TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO SUSTANCIADOR: JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Manizales, cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) RADICADO 170013339-005-202500271-01 MEDIO DE CONTROL TUTELA ACCIONANTE ALEJANDRA MARÍA LOAIZA TRUJILLO ACCIONADOS SALUD TOTAL EPS - ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES ASUNTO SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA SENTENCIA 094 Procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta contra la sentencia proferida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales.
I.
ANTECEDENTES I.I. Síntesis de la solicitud de tutela 1. La accionante manifestó tener 45 años de edad y padecer diversas patologías que han comprometido de manera significativa su estado de salud, circunstancia que, según afirma, ha generado una disminución en su capacidad laboral y ha limitado el normal desarrollo de sus actividades cotidianas y productivas. 2.
Por lo tanto y con el propósito de determinar si cumplía los requisitos para acceder a la pensión de invalidez, el 30 de abril de 2025, presentó ante Colpensiones su historia clínica y solicitó le fuera realizado examen de perdida de la capacidad laboral. 3. Indicó que, mediante respuesta del 11 de junio de 2025, Colpensiones le informó que era necesario aportar información adicional que permitiera complementar la presentada inicialmente para hacer posible el inicio del proceso de calificación, asunto para el cual le otorgó el término de 1 mes. 4.
En consecuencia, radicó ante Salud Total EPS, derecho de petición, en el cual solicita le sean realizados de los exámenes médicos requeridos por Colpensiones. Asimismo, remitió petición a Colpensiones en la que solicitó le fuese ampliado el plazo para la entrega de la información adicional. 5. En virtud de lo anterior, sostuvo que, las entidades requeridas no le ofrecieron una respuesta clara que asegurara su acceso al derecho fundamental de seguridad social. 6.
Por lo expuesto, la señora Alejandra María Loaiza Trujillo acudió al mecanismo de amparo constitucional, promoviendo acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la Seguridad Social, Debido Proceso, Salud, Calificación De Pérdida De La Capacidad Laboral Y Habeas Data, que consideró vulnerados por Salud Total y Colpensiones, ante la falta de gestión respecto a la ejecución de los exámenes necesarios para acceder a la calificación de la pérdida de la capacidad laboral.
(1 002)1 I.II Pronunciamientos sujetos procesales accionados 7. COLPENSIONES. Señaló que, la pretensión elevada por la accionante a través de la acción de tutela desnaturaliza este mecanismo constitucional de protección, cuyo carácter es subsidiario y residual, pues los derechos invocados no han sido sometidos a los procedimientos ordinarios e idóneos previstos para su reconocimiento.
En ese sentido, indicó que la tutela no constituye la vía adecuada para obtener este tipo de pronunciamientos. 8. De igual manera, señaló que mediante oficio No. BZ 2025_12951147 del 27 de junio de 2025, la Dirección de Medicina Laboral comunicó al accionante la concesión de una prórroga hasta el 11 de agosto de 2025 para allegar los documentos requeridos dentro del trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral, motivo por el cual no se ha configurado vulneración alguna de sus derechos fundamentales.
(4 006) 9. Salud Total EPS. No se pronunció dentro de la oportunidad otorgada. I.III. Sentencia de primera instancia. 10. El juez de primera instancia accedió las pretensiones de la tutela y dispuso: 1 Todas las citas entre paréntesis relacionan el consecutivo del proceso que se encuentra en SAMAI «PRIMERO. TUTELAR los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social de la señora ALEJANDRA MARÍA LOAIZA TRUJILLO, identificado con cédula de ciudadanía núm. 30.402.464, conforme lo motivado.
