REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO -Sala Segunda de Decisión- Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia, Quindío, Diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros Instancia: Segunda ASUNTO A RESOLVER El Tribunal procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, en contra de la sentencia proferida el quince (15) de julio de dos mil veinticuatro (2024) por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia Quindío, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
I. PARTE DESCRIPTIVA
1. IDENTIFICACIÓN DEL TEMA DE DECISIÓN1 1.1. Objeto de la demanda. La parte actora pretende que se declare administrativa, patrimonial y solidariamente responsables a los señores Julio Ernesto Ospina Gómez, Luis Emilio Valencia Díaz, Libardo Antonio Taborda Castro, José Wilson Rúa Bedoya, Rubén Darío Castillo Escobar, Jorge Augusto Llano García, Bernardo Valencia Cardona y Belén Sánchez 1 Expediente OneDrive – Archivo 01 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros Cáceres, diputados de la Asamblea Departamental del Quindío en el año 2007, quienes aprobaron la Ordenanza nro. 011 de 2007 “Por medio de la cual se reduce la planta de personal de empleos de la Contraloría General del Departamento”, así como al señor Jhon Víctor Cardona Gutiérrez, quien fungió como Contralor General del Departamento del Quindío y presentó el proyecto de la citada ordenanza, por el detrimento patrimonial ocasionado a la Contraloría Departamental del Quindío con el pago de la sentencia proferida el 31 de julio de 2015 dentro del proceso 2007-311 a la señora Luz María Gómez Pizza por valor de $15.158.717.
De igual forma pidió condenar a los demandados a ajustar la condena tomando como base el IPC, según lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA e igualmente al pago de intereses moratorios desde la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso. 1.2. Razón, causa o fundamento de la pretensión. La parte actora como sustento de las pretensiones expuso en síntesis lo siguiente: - Que el 02 de marzo de 2017, el señor John Víctor Cardona Gutiérrez, en su calidad de Contralor General del Quindío y en ejercicio de sus funciones, presentó ante la Honorable Asamblea Departamental, proyecto de Ordenanza, con el fin de reducir la planta de empleos de la Contraloría General del Quindío. Argumentó la necesidad de ajustar el presupuesto de la entidad conforme al límite de gastos dispuesto para las Contralorías Departamentales establecido en el artículo 8 de la Ley 617 de 2000, tal como había sido solicitado por el Departamento del Quindío, asimismo, indicó los cargos a suprimir de la planta de la entidad y las razones que soportaban dicha supresión. - Que dicho proyecto fue radicado por la Asamblea Departamental del Quindío, bajo el nro. 001 de 2007, y fue discutido y aprobado según las actas nro. 013 del 12 de abril de 2007, nro. 018 del 24 de abril de 2007. nro. 019 del 29 de abril de 2007, actuación en la que intervinieron los Diputados: Julio Ernesto Ospina Gómez, Luis Emilio Valencia Díaz, Libardo Antonio Taborda Castro, José Wilson Rua Bedoya, Rubén Darío Castillo Escobar, Jorge Augusto Llano García, Bernardo Valencia Cardona, Belén Sánchez Cáceres, y los diputados Javier Cardona, Efraín Sáenz Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros y Jhon Bayro Cohecha Salazar, quienes manifestaron su voto negativo al proyecto de Ordenanza nro. 001 de 2007 en los diferentes debates. - Que una vez aprobado el proyecto de Ordenanza nro. 001 de 2007, fue remitido el 26 de abril de 2007 al Gobernador del Departamento del Quindío para su sanción y promulgación. - Que el 26 de abril de 2007 la Gobernadora del Departamento Amparo Arbeláez Escalante, sancionó la Ordenanza nro. 011 de 2007 "Por medio de la cual se reduce la planta de empleos de la Contraloría General del Quindío", y en la misma fecha dicho acto administrativo fue publicado en la gaceta departamental. - Que dentro de los empleos suprimidos de la planta de personal de la Contraloría General del Quindío con ocasión a la ordenanza mencionada se encontraban ocho (8) cargos técnicos, código 314, grado 01, uno de los cuales estaba ocupado en propiedad por la señora Luz María Gómez Piza, quien fue retirada del servicio a partir del 1 de mayo de 2007, mediante la Resolución No 067 del 27 de abril de 2007. - Que en virtud de lo anterior, la señora Gómez Piza, interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Ordenanza nro. 011 del 26 de abril de 2007 por medio de la cual se redujo la planta de personal de la Contraloría General del Quindío y de la Resolución nro. 067 del 27 de abril de 2007, por medio de la cual fue retirada del servicio, solicitando la nulidad de dichos actos administrativos y como consecuencia que se ordenara el reintegro y el pago de todos los salarios y prestaciones dejados de percibir desde el momento en que fue retirada del servicio hasta que se realizará el reintegro efectivo. - Que dicha demanda fue radicada con el Nro. 2007-311 y concluyó en primera instancia con sentencia proferida el 27 de septiembre de 2011 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Armenia en la cual se declaró la nulidad parcial de los actos administrativos demandados y se condenó al Departamento del Quindío y a la Contraloría General del Quindío a reintegrar a la señora Luz María Gómez Pizza al cargo que ocupaba o en uno igual o de mayor o similar categoría, y a título de indemnización por el restablecimiento, ordenó reconocerle Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros y pagarle todas la acreencias laborales dejadas de percibir desde el momento en que fue retirada del servicio hasta que se hiciera el reintegro efectivo. - Que para conceder las súplicas de la demanda, el Juez consideró, que en la expedición de los actos administrativos demandados, no se observaron las disposiciones establecidas por la Ley 909 de 2004 y su decreto reglamentario, relacionadas con los requisitos y procedimientos para reformar las plantas de personal, concluyendo la autoridad judicial que no se demostró la existencia del estudio técnico o justificación, exigido por la ley para realizar dicha reforma de la planta de personal de la Contraloría General del Quindío, y en consecuencia que dichos actos fueron expedidos de forma irregular. - Que la Contraloría General del Quindío, impugnó la sentencia, y mediante sentencia expedida el 31 de julio de 2015 por el Tribunal Administrativo del Quindío se confirmó la decisión de primera instancia, considerando que no reunieron las exigencias establecidas por la Ley 909 de 2004 para la realización del estudio técnico previo al proceso de reestructuración, y en consecuencia los actos administrativos demandados fueron expedidos en forma irregular, por otra parte, en aplicación de la Sentencia SU 054 de 2015 de la Corte Constitucional, modificó la sentencia en el sentido de ordenar el descuento de la suma a pagar como indemnización por el restablecimiento del derecho, todo lo devengado por la demandante en el sector público o privado con ocasión de una actividad laboral en forma dependiente o independiente, durante el tiempo que estuvo desvinculada de la entidad. - Que mediante Resolución No 196 del 23 de octubre de 2015, se reconoció y ordenó el pago de la suma de $ 15.158.717 M/CTE, a la señora Luz María Gómez Pizza, por concepto de indemnización ordenada en la sentencia en comento. - Que según certificación suscrita por el Director Administrativo y Financiero de la Contraloría General del Quindío, la suma de $ 15.158.717 M/CTE fue cancelada a la señora Luz María Gómez Piza, mediante orden de pago nro. 0671 del 23 de 2015 por transferencia electrónica, previo descuento de retención en la fuente correspondiente que fue consignado a la DIAN el 4 de noviembre de 2015.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros - Que con dicho pago, el patrimonio de la Contraloría General del Quindío sufrió un detrimento que afectó el presupuesto limitado de funcionamiento de la entidad. - Que en reunión del 01 de agosto de 2017 el Comité de Conciliación y Defensa judicial de la Contraloría General del Quindío estudió el proceso de la señora Luz María Gómez Piza, y determinó que era procedente iniciar la acción de repetición en contra de los diputados que aprobaron la Ordenanza nro. 011 de 2007 y el Contralor que presentó el proyecto de la misma al considerar cumplidos los requisitos de procedencia de la misma. - Que para la fecha en que fueron expedidos los actos administrativos que dieron origen a la demanda que concluyó con una condena en contra de la Contraloría General del Quindío se encontraban vigentes la Ley 909 de 2004, Decreto reglamentario nro. 1227 de 2005, los cuales de manera específica establecían los requisitos que debían tenerse en cuenta para realizar la reforma de las plantas de personal de las entidades de la rama ejecutiva del orden nacional y territorial, entre las cuales se incluye la Contraloría General del Quindío. - Que de los documentos que soportan los antecedentes de la Ordenanza No 011 de 2007, no se observa, tal como fue indicado por las autoridades judiciales que conocieron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora Gómez Piza, pruebas de que tanto el Contralor de la época, como los diputados que aprobaron dicha ordenanza, contaran con un estudio técnico o justificación en observancia de los criterios de proporcionalidad y razonabilidad para adelantar el proceso de reducción de la planta de personal de la Contraloría General del Quindío. - Que los señores Julio Ernesto Ospina Gómez, Luis Emilio Valencia Díaz, Libardo Antonio Taborda Castro, José Wilson Rua Bedoya, Rubén Darío Castillo Escobar.
Jorge Augusto Llano García, Bernardo Valencia Cardona, la señora Belén Sánchez Cáceres, diputados que aprobaron la Ordenanza nro. 011 de 2007 y el señor Jhon Víctor Cardona Gutiérrez, no observaron las disposiciones existentes en materia de reforma de plantas de personal de la entidades de la rama ejecutiva de orden territorial en el trámite para la expedición de la Ordenanza nro. 011 de 2007, tales como la Ley 909 de 2004 y su Decreto Reglamentario 1227 de 2005, traduciéndose dicha inobservancia en la expedición de un acto administrativo Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros irregular que fue declarado nulo parcialmente por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y que trajo como consecuencia el pago de una condena por valor de $15.158.717, por la Contraloría General del Quindío a favor de la señora Luz María Gómez Pizza. - Que por lo anterior, se presume que la conducta de los demandados: Julio Ernesto Ospina Gómez, Luis Emilio Valencia Díaz, Libardo Antonio Taborda Castro, José Wilson Rua Bedoya, Rubén Darío Castillo Escobar, Jorge Augusto Llano García, Bernardo Valencia Cardona, Belén Sánchez Cáceres, Jhon Víctor Cardona Gutiérrez, es gravemente culposa de conformidad con lo establecido en el numeral 1 del art. 6. de la Ley 678 de 2001. - Que se encuentran cumplidos los requisitos sustanciales para la procedencia de la acción de repetición.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Jorge Augusto Llano García2: Se opuso a las pretensiones de la demanda bajo el argumento que no se cumplen los requisitos legales para que se declare la responsabilidad en los términos solicitados por la entidad demandante. Como argumentos de defensa hizo referencia a los elementos de la acción de repetición y señaló que la parte actora no demostró su calidad de servidor o ex servidor público, en tanto no acreditó que ostentara la calidad de diputado para la época de los hechos que originaron la condena contra el Departamento del Quindío. Señaló que con la demanda tampoco se aportó prueba del pago total de la obligación a cargo de la entidad sino únicamente un certificado del pago hecho a la señora Gómez Pizza por concepto de la sentencia. Indicó que en relación con la conducta dolosa o gravemente culposa del agente estatal, el Comité de Conciliación de la entidad al tomar la decisión de ejercer la acción de repetición incorporó los argumentos del fallador, pero no hizo un análisis independiente para determinar que actuó con culpa grave en el trámite de la 2 Archivo 08 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros aprobación y sanción de la Ordenanza No 011 de 2007.
