REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO -Sala Segunda de Decisión- Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Armenia Quindío, nueve (9) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Sentencia segunda instancia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-33-33-001-2016-00240-01 Demandante: Marien Morales Salas Demandado: Municipio de Circasia Vinculada:: Rosa Lilia Martínez ASUNTO A RESOLVER Agotadas las etapas previas sin que se observen causales de nulidad que vicien la actuación, la Sala procede a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte actora frente a la sentencia proferida el 20 de enero del 2025 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia - Quindío que denegó las pretensiones de la demanda.
I. PARTE DESCRIPTIVA
1. IDENTIFICACIÓN DEL TEMA DE DECISIÓN Objeto1 La parte actora, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, planteó las siguientes pretensiones: • Que se declare nula la Resolución 375 del 09 de diciembre de 2015 “por medio de la cual se da por terminada una provisionalidad” expedida por el Alcalde del Municipio de Circasia. 1 Archivo 01 DEMANDA- ONEDRIVE Asunto: Sentencia segunda instancia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-33-33-001-2016-00240-01 Demandante: Marien Morales Salas Demandado: Municipio de Circasia Vinculada:: Rosa Lilia Martínez • Que se declare que es nula la Resolución 405 del 28 de diciembre de 2015 “por la cual se resuelve un recurso de reposición” expedida por el Alcalde del Municipio de Circasia. • Que, como consecuencia de las declaraciones anteriores, se restablezcan los derechos de la señora MARIEN MORALES SALAS, reintegrándola al MUNICIPIO DE CIRCASIA al cargo que venía desempeñando en el momento de proferirse el acto o en otro de igual o superior categoría, y reconociendo y cancelándole los perjuicios morales que se ocasionaron al separarla del cargo. • Que de igual forma se condene a la entidad demandada a pagar a la actora, los salarios, bonificaciones, primas, reajustes o aumentos de sueldo y demás emolumentos que la actora dejó de percibir y que correspondan al cargo que ejercía y las demás prestaciones sociales, desde la fecha en que notificaron la terminación de su provisionalidad, hasta cuando se produzca efectivamente su reintegro al servicio. • La liquidación de las anteriores condenas deberá efectuarse mediante sumas líquidas de moneda de curso legal en Colombia, y se ajustarán dichas condenas tomando como base el índice de precios al consumidor, o al por mayor, conforme a lo dispuesto por el artículo 187 del CPACA. • Para el cumplimiento de la sentencia, se ordenará dar aplicación a los artículos 192 y siguientes del CPACA. • Que se condene en costas y gastos del proceso a la demandada en la medida que se excedan del derecho de contradicción, conforme lo dispone el artículo 188 del CPACA” Razón, causa o fundamento de la pretensión. Como sustento fáctico de su demanda expuso o siguiente: Asunto: Sentencia segunda instancia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-33-33-001-2016-00240-01 Demandante: Marien Morales Salas Demandado: Municipio de Circasia Vinculada:: Rosa Lilia Martínez a) Que la demandante fue nombrada en provisionalidad como auxiliar en el cargo identificado con el código 407 grado 02 adscrito a la secretaría financiera del municipio de Circasia, según Resolución 178 del 03 de junio de 2008. b) Que el 9 de diciembre de 2015 el municipio de Circasia profirió la Resolución nro. 375 en el cual dio por terminada la provisionalidad antes mencionada; los motivos que se expresaron para ese efecto habrían sido el cumplimiento de una sentencia judicial. c) Que la demandante interpuso recurso de reposición en contra del anterior acto administrativo; el mismo se resolvió mediante la Resolución nro. 405 del 28 de diciembre de 2015, y confirmó el retiro del servicio público a la demandante. d) Que la señora MARIEN MORALES SALAS al interponer el recurso de reposición aludido, solicitó la revocatoria de la resolución acusada, así como su reintegro al cargo que venía desempeñando, adujo que dentro de la planta de cargos de la Alcaldía Municipal de Circasia existen dos cargos denominados: ''Auxiliar código 407 grado 02", de los cuales, uno de ellos era ocupado por la recurrente y el otro por el señor Terán Cortes, y que en razón de los principios de igualdad e imparcialidad que deben guiar la función administrativa, en el acto administrativo que terminó su provisionalidad no refleja un estudio comparativo de las hojas de vida de los servidores públicos que bajo la modalidad de nombramiento en provisionalidad desempeñaban los cargos.
Además, de conformidad a lo manifestado por la señora ERIKA SANCHEZ VARGAS, situación que a esa fecha ya era conocida por el señor Alcalde, su voluntad era la de no reintegrase al cargo de conformidad a lo dispuesto en la Resolución No 376 del 09 de diciembre de 2015. Situación con la que además desaparecen los motivos que dieron lugar a su desvinculación, y que, en consecuencia, el acto administrativo que lo ordena carece de los motivos y fines para que permanezca en el tiempo como vigente.
Asunto: Sentencia segunda instancia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-33-33-001-2016-00240-01 Demandante: Marien Morales Salas Demandado: Municipio de Circasia Vinculada:: Rosa Lilia Martínez e) Que el alcalde del momento señor JEMAY ADOLFO ARIAS MORA, a pesar de la solicitud de revocatoria de la Resolución No. 375 del 09 de diciembre de 2015 y el consecuente reintegro de la demandante al cargo que venía desempeñando en razón de la vacancia del mismo por la decisión negativa de posesionarse de la señora ERIKA LILIAN SANCHEZ, optó por vincular a la señora ROSA LILIA MARTINEZ, identificada con cédula de ciudadanía No. 24.604.026, el día 30 de diciembre de 2015. f) Que al momento de producirse la declaratoria de insubsistencia o terminación de la provisionalidad en el cargo desempeñado por la demandante, devengaba la suma de ochocientos diecisiete mil doscientos pesos m/cte.
