "[ ] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año", que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 lb.) Hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 "tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia [ ] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos".

Y, por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la Ley.»10 8 El Consejo de Estado, citó la sentencia de unificación S-699 de 1997 de la misma Corporación. 9 Se refiere al 31 de diciembre de 1980. 10 Sección Segunda, veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018).

Radicación: 25000-23-42-000-2013-04683- 01(3805-14) CE-SUJ2-011-18. Radicación: 860013333001-2023-00297-01 Demandante: José Rosendo Mendoza Rivera Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 28.

Respecto a las circunstancias que acreditan la condición de docente territorial, en la misma providencia que se cita, indicó: «En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional en sentencia C-84 del 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.

De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los "docentes oficiales", aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen "un servicio a cargo de la Nación", lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.»11 (Negrillas propias). 29.

De otro lado, en lo que atañe a la prueba idónea para sustentar la condición de docente territorial, se afirmó: «vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial […]»12. 30.

Finalmente, en la sentencia de unificación a la que se ha hecho alusión, el Consejo de Estado, tomó postura respecto al origen de los recursos con los cuales, se solventaron los salarios del docente, punto álgido al momento de definir si se tiene o no el derecho a percibir la pensión gracia y concluyó al respecto que lo realmente importante es la acreditación de la condición de la plaza- territorial o nacionalizada-, aspecto que definió en los siguientes términos: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante, su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones 11 Ídem. 12 Ídem.

Radicación: 860013333001-2023-00297-01 Demandante: José Rosendo Mendoza Rivera Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación -situado fiscal- como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. […] vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.»13 (Negrillas propias). 31.

De acuerdo con la evolución normativa y las reglas de unificación de la sentencia del año 2018 el Consejo de Estado estableció que los beneficiarios de esta pensión son únicamente los docentes que acrediten haber estado vinculados bajo régimen territorial o nacionalizado antes de la fecha límite, haber servido por lo menos veinte años, contar con cincuenta años de edad, observar buena conducta y no percibir otra pensión o recompensa de carácter nacional.

En ningún caso se reconoce a los docentes nacionales ni a quienes se vincularon con posterioridad al 31 de diciembre de 1980. 32. Para acreditar la condición de docente territorial, la jurisprudencia ha señalado que basta con allegar los actos administrativos de nombramiento o las certificaciones expedidas por la autoridad nominadora que demuestren que la plaza ocupada pertenece al orden territorial.

Lo relevante no es el origen de los recursos con los que se pagaron los salarios, sino el carácter de la plaza y del ente que efectuó el nombramiento. En ese sentido, la sentencia de unificación del Consejo de Estado zanjó la discusión que durante años giró en torno a la fuente de financiación, al precisar que el hecho de que los salarios se cubran con dineros del situado fiscal o del Sistema General de Participaciones no convierte al docente en nacional, pues una vez los recursos ingresan al presupuesto local, se tornan propiedad de la entidad territorial. 3.4.2.

Interrupción del nexo laboral. 33. El tema de la pensión gracia no ha sido pacífico dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En razón de ello, el Consejo de Estado, en el año 2022, profirió una tercera sentencia de unificación sobre la materia. En dicha providencia, el alto tribunal precisó que el docente solicitante de la pensión gracia puede acumular tiempos laborados antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre que acredite una vinculación territorial 13 Ídem.

Esta nueva regla de unificación tuvo como propósito delimitar la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989, en relación con los requisitos y alcance del reconocimiento de la pensión gracia. En su tenor literal, la sentencia estableció: «Primero. Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar la siguiente regla en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.

Segundo. Advertir a la comunidad en general que la regla jurisprudencial fijada en la presente sentencia de unificación es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en sede administrativa; (ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado.

En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y, por ende, resultan inmodificables»14. 34. De lo visto, se concluye que la jurisprudencia ha determinado que la interrupción del vínculo laboral no extingue el derecho ni la expectativa frente a la pensión gracia, siempre que el tiempo de servicio exigido se complete bajo una vinculación de carácter territorial.

Si el reingreso al servicio docente se produjo después del 31 de diciembre de 1980 bajo un nombramiento nacional o nacionalizado, dicho tiempo no puede computarse para el beneficio. 3.4.3. Categoría del plantel - origen de los recursos con los que se pagan salarios del docente, conforme a lo señalado en la sentencia de unificación. 35.