SEGUNDO. ORDENAR a SALUD TOTAL EPS que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación del fallo, a través de los prestadores de servicios de salud correspondientes, efectúen la autorización, agendamiento y práctica de los servicios de salud denominados: a) «Valoración por fisiatría no mayor a cuatro meses con diagnóstico confirmado, tratamientos instaurados o pendientes, estado actual, pronóstico y secuelas, para CONTUSION DEL HOMBRO Y DEL BRAZO TRAUMATISMO DE TENDON DEL MANGUITO ROTATORIO DEL HOMBRO, incluyendo examen físico neurológico completo, determinación de fuerza, sensibilidad y GONIOMETRIA en las extremidades afectadas, lectura e interpretación de pruebas diagnósticas». b) «Valoración por neurología no mayor a seis meses donde se especifique, con respecto a la patología parálisis de Bell: estado actual, examen neurológico completo, fuerza muscular, marcha, tratamientos instaurados y pendientes, pronóstico funcional».
TERCERO. ORDENAR a SALUD TOTAL EPS que, en caso de que tales servicios deban prestarse en un municipio diferente a Manizales, le garantice el transporte intermunicipal a la señora ALEJANDRA MARÍA LOAIZA TRUJILLO, identificada con cédula de ciudadanía núm. 30.402.464.
CUARTO. ORDENAR a SALUD TOTAL EPS que, en caso de que tales servicios deban prestarse en un municipio diferente a Manizales y realización tome más de un día, le pague los viáticos a la señora ALEJANDRA MARÍA LOAIZA TRUJILLO, identificada con cédula de ciudadanía núm. 30.402.464.
QUINTO. ORDENAR a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES que, efectúe el conteo del término de un mes, otorgado a la señora ALEJANDRA MARÍA LOAIZA TRUJILLO, identificada con cédula de ciudadanía núm. 30.402.464, a partir del día siguiente al cumplimiento de la orden impartida en el numeral segundo de esta providencia, a efectos de que aporte la documentación necesaria para completar su solicitud de calificación de pérdida de capacidad laboral.» 11.
El Juzgado precisó que Salud Total EPS, había guardado silencio durante el trámite tutelar, cuestión que permitió concluir que por su parte no se había adelantado ninguna acción tendiente al efectivo suministro del servicio de salud. 12. Al analizar el material probatorio, el despacho constató que Colpensiones había ampliado el plazo otorgado a la accionante para la entrega de los documentos faltantes hasta el 11 de agosto de 2025.
Sin embargo, el despacho observó que dicha prorroga resultaba insuficiente, en la medida que, las valoraciones que debían ser efectuadas a la accionante, obedecían a la responsabilidad de Salud Total, cuestión por la cual, no consideró razonable imponerle esta carga administrativa. 13. En razón de lo anterior, ordenó a Colpensiones efectuar el conteo del término de un mes, otorgado a la afiliada, a partir del día siguiente al cumplimiento de la orden impartida a Salud Total EPS, tendiente a la autorización, agendamiento y práctica de los servicios médicos 14.
Respecto al tratamiento integral, consideró que no se demostró que existiera incumplimiento en la prestación del servicio asistencial por parte de la EPS, asimismo, puntualizó que la presente controversia se circunscribe a la petición de realización de dos citas médicas con especialista específicas, que la accionante requiere para continuar con el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral ante Colpensiones, cuestión por la cual no se observó tal vulneración que haga necesaria la orden de brindar el tratamiento integral. 15.
Finalmente, el Despacho consideró que, si bien en las pruebas allegadas no se acreditó que la EPS hubiera dispuesto remisiones a otra ciudad para la prestación de los servicios, lo cierto es que, atendida la procedencia del primer problema jurídico analizado, resulta viable ordenar el cubrimiento de los gastos de transporte que demande la accionante, siempre que las valoraciones en fisiatría y neurología, necesarias para el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral ante Colpensiones, sean agendadas en un municipio diferente al de su domicilio habitual.
Asimismo, se dispuso que, en caso de que el desplazamiento requerido exceda un día, deberán reconocerse los respectivos viáticos. 16. En consecuencia, resolvió tutelar los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social de la accionante. En virtud de ello, ordenó a la EPS Salud Total autorizar, agendar y practicar los servicios médicos requeridos, así como asumir los gastos de viáticos en caso de que su prestación deba llevarse a cabo fuera del lugar de domicilio de la accionante.