($817.200,00) y además devengaba las siguientes prestaciones: prima vacacional, bonificación especial por recreación, prima de servicios, dotación de calzado y labor y prima de navidad. Normas violadas y concepto de violación. Resaltó que los actos acusados fueron expedidos con argumentos ajenos a la Constitución y la Ley, en primer lugar, indicó que se produjo un decaimiento del acto administrativo ya que aunque la Resolución nro. 375 del 9 de diciembre de 2015 tuvo como fundamento el cumplimiento de una sentencia judicial, al expedir la Resolución nro. 405 del 28 de diciembre de 2015 la Administración tenía conocimiento de que los supuestos de hecho que originaron la decisión inicial habían desaparecido como consecuencia de que la señora Erika Lilian Sánchez manifestó no posesionarse en el cargo, razón por la cual, debió revocar la decisión. En segundo lugar, la insuficiente motivación del acto administrativo configura una violación al derecho fundamental al debido proceso porque en la administración municipal existían dos cargos con la denominación auxiliar código 407 grado 02, sin embargo la administración no expresó en el referido acto administrativo enjuiciado los motivos por los cuales determinó que era la demandante a quien debía dársele por terminada su provisionalidad, de manera que ello infiere una discrecionalidad sin motivación que resultó lesiva para la demandante aun cuando argumentó que ella gozaba de la calidad de madre cabeza de familia, y por tanto, Asunto: Sentencia segunda instancia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-33-33-001-2016-00240-01 Demandante: Marien Morales Salas Demandado: Municipio de Circasia Vinculada:: Rosa Lilia Martínez de especial protección.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2 La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Como razones de defensa señaló que se profirió la Resolución 375, pero con la salvedad de que se dio por terminada dicha provisionalidad fundamentada por el cumplimiento de la sentencia judicial emitida por el Tribunal Administrativo del Quindío, donde obligó al Municipio de Circasia mediante sentencia No.178-2015- 701 del 23 de julio 2015 a restituir en el mismo cargo que se desempeñaba la señora MARIEN MORALES SALAS a la señora ERIKA LILJANA SANCHEZ VARGAS.
Afirmó que se declaró terminada la provisionalidad de la señora MARIEN MORALES SALAS, posteriormente, se le notificó a la señora ERIKA LILIANA SANCHEZ si quería o no reintegrarse a su cargo en el Municipio tal como lo ordenaba la sentencia, en este periodo la accionante no podía esperar respuesta sin que la titular señora SANCHEZ decidiera si quería o no quería su reintegro.
Después de esto la señora ERIKA LILIANA SANCHEZ decidió no reintegrarse al cargo, “quedando este de nuevo en vacancia”. Agregó que el nombramiento en provisionalidad no otorga ningún fuero de estabilidad, y los actos administrativos acusados fueron debidamente motivados.
2.1. ROSA LILIA MARTÍNEZ – VINCULADA CON INTERES JURIDICO3 Sostuvo que los actos administrativos demandados no contienen una falsa motivación, dado que, la terminación de la provisionalidad de la demandante se produjo con fundamento en el cumplimiento de una sentencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, situación diferente es que la señora Erika Liliana Sánchez Vargas luego de haberse notificado el nombramiento hubiere decidido no reintegrarse al cargo.
Precisó que es una persona que goza de 2 Archivo 06 ONEDRIVE 3 Archivo 28 CONTESTACIÓN TERCERO - ONEDRIVE Asunto: Sentencia segunda instancia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-33-33-001-2016-00240-01 Demandante: Marien Morales Salas Demandado: Municipio de Circasia Vinculada:: Rosa Lilia Martínez estabilidad laboral reforzada a causa de varios padecimientos de salud, su edad y situación económica.
3. LA SENTENCIA IMPUGNADA4 El Juzgado de primera instancia negó las pretensiones de la demanda. Estimó que la motivación de un acto implica que la manifestación de la administración tiene una causa que la justifica, y ella debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable, en consecuencia, la falsa motivación se configuraría cuando para fundamentar el acto se dan razones engañosas, simuladas y contrarias a la realidad.
Así las cosas, del contenido de la Resolución nro. 375 del 9 de diciembre de 2015, se extrae que la terminación de la provisionalidad de la demandante se dio como consecuencia del cumplimiento de una sentencia judicial, situación que se demostró en el plenario pues reposa la sentencia nro. 178-2015-701 proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró la señora Erika Lilian Sánchez Vargas contra el Municipio de Circasia, radicación nro. 63001-3331-002-2008-00184-00 del 23 de julio de 2015.
Por ende, se puede aseverar que la manifestación de la Administración tuvo una causa que la justificó y obedeció a criterios de legalidad y sus hechos o fundamento fáctico resultan ciertos, claros y objetivos. Se acreditó además que la orden de reintegro se cumplió en el mismo cargo que la señora Sánchez Vargas había desempeñado con anterioridad.
