860013333001-2023-00816-01 · Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Putumayo

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA UNITARIA Magistrado Ponente: MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ San Miguel de Ágreda de Mocoa, 20 de noviembre de 2025 Radicación 860013333001-2023-00816-01 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante Elsy Gloria Burbano Jurado Demandados Departamento del Putumayo y otros Ministerio público Procuradora 156 Judicial II Para Asuntos Administrativos Aida Elena Rodríguez Estrada Tema Sanción moratoria por pago tardío de cesantías en docentes – Ley 1955 de 2019 - Responsables del pago Asunto Sentencia de Segunda Instancia I. OBJETO DE LA DECISION De acuerdo con lo indicado en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. De esta manera, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este asunto en el que se debate el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías de los docentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-012- S2 de 18 de agosto de 2018.

Procede la Sala a decidir las apelaciones interpuestas por el FOMAG1 y el Departamento del Putumayo2 contra la sentencia proferida el 29 de agosto de 2025 por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa3, que decidió lo siguiente: «PRIMERO: DECLARAR constituidos los actos administrativos fictos presuntos negativos por la falta de contestación de los derechos de petición de fechas 4 de mayo de 2023 dirigidos ante Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Fiduprevisora y el Departamento del Putumayo.

SEGUNDO: INAPLICAR por ilegal el Decreto 2831 de 2005, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

TERCERO: DECLARAR la nulidad los actos administrativos fictos presuntos negativos por la falta de contestación de los derechos de petición de fechas 27 de noviembre de 2020 dirigidos ante Nación- Ministerio de Educación Nacional- Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Fiduprevisora y el Departamento del Putumayo a través de los cuales se da respuesta negativa a la solicitud de reconocimiento y pago en favor de la parte demandante de la sanción moratoria establecida en el artículo 5 de la Ley 1071 del 2006, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: Como restablecimiento del derecho, se condena al Departamento del Putumayo al reconocimiento y pago en favor de la demandante ELSY GLORIA BURBANO JURADO, de la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006 causada con cargo del Departamento del Putumayo por la suma que resulte al equivalente a 1 Samai, gestión en otros despachos, índice 25. 2 Samai, gestión en otros despachos, índice 26. 3 Samai, gestión en otros despachos, índice 22.

Radicación: 860013333001-2023-00816-01 Demandante: Elsy Gloria Burbano Jurado Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co dos (2) días de mora y con cargo del Fondo De Prestaciones Sociales Del Magisterio por la suma que resulte al equivalente de trece (13) días de mora, los cuales se liquidarán con base en la asignación básica devengada por la docente para el año 2020, de acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO: La suma causada por sanción moratoria resultante en favor de la parte demandante se ajustará en su valor, tomando como base el Índice de Precios al Consumidor, conforme lo dispone el artículo 187 de la ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente en que cesó la causación de la sanción moratoria, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEXTO: ABSTENERSE de condenar en costas, ni agencias en derecho a la parte vencida.

SEPTIMO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda.» II.

ANTECEDENTES Contenido: 2.1. Pretensiones de la demanda. 2.2. Hechos relevantes de la demanda. 2.3. Normas violadas y concepto de la violación. 2.4. Contestación de demanda. 2.5. Sentencia apelada. 2.6. Recurso de apelación. 2.7. Trámite de segunda instancia. 2.1. Pretensiones de la demanda 1. La parte demandante solicita que se declare la nulidad de los actos administrativos fictos o presuntos configurados el 27 de febrero de 2021 por parte del Ministerio de Educación Nacional, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la Secretaría de Educación del Departamento del Putumayo y la Fiduciaria La Previsora S.A., quienes omitieron responder de manera expresa al derecho de petición radicado el 27 de noviembre de 2020, mediante el cual se solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, derivada del incumplimiento en el pago oportuno de las cesantías reconocidas en la Resolución No. 4442 del 8 de octubre de 2019. 2.