Igualmente, dispuso que Colpensiones, una vez cumplida la orden impartida a Salud Total, amplíe el plazo para la entrega de los documentos necesarios a fin de que la accionante pueda completar el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral. (10 020) I.IV. Impugnación
17. SALUD TOTAL EPS. La entidad aduce que no es pertinente ordenar el suministro de viáticos a la accionante, en primer lugar, porque no existe orden medica que respalde la provisión y en segundo lugar, porque la accionante no demostró la incapacidad económica para hacerse acreedora de la prestación. 18. En esa medida, sostiene que si bien la accionante manifestó no tener capacidad económica incumplió con la exigencia de probarlo, por lo que solicita al despacho citar a la accionante para que deponga su capacidad económica. 19.
Alega que, el Juez desconoce la facultad que tiene la Eps para realizar el correspondiente recobro ante el Adress, más aún cuando se le ordenó brindar tratamiento integral, desconociendo con ello que, al tratarse de hechos futuros e inciertos, pueden existir servicios de los cuales pueda ejercer el recobro. 20. Con fundamento en lo anterior, solicitó revocar el fallo de tutela y negar el tratamiento integral y el suministro de viáticos y hospedaje, al estimar que no se demostró vulneración alguna de derechos fundamentales atribuibles a Salud Total, pues no se evidencia vulneración alguna en la prestación del servicio.
De manera subsidiaria, pidió al despacho que, en el evento de no acceder a la pretensión principal, se modifique el fallo en el sentido de facultar a la EPS a realizar el recobro de ante el ADRES del valor que debe asumir por la orden dictada en su contra. (8 013) II. CONSIDERACIONES II.I. Problema jurídico. 21. La controversia a dirimir se centra en determinar ¿la ausencia de una orden médica expresa y la falta de prueba sobre la incapacidad económica de la accionante constituyen razones suficientes para negar el suministro de viáticos, sin que ello configure una vulneración de sus derechos fundamentales a la salud y al acceso efectivo al servicio? 22.
Para lo anterior, se abordarán los siguientes puntos: i) el marco jurídico para los servicios de transporte. Alojamiento y alimentación como medios para la garantía del derecho a la salud. y ii) el caso concreto. II.II. Fundamentos normativos y jurisprudenciales
23. SERVICIOS DE TRANSPORTE, ALOJAMIENTO Y ALIMENTACIÓN COMO MEDIOS PARA LA GARANTÍA DEL DERECHO A LA SALUD. De conformidad con lo previsto en el artículo 2° de la Ley 1751 de 2015, el derecho a la salud es fundamental, autónomo e irrenunciable tanto en el plano individual como en el colectivo. Este reconocimiento normativo tuvo origen en la jurisprudencia constitucional, particularmente en la sentencia T-859 de 2003 y fue posteriormente reiterado en la sentencia T-760 de 2008, en la cual la Corte Constitucional admitió su carácter fundamental, consolidándolo como una prerrogativa subjetiva de plena protección. 24.
En desarrollo de este reconocimiento, la sentencia C-313 de 2014 explicó que la Ley Estatutaria de Salud adoptó un modelo de exclusión expresa, en virtud del cual se eliminó la distinción entre servicios incluidos e implícitamente incluidos en el plan de beneficios, de manera que todo servicio o tecnología que no se encuentre expresamente excluido debe entenderse incluido. 25.
Asimismo, la Ley 1751 de 2015 ordena que la prestación del servicio de salud se realice bajo un enfoque integral, que abarque promoción, prevención, atención de la enfermedad, paliación y rehabilitación. No obstante, el artículo 15 de dicha norma estableció que no pueden ser financiados con recursos públicos destinados a la salud los servicios o tecnologías: “a) Que tengan como finalidad principal un propósito cosmético o suntuario no relacionado con la recuperación o mantenimiento de la capacidad funcional o vital de las personas; b) Que no exista evidencia científica sobre su seguridad y eficacia clínica; c) Que no exista evidencia científica sobre su efectividad clínica; d) Que su uso no haya sido autorizado por la autoridad competente; e) Que se encuentren en fase de experimentación; f) Que tengan que ser prestados en el exterior.”2 26.