4. LA IMPUGNACION 4.1. La parte actora5 Adujo que la presunción de legalidad del acto acusado no se cuestiona, por el contrario, se admitió. Se precisa que en estos casos no es procedente la figura de la posesión, y consecuentemente el plazo para la misma; estas son situaciones posteriores a un nombramiento de una persona en un cargo público; lo que opera 4 Archivo 27 SAMAI JUZGADO 5 Archivo 29 SAMAI JUZGADO Asunto: Sentencia segunda instancia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-33-33-001-2016-00240-01 Demandante: Marien Morales Salas Demandado: Municipio de Circasia Vinculada:: Rosa Lilia Martínez en este tipo de casos es la FIGURA DEL REINTEGRO al mismo cargo u a otro de igual o superior nivel y que en el evento que no esté vacante, deberá generarse coetáneamente ésta, determinándose en el mismo acto o en otro precedentemente.
En el caso concreto, el cargo no estaba vacante; en el mismo acto, se declaró la vacante. Por ello, se ejerció la vía gubernativa frente a la decisión de separar del cargo a la actora, ya que en ese momento el Municipio de Circasia ya conocía la voluntad de la beneficiaria de la sentencia de no reintegrarse. Es esa la esencia o situación fáctica que se expuso para que se configurará el decaimiento del acto, en referencia, no del fundamento legal para su expedición, sino del fundamento de hecho para su igual expedición, ya que desapareció la condición o la necesidad de declarar la vacancia. En esos términos, pidió fuese revocada la sentencia apelada.
5. PRONUNCIAMIENTOS EN SEGUNDA INSTANCIA 5.1. Parte accionada6 Expresó que la estabilidad laboral de la demandante había finalizado y no existía una obligación legal o normativa para el municipio de volver a nombrarla en el cargo tras la falta de posesión de la señora SÁNCHEZ VARGAS. 5.2. Parte accionante7 Manifestó que en primera instancia no se abordó adecuadamente la Litis, dado que, no se estudió las causales de nulidad alegadas.
Los demás sujetos procesales no se pronunciaron en esta instancia. 6 Archivo 10 SAMAI TRIBUNAL 7 Archivo 11 SAMAI TRIBUNAL Asunto: Sentencia segunda instancia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-33-33-001-2016-00240-01 Demandante: Marien Morales Salas Demandado: Municipio de Circasia Vinculada:: Rosa Lilia Martínez II.
CONSIDERACIONES PARA RESOLVER
1. LA COMPETENCIA Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia dictada en las presentes diligencias de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 y 247 del CPACA. De igual manera, se considera que los presupuestos procesales se encuentran reunidos y no existen causales de nulidad que invaliden lo actuado.
2. PROBLEMA JURÍDICO La Sala deberá determinar conforme lo expuesto por la parte actora en el recurso de apelación, lo siguiente: ¿Se debe revocar la decisión de instancia y en su lugar disponer el reintegro de la demandante MARIEN MORALES SALAS en provisionalidad en el cargo de auxiliar administrativo, código y grado 407-02 adscrito a la secretaría financiera del municipio de Circasia visto que quien iba a ocupar el cargo en propiedad en cumplimiento a una sentencia judicial - ERIKA LILIAN SÁNCHEZ VARGAS-, renunció a reincorporarse y no tomó posesión del mismo? Como problema jurídico asociado se formula el siguiente interrogante: ¿Resultaba procedente que la administración municipal de Circasia resolviera retirar del servicio público a la demandante MARIEN MORALES SALAS, quien ocupaba en provisionalidad el cargo de auxiliar administrativo, código y grado 407-02 adscrito a la secretaría financiera del municipio de Circasia, de forma previa a que la titular del cargo -ERIKA LILIAN SÁNCHEZ VARGAS- resolviera aceptar reintegrarse al cargo en cumplimiento a una orden judicial y tomara posesión del mismo? Asunto: Sentencia segunda instancia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-33-33-001-2016-00240-01 Demandante: Marien Morales Salas Demandado: Municipio de Circasia Vinculada:: Rosa Lilia Martínez
3. TESIS DE LA SALA El Tribunal revocará la sentencia apelada al constatar que el cargo de auxiliar administrativo, código y grado 407-02 adscrito a la secretaría financiera del municipio de Circasia que ocupaba la demandante MARIEN MORALES SALAS no quedó en vacancia definitiva, porque quien lo iba a ocupar en propiedad en cumplimiento de una orden judicial resolvió no reincorporarse y no tomar posesión. El tal sentido, no le era dable a la administración provocar el retiro de la demandante de forma previa a la provisión efectiva y definitiva del cargo.
4. FUNDAMENTO JURÍDICO – FÁCTICO. Las razones que sustentan la tesis expuesta corresponden con lo siguiente: 4.1. Motivación del acto administrativo que declara la insubsistencia de un empleado en provisionalidad. El Consejo de Estado, en reiterada jurisprudencia, había asumido la posición de que el acto administrativo mediante el cual se realice la remoción de empleados nombrados en provisionalidad es asimilable a lo que acontece con los empleados de libre nombramiento y remoción, por cuanto no ostentan el derecho a estabilidad laboral con el que cuentan los empleados de carrera administrativa, fundamentándose en el hecho de que al ser la facultad de nombramiento de carácter discrecional, igualmente la facultad de remoción. Verbi gratia, en sentencia del 13 de marzo de 2003, se dijo al respecto: “El nombramiento en provisionalidad tiene un carácter eminentemente temporal y precario y no existe norma que le otorgue fuero de estabilidad, ni durante el lapso de provisionalidad ni posterior a su fenecimiento.