Añadió además que en el expediente obran las justificaciones emitidas por el señor Jhon Víctor Cardona Gutiérrez para la reducción de la planta de empleos, las cuales soportan la necesidad de hacer la supresión de algunos cargos. Propuso las excepciones denominadas i) falta de legitimación en la causa por pasiva ii) legalidad de la Ordenanza 011 de 2007 iii) expedición de la Ordenanza 011 de 2007 en cumplimiento de un deber legal iv) incapacidad o indebida representación de la demandante.
Libardo Antonio Taborda Castro3: Se pronunció frente a los hechos de la demanda y se opuso a las pretensiones de la demanda bajo el argumento de que no se cumplen los requisitos legales para que se declare la responsabilidad y se realicen las condenas solicitadas por la demandante. Se refirió a la normatividad que regula el medio de control de repetición, así como a la jurisprudencia sobre la materia.
En tal sentido señaló que la parte actora no demostró su calidad de servidor o ex servidor público, en tanto no acreditó que ostentara la calidad de diputado para la época de los hechos que originaron la condena contra el Departamento del Quindío. Señaló que con la demanda tampoco se aportó prueba del pago total de la obligación a cargo de la entidad sino únicamente un certificado del pago hecho a la señora Gómez Pizza por concepto de la sentencia. En relación con la conducta dolosa o gravemente culposa del agente estatal, adujo que la causal 1 del artículo 6º de la Ley 678 de 2001 tiene dos elementos que caracterizan, identifican e individualizan la violación de las normas de derecho ya que deben ser de manera manifiesta e inexcusable, presupuestos que a su juicio no se sustentan en la demanda y por el contrario en el numeral 4.3.6.5.4 de la demanda se afirma que sí se presentó un documento justificando la necesidad presupuestal de realizar la supresión de los cargos, bajo la apreciación de que esta no suple el estudio técnico, pasando por alto que el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 consagra la posibilidad de sustentar la Ordenanza en justificaciones o estudios, por lo que 3 Archivo 08 – Pág. 43 ss Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros existe una disyuntiva, pues son requisitos alternativos y no conjuntos.
Expresó que aun en caso de aceptar la tesis de que solo con la existencia de estudios técnicos se cumple la norma, tampoco existiría una violación manifiesta, por cuanto está probado que sí existían justificaciones que sustentaban la Ordenanza 011 de 2007, tal como se afirmó en la demanda. Propuso las excepciones denominadas i) falta de legitimación en la causa por pasiva ii) legalidad de la Ordenanza 011 de 2007 iii) expedición de la Ordenanza 011 de 2007 en cumplimiento de un deber legal iv) improcedencia de la acción de repetición por ausencia de los elementos legales de la misma.
Rubén Darío Castillo Escobar4 Se opuso a las pretensiones de la demanda y para ello propuso las excepciones denominadas i) culpa exclusiva de la víctima ii) cumplimiento de un deber legal – prurito por su cumplimiento de la administración departamental iii) inexistencia de violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho – inexistencia de culpa grave en el actuar de los demandados y iv) Omisión consciente de la evolución legislativa, jurídica y gramatical de las normas concernientes – Comité de Conciliación. Bernardo Valencia Cardona5: Se opuso a las pretensiones de la demandada.
Expuso que el acto administrativo objeto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se profirió bajo el cumplimiento de un estricto deber legal y en el entorno de un marco jurídico y constitucional vigente para el momento de su expedición, razón por la cual no se cumple el requisito subjetivo necesario para la prosperidad de la acción de repetición, como lo es el dolo o culpa grave.
Añadió que la sola condena en contra del Departamento del Quindío no constituye una imputación automática de culpa o dolo a su cargo, más aún cuando no hubo condena en costas al declararse que no existió temeridad o mala fe. Se refirió a los hechos de la demanda y expuso que en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la demandante argumentó que la ordenanza se expidió con desviación de poder y falsa motivación, lo cual es falso, 4 Archivo 18 5 Carpeta Cds expediente- subcarpeta folio 444 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros conclusión que surge a partir de la interpretación de los artículos 46 de la Ley 909 de 2004 y 95 del Decreto 1227 de 2005, normas que exigen únicamente la motivación para la reforma de las plantas de personal, la cual se satisface con i) las necesidades del servicio o razones de modernización de la administración o ii) justificaciones – estudios técnicos.
Propuso las excepciones denominadas i) el diputado actuó con la convicción errada e invencible de que su conducta fue legal y constitucional ii) ausencia de responsabilidad subjetiva (dolo o culpa grave) del demandado por obrar con la convicción invencible del cumplimiento de un deber legal iii) deficiente defensa judicial del Estado- Departamento del Quindío iv) ausencia de responsabilidad por actuar amparado en la Ley 974 de 2005 – Ley de bancada.
José Wilson Rúa Bedoya6: Se refirió a los hechos de la demanda e indicó que su actuación estuvo conforme a su interpretación de las normas vigentes en el momento de la expedición del acto administrativo y al cumplimiento de las exigencias legales. Propuso las excepciones denominadas i) falta de los requisitos exigidos para que proceda la acción, derivándola en improcedente ii) falta de legitimación en la causa por pasiva y iii) expedición de la Ordenanza 011 de 2007 en cumplimiento de un deber legal.
Los señores Luis Emilio Valencia Díaz, Rubén Darío Castillo Escobar, Belén Sánchez Cáceres y Jhon Víctor Cardona Gutiérrez se pronunciaron de manera extemporánea. Por su parte el señor Julio Ernesto Ospina Gómez guardó silencio7.
3. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA8 El Juzgado de instancia accedió a las pretensiones de la demanda. Para ello abordó la calidad de agente estatal y su conducta determinante en la condena. Al respecto sostuvo que el señor Jhon Víctor Cardona Gutiérrez, se desempeñó como Contralor General del Departamento del Quindío para el periodo comprendido entre el 20 enero de 2004 y el 10 de enero de 2008, tal cual como lo certifica la Directora Administrativa 6 Carpeta Cds expediente- subcarpeta folio 466 7 Archivo 11 8 Índice 80 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros y Financiera de la Contraloría General del Quindío, y frente a los demás demandados a quienes se les endilga haber sido diputados a la Asamblea Departamental del Quindío para el año 2007, y que participaron en la aprobación de la Ordenanza 00011 de 26 de abril de 2007, obra certificado del Secretario General de la Asamblea Departamental del Quindío, cuya copia se acompañó como prueba a la demanda y no fue desvirtuada.
Sostuvo que los señores Julio Ernesto Ospina Gómez, Luis Emilio Valencia Díaz, Libardo Antonio Taborda Castro, José Wilson Rúa Bedoya, Rubén Darío Castillo Escobar, Jorge Augusto Llano García, Bernardo Valencia Cardona y Belén Sánchez Cáceres tramitaron y aprobaron el Proyecto de Ordenanza 001 y en este sentido hizo alusión al trámite adelantado por la Asamblea Departamental, con base en el cual tuvo como acreditado el elemento subjetivo de la acción. Seguidamente respecto a la existencia de una condena judicial, indicó que al proceso se aportó copia de las sentencias proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No 63-001-3331-003-2007-00311-00 que promovió la señora Luz María Gómez Pizza en contra del Departamento del Quindío en la que se condenó a la entidad a la reincorporación de la demandante y al pago de los emolumentos dejados de percibir desde la fecha de retiro.
De igual forma señaló que el pago realizado por la Contraloría Departamental del Quindío se acreditó mediante certificación expedida por el Director Administrativo y Financiero de la Contraloría General del Quindío de 23 de agosto de 2017, quien allegó igualmente documentos en los que consta el pago por valor total de $15.158.717. En relación con la cualificación dolosa o gravemente culposa de la conducta del agente estatal citó lo dispuesto en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, así como pronunciamientos del Consejo de Estado en relación con las presunciones y carga de la prueba.
De igual forma citó aparte de la sentencia proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se condenó a la entidad y expuso que al régimen de carrera y supresión de cargos de la Contralorías Territoriales le son aplicables las reglas generales en materia de carrera administrativa previstas en la Ley 909 de 2004, tal como se colige de su Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros artículo 3 parágrafo 2º que determinó, regulación supletoria que fue declarada Constitucional a través de sentencia C-073 de 2006 y es avalada por el Consejo de Estado.
Refirió que el Decreto 1227 de 2005, a manera enunciativa, relaciona un listado de las causales que justificarían la modificación de la planta de personal de la correspondiente entidad estatal, sin perjuicio de que por causales distintas a las allí consignadas sea jurídicamente admisible la adopción de esa medida, siempre que se tengan en cuenta claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general.
Al respecto indicó que la exigencia del estudio técnico para la modificación de la planta de personal de una entidad pública no es un simple requisito formal, sino que se erige como el medio técnico que justifica y viabiliza la reestructuración de la respectiva entidad, precisándose además que el referido estudio debe comprender determinados criterios de obligatoria observancia y cumplimiento por la administración. En cuanto al asunto, advirtió que el Contralor General del Quindío para el año 2007 presentó un proyecto de Ordenanza para la reducción o reestructuración de dicha entidad, sustentándose en el Concepto nro. 1771 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el que hizo claridad frente al límite de los gastos de funcionamiento de las Contralorías Departamentales, señalando que, a partir del 31 de diciembre de 2005 el presupuesto de dichas entidades debía calcularse teniendo en cuenta el tope máximo de gastos que establece el artículo 8º de la Ley 617 de 2000.