Como consecuencia de dicha declaración, se pretende que se condene a las entidades demandadas a reconocer, liquidar y pagar dicha sanción moratoria, correspondiente al período comprendido entre el 7 y el 29 de enero de 2020, así como la indexación de la suma adeudada desde la fecha de pago de las cesantías hasta el momento en que se haga efectivo el pago de la sanción. Igualmente, se solicita el reconocimiento y pago de los intereses de mora conforme al artículo 192 del CPACA, el cumplimiento estricto de la sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del mismo código, y la condena en costas conforme al artículo 188 del CPACA y lo dispuesto en el CGP4. 2.2.

Hechos relevantes de la demanda 3. La parte demandante solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías el 24 de septiembre de 2019. En respuesta, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio expidió la Resolución No. 4442 de octubre de ese mismo año, reconociendo la prestación, la cual fue notificada personalmente el 21 de octubre.

Una vez ejecutoriada, la Fiduciaria La Previsora S.A. certificó haber puesto a disposición los recursos correspondientes a partir del 29 de enero de 2020. Ante el retraso en el pago, el 27 de 4 Samai, gestión en otros despachos, índice 3, PDF 3, página 2. Radicación: 860013333001-2023-00816-01 Demandante: Elsy Gloria Burbano Jurado Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co noviembre de 2020 el demandante presentó derecho de petición ante el FOMAG, el Departamento del Putumayo y la Fiduciaria La Previsora S.A., solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.

No obstante, las entidades guardaron silencio, configurándose el silencio administrativo negativo al vencerse el término legal para responder5. 2.3. Normas violadas y concepto de la violación 4. Como normas violadas y concepto de la violación, a partir del escrito de demanda, se reproducen como tales, los artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989; 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, en cuanto a su fundamento la Sala entiende y sintetiza así: Las leyes citadas, regularon la situación particular respecto del pago de las cesantías parciales y definitivas de los servidores públicos, en donde ellas establecen un término perentorio para su reconocimiento de 15 días después de radicada la solicitud y 45 días para proceder al pago después de haberse expedido el acto administrativo de reconocimiento.

En ese orden de ideas, argumenta el actor que el reconocimiento y pago, no deben superar esos términos, so pena de generarse una sanción para la entidad, equivalente a un día de salario hasta que se efectúe el pago de la cesantía. Por último, aduce esa parte, que de conformidad con el parágrafo del Art. 57 de la Ley 1955 de 2019 el responsable del pago es el ente territorial, cuando dicha demora es producto de su tardanza en el trámite administrativo6. 2.4.

Contestación de demanda 5. En su contestación, el FOMAG plantea como argumento central la falta de legitimación en la causa por pasiva, señalando que no le corresponde asumir responsabilidad alguna frente a la pretensión de reconocimiento y pago de la sanción moratoria. Fundamenta su posición en lo dispuesto por el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, que establece de manera expresa que los recursos del Fondo solo pueden destinarse al pago de prestaciones económicas, sociales y asistenciales de los docentes, pensionados y beneficiarios, excluyendo de manera tajante la posibilidad de cubrir indemnizaciones judiciales o administrativas con cargo a dichos recursos. 6.

En ese sentido, sostiene que la obligación de responder por la sanción moratoria recae exclusivamente en la entidad territorial -en este caso, la Secretaría de Educación del Putumayo- por ser la responsable del trámite administrativo que dio lugar al pago extemporáneo de las cesantías. Aduce que, conforme al parágrafo del citado artículo, cuando el retraso en el pago se origina por incumplimiento en los plazos de radicación o entrega de la solicitud por parte de la Secretaría de Educación, será esta quien deba asumir las consecuencias jurídicas, incluida la sanción por mora.

Por lo anterior, FOMAG solicita al despacho su desvinculación del proceso, al considerar que no ostenta calidad de parte obligada ni tiene competencia funcional para responder por las pretensiones económicas derivadas de la sanción moratoria reclamada.7. 7. El Departamento del Putumayo argumenta que no tiene legitimación en la causa por pasiva, pues según el Decreto 2831 de 2005, la responsabilidad del pago de las prestaciones recae en la Fiduciaria La Previsora S.A., como administradora de los recursos del FOMAG.