De conformidad con el artículo 7º del decreto 1572 de 1998, la entidad podía retirarla del cargo, aún antes del vencimiento del período. Posteriormente, en sentencia del 12 de febrero de 2004 al resolverse la demanda de nulidad en contra del artículo 107 del Decreto Reglamentario 1950 de 1973, se ratificó el criterio anteriormente señalado en los siguientes términos: Asunto: Sentencia segunda instancia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-33-33-001-2016-00240-01 Demandante: Marien Morales Salas Demandado: Municipio de Circasia Vinculada:: Rosa Lilia Martínez “El retiro entonces de los empleados provisionales puede disponerse mediante acto de insubsistencia que formalmente no requiere ser motivado, vale decir, no debe expresar las causas del retiro.
Así se desprende del artículo 26 del Decreto Ley 2400 de 1968, norma que es reglamentada por la disposición acusadas (D. 1950 de 1973) art. 107)….”8. (Resalta la Sala) No obstante, la Corte Constitucional en reiteradas sentencias de tutela ha fijado como sub-regla constitucional la relativa a que los actos de declaratoria de insubsistencia de empleos en provisionalidad deben ser motivados, a fin de no transgredir el derecho fundamental al debido proceso del servidor y otros principios de raigambre constitucional.
Todo ello, en razón a que se estima por la jurisprudencia constitucional que si el empleado no conoce los motivos que tuvo la administración para retirarlo, no puede debatirlos ante la misma administración; razón por la cual, tiene una estabilidad laboral relativa. La Corte Constitucional en sentencia de unificación SU-250 de 1998, con ponencia del Magistrado Dr. Alejandro Martínez Caballero, con fundamento en el artículo 209 de la Constitución Política ilustró que en el ordenamiento jurídico colombiano impera el principio de publicidad en las actuaciones administrativas como forma de control de la arbitrariedad y que, por tanto, existe como regla general la obligación de motivar los actos de esa naturaleza, salvo en los eventos en que la Ley expresamente releve de este deber a las autoridades.
Basta entonces remitirnos al contenido de dicha providencia para corroborar lo antes planteado por la alta corporación, sin que se requiera transcribir sus apartes. En igual sentido, la misma Corte Constitucional ha sostenido que aún antes de la vigencia de la Ley 909 de 2004, la facultad de remover a los empleados nombrados en provisionalidad, era una faculta reglada9.
Ahora bien, con base en las modificaciones legales realizadas a las regulaciones de retiro del servicio de empleados provisionales que desempeñan empleos de carrera (Ley 909 de 2004), el Consejo de Estado empezó a acoger una nueva posición con relación al tema en debate, tal como se expresó en la siguiente providencia: 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, C.P. NICOLAS PAJARO PEÑARANDA, 13 de marzo de 2003.
Rad. 25000-23-25-000-1999-5164-01(4519-02). 9 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-917 de 2010, M. P. JORGE IVÁN PALACIO PALACIO. Sentencia del 16 de noviembre de 2010. Asunto: Sentencia segunda instancia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-33-33-001-2016-00240-01 Demandante: Marien Morales Salas Demandado: Municipio de Circasia Vinculada:: Rosa Lilia Martínez “La motivación del acto de retiro del servicio de empleados nombrados en provisionalidad, aún respecto de aquellos cuyo nombramiento se haya producido en vigencia de la Ley 443 de 1998, y su desvinculación ocurra luego de entrada en vigencia de la Ley 909 de 2004, se justifica en atención a que, de acuerdo con el parágrafo 2º del artículo 41 de la citada Ley 909 de 2004 (que prevé las causales de retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa), la competencia para el retiro de los empleos de carrera (que pueden haber sido provistos a través de nombramientos en provisionalidad), es reglada, esto es, dicho retiro es procedente sólo y de conformidad con las causales consagradas en la Constitución Política y la ley, y el acto administrativo que así lo disponga debe ser MOTIVADO10, de tal manera que, la discrecionalidad del nominador sólo se predica respecto del retiro en empleos de libre nombramiento y remoción, la cual se efectuará mediante acto no motivado (inciso segundo parágrafo 2º, art. 41 Ley 909 de 2004).
Así las cosas, de acuerdo con lo previsto en los artículos 13, 123 y 125 de la Constitución Política, 3º y 41 de la Ley 909 de 2005 y 10 del decreto 1227 del mismo año, el retiro del servicio de los empleados que ocupen en la actualidad cargos de carrera en provisionalidad, debe ser justificado mediante la expedición de un acto administrativo motivado, y para ello, la administración no debe considerar la fecha en la que se produjo la vinculación a través del nombramiento en provisionalidad, esto es, si fue o no con anterioridad a la vigencia de la nueva normatividad de carrera administrativa, pues ello implicaría un tratamiento desigual en detrimento incluso del derecho al debido proceso (en el aspecto del derecho a la defensa) respecto de aquellos cuyos nombramientos de produjeron en vigencia de la Ley 443 de 1998.”11 Como se puede observar, bajo la vigencia de la Ley 909 de 2004 y bajo la orientación de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, es ineludible la obligación de la administración de motivar el acto mediante el cual se retira del servicio a un empleado público nombrado en provisionalidad, en razón a que se trata de un acto reglado, siendo viable y procedente la insubsistencia cuando se invoca y demuestra cualquiera de las causales contempladas por la Constitución y/o la Ley. 10 De conformidad con el artículo 10 del Decreto 1227 de 2005 la provisionalidad puede darse por terminada antes de cumplirse el término de duración que se contempla en la misma disposición, mediante resolución motivada. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, C. P. GERARDO ARENAS MONSALVE, Sentencia del 23 de septiembre de 2010, Radicación número: 25000-23-25-000-2005-01341-02(0883-08).