En el pasado, el origen de los recursos era un factor determinante para establecer si un docente tenía o no el carácter de nacional. Sin embargo, dicha discusión fue superada con la sentencia de unificación del Consejo de Estado, en la cual se precisó lo siguiente pronunciamiento15: «Si bien el programa de alfabetización se financió con el presupuesto nacional para pagos por transferencia al Fondo Educativo Regional del Distrito Especial de Bogotá, las cuatro primeras reglas de unificación contenidas en la sentencia referida conllevan a determinar que los recursos que gira la Nación a través del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones pasan a ser propiedad de la entidad territorial, y lo mismo ocurre con los dineros que la Nación le transfiere a los Fondos Educativos Regionales para atender los gastos educativos de los docentes nacionalizados, pues una vez que ingresan a los presupuestos locales le pertenecen de forma exclusiva a la entidad territorial.

En ese orden de ideas, para la Sala la situación de haber cancelado la bonificación a la maestra María Beiva Hernández Herrera por el programa alfabetización por transferencia de la Nación al Fondo Educativo Regional del Distrito Especial de Bogotá no hace factible inferir que el 14Sección Segunda, once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022).

Radicación: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018- 2017) CE-SUJ2-030-2021. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. (2018, 16 de agosto). Sentencia 25000-23-42-000-2015-02958- 01 (4997-16), NR: 2120869. C.P. César Palomino Cortés. Radicación: 860013333001-2023-00297-01 Demandante: José Rosendo Mendoza Rivera Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co periodo de julio a noviembre de 1980 no se tenga en cuenta para el cumplimiento de los requisitos establecidos en el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, en razón a que la docente no perdió la condición de alfabetizadora pues se itera que la sentencia de unificación en el numeral 1 de la parte resolutiva determina que tales recurso una vez ingresan al presupuesto local le pertenece a la entidad territorial, y en ese sentido se considera que no es docente nacional…» (Negrillas propias). 4.

Análisis y decisión del caso concreto De las pruebas documentales obrantes en el plenario se tiene por probado los siguiente: 36. A continuación, se presenta el cuadro consolidado de las vinculaciones del docente Mendoza Rivera, según las certificaciones de la secretaría de educación: Fecha Acto Administrativo Descripción Institución / Municipio Observaciones 06/03/1972 Decreto 302 Nombrado maestro del Departamento Escuela Rural Mixta (Bolívar/Barbacoas) A partir de las dos certificaciones aportadas (1972–1978), se demuestra que José Rosendo Mendoza Rivera estuvo vinculado como docente territorial del Departamento de Nariño de manera continua entre marzo de 1972 y octubre de 1978, desempeñando cargos de maestro, director y seccional en distintos establecimientos educativos rurales.

Los actos administrativos evidencian una relación laboral formal, continua y territorial, con múltiples traslados, ascensos y encargos, todos expedidos por autoridades departamentales (Departamento de Nariño), El último acto, Decreto 532 del 13 de octubre de 1978, acepta la renuncia, consolidando en probabilidad más de 6 años y 7 meses de servicio territorial en este primer periodo.

Sin embargo, no se pudo establecer término de duración. ??/03/1972 Resolución 166 Director Escuela Rural Mixta Bolívar - Julio Plaza - Barbacoas 30/06/1973 Decreto 850 Reelegido N/A 27/03/1974 Decreto 197 Nombrado maestro y director Escuela Rural Mixta Nulpe Medio - Ricaurte 29/09/1975 Decreto 844 Traslado seccional Escuela Rural Mixta Gualmatán - Pasto 16/12/1975 Decreto 1180 Ascenso a director Escuela Rural Mixta Gualmatán - Pasto 14/01/1976 Decreto 010 Deroga traslado anterior N/A 05/02/1976 Decreto 061 Traslado Director Escuela Integrada Chucunés - Mallama 25/02/1977 Decreto 138 Licencia 30 días N/A 27/09/1977 Decreto 596 Traslado maestro comisión Colegio Cooperativo Guachavés - Santacruz 13/10/1978 Decreto 532 Renuncia aceptada Secretaría Educación Fin del vínculo VINCULACIÓN POSTERIOR A 1980 – DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO Radicación: 860013333001-2023-00297-01 Demandante: José Rosendo Mendoza Rivera Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 25/04/1997 Decreto 029 Nombramiento como rector en propiedad Secretaria de Educación – Mocoa (P) Desde: 24/04/1997 Hasta: 17/01/2005 Total de tiempos prestados ente 1997-2005 7 años, 8 meses y 24 días. 24/10/2008 Resolución 991 Nombramiento como docente Colegio Luis Carlos Galán de Villagarzón (P) Desde: 17/10/2017 Hasta: activo fecha certificada 19/02/2021 Total de tiempos prestados ente 2017-2021: 3 años, 4 meses y 2 días. 37.