La Corte, en la misma sentencia C-313 de 2014, precisó que las exclusiones deben ajustarse a tres subreglas: a) fundarse en los criterios del artículo 15 de la Ley 1751; b) ser expresas, claras y precisas, a través de un procedimiento público, colectivo y participativo definido por el Ministerio de Salud; y c) admitir excepción judicial en tutela cuando la exclusión comprometa gravemente derechos fundamentales como la vida o la integridad del paciente, siempre que no exista un servicio alternativo dentro del plan de beneficios, que el usuario carezca de recursos para sufragarlo y que exista orden médica emitida por un profesional adscrito a la EPS correspondiente. 27.
Por su parte, el Plan de Beneficios en Salud –PBS–, regulado por el Ministerio de Salud a través de las resoluciones 2808 de 2022 y 2366 de 2023, comprende el conjunto de servicios de salud garantizados a los afiliados al SGSSS, en los regímenes contributivo y subsidiado. y también los mecanismos que permiten el acceso efectivo a dichos servicios.
Estos últimos, aunque no constituyen 2 Art 15, ley 1751 de 2015 prestaciones médicas en sentido estricto, cumplen la función de garantizar que el usuario pueda hacer uso real y oportuno de la atención en salud. 28. Dentro de este segundo grupo se encuentra el transporte, reconocido por la jurisprudencia constitucional como un medio indispensable para acceder a la prestación. En efecto, aun cuando no se conciba como una intervención médica, en múltiples ocasiones su ausencia se traduce en una barrera que impide materializar el servicio requerido, afectando con ello el goce efectivo del derecho fundamental a la salud.3 29.
En relación con el transporte intermunicipal, la jurisprudencia ha señalado que este se encuentra incluido en el PBS y debe ser autorizado por la EPS cuando el paciente deba desplazarse a otro municipio para recibir atención médica. La sentencia SU-508 de 2020 precisó que este gasto se financia con la UPC y no requiere prescripción médica. 30.
En dicha sentencia, la Corte afirmó que el transporte, aunque no es una prestación médica, constituye un medio de acceso al servicio de salud y, de no garantizarse, puede convertirse en una barrera que vulnera derechos fundamentales, conforme al artículo 6º de la Ley Estatutaria de Salud. 31. En efecto, si el paciente es remitido a una IPS ubicada en un municipio distinto a su residencia, los costos de transporte deben ser asumidos por la EPS con cargo a la UPC, pues lo contrario implicaría desconocer el principio de accesibilidad al sistema. 32.
Este servicio no requiere orden médica, ya que la necesidad se configura al momento en que la EPS autoriza el servicio en un lugar diferente al domicilio del usuario. Condicionarlo a prescripción médica supondría una carga desproporcionada e innecesaria. 33. Así, la Corte ha fijado las siguientes reglas: i) el transporte intermunicipal está incluido en el PBS; ii) su financiación corresponde a la UPC; iii) no requiere orden médica; y iv) su omisión configura una barrera de acceso que vulnera el derecho fundamental a la salud. 34.
Finalmente, respecto de los gastos de alojamiento y alimentación, la jurisprudencia ha precisado que, si bien no se consideran servicios médicos, excepcionalmente deben ser reconocidos cuando: i) el paciente y su familia carecen de recursos económicos; ii) la negativa compromete derechos fundamentales; y iii) el tratamiento exige permanecer más de un día en el lugar de atención. En estos 3 Sentencia T 316 de 2024 casos, cuando el paciente afirma carecer de recursos, corresponde a la EPS desvirtuar esa afirmación, so pena de tenerla por cierta.4 35.