La anterior postura interpretativa, ha sido ratificada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en sentencia del 23 de febrero de 2011, CP Víctor Hernando Álvaro Ardila; Sala Segunda. Subsección B. Sentencia del 01 de junio de 2023. Rad. 25000-23-25-000-2012-00982-02 (0614-2018). CP. Juan Enrique Bedoya Escobar. Asunto: Sentencia segunda instancia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-33-33-001-2016-00240-01 Demandante: Marien Morales Salas Demandado: Municipio de Circasia Vinculada:: Rosa Lilia Martínez 4.2.
Actos administrativos de ejecución de una orden de reintegro a un empleo. Los actos administrativos de ejecución son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa. En ese sentido, se ha precisado que son los actos definitivos los únicos susceptibles de ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que, a través de estos la administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas a los asociados.
A pesar de lo anterior, excepcionalmente los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial en los siguientes casos12-13: “cuando i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.
Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad (destacado no es del texto). De conformidad con lo expuesto, los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando estos se aparten, no cumplan, modifiquen o den un alcance diferente a lo decidido por la autoridad administrativa o judicial.
Ello es así porque al pronunciarse sobre aspectos no contenidos en estas decisiones se crea, modifica o extingue una situación jurídica particular, aspecto que lo convierte en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción14. (Resalta la Sala) Por consiguiente, si los actos administrativos que ejecutan decisiones judiciales modifican o dan un alcance diferente a lo decidido por la autoridad administrativa o judicial serán susceptibles de control de legalidad por vía judicial. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Radicación: 41001-23-33-000-2012-00137-01(4594-13), Actor: Universidad Surcolombiana, Demandado: Yulieth Penagos Leyva.
Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E),.6 de agosto de 2015. 13 Reiterado por CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A, C.P. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS, trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020), Rad. 25000-23-42- 000-2014-00109-01(1997-16) 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda, Subsección A. Expediente: 05001-23-33-000-2014-01713-01.
Número interno: 2831-2015. Demandante: Melanio Moreno Cuesta. Demandado: Departamento de Antioquia y Contraloría General de Antioquia. Magistrado ponente William Hernández Gómez. Bogotá D.C. 8 de marzo de 2018 Asunto: Sentencia segunda instancia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-33-33-001-2016-00240-01 Demandante: Marien Morales Salas Demandado: Municipio de Circasia Vinculada:: Rosa Lilia Martínez Así, las sentencias judiciales debidamente ejecutoriadas son de obligatorio cumplimiento y el responsable de dar cumplimiento a la respectiva providencia judicial debe atender los estrictos términos en los que fue dictada; de tal manera que corresponde a las partes de un proceso realizar todas las acciones necesarias para dar cumplimiento a las providencias que se emitan por los distintos despachos judiciales dentro de los términos legalmente establecidos y con sujeción estricta a las condiciones señaladas en los respectivos fallos judiciales conforme al CPACA en casos de reintegro a empleos públicos15.
Por su parte, el Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, mediante concepto radicado con el No. 1302, consejero Ponente: Augusto Trejos Jaramillo, de fecha 12 de 2000, señaló sobre el acatamiento a las decisiones judiciales lo siguiente: “La Sala se ha pronunciado sobre el particular, destacando que si bien las sentencias judiciales debidamente ejecutoriadas son de obligatorio cumplimiento, cuando se ordena el reintegro a un cargo debe efectuarse dentro de unos márgenes de equivalencia entre el que se desempeñaba al momento del retiro y aquél en el cual pueda hacerse efectivo.
De manera que el reintegro debe cumplirse en la misma entidad, con equivalente ubicación y funciones similares a las desempeñadas por el trabajador al momento de la supresión del cargo, para que no resulte desmejorado en sus condiciones laborales.” En consecuencia, la jurisprudencia relacionada con el tema, indica que el reintegro en estos casos debe efectuarse en el mismo empleo o en otro equivalente, que se encuentre vacante; en las mismas condiciones y con los mismos derechos y 15 ARTÍCULO 189.
EFECTOS DE LA SENTENCIA. “(…) En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, la entidad demandada, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la notificación de la sentencia que resuelva definitivamente el proceso, cuando resulte imposible cumplir la orden de reintegro del demandante al cargo del cual fue desvinculado porque la entidad desapareció o porque el cargo fue suprimido y no existe en la entidad un cargo de la misma naturaleza y categoría del que desempeñaba en el momento de la desvinculación, podrá solicitar al juez de primera instancia la fijación de una indemnización compensatoria.
De la solicitud se correrá traslado al demandante por el término de diez (10) días, término durante el cual podrá oponerse y pedir pruebas o aceptar la suma estimada por la parte demandada al presentar la solicitud. En todo caso, la suma se fijará teniendo en cuenta los parámetros de la legislación laboral para el despido injusto y el auto que la señale solo será susceptible de recurso de reposición.” (Resalta la Sala) Asunto: Sentencia segunda instancia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-33-33-001-2016-00240-01 Demandante: Marien Morales Salas Demandado: Municipio de Circasia Vinculada:: Rosa Lilia Martínez condiciones laborales en que se encontraba al momento en que fue retirado del servicio. 4.3.