Así las cosas, el debate planteado por el apelante es que el actor no probó los tiempos requeridos para el cumplimiento de los 20 años de servicio. En el presente caso, la Sala considera que el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– es procedente, en tanto varios de los argumentos expuestos por la entidad encuentran sustento probatorio y generan incertidumbre respecto de los presupuestos esenciales para el reconocimiento de la pensión gracia. 38.

En primer lugar, si bien en el expediente reposan certificaciones expedidas por el Departamento de Nariño que evidencian que el actor se vinculó como docente con antelación al año 1980, estas constancias no permiten a la Sala establecer con precisión los lapsos efectivamente laborados, pues se limitan a relacionar actos administrativos de nombramiento, traslados y licencias, pero no discriminan el tiempo total servido en años, meses y días.

Aunque se acredita que el actor prestó servicios entre 1972 y 1978, no es posible determinar con certeza el tiempo consolidado, requisito indispensable para verificar el cumplimiento de los veinte (20) años de servicio exigidos por la Ley 114 de 1913. 39. De otro lado, frente al periodo posterior, tampoco se allegaron los actos administrativos de nombramiento y posesión correspondientes a la vinculación que, según afirma el demandante, habría tenido lugar en el Departamento del Putumayo a partir de 1997.

Si bien se aportaron certificaciones laborales expedidas por la Secretaría de Educación Departamental, estas fueron elaboradas en el formato del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y no contienen información suficiente sobre la naturaleza territorial, nacional o nacionalizada del vínculo. 40. En relación con este periodo, la certificación indica que el actor fue nombrado mediante Decreto 029 del 24 de octubre de 2008 como rector adscrito a la Secretaría de Educación de Mocoa, y que dicha vinculación se extendió hasta el 17 de enero de 2005.

Sin embargo, no se anexó el correspondiente acto administrativo que permita verificar la nomenclatura, autoridad nominadora, ni la naturaleza del cargo. 41. Posteriormente, se allegó otra certificación indicando que el docente fue vinculado mediante Resolución 991 del 24 de octubre de 2008 al Colegio Luis Carlos Galán de Villagarzón. No obstante, tampoco se aportó el acto administrativo de nombramiento, ni resulta claro si la vinculación provenía del municipio de Villagarzón o del propio Departamento del Putumayo.

A ello se suma que el certificado —también emitido bajo el formato del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales— señala que la vinculación era de carácter nacional, lo cual excluye el tiempo para efectos de la pensión gracia. Radicación: 860013333001-2023-00297-01 Demandante: José Rosendo Mendoza Rivera Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 42.

En ese orden de ideas, aunque esta Sala ha sostenido de manera reiterada que, en de acuerdo con la libertad probatoria de las partes, la vinculación territorial del docente puede acreditarse mediante certificaciones expedidas por la autoridad nominadora, ello exige que dichas certificaciones sean claras, completas, coherentes y suficientes para demostrar la naturaleza territorial del vínculo.

Sin embargo, en el presente caso no se allegaron los actos administrativos de nombramiento que permitan a la Sala verificar con certeza que las vinculaciones de 1997 y las previas a 1980 fueron verdaderamente de origen territorial. Y, como se dijo, la certificación aportada respecto del periodo posterior a 2008 señala expresamente que se trata de una vinculación de carácter nacional. 43.

En consecuencia, la Sala concluye que le asiste razón a la entidad apelante cuando afirma que no se acreditaron los actos administrativos de nombramiento y posesión, así como tampoco el tiempo de servicio territorial exigido por la ley para acceder a la pensión gracia. El demandante no cumplió con la carga probatoria que le correspondía, lo que impide a esta Corporación verificar el cumplimiento de los requisitos legales. 44.

Por lo anterior, la Sala encuentra necesario revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, al no haberse demostrado los presupuestos legales que habilitan el reconocimiento de la pensión gracia. 4.1. Costas procesales 45. En cumplimiento a lo consagrado en el artículo 188 del CPACA16, en concordancia con el artículo 365 del CGP, no se condenará en costas en esta instancia a la parte demandante, en virtud a que el recurso de apelación prosperó. En mérito de lo expuesto, la Sala de decisión del Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política y la Ley, IV.

FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 26 de septiembre de 2024, proferida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa y en su lugar NEGAR las pretensiones de la demanda, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas, en segunda instancia.

TERCERO: DEVOLVER por la Secretaría de esta Corporación, una vez en firme este proveído, el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias en la plataforma SAMAI.

NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE Esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. 16 Artículo 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.

En el siguiente enlace podrá validar la integridad y autenticidad del presente documento: VALIDADOR DE DOCUMENTOS SAMAI