Sin embargo, aclara que, si llegara a configurarse la sanción moratoria, esta 5 Samai, gestión en otros despachos, índice 3, PDF 3, página 3. 6 Samai, gestión en otros despachos, índice 3, PDF 3, página 4. 7 Samai, gestión en otros despachos, índice 7. Radicación: 860013333001-2023-00816-01 Demandante: Elsy Gloria Burbano Jurado Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co correspondería al FOMAG, conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y su parágrafo transitorio, modificado por la Ley 2294 de 2023, que faculta al Ministerio de Hacienda para cubrir sanciones causadas hasta diciembre de 2022.

En el caso concreto, la solicitud de cesantías fue radicada el 24 de septiembre de 2019 y reconocida mediante resolución el 8 de octubre del mismo año, aunque notificada fuera del término legal. Esto ubica el caso dentro de la hipótesis segunda de la sentencia de unificación, según la cual la sanción moratoria se configura a partir del día 71 contado desde la radicación. Así, el término vencía el 8 de enero de 2020 y, dado que el pago se realizó el 29 de enero, la mora fue de quince días, no veintidós como afirma la parte actora8. 2.5.

Sentencia apelada 8. El Juzgado Primero Administrativo de Mocoa9 resolvió que la resolución 4442 de reconocimiento de cesantías parciales fue expedida y notificada por la Secretaría de Educación del Departamento del Putumayo dentro de los términos legales. No obstante, al remitir el acto para pago a la Fiduprevisora el 7 de noviembre de 2019 -cuando ya estaba en firme desde el 5 de noviembre- se generó una mora en el desembolso, que se concretó el 29 de enero de 2020, excediendo el plazo legal que vencía el 15 de enero.

De los 15 días de mora, el juzgado atribuyó 13 días al FOMAG y 2 días al Departamento del Putumayo. 9. Aplicando la hipótesis cuarta de la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado de 2018, el despacho estableció que, al haberse expedido y notificado el acto administrativo dentro del término, debían contarse 10 días para su ejecutoria y 45 días adicionales para el pago.

Además, se declaró el silencio administrativo negativo por la falta de respuesta a los derechos de petición dirigidos a las entidades demandadas, reconociendo que, pese a existir un trámite para el pago de la sanción moratoria, ello no exime a las autoridades de pronunciarse de fondo. Con base en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el juzgado reafirmó que la entidad territorial es responsable del pago de la sanción por mora cuando el retraso se origina por incumplimiento en la radicación o entrega de la solicitud de pago.

En este caso, se acreditó dicha responsabilidad parcial del Departamento del Putumayo. 10. En consecuencia, el juzgado condenó al Departamento del Putumayo y al FOMAG al pago proporcional de la sanción moratoria: causada con cargo del Departamento del Putumayo por la suma que resulte al equivalente a 2 días de mora y con cargo FOMAG por la suma que resulte al equivalente de 13 días de mora, los cuales se liquidarán con base en la asignación básica devengada por la docente para el año 2020.

Respecto al cálculo de la sanción, se ordenó ajustar el valor total conforme al Índice de Precios al Consumidor desde el cese de la mora hasta la ejecutoria de la sentencia, según lo previsto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. No se reconocieron intereses moratorios ni se accedió a la pretensión de indexación diaria, dada la naturaleza sancionadora de la sanción moratoria.

Tampoco se decretó condena en costas ni agencias en derecho, al no haberse acreditado su causación en el expediente. Finalmente, se negaron las demás pretensiones de la demanda. 2.6. Recurso de apelación 11. El FOMAG10 en su recurso de apelación cuestiona la sentencia de primera instancia por haberle atribuido responsabilidad en el pago de la sanción moratoria, a pesar de la 8 Samai, gestión en otros despachos, índice 8. 9 Samai, gestión en otros despachos, índice 22. 10 Samai, gestión en otros despachos, índice 25.