Expuso que en virtud de dicho concepto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitió la Circular Externa nro. 39 de 20 de diciembre de 2006, que fijó el límite de gastos de las Contralorías Departamentales según la categoría y el porcentaje de los Ingresos Corrientes de Libre Destinación (ICLD), y pese a las solicitudes elevadas por el Contralor General del Quindío para ser inaplicado, fue ratificada la orden de ajustar el presupuesto a la directiva dada en la circular mencionada y con base en ello entonces se propuso suprimir 17 cargos así: cinco (05) de Profesionales Universitarios, dos (2) de Profesionales Especializados, ocho (08) de Técnicos, y uno (01) de Auxiliar de Servicios Generales.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros Adujo que a pesar de que la decisión de suprimir cargos basada en la necesidad de reducir gastos de funcionamiento en virtud de la Ley 617 de 2000, resulta ser un argumento válido para una reestructuración administrativa, ello no excluye la obligación de cumplir con las exigencias legales, esto es, los elementos mínimos que debe contener el estudio técnico en los términos señalados en el artículo 97 del Decreto 1227 de 2005 tales como: a) Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, b) Evaluación de la prestación de los servicios, y c) Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.
Para sustentar esta conclusión citó sentencia proferida el 19 de agosto de 2010 en la radicación número: 05001-23-31-000-2001-01578-01(1971-09). Consideró que lo expuesto es suficiente para calificar la conducta del señor Jhon Víctor Cardona Gutiérrez a título de culpa grave, pues, el haber presentado un proyecto de reestructuración sin un estudio técnico donde estuvieran presentes los criterios descritos, se constituye en una violación manifiesta e inexcusable de la Ley.
Así mismo señaló que igual suerte corren los codemandados que ostentaron el cargo de diputados a la Asamblea Departamental del Quindío para la vigencia 2007, pues tal como se desprende de los debates y sesiones que terminaron en la Ordenanza nro. 011, el argumento central de la discusión fue la necesidad de reducir gastos en la Contraloría, pero ello no los relevaba de la obligación legal de contar con un estudio técnico que cumpliera con los requisitos mínimos en mención. Finalmente, expuso que no era necesaria la vinculación de los demandados en el trámite de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, así mismo tuvo como acreditado el pago y señaló que es profusa la Jurisprudencia del Tribunal Administrativo del Quindío que, en segunda instancia, señala que el estudio técnico se constituye en un requisito sine qua non para la reestructuración de la planta de personal de las entidades estatales.
Con base en lo expuesto declaró que Julio Ernesto Ospina Gómez, Luis Emilio Valencia Díaz, Libardo Antonio Taborda Castro, José Wilson Rúa Bedoya, Rubén Darío Castillo Escobar, Jorge Augusto Llano García, Bernardo Valencia Cardona, Belén Sánchez Cáceres y Jhon Víctor Cardona Gutiérrez actuaron con culpa grave en la supresión del cargo que la señora Luz María Gómez Pizza y como Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros consecuencia de ello los condenó a reintegrar a la entidad la suma de $15.158.717, monto que dispuso debía ser dividido para cada uno de ellos en partes iguales.
4. LA IMPUGNACIÓN - Del demandado Bernardo Valencia Cardona9 Argumentó que la entidad no probó la culpa grave de los diputados porque no se vinculó a la exgobernadora al proceso y al tratarse la Ordenanza 011 de 2007 de un acto complejo, no bastaba la sola decisión de los diputados, sino de otro órgano como es la Gobernación del Quindío para darle existencia y efectos al acto administrativo.
Al respecto citó jurisprudencia en relación con los actos administrativos complejos y señaló que la a-quo no verificó en el acto administrativo su total complejidad frente a la culpa, pues no revisó las diversas voluntades, ni cómo incidieron los actos de los diputados y de la exgobernadora en el acto de la Ordenanza. Cuestionó que en la sentencia no se podía tener como probada la culpa grave sin haber vinculado a la exgobernadora como representante de la entidad que manifestó la voluntad en la formación y existencia de la Ordenanza citada, por lo que se incurrió en un error de hecho al aplicar la presunción de culpa prevista en el numeral 1º del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, ya que se estructuró ésta en hechos incompletos y equivocados.
Así mismo señaló que no es posible aplicarle la presunción de culpa prevista en la referida norma respecto a la Resolución No 067 de 2007 proferida por el Contralor Departamental del Quindío, porque corresponde a un acto de ejecución, cuya decisión y perfeccionamiento correspondió exclusivamente al Contralor. Señaló además que en la sentencia no se determinó el nexo causal, aun cuando la doctrina ha puntualizado que para la procedencia de la acción de repetición no basta con acreditar el pago de la indemnización o que la conducta del agente se hubiese realizado con dolo o culpa grave, en tanto lo determinante es verificar que esa conducta sea la causante del daño antijuridico. 9 Índice 80 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros En ese orden expuso que en el asunto no se determinó y no se puede determinar el nexo causal al no haber sido vinculada dentro del proceso de repetición a la exgobernadora Amparo Arbeláez Escalante, reiterando que era ella quien representaba a la otra entidad que manifestó su voluntad para la formación y la existencia de la Ordenanza Nro. 011 de 2007.
Finalmente insistió en los argumentos expuestos en los alegatos de conclusión en relación con la ausencia de unanimidad judicial sobre la legalidad de la Ordenanza 011 de 2007, y expuso que en virtud de la reducción de la planta de empleos dispuesta por la Ordenanza 011 de 2007, fueron desvinculados de la Contraloría Departamental del Quindío varios funcionarios dentro de los cuales están los señores Héctor Posada Yepes, Cesar Augusto Montes Quintero y José Omar Londoño Rodríguez quienes interpusieron acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Departamento del Quindío y la Contraloría General del Departamento del Quindío. Expuso que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por los señores Héctor Posada Yepes y César Augusto Montes Quintero el Juzgado Primero Administrativo negó las pretensiones de la demanda, mientras que en la demanda que motivó la presente acción de repetición sí se accedió a las mismas, situación que a su juicio evidencia la falta de claridad en un asunto tan concreto como la mencionada reducción de la planta de personal resuelta a través de la Ordenanza 011 de 2007.
Con base en lo expuesto solicitó dar trámite al incidente de nulidad y revocar la sentencia apelada. - De los demandados Jhon Víctor Cardona Gutiérrez, Rubén Darío Castillo Escobar, Jorge Augusto Llano García, Julio Ernesto Ospina Gómez, Libardo Antonio Taborda Castro y Belén Sánchez Cáceres Sostuvieron que el interrogante a dilucidar en el asunto consiste en cuál es la diferencia existente entre los postulados inmersos en los artículos 41 de la Ley 443 de 1998 y 46 de la Ley 906 de 2004, esto es i) basarse en estudios técnicos que así lo demuestren y ii) basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros demuestren, normas que aduce marcan el cambio legislativo respecto a los requisitos para realizar reformas de planta de personal.
En tal sentido citó conceptos dados por plataformas de inteligencia artificial como chatbot LuzIA de la plataforma WhatsApp en la que se indicó que “La inclusión de "justificaciones" amplía el alcance de las fuentes que se pueden utilizar para demostrar algo, no limitándose solo a estudios técnicos, sino también a otras explicaciones o razones.
En resumen, el segundo numeral ofrece una opción más amplia y flexible para demostrar algo, mientras que el primer numeral se centra específicamente en estudios técnicos”. Así mismo citó como referencias consultas de ChatGPT de la plataforma Google y COPILOT de la compañía Microsoft y con base en ello solicitó dar respuesta al interrogante.
Por otra parte, pidió que en caso de considerar que las pretensiones de la demanda son prósperas se analice los argumentos expuestos en el numeral 4.1. de la contestación de la demanda, para ponderar el monto de la condena, dado que la actuación de los señores ex diputados es de muchísimo menor entidad de quien sancionó la Ordenanza. Así mismo pidió que en desarrollo de la sentencia de unificación 354 de 2020 de la Corte Constitucional, se recalcule el monto de la condena, en función de la demora judicial respecto del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen a este medio de control de repetición, mora que en desarrollo del artículo 90 superior y la Ley 678 de 2001, no puede tener secuelas adversas a los demandados.
5. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO - Concepto del Ministerio Público10: El Agente delegado ante la Corporación emitió concepto, señalando que en este caso es aplicable el régimen de la culpa probada por el hecho propio, como título de imputación y abordó cada uno de los elementos, concluyendo que el comportamiento dañino consistió en la realización de una reestructuración administrativa sin 10 Índice 10 SAMAI Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros estudio técnico, y señaló que dentro del marco funcional de los demandados, se encontraba la emisión de la Ordenanza y la Resolución respectivas para adelantar la reestructuración. En cuanto a la atribución del comportamiento dañino, señaló que se trata de una atribución jurídica y no meramente física a un agente del Estado.
En este sentido, sostuvo que en el asunto el comportamiento dañino que se le imputa a los demandados, en sus calidades de Contralor Departamental para la época y Diputados de la Honorable Asamblea Departamental del Quindío en su momento, no se traduce en culpa grave, toda vez que su conducta no resultó ser una omisión transgresora de normas jurídicas existentes, pues para este caso no aplica la obligación de realizar un estudio técnico a la luz de lo contemplado en el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, dado que la propuesta de reducción de la planta de empleos ante la Honorable Asamblea Departamental se sustentó en la Ley 617 de 2000, la cual facultó a las Contralorías para calcular el tope máximo de gastos, sin necesidad de realizar estudio técnico alguno. Adujo que al estar en presencia de un régimen de responsabilidad subjetivo como lo es la responsabilidad por el hecho propio, la imputación se puede desvirtuar con la prueba de la diligencia y cuidado, es decir, con la prueba de que la parte demandada actuó de manera diligente y prudente, de conformidad a los cánones y parámetros que exige el ordenamiento jurídico superior.
Agregó que para el caso tal diligencia y cuidado en relación con la reestructuración administrativa objeto de la controversia sí se presentó, pues la misma se sustentó en la Ley 617 de 2000, sin que fuere necesario aplicar el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, tal como se precisó en sendos fallos judiciales que emitió cuando fungía como Juez Primero Administrativo del Circuito de Armenia, al interior de los procesos 2007- 294 y 2007-292.
Conforme a lo anterior determinó que en el plenario se logró demostrar la ausencia de culpa grave que configure la responsabilidad subjetiva de los Agentes del Estado, en razón a que existen dos argumentos jurídicamente plausibles que dan lugar a una indeterminación conceptual en torno a la reestructuración de la Contraloría Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros Departamental sin estudio técnico, por lo que solicitó que se revoque la sentencia dictada en primera instancia. - Los demás intervinientes guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER 1. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en los artículos 153, 247 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia. Igualmente, se verifica que los presupuestos procesales se encuentran reunidos y no existen causales de nulidad que invaliden lo actuado.
Por lo tanto, se procede a emitir sentencia de segunda instancia, teniendo en cuenta el siguiente,
2. PROBLEMA JURÍDICO Conforme a lo apelado11 la Sala deberá determinar si se debe revocar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda por que según los demandados no se logró probar el actuar gravemente culposo de los señores Julio Ernesto Ospina Gómez, Luis Emilio Valencia Díaz, Libardo Antonio Taborda Castro, José Wilson Rúa Bedoya, Rubén Darío Castillo Escobar, Jorge Augusto Llano García, Bernardo Valencia Cardona, Belén Sánchez Cáceres en el ejercicio de 11 Código General del Proceso.
Artículo 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros sus funciones como diputados y Jhon Víctor Cardona Gutiérrez en su condición de Contralor General del Quindío, concretamente por la presentación y aprobación de la Ordenanza 011 de 2007.
3. TESIS DE LA CORPORACIÓN Para la Sala de conformidad con el material probatorio allegado al expediente, y contrario a lo sostenido en el recurso de apelación, sí se encuentra acreditado el actuar gravemente culposo de los señores Julio Ernesto Ospina Gómez, Luis Emilio Valencia Díaz, Libardo Antonio Taborda Castro, José Wilson Rúa Bedoya, Rubén Darío Castillo Escobar, Jorge Augusto Llano García, Bernardo Valencia Cardona, Belén Sánchez Cáceres en el ejercicio de sus funciones como diputados y Jhon Víctor Cardona Gutiérrez como Contralor General del Quindío, por lo que se confirmará la sentencia apelada, y se procederá a actualizar el monto de la condena.
De igual forma se adicionará un numeral para precisar las pautas que deberán atender los demandados para el cumplimiento de la decisión, conforme lo prevé el CPACA.
4. FUNDAMENTO JURÍDICO – FÁCTICO Las razones para resolver el problema jurídico formulado y sustentar la tesis expuesta son las siguientes: 4.1. Alcance del medio de control de repetición. Previo a la promulgación de la actual Constitución ya se preveía en el ordenamiento jurídico la responsabilidad patrimonial de los servidores públicos por los daños que causaran en el ejercicio de sus funciones.
En este sentido los artículos 7712 y 7813 12 Artículo 77. De los actos y hechos que dan lugar a responsabilidad. Sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a la Nación y a las entidades territoriales o descentralizadas, o a las privadas que cumplan funciones públicas, los funcionarios serán responsables de los daños que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones. 13 Artículo 78.
Jurisdicción competente para conocer de la responsabilidad conexa. Los perjudicados podrán demandar, ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo, según las reglas generales, a la entidad, al funcionario o a ambos. Si prospera la demanda contra la entidad o contra ambos y se considera que el funcionario debe responder, en todo o en parte, la sentencia dispondrá que satisfaga los perjuicios la entidad.
En este caso la entidad repetirá contra el funcionario por lo que le correspondiere. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros del anterior Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984 – consagraban la facultad de las entidades públicas de repetir contra el funcionario que con su conducta hubiera generado una condena al Estado.
Posteriormente esta acción se consolidó en el artículo 90 de la Carta Política y se desarrolló en la Ley 678 de 200114, estableciendo como sujetos pasivos a los servidores, ex servidores públicos y a los particulares investidos de funciones públicas que con su conducta dolosa o gravemente culposa provoquen consecuencialmente un reconocimiento indemnizatorio de parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos.
La acción en comento supone el ejercicio de un juicio de responsabilidad subjetivo, es decir, la conducta del autor juega un rol protagónico para establecer la imputabilidad de la responsabilidad y, a su turno, el grado de culpa en que incurrió. Este mecanismo al ser parte del sistema de responsabilidad del servidor público colombiano comporta antes de su instauración, el estudio minucioso de las conductas de los agentes estatales, determinantes para la generación del daño indemnizado, examen que debe tener presente el marco misional y jurídico de la función pública puesta en funcionamiento en el caso concreto.
La jurisprudencia colombiana ha señalado que con independencia de la fecha de los hechos que dé lugar a entablar la acción de repetición, su prosperidad está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos: “i) La existencia de condena judicial o acuerdo conciliatorio que imponga una obligación a cargo de la entidad estatal correspondiente. ii) El pago real o efectivo de la indemnización a la víctima del daño por parte de la entidad pública. iii) La calidad del agente del Estado y, iv) La conducta dolosa o gravemente culposa del demandado como factor determinante del daño antijurídico y de la respectiva condena”.
El Consejo de Estado ha precisado que la falta de acreditación de los dos primeros requisitos, es decir, de la imposición de una obligación a cargo de la entidad pública demandante por sentencia judicial o acuerdo conciliatorio y el pago real o efectivo de 14 Por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros la indemnización respectiva por parte de esa entidad, torna improcedente la acción y relevan al Juez de realizar un análisis de la responsabilidad que se le imputa al demandado; casos en los cuales se deben negar las súplicas de la demanda15. 4.2.
Conducta dolosa o gravemente culposa del demandado como factor determinante del daño antijurídico y de la respectiva condena. Sobre el particular, la Sala resalta que en sede de repetición la responsabilidad del agente o ex agente del Estado solamente puede predicarse en la medida en que se compruebe su actuación dolosa o gravemente culposa.
Tal como se afirmó en líneas anteriores, la Ley 678 de 2001 reguló de manera integral y un poco más rigurosa, todos los aspectos relacionados con la acción de repetición. Es así como bajo el régimen sustantivo contenido en la mencionada norma, se previeron algunos eventos en los que se presume que la conducta desplegada por el agente estatal es dolosa o gravemente culposa (arts. 5 y 6).
En efecto, según lo dispuesto por el artículo 5º de la Ley 678, la conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado. Este precepto estableció, además, que se presume que existe dolo del agente público en los siguientes eventos: “(i) Obrar con desviación de poder;
(ii) Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento; (iii) Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración;
(iv) Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado; (v) Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial”. Por su parte, el artículo 6º ejusdem prevé que la conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa 15 Criterio expuesto por la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencias del 1º de octubre de 2008, expediente 22.613; del 13 de noviembre de 2008, expediente 25.893; y del 11 de febrero de 2009, expediente 29.926; del 27 de enero de 2016 expediente 39655.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones. Conforme a este precepto, se presume que la conducta es gravemente culposa en los siguientes casos: “(i) Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho;
(ii) Carencia o abuso de competencia para proferir la decisión anulada, determinada por error inexcusable; (iii) Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable; (iv) Violar el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal”.
En las circunstancias señaladas en las normas citadas, a la Administración demandante le asiste la carga de probar únicamente los supuestos a los que aluden las normas. Lo anterior, por cuanto se trata de “presunciones legales” y no de “presunciones de derecho”, es decir, corresponde a una de aquellas que admiten prueba en contrario, como lo dispone el artículo 66 del Código Civil y por lo mismo, de “esta forma se garantiza el derecho de defensa de la persona contra quien opera la presunción”16.
En relación con este aspecto la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en señalar que en estos casos no se compromete el derecho fundamental al debido proceso, toda vez que el agente estatal contra el cual se dirija la pretensión de repetición siempre podrá presentar prueba en contrario que lo libere de responsabilidad civil. Para la Corte Constitucional, las disposiciones legales en cuestión hacen efectivo el mandato del artículo 90 Superior, pues con ellas se busca relevar al Estado de la carga de la prueba, cuando al ejercer dicha acción alega en su favor presunción de dolo o culpa grave, sin perjuicio de que la parte demandada pueda desvirtuarla, ya que no constituyen un juicio anticipado que desconozca la presunción de inocencia. Recientemente17 al referirse a este aspecto el Alto Tribunal expuso: “…5.47.
En torno a la constitucionalidad de dichas causales de presunción de 16 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 01 de septiembre de 2016. Rad. 11001 33 31 031 2007 00252 01 (56638). CP. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 17 SU-354 del 26 de agosto de 2020. MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros dolo y culpa grave, esta Corte ha sostenido que las mismas: (i) “Se justifican razonablemente por la necesidad de probar elementos subjetivos que por su naturaleza son de difícil prueba, con base en hechos objetivos susceptibles de demostración en las condiciones ordinarias, con el fin de hacer efectiva la acción de repetición consagrada en el Art. 90 superior, y por la necesidad de proteger el patrimonio y la moralidad públicos y favorecer el cumplimiento de los fines esenciales del Estado”18.
(ii) Imponen a la administración el deber de probar “el supuesto fáctico en el que se basa la presunción que alega para que ésta opere” 19. (iii) No desconocen el derecho de defensa, porque al tratarse de presunciones de naturaleza legal, el demandado puede “desvirtuar el hecho deducido a fin de eximirse de responsabilidad”20. (iv) Son instrucciones dirigidas “al juez de la causa, en la que se determinan los parámetros bajo los cuales se debe juzgar la conducta del agente del Estado que incurre en la conducta civilmente reprochable”21.
(v) “No son las únicas de las cuales pueden deducirse las conductas dolosas o culposas de los agentes estatales”, ya que “el juez de la causa es libre de apreciar comportamientos dolosos o culposos en otras conductas no mencionadas en dichos numerales”22. Ahora bien, el Consejo de Estado23 en sentencia del 06 de julio de 2017 (exp. 45.203)24 también profundizó en el tema, precisando que las presunciones que contempló la Ley 678 de 2001, en sus artículos 5 y 6, son legales -que admiten prueba en contrario-, con lo cual se garantiza el ejercicio del derecho de defensa, 18 Sentencia C-778 de 2003 (M.P. Jaime Araújo Rentería). 19 Sentencia C-374 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández). 20 Ibídem. 21 Sentencia C-455 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). 22 Ibídem. 23 Postura reiterada en sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. CP.
Marta Nubia Velásquez Rico, seis (6) de noviembre de dos mil veinte (2020), Rad.18001-23-31-000-2017- 00303-01(65034) 24 Reiterada a través de sentencia del 7 de agosto de 2017, exp. 42.777. Las presunciones de culpa grave y de dolo contenidas en la Ley 678 de 2001 son legales. Esto se debe a que así lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-374 de 2001 al decidir acerca de la constitucionalidad de los artículos 5 y 6 de esa normativa (…).
Concluyó la Corte Constitucional que las presunciones que contempla la Ley 678 de 2001 son legales, pues, de haberlas calificado de derecho, la acción de repetición carecería de sentido. “Si se tratara de presunciones de derecho [que no admiten prueba en contra, por fundarse en el orden público], el demandado en una acción de repetición no tendría la oportunidad de demostrar que la conducta que se le reprocha no ocurrió a título de culpa grave o dolo.
Simplemente se encontraría en una posición en la cual no podría ejercer su derecho de defensa, lo que implicaría la violación del artículo 29, según el cual toda persona tiene derecho a ‘presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra’24. “(…). “De tal manera que se comparten las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional acerca de que la Ley 678 de 2001 incorporó presunciones legales, toda vez que de esta manera se garantiza el ejercicio del derecho de defensa, como vía para hacer valer la presunción de inocencia en desarrollo de una demanda de repetición, escenario judicial que se instauró precisamente para definir la responsabilidad o no del servidor o ex servidor del Estado”.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros pues de haber sido calificadas como presunciones de derecho, al demandado se le habría quitado la posibilidad de demostrar que la conducta cuestionada no ocurrió a título de culpa grave o de dolo.
Así entonces, se itera, la jurisprudencia citada ha destacado que quien invoque en la demanda de repetición una presunción prevista en la Ley 678 de 2001 deberá probar el hecho en que ésta se funda, eximiéndolo de demostrar el hecho inferido en la respectiva disposición, sin perjuicio de que la parte contraria desvirtúe la conclusión que se presume: “Los hechos en que se apoya una presunción legal que se invoca en una demanda de repetición se deben probar y, por tanto, opera a favor de quien la propuso, relevándola de la demostración del hecho inferido en la disposición que la contempla, a menos que la otra parte desvirtúe la conclusión que se presume.
“La exención de la prueba mediante la aplicación de una presunción es solo en parte, porque siempre el que la invoca está obligado a demostrar el hecho en que la misma se funda o del cual la ley deduce la consecuencia. De ahí que el profesor Rocha afirmara que ‘la dispensa de la carga de la prueba para el favorecido con una presunción es, pues, apenas parcial y respecto del hecho deducido, que es, el que indudablemente interesa demostrar.
Pero no resulta favorecido sino probando otros hechos, aquellos que, siendo ciertos, hacen creíble el segundo hecho’25. “La presunción legal se funda en la más alta probabilidad de certeza, pero no excluye la posibilidad de error en el razonamiento del hecho cierto del cual se parte para obtener una deducción y tampoco sobre la base conocida cuando la misma termina resultando falsa o inexacta.
“Por lo anterior, se otorga a la parte contra quien se hace valer una presunción legal la posibilidad de probar la inexistencia del hecho que legalmente se supone, aun cuando fueren ciertos los antecedentes o circunstancias con fundamento en los cuales lo infiere la ley. “En definitiva, quien desee beneficiarse de una presunción contenida en la Ley 678 de 2001, debe invocarla en la demanda de repetición y demostrar el hecho conocido, pero cabe la posibilidad de que la parte contra quien se aduce pueda desvirtuarla” (Resalta la Sala).
En consecuencia, las presunciones previstas en la Ley 678 de 2001 son legales, de ahí que, en caso de invocarse una de ellas en la demanda de repetición debe demostrarse el hecho en que se apoya y así, en principio, se deduciría que la conducta del demandado ocurrió a título de culpa grave o de dolo, a menos que, en ejercicio de su derecho de defensa, desvirtúe dicha presunción. 25 Original de la cita: ROCHA, Alvira, Antonio, Op. cit., Pág. 558.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros 4.3. Caso concreto - De lo probado en el proceso. Para resolver los recursos promovidos por algunos de los demandados, se advierte que los argumentos de inconformidad del señor Bernardo Valencia Cardona se centran en cuestionar la inexistencia de prueba de culpa grave de los diputados que aprobaron la Ordenanza 011 de 2007, así como la improcedencia de aplicar la presunción que sobre el particular consagra el numeral 1º artículo 6º de la Ley 678 de 2001 y la inexistencia de un nexo entre la conducta y el daño argüido en la demanda.
Mientras que el escrito de sustentación del recurso interpuesto por Jhon Víctor Cardona Gutiérrez, Rubén Darío Castillo Escobar, Jorge Augusto Llano García, Julio Ernesto Ospina Gómez, Libardo Antonio Taborda Castro y Belén Sánchez Cáceres tiene como propósito que se defina la diferencia existente entre las exigencias contempladas para realizar reformas de plantas de personal consistentes en estudios técnicos y/o justificaciones.
En este orden, la Sala precisa que no llevará a cabo un análisis de la totalidad de los presupuestos de procedencia de la pretensión de repetición por cuanto los requisitos atinentes a la existencia de una condena judicial a cargo de la entidad estatal y el pago real o efectivo de la indemnización a la víctima del daño, por parte de la entidad pública se encuentran demostrados en el plenario26 y no existe controversia alguna al respecto.
Adujo la entidad pública en la demanda que la condena que le fue impuesta dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 2007-311 en virtud de la cual tuvo que pagar a la señora Luz María Gómez Pisa la suma de $15.158.717, devino íntegramente de una conducta irregular de los funcionarios demandados, que se concretó en la expedición de la Ordenanza Departamental 011 de 2007 que dispuso la supresión de unos cargos al interior de la Contraloría Departamental del Quindío, la cual fue declarada nula en decisión judicial en firme, porque se expidió en forma irregular al no haber tenido como soporte un estudio técnico o justificación. 26 Archivo demanda.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros En lo que concierne a la conducta dolosa o gravemente culposa de los agentes estatales como factor determinante del daño antijurídico y de la condena, la entidad demandante invocó la presunción legal de culpa grave contenida en el numeral 1º del artículo 6º de la Ley 678 de 2001, correspondiente a la expedición del acto administrativo con “Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho”.
Al respecto la entidad argumenta que la cualificación de la conducta de los demandados tiene origen en la presentación, trámite y aprobación de la Ordenanza Departamental Nro 011 de 2007 “por medio de la cual se reduce la planta de empleos de la Contraloría General del Quindío” en tanto desconocieron los requisitos exigidos por el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 y los artículos 95 y 06 del Decreto 1227 de 2005, siendo esta la razón por la cual prosperó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta en su contra.
Ahora bien, la Sala anticipa que no es factible acceder a la solicitud de la alzada encaminada a que se revoque la sentencia de instancia, ello por cuanto la entidad acreditó la causal de presunción de culpa grave que prevé la Ley 678 de 2001 que operó en el caso concreto y su materialización frente a las personas llamadas a responder en repetición. En tal sentido, revisadas las pruebas obrantes en el expediente, se encuentran los siguientes aspectos relevantes: - Certificación expedida por el secretario de la Asamblea Departamental del Quindío en la que consta que los diputados Julio Ernesto Ospina Gómez, Luis Emilio Valencia Díaz, Libardo Antonio Taborda Castro, José Wilson Rúa Bedoya, Rubén Darío Castillo Escobar, Jorge Augusto Llano García, Bernardo Valencia Cardona y Belén Sánchez Cáceres en el ejercicio de sus funciones como diputados participaron en la aprobación de la Ordenanza Departamental Nro 011 de 2007. - Oficio DC-00205 a través del cual el Contralor Departamental del Quindío remitió a la Asamblea Departamental del Quindío el proyecto de Ordenanza para la reducción de la planta de empleos del ente de control.
Dentro de los documentos adjuntos aparece la justificación de la propuesta la cual se soportó en concepto Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros No 1771 del 07 de septiembre de 2006 de la Sala de Consulta y Servicio Civil relacionado con el límite de gastos de las Contralorías Departamentales y en el Oficio No SH del 19 de enero de 2009 dirigido por el Secretario de Hacienda al despacho del Contralor en el que solicitó dar cumplimiento a la Circular No 39 de 2006 emanada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en torno al ajuste de su presupuesto.
En este sentido se propuso suprimir 17 cargos y se explicó la conveniencia de ello, así como el costo financiero de la medida. - Informes de comisión conjunta para segundo y tercer debate del proyecto de Ordenanza No 001, así como Actas de sesión ordinaria No. 013, 018 y 019 del 12, 24 y 26 de abril de 2007 respectivamente, a través de las cuales la Asamblea Departamental del Quindío discutió el proyecto de ordenanza No. 001 por medio de la cual se reduce la planta de empleo de la Contraloría General del Quindío. - Exposición de motivos de la Ordenanza No. 011 del 26 de abril de 2007, así como el texto definitivo de ésta. - Sentencia No. 503 del 27 de septiembre de 2011 proferida dentro de la acción de Nulidad y restablecimiento del Derecho radicado No. 003-2007-00311-00 promovida por la señora Luz María Gómez Pizza contra el Departamento del Quindío – Contraloría General del Departamento a través de la cual se declaró la nulidad parcial de la Ordenanza No 011 de 2007 y de la Resolución No 067 de 2007 a través de la cual se dispuso el retiro de la accionante, y como consecuencia se ordenó su reintegro y pago de todas las acreencias dejadas de percibir desde su desvinculación, así como sentencia No 702 del 31 de julio de 2015 emitida por el Tribunal Administrativo del Quindío que confirmó la decisión inicial.
Al respecto en la citada decisión se estableció que el régimen aplicable a las Contralorías territoriales era en forma transitoria la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1227 de 2005, normas que establecen que las reformas de personal deben motivarse y basarse en justificaciones o estudios orientados por razones del buen servicio. En este sentido y en cuanto al soporte de la Ordenanza 011 de 2007 se indicó “logra evidenciarse por esta Corporación que fue presentado a los Diputados de la Asamblea Departamental por parte del Contralor General del Quindío, un documento de justificación de la propuesta de reducción de la planta Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros de empleos de dicho ente de control (…) revisado el contenido de estos documentos, se evidencia que no reúnen las exigencias establecidas por la Ley 909 de 2004 para la realización del estudio técnico previo al proceso de restructuración, pues si bien la racionalización del gasto público constituye una causal para la supresión de los empleos a la luz de lo previsto en el Art. 96 del Decreto 1227 de 2005, ésta debe estar soportada en un estudio técnico que de cuenta efectiva de los criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general (…) En esa medida se puede establecer con certeza que los actos administrativos están afectados de nulidad por expedición irregular de los mismos, toda vez que en los documentos allegados a la actuación procesal, brilla por su orfandad los requerimientos exigidos por el artículo 97 del Decreto 1227 de 2005 para un estudio técnico” - De otra parte en audiencia de pruebas celebrada el 12 de octubre de 202227 se recepcionó la declaración de los demandados Jhon Víctor Cardona Gutiérrez y Jhon Bairon Cohecha Salazar así: Jhon Víctor Cardona Gutiérrez28: Refirió que la Contraloría recibió por parte de la Secretaría de Hacienda un oficio donde decía que debían ajustar el presupuesto de la entidad en los términos de la Ley 617 de manera inmediata y que esa reducción implicaba una disminución del 30% del presupuesto.
Expuso que se solicitó la inaplicación de la directriz ante su falta de vinculatoriedad, y que en tanto el 89% del presupuesto de la entidad correspondía a gastos de personal no había opción distinta a la reducción del personal. Mencionó que a mediados del año 2006 la entidad pagó a la ESAP por la realización de un estudio técnico para la modernización de la Contraloría el cual se iba a implementar en el 2007 y que no se pudo llevar a cabo por los hechos inesperados surgidos a principios de ese año. Afirmó que no era desconocido, ni se pretendió ignorar la existencia de las normas que exigían la existencia de un estudio técnico para la reforma de las plantas de personal, pero ante la situación inesperada en donde no había recursos se encontró en la disyuntiva de no prevaricar ante el incumplimiento de la Ley 617 o incurrir en un delito por asumir compromisos sin existencia de 27 Índice 68 SAMAI 28 Min. 8:50 – 37:28 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros disponibilidad presupuestal lo que le acarrearía un juicio de responsabilidad fiscal y disciplinario.
Señaló que ante las circunstancias descritas no había otra alternativa a la de suprimir cargos y en el estudio que se presentó ante la Asamblea explicó por qué debía disponer de 9 cargos de la planta de personal de carrera y que siendo consciente de ello se ofreció la opción de la indemnización. Expuso que de las 9 demandas que se presentaron 3 fueron favorables a la entidad y 6 a los demandantes.
Refirió que la entidad en la demanda aduce la inobservancia de la Ley 909 de 2004, pero el Decreto 1227 de 2005 dice que debía haber un estudio técnico o una justificación que fue lo que ocurrió, porque no había tiempo ni recursos para un nuevo estudio ni podía dejar el personal sin disponibilidad presupuestal. Hizo alusión a sentencias proferidas en primera instancia con decisiones contradictorias dentro de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Jhon Bairo Cohecha Salazar29 Expuso que para el año 2007 tenía la calidad de Diputado y se presentó una discusión en el país sobre los recursos de las Contralorías. Señaló que en el trámite en cuestión todos los corporados tenían argumentos para contribuir a la solución del problema que se presentaba. Señaló que en ese momento no estuvo de acuerdo con la posición del Contralor pues éste argumentaba que la medida se trataba de una reducción de personal, pero a su juicio era una restructuración, razonamiento que fue derrotado por los integrantes de la bancada de la cual hacía parte.
Adujo que al haber personas de carrera administrativa en la entidad, debieron existir más elementos de juicio por parte del Contralor, como un estudio técnico que soportara dicha restructuración. Agregó que el Gobierno Departamental estaba de acuerdo con la Ordenanza porque debía existir una reducción en la Contraloría y que en su momento argumentó ante el Contralor 29 Min. 38:46 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros que los conceptos con base en los cuales se estaba tomando la decisión no eran vinculantes.
Del material probatorio recaudado en el asunto, la Sala concluye que es posible establecer el hecho en el cual se fundamenta la presunción invocada en la demanda, en lo que respecta a la atribución que se hace a los demandados, consistente en la violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, conforme se establece en el numeral primero del artículo 6º de la Ley 678 de 2001, esto por cuanto aparece probado que el Contralor General del Quindío, señor Jhon Víctor Cardona Gutiérrez presentó el proyecto de Ordenanza para la reducción de la planta de personal de la Contraloría General del Quindío y para ello aportó una propuesta que sustentó en la directrices dadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en cuanto a la necesidad de ajustar la planta de personal según el presupuesto de la entidad, sin embargo omitió las exigencias legales que para el efecto señala la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1227 de 2005, análisis que esta Corporación ya efectuó en otro asunto donde se evaluó también la responsabilidad de los aquí demandados por hechos idénticos30, en los siguientes términos: “ (…) tal como se colige de lo expuesto en el acápite que desarrolló el régimen de carrera y supresión de cargos de la Contralorías Territoriales, mientras que el legislador regula dicho régimen, le es aplicable las reglas generales en materia de carrera administrativa previstas en la Ley 909 de 2004, tal como se colige de su artículo 3 parágrafo 2º que determinó que “Mientras se expida las normas de carrera para el personal de las Contralorías Territoriales y para los empleados de carrera del Congreso de la República les serán aplicables las disposiciones contenidas en la presente ley”.
Regulación supletoria que fue declarada Constitucional a través de sentencia C-073 de 2006 y avalada por la 30 Tribunal Administrativo del Quindío. Sala Tercera. Sentencia del 10 de mayo de 2018. Rad. 63- 001-3333-002-2013-00740-01. MP. Alejandro Londoño Jaramillo. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros jurisprudencia del Consejo de Estado31 que ha sido reiterativa en aplicar la referida ley en casos de supresión de los cargos de carrera administrativa de las Contralorías, teniendo plena aplicación para la época de los hechos del proceso ordinario, esto es, el año 2007, ya que no se había expedido la ley que regulara la carrera especial de las Contralorías territoriales.
El Decreto 1227 de 2005 a manera enunciativa relaciona un listado de las causales que justificarían la modificación de la planta de personal de la correspondiente entidad estatal. Sin perjuicio de que por causales distintas a las allí consignadas sea jurídicamente admisible la adopción de esa medida, siempre que se tengan en cuenta claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general.
Como se puede observar, la exigencia del estudio técnico para la modificación de la planta de personal de una entidad pública no es sólo un simple requisito formal sino que se erige como el medio técnico que justifica y viabiliza la reestructuración de la respectiva entidad, precisándose además que el referido estudio debe comprender determinados criterios de obligatoria observancia y cumplimiento por la administración. En margen de lo señalado y descendiendo al caso concreto, se tiene que el Contralor General del Quindío para el año 2007 presentó un proyecto de Ordenanza para la reducción o reestructuración de dicha entidad sustentándose en el concepto No. 1771 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado32, que en virtud de solicitud elevada por el Ministerio de Transporte, hace claridad frente al límite de los gastos de funcionamiento de las Contralorías Departamentales, señalando que a partir del 31 de diciembre de 2005 el presupuesto de dichas entidades debe calcularse teniendo en cuenta el tope máximo de gastos que establece el artículo 8º de la ley 617 de 2000.
Concepto en virtud del cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitió la circular externa No. 39 de 20 de diciembre de 200633, que fijó el límite de gastos de las Contralorías Departamentales según la categoría y el porcentaje de los Ingresos Corrientes de Libre Destinación (ICLD), el cual pese a 31 Ver sentencias: (i) CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN "B", Consejera ponente: BERTHA LUCIA RAMÍREZ DE PÁEZ, Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil once (2011), Radicación número: 41001-23- 31-000-2001-00667-01(1195-11), Actor: CECILIA CUELLAR VARGAS, Demandado: MUNICIPIO DE NEIVA - CONTRALORÍA MUNICIPAL;
(ii) CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN "B", Consejero ponente: VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA, Bogotá, D.C., veintisiete (27) de enero de dos mil once (2011), Radicación número: 68001-23-31-000-2000-01279-01(0787-10), Actor: FIDELINA BAUTISTA JAIMES, Demandado: DEPARTAMENTO DE SANTANDER - CONTRALORÍA DE SANTANDER;
(iii) CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN "B", Consejero ponente: VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA, Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil once (2011), Radicación número: 68001- 23-31-000-2000-02416-01(0157-10), Actor: ISSI DEL CARMEN VÉLEZ OLIVEROS, Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA Y OTROS;
(iv) CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B”, Consejero ponente: VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA, Bogotá D.C., nueve (9) de febrero de dos mil doce (2012), Radicación número: 68001-23-31-000-2000-01296-02(1179-11), Actor: CECILIA FONSECA DE PICO, Demandado: DEPARTAMENTO DE SANTANDER Y CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DE SANTANDER. 32 Ver folio 777-794 del plenario 33 Ver folio 795 del plenario Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros solicitudes elevadas por el Contralor General del Quindío para ser inaplicado34, fue ratificada la orden de ajustar el presupuesto a la directiva dada en la circular mencionada35.
Sustentado en lo anterior y frente a la realidad que obliga a disminuir el presupuesto, teniendo en cuenta que la mayor parte del gasto se encuentra en el grupo de servicios personales, propone suprimir 17 cargos así: cinco (05) de Profesionales Universitarios, dos (02) de Profesionales Especializados, ocho (08) de Técnicos, y uno (01) de Auxiliar de Servicios Generales.
Nótese que a pesar de que la decisión de suprimir cargos basada en la necesidad de reducir gastos de funcionamiento en virtud de la ley 617 de 2000, resulta ser un argumento válido para una reestructuración administrativa, pero ello no excluye la obligación de cumplir con las exigencias legales, esto es, los elementos que debe contener el estudio técnico.
Frente a la anterior afirmación, el Consejo de Estado se ha pronunciado señalando: “Tratándose de supresión de empleos de carrera administrativa, las referidas disposiciones legales consagran como exigencia previa para ese particular proceso, la elaboración de un estudio técnico como sustento de la reforma a las plantas de personal.
Se trata entonces de una formalidad, como presupuesto, que compromete la legalidad del proceso de reestructuración administrativa, pues su inobservancia genera, como consecuencia, la nulidad de los actos que le siguen, en tanto se configura una expedición irregular (…) Es importante precisar que la supresión de cargos basada en la necesidad de reducir los gastos de funcionamiento en virtud de la Ley 617 de 2000, es sustento válido para la reestructuración administrativa, tal y como lo establece el numeral 9° del artículo 149 del Decreto 1572 de 1998, según el cual la racionalización del gasto puede llevar a la administración a modificar su estructura, no obstante, tal situación no releva a la entidad del cumplimiento de las exigencias legales, entre ellas las consagradas en el artículo 154 del mismo Decreto 1572, en relación con los aspectos que se deben tener en cuenta para la elaboración de los estudios técnicos.”36 Negrillas fuera del texto.
Aunque la necesidad de reducir gastos era un argumento suficiente para que la Contraloría General del Quindío pudiese modificar su estructura, situación que fue precisamente la que puso de presente el Contralor en la exposición de motivos del proyecto presentado y que de paso sea dicho, fue el punto en que orbitó la discusión en cada uno de los debates y sesiones de la Duma Departamental para aprobar y elevar a Ordenanza el proyecto; ello no relevaba a aquel para que allegara un estudio técnico, que aunque la Sala está de acuerdo con alguno de los recurrentes en que podía haber sido realizado por la misma entidad, lo cierto es que al tenor de lo preceptuado en el artículo 97 del Decreto 1227 de 200537, se debían tener en cuenta unos aspectos o criterios 34 Ver folio 796-800 del plenario 35 Ver folio 801-802 del plenario 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCÓN, Bogotá, D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil diez (2010), Radicación número: 05001-23-31-000-2001-01578-01(1971-09) 37 Decreto 1227 de 2005, Artículo 97.
Los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, como mínimo, los siguientes aspectos: 97.1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo. 97.2. Evaluación de la prestación de los servicios. 97.3. Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros mínimos, tales como: a) Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo, b) Evaluación de la prestación de los servicios, y c) Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos, elementos que al revisar la propuesta allegada a la Asamblea Departamental no se evidencian acreditados, razón por la cual, se incumplió con un requisito legal sine qua non para la reestructuración de entidades públicas.
La anterior exposición es suficiente para calificar la conducta del señor Jhon Víctor Cardona Gutiérrez a título de culpa grave, pues el haber presentado un proyecto de reestructuración sin un estudio técnico donde estuvieran presentes los criterios descritos, se constituye en una violación manifiesta e inexcusable de la Ley. Igual suerte corre cada uno de los codemandantes que ostentaron la dignidad de Diputados a la Asamblea del Quindío para la vigencia 2007, pues tal como se desprende de los debates y sesiones que terminaron en la Ordenanza No. 011, el argumento central de la discusión fue la necesidad de reducir gastos en la Contraloría, sin embargo tales personas no tuvieron en cuenta la obligación legal de contar con un estudio técnico que cumpliera con los requisitos mínimos ya citados, situación que debían conocer y que no exonera que su conducta sea calificada a título de culpa grave, máxime cuando el señor Jhon Bairo Cohecha Salazar al momento de intervenir y sentar su posición en contra del proyecto, señaló que existían vacíos en la sustentación, pues no se contaba con los estudios técnicos para tomar la decisión. Así las cosas, comparte esta Sala la decisión del A quo en el sentido de exonerar de responsabilidad al señor Cohecha Salazar, pues a lo largo de las actas de sesiones sus intervenciones mostraron su inconformismo y negativa frente al proyecto de Ordenanza que se tramitaba”.
Ahora como lo ha dispuesto la jurisprudencia vigente las presunciones no implican una violación al debido proceso de las personas llamadas a responder por las condenas al Estado, pues en tratándose de una presunción legal, la misma admite prueba en contrario. Así las cosas, la Sala advierte que la entidad demandante acreditó la presunción invocada como sustento de sus pretensiones, pues en el curso del proceso demostró que el Contralor Departamental del Quindío y los diputados que impartieron aprobación a la Ordenanza Departamental 011 de 2007 omitieron cumplir a cabalidad con los requisitos que la ley establece para la reducción de personal de la entidad, mientras que los demandados no allegaron prueba que desvirtúe la misma, siendo su carga demostrar que en el ejercicio de sus funciones no se incurrió en omisión alguna.
En este sentido en la alzada propuesta por los señores Jhon Víctor Cardona Gutiérrez, Rubén Darío Castillo Escobar, Jorge Augusto Llano García, Julio Ernesto Ospina Gómez, Libardo Antonio Taborda Castro y Belén Sánchez Cáceres se plantea la necesidad de esclarecer la diferencia existente entre los requisitos establecidos en los artículos 41 de la Ley 443 de 1998 y 46 de la Ley 909 de 2004, Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros en tanto el primero alude que las reformas de personal deben basarse en estudios técnicos, mientras que la segunda hace referencia a justificaciones o estudios técnicos.
Sobre el particular la Sala considera necesario precisar que la lectura de la norma no puede realizarse de manera fraccionada, por ende y para mayor entendimiento es oportuno traer a colación el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 que regula las reformas de las plantas de personal así: “Artículo 46. Reformas de planta de personal. Las reformas de plantas de personal de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP.
El Departamento Administrativo de la Función Pública adoptará la metodología para la elaboración de los estudios o justificaciones técnicas, la cual deberá ceñirse a los aspectos estrictamente necesarios para soportar la reforma a las plantas de personal. Toda modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública”.
(Resalta la Sala) Para esta Corporación resulta diáfano que el objeto de la norma no fue incorporar la posibilidad de elección entre hacer una reforma basada únicamente en una justificación informal o en su defecto en un estudio técnico elaborado por entidades autorizadas para ello. Es decir, aunque podría entenderse que la norma contiene una disyuntiva entre justificaciones o estudios, lo cierto es que la lectura de la misma permite señalar que lo pretendido con dicha expresión fue realizar una equivalencia denominativa38, pues tanto las justificaciones como estudios deben demostrar que la reforma se cimienta en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y en todo caso deben ser elaborados “por las respectivas entidades bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública – ESAP”. 38 https://www.rae.es/dpd/o o2 1.
Conjunción coordinante que tiene valor disyuntivo cuando expresa alternativa entre distintas opciones: ¿Prefieres ir al cine o al teatro? Otras veces expresa equivalencia denominativa: El colibrí o pájaro mosca es abundante en esta región. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros Tanto así que el inciso segundo de la norma en cita señala que “El Departamento Administrativo de la Función Pública adoptará la metodología para la elaboración de los estudios o justificaciones técnicas”, lo que de entrada lleva a colegir que las justificaciones a las que alude no corresponden a un documento informativo de las razones de la reforma, sino que éstas también deben cumplir con el tecnicismo propio que amerita tal medida.
La anterior conclusión se refuerza además en lo dispuesto por el artículo 96 del Decreto 1227 de 200539 el cual establece que la modificación de una planta de empleos se entiende fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración cuando las conclusiones del estudio técnico deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión a los motivos que señala dicho precepto.
Conforme a lo anterior es claro que las palabras; justificación y estudio utilizadas en las normas que regulan la modificación de las plantas de personal no representan en dicho trámite diferencia alguna, tanto así que en la reglamentación únicamente se alude al estudio técnico. Por lo tanto, a partir de la lectura conjunta de las disposiciones normativas no es dable admitir la interpretación invocada por los demandados en torno a la existencia de distintas alternativas de elección para sustentar la restructuración de la planta de personal.
De otro lado, respecto a los argumentos de inconformidad expuestos por el señor Bernardo Valencia Cardona, en los que hizo hincapié en la necesidad de evaluar la responsabilidad de quien fungía como Gobernadora del Departamento del Quindío para la época de los hechos por ser la persona que sancionó la Ordenanza 011 de 2007, aspecto que a su juicio es determinante para calificar la conducta de los demandados, es pertinente señalar que la acción de repetición es de naturaleza subjetiva, lo cual implica que la responsabilidad se evalúa de manera individual aun cuando en el hecho o acto reprochado hubiesen intervenido múltiples voluntades, pues lo relevante es precisamente determinar la incidencia o participación de cada individuo en el daño ocasionado al Estado. 39 Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 909 de 2004 y el Decreto-ley 1567 de 1998.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros En relación con la calificación de la conducta del agente, la Corte Constitucional40 ha sintetizado su posición, así como la del Consejo de Estado sobre la materia así: “Jurisprudencia del Consejo de Estado 61.(…) En relación con esto, ha explicado que para determinar la responsabilidad de los agentes del Estado es necesario estudiar las funciones a su cargo y si respecto de ellas se presentó “un incumplimiento grave”41 (subrayado del texto).
Además, ha precisado que es necesario “establecer si dicho incumplimiento fue debido a una actuación consciente y voluntaria del agente, es decir, con conocimiento de la irregularidad de su comportamiento y con la intención de producir las consecuencias nocivas –actuación dolosa–, o si al actuar pudo prever la irregularidad en la cual incurriría y el daño que podría ocasionar y aún así no lo hizo o confió imprudentemente en poder evitarlo –actuación gravemente culposa–”42. 67.Así las cosas, con independencia del régimen aplicable a los hechos objeto de la acción de repetición, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, la responsabilidad de los servidores públicos en esos eventos no es objetiva; por el contrario, el análisis de las actuaciones se delimita por los conceptos de dolo - actuación consciente y voluntaria del agente, es decir, con conocimiento de la irregularidad de su comportamiento y con la intención de producir las consecuencias nocivas - y culpa grave -pudo prever la irregularidad en la cual incurriría y el daño que podría ocasionar y aun así no lo hizo o confió imprudentemente en poder evitarlo-, y estos a su vez, encuentran fundamento en parámetros de responsabilidad subjetiva.
Jurisprudencia de la Corte Constitucional 70.En efecto, dada la función retributiva de la acción de repetición enunciada antes, aun cuando la obligación de reparar lo pagado por el Estado configura una responsabilidad civil de tipo patrimonial, “surge también de un juicio de reproche al proceder del servidor público que, con sus actuaciones u omisiones dolosas o gravemente culposas, dio lugar a la condena al Estado”43.
Ese juicio de reproche no puede mirarse a partir de simples rutas objetivas; por el contrario, demanda del operador jurídico un análisis del contexto fáctico y psíquico del agente que, en el caso de la culpa grave, por ejemplo, le permita concluir, que el funcionario, además de poder prever sin equívocos la irregularidad y el daño que ésta generaría, prefirió ejecutar la actuación o confió en poder evitar el resultado dañoso (…) 76.Particularmente, según el contenido del artículo 29 de la Constitución, ningún análisis de responsabilidad podría desligarse de la filigrana del acto que se analice y de los parámetros del contexto de este; por ello, la Constitución asume normativamente el principio de culpabilidad cuando quiera que se pretenda deducir responsabilidad, en fin, cuando se trata de analizar el comportamiento humano con perspectivas de reducir márgenes de acción del ciudadano con caris sancionatorio (penas, multas, restricciones, resarcimientos, etc.). 40 SU 259 de 2021 41 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 26 de febrero de 2014, rad. 25000-23-26-000-2002-01750-01(36825). 42 Ibídem. 43 Sentencia SU-354 de 2020.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros 77.Tal principio, ha dicho esta Corporación “posee una triple significancia, a saber, i) que los ciudadanos sólo responden por los actos (y omisiones) que exteriorizan mediante una voluntad claramente signada en hechos verificables exteriormente; ii) que la determinación de la responsabilidad jus punitiva de un ciudadano, es un asunto que sólo a él concierne y, que en esa medida, es personal e intransferible; y iii) que es necesaria la conexión voluntaria entre el acto (u omisión) y el resultado producido, signada esa voluntad en el dolo o la imprudencia con que haya materializado el ciudadano su actuar (u omitir).
De suerte que ha de estimarse contrario a ese principio, la mera adscripción de responsabilidad por los nudos resultados que no puedan conectarse con dolo o imprudencia -responsabilidad objetiva-”44. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que el actuar con culpa grave de los funcionarios que intervinieron en la presentación y aprobación del Proyecto de Ordenanza sí se encuentra acreditado.
En ese sentido se tiene que el señor Jhon Víctor como Contralor General del Quindío era conocedor de las implicaciones que la medida de supresión de cargos en la entidad conllevaba, tanto así que en la propuesta presentada ante la Asamblea Departamental anticipó que los funcionarios de carrera desvinculados debían ser indemnizados y calculó que el ente debía asumir el costo de la desvinculación por una suma de $254.807.360,29.
De igual forma en el estudio para la aprobación del proyecto se avizora que en los debates algunos diputados discutieron que la propuesta no se trataba de una mera reducción de personal sino de una verdadera reestructuración de la entidad que a su juicio requería de mayor profundización e incluso también se previó la posibilidad de futuras demandas, como la de repetición, por la aprobación de dicha iniciativa que en ese momento se calificó de ilegal y arbitraria.
Así las cosas, la Sala encuentra acreditada la presunción de culpa grave de los demandados en razón a la omisión a los deberes legales que les asistía para promover y aprobar la Ordenanza Departamental 011 de 2007, pues a sabiendas de las consecuencias de la supresión de los cargos al interior de la Contraloría General del Quindío se decidió tramitar y aprobar el proyecto en los términos referidos, pasando por alto el estudio técnico necesario para su legalidad, siendo esa decisión la que posteriormente motivó la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de la señora Gómez Piza que culminó con una condena en contra de la entidad demandante. 44 Sentencia SU 474 de 2020 Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros Finalmente, las diferentes posiciones adoptadas dentro de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovidos por quienes en su momento fueron desvinculados de la entidad que se citan en la alzada por el señor Bernardo Valencia Cardona, son irrelevantes al presente medio de control, pues lo que determina su procedencia es entre otras cosas la existencia de una condena contra el Estado que en todo caso se acreditó en el asunto en cuestión. De igual forma no hay lugar a modificar o reducir la condena, en tanto la suma que se ordenó reintegrar corresponde a la efectivamente reconocida por la entidad a través de la Resolución 196 del 23 de octubre de 2015 a la señora Luz María Gómez Piza en cumplimiento de la sentencia proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No 2007-00311.
En este punto, y sin que esto implique desconocimiento del principio de la non reformartio in pejus45, la sala debe precisar que en la parte resolutiva de la sentencia apelada se omitió incorporar las pautas para el cumplimiento de la decisión conforme lo prevé la Ley 1437 de 2011 (Arts.192 y 195). De igual forma, se advierte que la a-quo pasó por alto ordenar la actualización de la condena desde la fecha en que la entidad hizo el pago de las sumas cuyo reintegro reclama, aspecto que no puede ser modificado en esta instancia en tanto la demandante guardó silencio, sin que ello obste para que se ordene la actualización correspondiente desde la sentencia de primera instancia a la fecha de adoptar la presente decisión, al ser esta una medida que responde a la aplicación de una 45 Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Cuarta. Sentencia del 19 de enero de 2017. Rad. 11001-03-15-000-2015-02281-01. CP. Stella Jeannette Carvajal Basto. “Si bien es cierto la norma procesal en mención establece la imposibilidad de hacer más gravosa la situación del apelante único, surgiendo en consonancia con la garantía del debido proceso el principio de la non reformartio in pejus, este derecho no puede acogerse como una regla absoluta, es así que el Consejo de Estado sobre las excepciones a su aplicación ha señalado: “la non reformartio in pejus “no es un derecho fundamental absoluto o ilimitado45, lo que ha sido avalado recientemente por la jurisprudencia de la Corte Constitucional al indicar que “al juez de segunda instancia le está prohibido pronunciarse sobre las situaciones que no hayan sido planteadas en el recurso, salvo contadas excepciones”45, valoración que se debe hacer caso a caso.
De igual modo, se debe indicar que su materialización está ligada a la garantía del debido proceso en tanto el funcionario judicial de segunda instancia se debe limitar, en principio, a lo que en la apelación se indica como lo desfavorable para el apelante. No obstante, de manera excepcionalísima el ad quem cuando encuentre que la decisión de primera instancia es manifiestamente ilegítima, puede entrar a estudiar cuestiones propias del debate jurídico así no hayan sido objeto del recurso de apelación. Dicho de otra manera, un funcionario judicial al advertir que se están consolidando situaciones jurídicas en abierta contradicción del ordenamiento jurídico, no puede rehusarse a efectuar algún tipo de pronunciamiento sólo bajo la consideración de que fue un asunto que no se planteó en el escrito de apelación”.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros norma procesal de orden público y por ende de imperativo cumplimiento como lo es el artículo 187 ibíd46, y que tiene como propósito evitar que las sumas liquidas de dinero reconocidas pierdan valor por el paso del tiempo.
Por lo tanto y conforme lo ordena el inciso final del artículo 187 del CPACA, la suma a reintegrar por los demandados debe indexarse desde la fecha de la sentencia de primera instancia (julio de 2024) hasta la fecha de esta decisión (octubre de 2025) así: A = Rh x índice final índice inicial RA = $15.158.717 IF (Sept/25 * (151,48) II (Jul/24 * (143,67) RA = $15.982.755,28 Por otro lado, constata la Sala que en el numeral primero de la sentencia se declaró a los demandados “administrativa y extracontractualmente responsables” cuando lo valorado en esta oportunidad es su responsabilidad personal y patrimonial en los hechos de la demanda, aspecto que amerita ser precisado.
EN CONCLUSIÓN, tal como lo dispuso la a-quo es posible deprecar la responsabilidad de los demandados por los hechos de la demanda, pues el supuesto 46 ARTÍCULO 187. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.
En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas.
Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor. Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros fáctico que soporta la presunción invocada aparece demostrado, es decir están reunidos los presupuestos de prosperidad de la acción incoada, lo que conlleva a confirmar la sentencia apelada con las precisiones expuestas, por lo que se modificarán los numerales primero y segundo, y se adicionará un numeral para incorporar las pautas en torno al cumplimiento de la decisión.
5. CONDENA EN COSTAS De conformidad con el artículo 188 del CPACA y 365 del CGP no se condenará en costas en esta instancia al no existir prueba de su causación. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: MODIFICAR los numerales primero y segundo de la sentencia proferida el 15 de julio de 2024 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia, los cuales quedarán así: “PRIMERO: DECLARAR personal y patrimonialmente responsables a título de culpa grave a los demandados Julio Ernesto Ospina Gómez, Luis Emilio Valencia Díaz, Libardo Antonio Taborda Castro, José Wilson Rúa Bedoya, Rubén Darío Castillo Escobar, Jorge Augusto Llano García, Bernardo Valencia Cardona, Belén Sánchez Cáceres y Jhon Víctor Cardona Gutiérrez por la aprobación de la Ordenanza 011 de 2007 que condujo a la supresión del cargo que ocupaba la señora Luz María Gómez Pizza como Técnico 314, Grado 01 de la Contraloría Departamental del Quindío SEGUNDO: Como consecuencia de la declaración anterior, condenar a los señores Julio Ernesto Ospina Gómez, Luis Emilio Valencia Díaz, Libardo Antonio Taborda Castro, José Wilson Rúa Bedoya, Rubén Darío Castillo Escobar, Jorge Augusto Llano García, Bernardo Valencia Cardona, Belén Sánchez Cáceres, en su calidad de diputados de la Asamblea departamental del Quindío para el período 2007, y el señor Jhon Víctor Cardona Gutiérrez en su calidad de Contralor General del Quindío, a reintegrar a la Contraloría Departamental del Quindío la suma de QUINCE MILLONES NOVIECIENTOS OCHENTA Y DOS MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y CINCO PESOS CON VEINTIOCHO CENTAVOS ($15.982.755,28)”.
Referencia: Sentencia Radicado: 63001-3333-001-2017-00387-01 Medio de control: Repetición Demandante: Departamento del Quindío Demandado: Julio Ernesto Ospina Gómez y otros SEGUNDO: ADICIONAR un numeral a la sentencia apelada así: “SEXTO CONDENAR a los demandados a dar cumplimiento a esta sentencia en la forma y términos establecidos en los artículos 192 y 195 del CPACA”, con la aclaración que al no corresponder la condena impuesta contra una entidad pública la obligación será exigible una vez en firme la decisión.”
TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de primera instancia, por las razones expuestas.
CUARTO: Sin lugar a condena en costas en esta instancia.
QUINTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previa anotación en el programa informático “SAMAI”. Este fallo se discutió y aprobó en Sala de Decisión tal y como consta en el Acta No 34 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”