Una orden de reintegro constituye un nombramiento – acto condición. Sobre la naturaleza jurídica de los actos administrativos de nombramiento se ha advertido que constituyen un «acto condición» de designación que no otorga per se derecho alguno a su destinatario, puesto que para su formalización siempre estará sujeto a la verificación de los requisitos legales para el ingreso a la función pública y se materialice la posesión. Efectivamente, el nombramiento no es un acto que cree o modifique una situación jurídica particular ni que reconozca un derecho de igual categoría. Así lo ha ilustrado la jurisprudencia16: “El ingreso a la función pública no apunta a la simple complacencia de intereses individuales sino a la satisfacción de necesidades colectivas, y por ello no puede afirmarse que el servidor tenga derecho alguno a un determinado cargo.
En tratándose entonces de un acto condición, como lo es el de designación, éste estará siempre sujeto a la verificación de unos presupuestos legales que no sólo conducen a formalizar el primero sino a completar la investidura de servidor, los cuales dependen obviamente de la designada.17 En virtud de lo anotado, el acto de designación no crea o modifica la situación jurídica particular, ni reconoce un derecho de igual categoría, motivo por el cual el titular solo adquiere los derechos del cargo al momento de su posesión, toda vez que el acto condición no atribuye ningún derecho subjetivo, solo decide que una persona, la nombrada, quedará sometida a un determinado régimen general, legal y reglamentario.”18 (Destaca la Sala) 16 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUB.
B, C.P. CARMELO PERDOMO CUÉTER., veinticinco (25) de noviembre de 2021. Radicación número: 25000-23-42-000-2016-05421-01(1116- 19) 17 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección A, sentencia de 9 de agosto de 2007, expediente 25000-23-25-000-1998-03468-01(0905-05), C. P. Alfonso Vargas Rincón. En el mismo sentido, también se pueden consultar de esta Corporación los siguientes pronunciamientos: (i) sección segunda, subsección B, sentencia de 19 de febrero de 2009, radicación 73001-23-31-000-2001-04981- 01(4981-05);
(ii) sección segunda, subsección A, sentencia de 10 de noviembre de 2010, proceso 27001-23- 31-000-2001-01338-01(7807-05), C. P. Luis Rafael Vergara Quintero; y (iii) sección segunda, subsección A, sentencia de 15 de septiembre de 2011, radicado 25000-23-25-000-2002-05978-01(2545-07). 18 En igual sentido, ver fallo de 4 de septiembre de 2017, sección segunda, subsección A, expediente 54001- 23-33-000-2012-00114-01 (4147-14).
Asunto: Sentencia segunda instancia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-33-33-001-2016-00240-01 Demandante: Marien Morales Salas Demandado: Municipio de Circasia Vinculada:: Rosa Lilia Martínez 4.4. El Caso concreto. Para el Tribunal la decisión de instancia debe revocarse. En efecto, la Sala encuentra probado lo siguiente: • La motivación para la expedición de la Resolución 375 del 09 de diciembre de 2015 “por medio de la cual se da por terminada una provisionalidad” fue la siguiente: Asunto: Sentencia segunda instancia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-33-33-001-2016-00240-01 Demandante: Marien Morales Salas Demandado: Municipio de Circasia Vinculada:: Rosa Lilia Martínez Se aprecia en este acto administrativo que contrario a lo anunciado en su parte motiva no se dispuso la orden de reintegro judicial respecto de la cual se dijo se estaba cumpliendo.
Efectivamente, en la parte de justificación del acto se anticipó que la orden de reintegro quedaría consignada en su parte resolutiva, y ello era lo que correspondía, dado que, se suponía que estaba profiriendo un acto de “ejecución”, el cual implicaba el nombramiento o designación de la señora ERIKA LILIAN SANCHEZ VARGAS que avalaba, hasta de forma tácita, la finalización de la provisionalidad de otra servidora, sin embargo, como se aprecia del mismo, ello no quedó expreso, razón por la cual no es cierto que se dispuso un reintegro.
Evidentemente, de ser el acto administrativo de ejecución el mismo debió disponer el camino a seguir con la persona a reintegrar. Adicionalmente de los derechos que debieron reconocerse a la reintegrada por el tiempo que estuvo por fuera del servicio. Asunto: Sentencia segunda instancia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-33-33-001-2016-00240-01 Demandante: Marien Morales Salas Demandado: Municipio de Circasia Vinculada:: Rosa Lilia Martínez Por el contrario, lo que ocurrió fue que se valió de la situación administrativa del cumplimiento de una orden judicial de reintegro para dar por terminada una provisionalidad – la de la demandante- sin siquiera haberse producido aún la provisión efectiva del cargo. • Ahora bien, de acuerdo con lo relatado en el recurso de reposición interpuesto por la señora MARIEN MORALES SALAS contra la terminación de su provisionalidad y lo decidido por la propia administración municipal de Circasia al desatar el mismo, existía pleno conocimiento en la Administración accionada de que la señora ERIKA LILIAN SANCHEZ VARGAS había informado no estar interesada en reintegrarse al referido cargo que se estaba dando por terminado, es decir, no era real que la Administración estuviese cumpliendo la orden judicial o que estaba reintegrando una servidora de forma material como le correspondía, a saber: • Recurso de reposición: • Resolución No 405 de 28 de diciembre del 2015 por el cual se resolvió el recurso de reposición: Asunto: Sentencia segunda instancia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-33-33-001-2016-00240-01 Demandante: Marien Morales Salas Demandado: Municipio de Circasia Vinculada:: Rosa Lilia Martínez Con fundamento en lo anterior, en el asunto y acorde con el material probatorio, se destaca que los supuestos actos administrativos de ejecución que el municipio de Circasia estaba profiriendo para dar cumplimiento a una orden judicial de reintegro en realidad no tuvieron ese alcance jurídico, y por ello, se tornan enjuiciables ante esta jurisdicción de acuerdo con las reglas de la jurisprudencia citadas en esta providencia, dado que, salta a la vista que, se reitera, no se materializó una orden de reintegro como se pretendió hacer creer, sino la de una terminación de una provisionalidad – la de la demandante - con el pretexto de un reintegro por orden judicial.