Radicación: 860013333001-2023-00816-01 Demandante: Elsy Gloria Burbano Jurado Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co prohibición expresa contenida en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, que impide destinar recursos del Fondo al pago de indemnizaciones por vía judicial.

Señala que el juez desconoció el marco legal y probatorio aplicable, y que la mora no puede ser imputada al Fondo, ya que el pago de las cesantías se realizó el 29 de enero de 2020, dentro del procedimiento ordinario y conforme a los términos legales. Destaca que el Departamento del Putumayo remitió el acto administrativo a la Fiduprevisora S.A. solo hasta el 12 de septiembre de 2019, lo que evidencia una gestión tardía que afectó el flujo del trámite.

A su juicio, tanto el ente territorial como la fiduciaria -en posición propia- son los responsables de la mora, al haber incumplido los plazos establecidos para el reconocimiento y trámite del pago. El Fondo, por su parte, actuó dentro de los márgenes legales y no puede ser sancionado por demoras ajenas a su competencia. 12. Asimismo, solicita que se declare la prescripción de la sanción moratoria, al considerar que ha operado el término legal previsto en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo.

También rechaza la indexación de la suma reconocida, argumentando que el pago oportuno extingue cualquier obligación accesoria, y que no existen valores pendientes que justifiquen corrección monetaria. Finalmente, el FOMAG impugna la condena en costas, señalando que no se acreditó conducta procesal que desvirtúe la presunción de buena fe, y que el despacho no fundamentó debidamente dicha condena.

En consecuencia, solicita revocar la sentencia en lo que le concierne, absolverlo de toda responsabilidad económica y trasladar la carga a las entidades que, en su criterio, incurrieron en la mora. 13. El Departamento del Putumayo11 apeló la sentencia de primera instancia alegando que se le atribuyó injustamente responsabilidad por mora en el pago de cesantías.

Señala que sí remitió oportunamente el acto administrativo a la Fiduprevisora, mediante el oficio PUT2019EE029987, prueba que fue ignorada por el juzgado. Además, sostiene que su rol se limita a reconocer las prestaciones, no a administrar ni girar recursos, función que corresponde al FOMAG, según la normativa vigente y la jurisprudencia del Consejo de Estado.

También argumenta que el retraso en el pago obedeció a trámites internos fuera de su control. Finalmente, advierte que la sentencia omitió aplicar el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, modificado por la Ley 2294 de 2023, que asigna al FOMAG el pago de sanciones moratorias causadas antes de diciembre de 2022, como en este caso. Por ello, solicita revocar la condena en su contra y que la responsabilidad recaiga exclusivamente en el FOMAG. 2.7.

Trámite de segunda instancia 14. Este asunto fue asignado a este despacho por reparto realizado el 16 de octubre de 202512. Mediante auto del 27 de octubre de 2025, se admitieron las apelaciones presentadas por las entidades demandadas13. Una vez surtido ese trámite, la Secretaría de esta Corporación ingresó este asunto al despacho para la correspondiente decisión de fondo14.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 3.1. Competencia. 3.2. Problema Jurídico. 3.3. Tesis de la Sala. 3.4. Fundamentos Jurídicos que soportan la tesis de la Sala. 3.4.1. Responsabilidad del pago de la sanción moratoria. 3.4.2. Análisis y decisión del caso concreto. 3.5. Condena en costas. 11 Samai, gestión en otros despachos, índice 26. 12 Samai, índice 2. 13 Samai, índice 5. 14 Samai, índice 11.

Radicación: 860013333001-2023-00816-01 Demandante: Elsy Gloria Burbano Jurado Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 3.1. Competencia 15. Esta Sala es competente para conocer y decidir el asunto de la referencia, en virtud de lo previsto en los artículos 125, numeral 2, y 153 de la Ley 1437 de 2011. 3.2.

Problema Jurídico 16. En el contexto de las apelaciones, la Sala debe determinar si la mora en el pago de las cesantías y la consecuente sanción moratoria corresponde ser asumida por el Departamento del Putumayo, o si, por el contrario, recae sobre el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Igualmente, se plantea la necesidad de examinar si resulta jurídicamente procedente trasladar dicha carga al patrimonio de la Fiduprevisora, como lo propone el FOMAG, a partir de la habilitación normativa introducida por el Decreto 942 de 2022. 3.3.

Tesis de la Sala 17. La Sala advierte que confirmará íntegramente la sentencia de primera instancia, manteniendo la condena al Departamento del Putumayo y al FOMAG por la sanción moratoria derivada del pago extemporáneo de cesantías. Los recursos de apelación no controvierten el conteo de los días de mora ni la aplicación normativa realizada por el juez, y se sustentan en interpretaciones extensivas e infundadas del parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.

La Sala reitera que, para la época de los hechos, la responsabilidad por la sanción moratoria recaía en la entidad territorial cuando el retraso en el pago obedecía al incumplimiento de los plazos para radicar o remitir la solicitud ante el Fondo. Asimismo, aclara que bajo el régimen normativo vigente entonces -Decreto 1272 de 2018- la sanción debía cubrirse con recursos del FOMAG, sin que fuera jurídicamente viable imputarla directamente al patrimonio de la Fiduprevisora, ya que el Decreto 942 de 2022, que habilita esa posibilidad, no resultaba aplicable al caso concreto.

En ese sentido, la Sala descarta los argumentos del FOMAG y del Departamento del Putumayo, y ratifica la responsabilidad compartida de ambas entidades en el pago tardío de la prestación, conforme a los términos definidos por el juez de primera instancia 3.4. Fundamentos jurídicos que soportan la tesis de la Sala 18. Para sustentar esta conclusión, la Sala expondrá primero el marco normativo sobre la sanción moratoria de los docentes, incluyendo los responsables del pago.

Con ese fundamento, abordará el análisis y decisión del caso concreto. 3.4.1. Responsabilidad del pago en la sanción moratoria de los docentes 19. La Sala recuerda que la controversia respecto a si los docentes tienen derecho a la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías fue resuelta por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación del 18 de julio de 201815, se estableció que, al docente oficial, como servidor público, se le aplican las leyes 244 de 1995 y 1071 de 200616 en relación con la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 15 Radicación No. 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15). 16 «Artículo 4.

Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.

Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Radicación: 860013333001-2023-00816-01 Demandante: Elsy Gloria Burbano Jurado Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 20.

Respecto al pago de la sanción moratoria por retardo en el desembolso de cesantías, se señala que tradicionalmente estaba a cargo del FOMAG. Sin embargo, con la Ley 1955 de 2019, también se asignó responsabilidad a las entidades territoriales cuando la demora sea atribuible a su gestión. El parágrafo del artículo 57 de dicha ley dispone: «ARTÍCULO

57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.

El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención.» 21. Esto implica que si la petición de reconocimiento y pago del auxilio de la cesantía fue presentada antes de la vigencia de la Ley 1955 de 2019 (25 de mayo de 2019), el responsable del pago de la sanción moratoria es el FOMAG.

Si la aludida petición se presentó después, debe verificarse qué entidad es responsable, a fin de determinar su responsabilidad y eventual condena judicial. La Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 4 de julio de 202417, concluyó que desde la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, la responsabilidad del pago de la sanción moratoria por demora en el pago de cesantías recae en las entidades territoriales cuando la demora sea atribuible a ellas. 3.4.2.

Análisis y decisión del caso concreto 22. De las pruebas obrantes en el plenario se tiene por probado que la docente Elsy Gloria Burbano Jurado radicó petición el día 24 de septiembre de 2019 solicitando el reconocimiento de la cesantía parcial18. Mediante Resolución No. 4442 del 8 de octubre de Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.

Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.

Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.

Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.» 17 Radicado: 25-000-23-42-000-2022-00010-01 (1876-2024), «a partir del 25 de mayo de 2019, fecha en que entró en vigencia la Ley 1955 de 2019, se trasladó a las entidades territoriales la carga de pagar la sanción moratoria cuando la demora en el pago del auxilio de cesantías sea atribuible a ellas». 18 Extraído de la considerativa de la Resolución No. 4442 del 8 de octubre de 2019.

Los dineros reconocidos quedaron a disposición de la docente el 29 de enero de 202021. El 27 de noviembre de 2020 el demandante presentó derecho de petición ante el FOMAG, el Departamento del Putumayo y la Fiduciaria La Previsora S.A., solicitando el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 5 de la Ley 1071 de 200622. 23.

El Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, al resolver el caso, concluyó que la resolución 4442 de reconocimiento de cesantías parciales fue expedida y notificada por la Secretaría de Educación del Departamento del Putumayo dentro de los términos legales. Sin embargo, al remitir el acto para pago a la Fiduprevisora el 7 de noviembre de 2019, cuando ya estaba en firme desde el 5 de noviembre, se generó una mora en el desembolso que se concretó el 29 de enero de 2020, excediendo el plazo legal que vencía el 13 de enero.

De los 15 días de mora, 13 fueron imputables a la Fiduprevisora y 2 al Departamento del Putumayo. El despacho aplicó la hipótesis cuarta de la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado de 2018, según la cual, cuando el acto administrativo se expide y notifica oportunamente, deben contarse 10 días para su ejecutoria y 45 días más para el pago. 24.

La sentencia también precisó que, conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la entidad territorial es responsable del pago de la sanción por mora cuando el retraso se origina por incumplimiento en la radicación o entrega de la solicitud de pago. En este caso, se acreditó dicha responsabilidad parcial del Departamento del Putumayo.

Respecto al cálculo de la sanción, se ordenó liquidarla con base en el salario básico devengado por la docente en el año 2020, sin aplicar indexación diaria ni intereses moratorios durante el período de causación. Finalmente, el juzgado declaró la nulidad de los actos administrativos fictos negativos, condenó al Departamento del Putumayo y al FOMAG al pago proporcional de la sanción moratoria, negó las demás pretensiones de la demanda y se abstuvo de imponer condena en costas. 25.

Antes de entrar en el análisis de fondo, la Sala advierte que la solicitud de reconocimiento de cesantías fue presentada el 24 de septiembre de 2019, momento en el cual ya se encontraba vigente la Ley 1955 de 2019. Esta norma establece que la responsabilidad en el pago del auxilio de cesantías recae sobre las entidades territoriales, siempre que la mora sea atribuible a su gestión. 26.

La Sala inicia el análisis de los recursos destacando que el Departamento del Putumayo centra su reparo en la «falta de legitimación en la causa por pasiva» y en la «omisión del en la aplicación de la norma especial vigente», argumentando que, conforme al parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, las sanciones moratorias generadas hasta el año 2022 deben ser asumidas con cargo al presupuesto del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG.

Esta tesis se refuerza con lo dispuesto en el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, que modificó dicho parágrafo, estableciendo que el FOMAG es el responsable del pago de las sanciones por mora causadas hasta diciembre de 2022. Por tanto, tratándose de una mora ocurrida en el año 2020, el Departamento sostiene que no le corresponde asumir la condena impuesta, pues la obligación recae directamente en el FOMAG. 19 Samai, gestión en otros despachos, índice 3, PDF 3, página 14. 20 Samai, gestión en otros despachos, índice 3, PDF 3, página 15. 21 Samai, gestión en otros despachos, índice 3, PDF 3, página 16. 22 Samai, gestión en otros despachos, índice 3, PDF 3, página 17.

El parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 facultó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería destinados a financiar el pago de sanciones moratorias a cargo del FOMAG causadas hasta diciembre de 2019, y posteriormente hasta diciembre de 2022, según la modificación introducida por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023.

Sin embargo, esta previsión tuvo un alcance meramente instrumental y financiero, encaminado a garantizar el cubrimiento de las sanciones que efectivamente correspondían al Fondo, más no a alterar la regla general de imputación de responsabilidad. En otras palabras, el hecho de que el legislador haya autorizado una fuente presupuestal para atender ciertos pagos no significa que se haya trasladado de manera automática y general la obligación de responder por todas las sanciones moratorias al FOMAG. 28.

En efecto, el propio artículo 57 distingue con claridad que el reconocimiento y liquidación de las cesantías corresponde a las secretarías de educación departamentales, el pago al FOMAG, y la sanción moratoria a la entidad que incurra en mora en el trámite bajo su responsabilidad. Pretender que el parágrafo transitorio exonera a la entidad territorial de esta obligación implica desnaturalizar su finalidad.

Aunado a lo anterior, cabe precisar que la modificación introducida por la Ley 2294 de 2023 es irrelevante para este asunto, toda vez que la solicitud de cesantías parciales de la docente demandante, así como la expedición del acto administrativo de reconocimiento y la mora alegada, ocurrieron en vigencia de la Ley 1955 de 2019. Por tanto, no resulta de recibo que el Departamento pretenda sustentar su defensa en una norma posterior, que en nada incide en los hechos objeto de debate. 29.

También se descarta las censuras formuladas por el Departamento del Putumayo, particularmente las alegadas por «error de hecho por indebida valoración probatoria» y «ausencia de imputabilidad en la mora», afirmando que el juez desconoció que en el expediente obra el oficio PUT2019EE029987, en el que consta que la Secretaría de Educación Departamental remitió el 7 de noviembre de 2019 a la Fiduprevisora la documentación para el trámite de pago, la Sala precisa que dicha prueba sí fue valorada en la sentencia de primera instancia. En efecto, el fallo concluyó que «el Departamento del Putumayo expidió y notificó el acto administrativo dentro de los términos legales», pero que «remitió el acto administrativo para el procedimiento de pago ante la Fiduprevisora S.A. en fecha del 7 de noviembre de 2019», cuando el acto ya se encontraba en firme desde el 5 de noviembre.

Como el pago se realizó el 29 de enero de 2020, habiendo tenido como fecha límite el 15 de enero, se configuraron «15 días de mora», de los cuales «13 son imputables al ente pagador y 2 al Departamento del Putumayo». 30. Así las cosas, al no haberse controvertido el conteo de los días de mora ni cuestionado la aplicación normativa correspondiente, y al basarse el recurso en una interpretación errónea y extensiva del parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la Sala mantendrá la responsabilidad proporcional del Departamento del Putumayo definida en primera instancia. 31.

Ahora la Sala centra su análisis en el recurso de apelación interpuesto por el FOMAG, que, si bien reconoció que se generaron 15 días de mora en el pago de las cesantías, cuestionó su condena al pago de la sanción moratoria. Alegó que actuó dentro de los términos legales y que la mora fue consecuencia de la remisión tardía del acto administrativo por parte del Departamento del Putumayo -el 12 de septiembre de 2019- fecha que incluso es anterior a la que se probó en el expediente y reconoció el juez de Radicación: 860013333001-2023-00816-01 Demandante: Elsy Gloria Burbano Jurado Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co primera instancia (7 de noviembre) y de los tiempos internos de verificación de la Fiduprevisora.

Además, invocó el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, que prohíbe destinar recursos del Fondo a indemnizaciones judiciales, y solicitó que la responsabilidad se trasladara a las otras entidades intervinientes. 32. Sin embargo, la Sala no acoge esta postura. Si bien el FOMAG aceptó el cómputo de los días de mora, pretendía trasladar su responsabilidad de forma indistinta al ente territorial o a la fiduciaria, lo cual no resulta procedente.

Se recordó que, conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y a la jurisprudencia del Consejo de Estado, las entidades territoriales solo asumen la sanción moratoria cuando el pago extemporáneo obedece a su incumplimiento en la radicación o entrega de la solicitud de pago ante el Fondo. En ese sentido, la Sala reitera el criterio jurisprudencial fijado por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en fallo del 20 de febrero de 202523, según la cual la responsabilidad de las entidades territoriales solo surge con la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, y únicamente en los «eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 33.