En conclusión, el cubrimiento de gastos de alojamiento y alimentación, aunque no corresponde en estricto sentido a servicios médicos, se erige como una medida indispensable para garantizar la efectividad del derecho a la salud cuando concurren las condiciones fijadas por la jurisprudencia. Así, la carga de la prueba recae en la EPS, quien debe demostrar que el paciente sí cuenta con recursos económicos suficientes; de lo contrario, se presume la veracidad de su afirmación y resulta procedente ordenar la cobertura excepcional de dichos gastos.
II.III. Caso concreto 36. Conforme los elementos de juicio allegados al expediente, se acreditaron los siguientes hechos: 37. La señora Alejandra María Loaiza Trujillo, presentó el 30 de abril de 2025 ante Colpensiones su historia clínica y solicitó le fuera realizado examen de perdida de la capacidad laboral. (1 002) 38. El 11 de junio de 2025, Colpensiones le informó que era necesario aportar información adicional que permitiera complementar la presentada inicialmente para hacer posible el inicio del proceso de calificación, asunto para el cual le otorgó el término de 1 mes.
(1 002) 39. El 20 de junio de 2025, radicó ante Salud Total EPS y Colpensiones, derecho de petición, en el cual solicita le sean realizados de los exámenes médicos y le fuera ampliado el término para aportar los documentos complementarios solicitados por Colpensiones. (1 002) 40. Al no obtener respuesta de las entidades competentes, la accionante acudió al amparo constitucional solicitando que se ordenara a Salud Total EPS la prestación de los servicios médicos requeridos y, a Colpensiones, la prórroga del término para la entrega de los documentos actualmente en trámite.
(1 002) 41. El Juzgado de primera instancia tuteló los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social de la señora Alejandra María Loaiza Trujillo, y ordenó a Salud Total EPS autorizar y realizar los servicios médicos que requiere la accionante, así como asumir los gastos de transporte, alojamiento y alimentación en caso de que los procedimientos deban llevarse a cabo en un lugar distinto a su domicilio.
Igualmente, dispuso que Colpensiones contara el término para la entrega de los 4 Ibidem documentos a partir de la fecha en que la EPS practique los exámenes ordenados. (5 008) 42. El 6 de agosto de 2025, Salud Total EPS, allega memorial en el cual presenta impugnación respecto al fallo de tutela, por considerar que no es pertinente ordenar el suministro de viáticos a la accionante, pues no existe orden medica que respalde la provisión y adicionalmente, la accionante no demostró la incapacidad económica para hacerse acreedora de la prestación. 43.
Procede entonces la sala a efectuar el análisis correspondiente a determinar si debe otorgarse a la accionante por parte de Salud Total EPS, el reconocimiento de los costos de transporte, alojamiento y alimentación en caso de requerirlos para llevar a cabo los servicios médicos que necesita para continuar con su trámite de calificación de la perdida de la capacidad laboral. 44.
Así las cosas, debe precisarse que, conforme a la jurisprudencia constitucional, los gastos de transporte generados cuando la prestación de los servicios médicos se autoriza en un lugar distinto al domicilio del afiliado deben ser asumidos por la EPS. Ello en la medida en que el transporte constituye un mecanismo indispensable para garantizar el acceso efectivo del ciudadano al servicio de salud, por lo cual no puede condicionarse a la existencia de una orden médica que lo prescriba. 45.
La Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que exigir la prescripción médica como requisito para reconocer el transporte representaría una carga desproporcionada e injustificada para el usuario, razón por la cual tal exigencia resulta contraria a la garantía de accesibilidad al sistema de salud y, en consecuencia, se considera improcedente. 46.
En cuanto al reconocimiento de gastos de alimentación y alojamiento, se advierte que, si bien no constituyen servicios médicos en sentido estricto, la jurisprudencia constitucional ha precisado que, de manera excepcional, deben ser asumidos por la EPS cuando concurran tres condiciones: (i) que el paciente y su núcleo familiar carezcan de recursos económicos para sufragarlos;
(ii) que la negativa de cobertura comprometa derechos fundamentales, como la salud, la vida digna o la integridad personal; y (iii) que el tratamiento prescrito exija la permanencia del afiliado por más de un día en el lugar de atención. En estos casos, cuando el accionante manifiesta carecer de recursos, la carga de la prueba se invierte y corresponde a la EPS desvirtuar tal afirmación con elementos objetivos y suficientes. 47.