Evidentemente, la motivación de los actos impugnados permitiría entender que se disponía el reintegro de la señora ERIKA LILIAN SANCHEZ VARGAS en claro acatamiento de la sentencia judicial invocada por la Administración y dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Erika Lilian Sánchez Vargas contra el Municipio de Circasia, radicación nro. 63001-3331- Asunto: Sentencia segunda instancia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-33-33-001-2016-00240-01 Demandante: Marien Morales Salas Demandado: Municipio de Circasia Vinculada:: Rosa Lilia Martínez 002-2008-00184-00 del 23 de julio de 2015 del Tribunal Administrativo del Quindío19.
Sin embargo, los actos administrativos enjuiciados no señalaron esa orden administrativa, no se dispuso como se anunció el reintegro de la señora ERIKA LILIAN SANCHEZ VARGAS a la planta de cargos de la administración municipal de Circasia y además, la Administración de acuerdo con su propia motivación del acto administrativo que resolvió la reposición de la Resolución 375 del 09 de diciembre de 2015 “POR MEDIO DE LA CUAL SE DA POR TERMINADA UNA PROVISIONALIDAD” develó que era plenamente conocedora y consiente de que la señora SANCHEZ VARGAS nunca tuvo la voluntad jurídica de reintegrarse o beneficiarse de aquella orden judicial –porque se las hizo conocer-, sin embargo, la Administración prevalida de querer cumplir la sentencia judicial referida, fue más allá y dio por terminado un nombramiento provisional, sin que la provisión definitiva del cargo se hubiera efectuado.
Lo expuesto evidencia que la administración no podía dar por terminada una provisionalidad de forma previa a que se produjera la efectiva provisión del cargo, para lo cual se requería que se produjera el nombramiento y la posesión de quien por orden judicial fue dispuesto su reintegro. Al no materializarse la posesión de 19 Asunto: Sentencia segunda instancia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-33-33-001-2016-00240-01 Demandante: Marien Morales Salas Demandado: Municipio de Circasia Vinculada:: Rosa Lilia Martínez quien obtuvo el reintegro por orden judicial, no existía motivo legal alguno para dar por terminada la provisionalidad de la demandante.
Por tanto, los actos administrativos a partir de su propia motivación, la cual, quedó expresa en el cuerpo del documento, develan estar incursos en falsa motivación porque “las circunstancias de hecho y de derecho que se aducen para la emisión del acto administrativo correspondiente, traducidas en la parte motiva del mismo, no tienen correspondencia con la decisión que se adopta o disfrazan los motivos reales para su expedición”20.
No sobra rememorar que la motivación de un acto implica que “la manifestación de la administración tiene una causa que la justifica y debe obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable; los motivos en que se instituye el acto deben ser ciertos, claros y objetivos. Los motivos del acto administrativo deben ser de tal índole, que determinen no sólo la expedición de un acto administrativo sino su contenido y alcance; la motivación debe ser clara, puntual y suficiente, hasta tal punto que justifique la expedición de los actos y que suministre al destinatario las razones de hecho y de derecho que: inspiraron la producción de los mismos”21.
Así entonces, la producción de los actos demandados no estuvo inspirada en hechos reales. Por consiguiente, la Sala revocará la sentencia apelada y para el restablecimiento del derecho se acogerán las pautas establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia SU 556 de 2014, reiteradas en la SU 053 de 2015 así: “34. Tomando en consideración lo señalado en esta sentencia de unificación, y lo dispuesto en el artículo 123 Superior, las órdenes que se deben adoptar en los casos de retiro sin motivación de las personas vinculadas en provisionalidad en un cargo de carrera, son las siguientes: i) El reintegro del servidor público desvinculado a su empleo, siempre y cuando el cargo que venía ocupando antes de la desvinculación no haya sido provisto mediante concurso, no haya sido suprimido o el servidor no haya llegado a la edad de retiro forzoso. 20 CONSEJO DE ESTADO, SECCION SEGUNDA, SUB.
A, C.P. GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN, doce (12) de octubre de dos mil once (2011). Radicación número: 68001-23-31-000- 2008-00066-01(1982-10) 21 CONSEJO DE ESTADO, SECCION CUARTA, C.P. MILTON CHAVES GARCÍA, veintiséis (26) de julio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-27-000-2018 00006-00 (22326) Asunto: Sentencia segunda instancia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-33-33-001-2016-00240-01 Demandante: Marien Morales Salas Demandado: Municipio de Circasia Vinculada:: Rosa Lilia Martínez ii) Para el reintegro también deberá examinarse si el servidor público cumple con los requisitos para acceder al cargo público, tales como la carencia de antecedentes penales y disciplinarios.
Lo anterior de conformidad con el artículo 123 Superior, que establece que “los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”. iii) A título indemnizatorio, sólo se debe pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la persona, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario” Respecto a los perjuicios morales solicitados se negarán al no haberse acreditado.
Lo anterior al constatar que el testimonio de la señora MARTHA LUCIA CARDONA BETANCOURT, amiga de la demandante, indicó que notó en ésta una baja de ánimo después de salir de su trabajo, pero no expuso sobre la afectación de la sique por esa precisa circunstancia y cómo repercutió en su vida diaria, refirió que al momento de su salida estaba “incapacitada”, sin embargo, no se expresaron particularidades de la afectación en el plano interno reflejado en el relacionamiento con la sociedad, así lo tiene decantado la jurisprudencia para configurar el daño moral: “el plano psíquico interno del individuo, reflejado en los dolores o padecimientos sufridos a consecuencia de la lesión a un bien”22.
La noción de daño moral es aquel perjuicio “que incide o se proyecta en la esfera afectiva o interior de la persona, al generar sensaciones de aflicción, congoja, desilusión, tristeza, pesar, etc.”23.
5. CONDENA EN COSTAS De conformidad con el artículo 188 del CPACA, 365 y 366.8 del CGP y tal como lo definió la Sala Plena de este Tribunal en sentencia del 01 de noviembre de 201824, no se condena en costas al no existir prueba de su causación. 22 CONSEJO DE ESTADO, SECCION TERCERA, SUB. B Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH, junio treinta (30) de dos mil once (2011) Radicación número: 19001-23-31-000- 1997-04001-01(19836) 23 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, sala Civil, sentencia del 17 de noviembre de 2011, Magistrado ponente: WILLIAM NAMÉN VARGAS.
Referencia: 11001- 3103-018-1999-00533-01 24 Tribunal Administrativo del Quindío. Sala Plena. Sentencia de segunda instancia del 01 de noviembre de 2018. Magistrado Ponente: Alejandro Londoño Jaramillo. Medio de Control: Nulidad y Asunto: Sentencia segunda instancia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-33-33-001-2016-00240-01 Demandante: Marien Morales Salas Demandado: Municipio de Circasia Vinculada:: Rosa Lilia Martínez III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el veinte (20) de enero de dos mil veinticinco (2025) por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia, y en su lugar ACCEDER parcialmente a las pretensiones de la demanda así: “PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución 375 del 09 de diciembre de 2015 “por medio de la cual se da por terminada una provisionalidad” expedida por el Alcalde del Municipio de Circasia, y la Resolución 405 del 28 de diciembre de 2015 “por la cual se resuelve un recurso de reposición” expedida por el Alcalde del Municipio de Circasia por estar viciadas de falsa motivación, de acuerdo con lo analizado en precedencia.
SEGUNDO: CONDENAR al Municipio de Circasia - Quindío, a título de restablecimiento del derecho al reintegro de la señora MARIEN MORALES SALAS al cargo de auxiliar administrativo, código y grado 407-02 adscrito a la secretaría financiera del municipio de Circasia, o a uno de similar categoría, siempre y cuando no se haya provisto el cargo de manera definitiva, o que hubiere sido suprimido o la demandante haya llegado a la edad de retiro forzoso.
Como consecuencia del reintegro, el Municipio de Circasia deberá reconocer y pagar en favor de la señora MARIEN MORALES SALAS los salarios y prestaciones laborales dejados de percibir desde el momento de su desvinculación, esto es el 12 de enero del 2015 y hasta el 12 de enero de 2017, más ajustes anuales y deducciones de ley. De lo anterior deberán descontarse las sumas que, por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente hubiera percibido en dicho período conforme a lo señalado en la sentencia SU-053 de 2015.
Para el efecto se entenderá que no existió solución de continuidad durante el lapso de desvinculación y para la posesión se deberá verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para el ejercicio del cargo y la ausencia de antecedentes penales y disciplinarios. Parágrafo: El reconocimiento laboral económico que se hace hasta el día 12 de enero de 2017 lo será siempre que con anterioridad no se haya producido la provisión definitiva del cargo, la supresión del cargo o la demandante haya llegado a la edad de retiro forzoso.
Si alguna de las circunstancias descritas se restablecimiento del derecho. Demandante: José Romel Gutiérrez Salcedo. Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional- CASUR. Radicado: 63001-3340-005-2016-00066-01. Asunto: Sentencia segunda instancia Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 63001-33-33-001-2016-00240-01 Demandante: Marien Morales Salas Demandado: Municipio de Circasia Vinculada:: Rosa Lilia Martínez produjo, el restablecimiento lo será hasta la fecha en que primero hubiera tenido ocurrencia cualquiera de las circunstancias mencionadas.
TERCERO: En cuanto a la situación laboral y administrativa de la señora ROSA LILIA MARTINEZ –vinculada como persona con interés en el litigio- de encontrarse ocupando el cargo referido, a la administración municipal le corresponderá examinar y decidir lo que en derecho correspondiere en el evento de acreditarse una situación de estabilidad laboral reforzada teniendo como referencia la condición en que está nombrada.
No obstante, todas las medidas que en derecho correspondieren deberán ser valoradas y adoptadas, ya que fue el municipio de Circasia el ente que propició la desvinculación irregular de la demandante.
CUARTO: El Municipio de Circasia deberá reconocer la indexación de las sumas líquidas a deber, desde la fecha de su causación y hasta la fecha de quedar en firme la presente decisión (CPACA art 187 inciso final). Ejecutoriada esta decisión se causarán en adelante intereses moratorios hasta la fecha del pago total y definitivo, en la forma y términos dispuestos por los artículos 192 y 195 ib.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación se deberá calcular mes a mes.
QUINTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
SEXTO: Sin lugar a condena en costas en esta instancia.
SEGUNDO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen, previa anotación en el programa informático “SAMAI”. Este fallo se discutió y aprobó en Sala de Decisión tal y como consta en el Acta No 33 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, JUAN CARLOS BOTINA GOMEZ ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO LUIS CARLOS MARIN PULGARIN “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”