En cuanto a la posibilidad de imputar la sanción directamente al patrimonio de la Fiduprevisora, la Sala precisa que, bajo el régimen normativo vigente para la época de los hechos -regulado por el Decreto 1272 de 2018-, dicha sanción debía cubrirse con recursos del Fondo, sin perjuicio de las acciones de repetición. Solo a partir del Decreto 942 de 2022 se habilitó expresamente la posibilidad de trasladar esa carga a la fiduciaria, norma que no resulta aplicable al caso concreto por razones de vigencia. Tampoco prospera el argumento de que no existe norma que imponga al FOMAG la obligación de asumir sanciones moratorias generadas desde 2023, pues los hechos bajo estudio ocurrieron bajo la vigencia de la Ley 1955 de 2019, y tanto el Departamento del Putumayo como el Fondo incumplieron los plazos legales para el reconocimiento y pago de las cesantías. 34.

Respecto a la prescripción, se verificó que el juez valoró correctamente la excepción propuesta, acogiendo el criterio jurisprudencial unificado en la sentencia SUJ-034-CE-S2- 2023, según el cual la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías no constituye una prestación periódica, sino una penalidad indivisible de ejecución instantánea, sujeta al término de tres años previsto en el artículo 151 del CPTSS.

En este caso, la obligación se hizo exigible el 14 de enero de 2020 y la reclamación fue presentada el 27 de noviembre de 2020, dentro del término legal, por lo que se descartó la prescripción sin necesidad de analizar la suspensión de términos decretada por el Gobierno Nacional. 35. Finalmente, la Sala precisa que la decisión de primera instancia concluyó que «no es procedente la indexación del valor a pagar por sanción moratoria durante el día a día de su causación, dada la naturaleza de dicha indemnización», por lo que la censura en ese punto carece de sustento.

Igualmente, se desestima el reparo sobre las costas, al constatar que el juez se abstuvo de imponerlas. 36. En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada, manteniéndose la responsabilidad proporcional atribuida al Departamento del Putumayo y al FOMAG por el pago extemporáneo de las cesantías, conforme a lo definido en el fallo de primera instancia. 23 Radicado: 73001-23-33-000-2021-00508-01, C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves.

Postura reiterada en la sentencia de 22 de mayo de 2025, radicado: 47001-23-33-000-2021-00368-01, C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. Radicación: 860013333001-2023-00816-01 Demandante: Elsy Gloria Burbano Jurado Carrera 7A No. 15 – 53 Barrio Olímpico – Mocoa (P) Acceso Ventanilla Virtual - SAMAI: https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ Correo Electrónico: scrtadmput@cendoj.ramajudicial.gov.co 3.5.

Costas procesales 37. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA24 y en armonía con el artículo 365 del CGP, la Sala impone condena en costas al Departamento del Putumayo y al FOMAG, al no haber prosperado los recursos de apelación interpuestos por dichas entidades en esta instancia. En mérito de lo expuesto, la sala de decisión del Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Constitución Política y la Ley, IV.

FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 29 de agosto de 2025 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Mocoa, conforme a las razones expuestas en este proveído.

SEGUNDO: CONDENAR en costas, en segunda instancia a las demandadas Departamento del Putumayo y FOMAG, según lo señalado en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: DEVOLVER por la Secretaría de esta Corporación, una vez en firme este proveído, el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias en la plataforma Samai.

NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE Esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. [Firmado electrónicamente Samai] MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado [Firmado electrónicamente Samai] GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada [Firmado electrónicamente Samai] MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado 24 Artículo 188.

CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.

Esta providencia fue firmada electrónicamente a través del aplicativo SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. En el siguiente enlace podrá validar la integridad y autenticidad del presente documento: VALIDADOR DE DOCUMENTOS SAMAI