En el caso bajo estudio, si bien la accionante no cuenta con una orden médica específica que prescriba el transporte, la autorización de los servicios necesarios para la práctica del examen de pérdida de capacidad laboral resulta suficiente para justificar su cubrimiento en caso de que requiera desplazarse. En lo que respecta a gastos de alojamiento y alimentación, se observa que la Nueva EPS se limitó a sostener que, por pertenecer la accionante al régimen contributivo, contaba con capacidad económica para asumirlos; no obstante, tal aseveración, por sí sola, no constituye prueba idónea que permita concluir que la accionante puede sufragar dichos costos, razón por la cual la carga económica no puede trasladarse de manera automática al usuario. 48.
Con fundamento en lo expuesto, se concluye que la orden impartida por el juez de primera instancia se encuentra ajustada a derecho, en tanto desarrolla los lineamientos normativos y jurisprudenciales en materia de acceso efectivo al sistema de salud. Así, la medida adoptada constituye un mecanismo idóneo y proporcional para garantizar la protección de los derechos fundamentales de la accionante, evitando que barreras de carácter administrativo o económico impidan la materialización de las prestaciones en salud a las que tiene legítimo acceso. 49.
En lo que respecta a la solicitud de recobro de la EPS ante la ADRES, es preciso señalar, en primer lugar, que el juez de primera instancia negó la pretensión de tratamiento integral al no evidenciar irregularidades en la prestación del servicio, presumiendo la buena fe de la entidad promotora de salud en el cumplimiento de sus obligaciones. 50.
De igual manera, resulta necesario precisar que el mecanismo de recobro únicamente procede respecto de aquellos servicios o tecnologías en salud que no se encuentren incluidos dentro de la Unidad de Pago por Capitación (UPC). En este sentido, la jurisprudencia constitucional y la normativa vigente han sido claras en establecer que los gastos de transporte y viáticos derivados de la necesidad de recibir atención en un municipio distinto al de residencia del afiliado sí se encuentran comprendidos en la cobertura de la UPC, razón por la cual no es procedente su recobro ante la ADRES.
En consecuencia, tales pagos deben ser asumidos directamente por la EPS, sin que pueda trasladarse la carga económica al usuario ni alegarse la necesidad de recobro como justificación para su negación. 51. En atención a lo expuesto, la Sala advierte que la decisión adoptada en primera instancia se encuentra ajustada a la normativa aplicable y a la jurisprudencia constitucional en la materia.
En consecuencia, los argumentos planteados por Salud EPS en sede de impugnación no logran desvirtuar la solidez de la providencia recurrida, razón por la cual se considera procedente confirmar integralmente la sentencia de tutela proferida en primera instancia. III. CONCLUSIÓN 52. Se confirmará la providencia emitida por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales en el asunto de la referencia. 53.
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia proferida el 1 de agosto de 2025 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Manizales, en la acción de tutela interpuesta por ALEJANDRA MARÍA LOAIZA TRUJILLO, en contra de SALUD TOTAL EPS y ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, por las consideraciones efectuadas en precedencia.
SEGUNDO: Notifíquese por el medio más eficaz y expedito.
TERCERO: Contra la presente decisión, procede impugnación ante el Consejo de Estado, dentro de los tres días siguientes a su notificación.
CUARTO: Si este proveído no es impugnado, por Secretaría, Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE
NOTIFÍQUESE Esta providencia se estudió y aprobó en Sala, como consta en acta de la fecha, por los magistrados, Firmado electrónicamente SAMAI JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Ponente Firmado electrónicamente SAMAI DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada Firmado electrónicamente SAMAI AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado