Providencia — Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Quindío

República de Colombia Tribunal Administrativo del Quindío Sala Tercera de Decisión Armenia, Quindío, veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente: Alejandro Londoño Jaramillo Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Municipio de Quimbaya Radicado: 11001-33-37-040-2024-00331-01 005-2025- 244 CONSIDERACIONES INICIALES ASUNTO El Tribunal Administrativo del Quindío, resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 08 de septiembre de 2025, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia, mediante la cual se declaró la carencia actual de objeto por hecho superado.

La demanda1. El señor Jairo Andrés Macías Sánchez presentó demanda en ejercicio del medio de control de la referencia contra el Municipio de Quimbaya, a fin de que se resuelva sobre las siguientes: Pretensiones. Se declare que el Municipio de la Quimbaya, Quindío, ha violado el derecho colectivo a la moralidad administrativa al no dar cumplimiento a la actualización catastral.

Se ordene al Municipio de la Quimbaya, Quindío, que a través de su alcalde y en el término de 6 después de notificada la sentencia, proceda a realizar las actuaciones para garantizar los derechos colectivos aquí protegidos y en 1 Archivo digital Samai. 11001333704020240033100. Índice.00002. Reparto del proceso Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Municipio de Quimbaya Radicado: 11001-33-37-040-2024-00331-01 2 consecuencia efectúe las acciones administrativas y presupuestales necesarias para contratar y ejecutar los estudios y demás que permitan la actualización catastral en el municipio.

Se condene en costas procesales y agencias en derecho a los demandados, pues las acciones públicas no pueden generar un desmedro al ciudadano como lo dice el Consejo de Estado y menos cuando la entidad lleva años con la misma negligencia. Se declare la responsabilidad del alcalde para que pueda la entidad repetir contra él por las costas procesales, pues este es un elemento intrínseco para que proceda la repetición, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Fundamento fáctico2. La parte demandante sustenta sus pretensiones en los siguientes hechos que la Sala encuentra relevantes: Señala que el 19 de julio de 2024, solicitó al alcalde municipal que se procediera realizar la actualización catastral y se diera concepto técnico de la última actualización. Informa que después de una tutela, el municipio se pronunció y adujo que no se cuenta con los recursos para actualizar el catastro; además indicó que se llevó a cabo el Convenio Interadministrativo No 054 de 2009 suscrito entre el Municipio de la Quimbaya –Quindío y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, (IGAC), resultando del mismo convenio la actualización catastral aprobada en el año 2010 para ser aplicada desde el año 2011.

Precisa que es evidente que desde hace más de 13 años, no se actualiza el catastro en Quimbaya, pese a que los salarios de empleados aumentan y hay una desproporción entre lo que se gasta y lo que se recauda, por lo que la vulneración de los derechos colectivos se ha prolongado en el tiempo y solo queda acudir a este escenario judicial para conseguir esa protección Fundamentos de derecho – normas violadas y concepto de vulneración. Trae a colación el derecho a la moralidad administrativa consagrado en la Ley 472 de 1998, e indica que, específicamente en lo que atañe a la actualización catastral consagrado en la Ley 223 de 1995, reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 782 de 1996, dispuso en su artículo 90.1 parágrafo 1, que las autoridades catastrales tienen la obligación de formar los catastros o actualizarlos en todos los municipios del país dentro de periodos máximos de cinco (5) años con el fin de revisar los elementos físicos o jurídicos del catastro 2 Archivo digital Samai.

Gestión en otras Corporaciones. índice 00002. Reparto del proceso Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Municipio de Quimbaya Radicado: 11001-33-37-040-2024-00331-01 3 originados en mutaciones físicas, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario.

Considera que, de conformidad con la Constitución Política, la moralidad administrativa ostenta naturaleza dual, en efecto funge como principio de la función administrativa (Constitución Política, artículo 209 y ley 489 de 1998, artículo 3) y como derecho colectivo. Es decir, como principio, orienta la producción normativa infra constitucional e infra legal a la vez que se configura como precepto interpretativo de obligatoria referencia para el operador jurídico y como derecho o interés colectivo alcanza una connotación subjetiva, toda vez que crea expectativas en la comunidad susceptibles de ser protegidas a través de la acción popular.

Arguye que, la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa ha señalado que el derecho colectivo a la moralidad administrativa puede resultar vulnerado o amenazado cuando se verifiquen varios supuestos, entre éstos, que se pruebe la existencia de unos bienes jurídicos afectados y su real afectación. Dichos bienes jurídicos comprenderían la buena fe, la ética, la honestidad, la satisfacción del interés general, la negación de la corrupción, entre otros; y consecuente con ello, habrá lugar a que se configure de forma real su afectación, si se prueba el acaecimiento de una acción u omisión, de quienes ejercen funciones administrativas, con capacidad para producir una vulneración o amenaza de dichos bienes jurídicos, que se genera a causa del desconocimiento de ciertos parámetros éticos y morales sobre los cuales los asociados asienten en su aplicación. Refiere que, la jurisprudencia ha reiterado que la vulneración de la moralidad administrativa coincide con «el propósito particular que desvíe el cumplimiento del interés general al favorecimiento del propio servidor público o de un tercero», noción que sin duda se acerca a la desviación de poder.

Afirma que un territorio sin actualización catastral no puede ser administrado eficientemente, ya que no cuenta con un censo básico de los predios que lo conforman, en la eventualidad de una emergencia no podrá diseñar rápidamente estrategias de mitigación de riesgo y estará a merced de medidas reactivas. Un territorio no actualizado no mantiene una cartografía básica que le permita desarrollar un plan de ordenamiento territorial, un plan de acceso a servicios públicos eficiente, un esquema de atención de desastres, un mapa básico de poblaciones vulnerables, entre otros importantes aspectos.

Finalmente, señaló que si bien no existe una norma constitucional que expresamente consagre las costas procesales, el Constituyente otorgó al legislador la potestad de regular las acciones populares y por vía legislativa en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y en las normas del procedimiento civil que le son aplicables por expresa remisión, se materializa el principio de equidad, pues fungen como instrumento que arbitra el derecho político que tienen los Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Municipio de Quimbaya Radicado: 11001-33-37-040-2024-00331-01 4 ciudadanos a demandar la protección de sus derechos colectivos, bajo la garantía de que tal esfuerzo no le resultará ni oneroso ni desproporcionado o irrazonable en esfuerzo.

Contestación de la demanda. Municipio de Quimbaya3. Precisa que en ningún momento manifestó no contar con recursos para ser llevada a cabo la actualización catastral que hoy pretende el accionante, sino que se indicó que el municipio se encontraba en proceso de conseguir los recursos necesarios para poder llevar a cabo el proceso de actualización catastral.

Al respecto, expresa que a través del Acuerdo No 005 del 9 de julio de 2024, se autorizó al Alcalde Municipal para suscribir celebrar contratos de empréstitos, por lo que, por dicho medio contractual el Municipio gestionaría los recursos necesarios para poder llevar a cabo la respectiva actualización catastral. Señala que en la actualidad el Municipio de Quimbaya suscribió contrato de empréstito con el Banco Davivienda por un valor de siete mil doscientos veintidós millones de pesos M/L ($7.222.000.000) y viene adelantando diferentes acciones que tienen como objetivo materializar la actualización catastral municipal, pues en la actualidad el Municipio de Quimbaya tiene hoy suscrito contrato de empréstito que permitirá ejecutar la actualización catastral que hoy requiere el municipio.

Considera que en la actualidad no se presenta ningún tipo de vulneración a derechos colectivos, pues son evidentes las acciones del Gobierno Municipal en cuanto a llevar a cabo la correspondiente actualización catastral con fines de multipropósito, por ende, esto se traduce en la voluntad administrativa en dar cabal cumplimiento a los mandatos legales vigentes.

Dentro del caso en concreto, no existe vulneración alguna al derecho colectivo a la moralidad administrativa, pues no puede considerar el accionante que ante la ausencia frente a la actualización catastral en el municipio de Quimbaya esto derive en la transgresión al derecho antes mencionado, pues el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han emitido senda Jurisprudencia indicando el alcance y significado de la moralidad administrativa Afirma que el accionante no ha probado la real afectación de los bienes jurídicos como la buena fe, la ética, la honestidad, la satisfacción del interés general o la negación de la corrupción, en igual sentido dentro de la presente acción popular no se ha dejado evidencia de que ha existido un quebrantamiento al principio de legalidad por parte de la demandada y finalmente tampoco existe prueba de que la supuesta vulneración a la moralidad haya dado como resultado el 3 Archivo digital Samai. 11001333704020240033100.

Índice 00012. RECIBE MEMORIALES ONLINE Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Municipio de Quimbaya Radicado: 11001-33-37-040-2024-00331-01 5 favorecimiento de algún servidor público o de algún tercero, en síntesis podríamos afirmar sin lugar a equívocos que la presente acción popular carece de fundamentos facticos y legales.

Asimismo, señala que se opone a cualquier tipo de condena en costas en su contra, puesto que la presente acción popular fue presentada sin ningún tipo de sustento legal y casi que de manera temeraria. Propuso excepciones como la inexistencia de vulneración, la carencia actual de objeto por hecho superado, al haberse gestionado y asegurado los recursos para la actualización catastral.

Finalmente, solicitó tener en cuenta las pruebas aportadas por las partes, así como documentales y testimoniales relacionadas con las actuaciones y gestiones del municipio para la ejecución del proyecto catastral. Sentencia apelada4. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia, profirió sentencia de primera instancia el 08 de septiembre de 2025 por medio de la cual se declaró la carencia actual del objeto por hecho superado y no se condenó en costas.

Precisa que, la parte accionante invocó como derechos colectivos afectados los descritos en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998 correspondientes a la moralidad administrativa, el cual funge como principio de la función administrativa (Constitución Política, artículo 209 y ley 489 de 1998, artículo 3) y como derecho colectivo. Es un derecho colectivo que exige que la gestión pública se rija por valores éticos, transparencia y respetando el interés general.

Señala que conforme a la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa el derecho colectivo a la moralidad administrativa puede resultar vulnerado o amenazado cuando se verifiquen varios supuestos. Tales bienes jurídicos comprenderían la buena fe, la ética, la honestidad, la satisfacción del interés general, la negación de la corrupción, entre otros y habrá lugar a que se configure de forma real su afectación si se prueba el acaecimiento de una acción u omisión, de quienes ejercen funciones administrativas con capacidad para producir su vulneración o amenaza, la que se genera a causa del desconocimiento de ciertos parámetros éticos y morales sobre los cuales los asociados asienten en su aplicación. Particularmente, en lo que respecta al avalúo catastral, trae a colación jurisprudencia del Consejo de Estado en la que señala que, las autoridades tendrán el deber de formar los catastros en los períodos señalados por la ley, «con el fin de revisar los elementos físico y jurídico del catastro y eliminar las posibles disparidades en el avalúo catastral originadas en mutaciones físicas, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del 4 Archivo digital Samai. 11001333704020240033100.

Índice 00051. Sentencia de primera instancia Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Municipio de Quimbaya Radicado: 11001-33-37-040-2024-00331-01 6 mercado inmobiliario» (artículo 28). Las etapas que deben observarse para establecer el valor de los predios en el mercado inmobiliario son: identificación predial, determinación de zonas homogéneas geoeconómicas, fijación de valores unitarios para los tipos de edificación, y liquidación de los avalúos (artículo 73).

Por otro lado, hace referencia a la carencia actual de objeto por hecho superado, en acciones populares e indica que si bien al momento de la interposición de la acción popular la administración municipal de Quimbaya no había materializado la contratación para adelantar dicha actualización, conforme lo probado la última efectuada databa del año 2010, tal situación ha variado sustancialmente durante el curso del presente proceso, en la medida en que el ente territorial desplegó las actuaciones administrativas, presupuestales y contractuales necesarias para subsanar la omisión inicialmente denunciada.

Advierte que con la suscripción del contrato interadministrativo suscrito con la entidad MASORA el Municipio de Quimbaya desplegó todos los recursos que para que la vulneración del derecho colectivo a la moralidad pública desapareciera, puesto que el referido contrato está en ejecución sobre la actualización catastral, que, por su complejidad, requiere un desarrollo técnico y jurídico que deberá desplegar el contratante para terminar la referida tarea.

Concluye entonces que, a la fecha no se acreditan circunstancias que permitan predicar amenaza o vulneración de derecho colectivo alguno por parte del Municipio de Quimbaya, razón por la cual no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda. Recurso de apelación5. La parte demandante allegó recurso de apelación contra la decisión de primera instancia, al señalar que, si bien, la entidad celebró contrato con miras a realizar la actualización catastral, no deja de ser una actuación que no garantiza los derechos, pues bien podría suceder que se incumpla o se liquide por incumplimientos, lo cual le imposibilita para acudir ante el juez por desacato, de allí la necesidad que el juez hubiera hecho una precisión al respecto para poder incidentar si el contrato no se termina de ejecutar.

Aunado a lo anterior, precisa que el contrato con el tema de la estratificación no es claro. Actuación en segunda instancia6. Mediante auto del 07 de octubre del 2025, se admitió y se informó a la parte contraria que dentro del término de ejecutoria de dicha providencia podrían pronunciarse sobre el recurso de apelación formulado y que el Ministerio 5 Archivo digital Samai. 11001333704020240033100.

Índice 00053. RECIBE MEMORIALES ONLINE (Visualizar expediente- RECIBE MEMORIALES ONLINE 071_MemorialWeb_Alegatos-APELACIONPOPULAR 509 kb) 6 Archivo digital Samai. TAQ. Índice 00004. Auto admite recurso apelación Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Municipio de Quimbaya Radicado: 11001-33-37-040-2024-00331-01 7 Público podría rendir el respectivo concepto hasta antes de que el proceso ingresara a despacho para sentencia. Intervención de segunda instancia. Las partes no emitieron pronunciamiento alguno. Ministerio Público7.

Dentro de la oportunidad legal, el Procurador (13) Judicial (II) Administrativo, actuando en calidad de Agente del Ministerio Público, presentó concepto en el proceso de la referencia, indicando que, en el caso bajo estudio la parte actora consideró que se está vulnerando la moralidad administrativa, porque el Municipio de Quimbaya no ha actualizado el catastro, sin embargo, dicho ente territorial refiere que no está vulnerando nada, porque ya suscribió un contrato para cumplir con dicha obligación de hace.

Al respecto, precisó que se hace indispensable acreditar que funcionarios del Municipio de Quimbaya actuaron con desviación de poder, con dolo, intención de defraudar el patrimonio público o con el objeto de satisfacer intereses personales diferentes al interés general a través de la omisión anotada, para que se puedan ver procedentes las pretensiones relacionadas con la vulneración del derecho colectivo que en este momento se aborda.

En lo que atañe a la existencia de una conducta contraria a derecho, precisó que en principio y sin que esto implique un prejuzgamiento ante la posibilidad del ejercicio de una eventual acción ordinaria, por no haberse actualizado el catastro, dicho aspecto no basta para configurar la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, dado que sólo se está en presencia de la ilegalidad o vulneración al principio de legalidad, vulneración que puede ser subsanada en sede administrativa a través de los procedimientos correspondientes o en sede judicial a través de acciones ordinarias o de otra índole como la acción de cumplimiento.

Aunado a lo anterior, frente a la conducta contraria a derecho, indicó que debe haber sido ejercida con el propósito de apartarse de los intereses generales y satisfacer intereses personales, este aspecto no está probado en el expediente, es decir, la parte actora identificaron o acreditaron cuales funcionarios del Municipio de Quimbaya actuaron con el propósito de enriquecer sus arcas personales o satisfacer sus intereses individuales.

Afirma que es evidente que la parte demandante en este proceso sólo ventila argumentos de ilegalidad propios de otra acción, pero en ningún momento trae a colación comportamientos dolosos o de mala fe que recaigan sobre un servidor 7 Archivo digital Samai. TAQ. Índice 00009. JTL-Concepto Ministerio Público Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Municipio de Quimbaya Radicado: 11001-33-37-040-2024-00331-01 8 público en particular.

En efecto, el actor señala que existe una omisión ilegal de actualizar el catastro, sin que haya prueba alguna que atribuya dicha omisión a uno o varios servidores públicos en particular para su propio beneficio. Refiere que no se presenta una vulneración o amenaza al derecho colectivo a la moralidad administrativa, lo que impone despachar desfavorablemente las pretensiones de la demanda.

CONSIDERACIONES FINALES Al tenor del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011 y artículo 37 de la Ley 472 de 1998 esta Sala es competente para conocer el presente asunto en segunda instancia. Ahora bien, los presupuestos procesales de capacidad para ser parte y capacidad procesal se encuentran cumplidos. De otra parte, no se observa irregularidad alguna en el trámite del proceso como tampoco la configuración de causal de nulidad procesal.

Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si se debe amparar el derecho colectivo a la moralidad administrativa, en virtud de la omisión de la demandada frente a la actualización catastral del Municipio de Quimbaya. De ser así, deberá analizarse sí con la suscripción del contrato interadministrativo para la ejecución sobre la actualización catastral, suscrito entre el Municipio de Quimbaya con la entidad MASORA, se configuró la carencia actual del objeto por hecho superado.

Para efectos de resolver el anterior problema jurídico, se analizarán los siguientes aspectos: (i) Naturaleza de la acción popular (ii) Derechos e intereses colectivos invocados-Moralidad Administrativa; (iii) Carencia actual de objeto por hecho superado en el marco de la Protección de Derechos e Intereses Colectivos. (iv) Caso concreto.

Naturaleza de la Acción Popular. A la luz del artículo 88 de la Constitución Política de Colombia, las acciones populares se encuentran instituidas para la protección de los derechos e intereses colectivos (supraindividuales e indivisibles), relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que a bien debe definir la ley que reglamente la materia, la cual, para el caso en particular, corresponde a la Ley 472 de 1998.

Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Municipio de Quimbaya Radicado: 11001-33-37-040-2024-00331-01 9 A su turno, resulta oportuno señalar que, en virtud de las disposiciones legales, la finalidad de las acciones populares no es otra que la de hacer cesar el peligro, amenaza, vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, así como la restitución de las cosas a su estado anterior cuando fuere posible, frente a las acciones u omisiones de las autoridades públicas o de los particulares, que violen o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.

Es decir, que existen varias hipótesis para su procedencia: 1. Cuando se pretende hacer cesar el peligro o la amenaza sobre el derecho colectivo, lo cual supone que se alteró el goce pacífico del mismo, pero no ha iniciado la lesión, 2. Cuando se pretende hacer cesar la lesión de los derechos colectivos, es decir, que la lesión al derecho colectivo ya inició, pero no ha finalizado, continúa produciendo efectos, y 3.

Cuando se pretende restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible, es decir, que la lesión al derecho colectivo ya es definitiva. En virtud a lo anterior, el legislador consagró en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, que la sentencia que acoja las pretensiones del demandante en una acción popular puede contener «una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible».

Se tienen, entonces, como supuestos sustanciales de las acciones populares, tal como lo ha definido el Consejo de Estado8, los siguientes: A) Una acción u omisión de la parte demandada. B) Un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; peligro o amenaza que no es en modo alguno la que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana, y, C) La relación de causalidad entre la acción, la omisión, y la señalada afectación de los referidos derechos e intereses.

Derechos e intereses colectivos invocados como vulnerados o amenazados – moralidad administrativa-. En el caso concreto, el derecho e interés colectivo invocado como vulnerado o amenazado es la moralidad administrativa, la que está consagrada como uno de los principios de la función administrativa, tal como lo establece el artículo 209 8 Ver, por ejemplo.

Sentencia del CE SCA. Sección Primera. Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, diecinueve (19) de agosto de dos mil diez (2010). Radicación Número: 68001-23-15-000-2004-00848-02(Ap). Actor: Yolanda Correa Ayala. Demandado: Municipio De Florida Blanca. Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Municipio de Quimbaya Radicado: 11001-33-37-040-2024-00331-01 10 de la Constitución Política de Colombia, así mismo, fue consagrada por el constituyente como un derecho e interés colectivo, tal como lo establece el artículo 88 y luego en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998.

Al respecto la Corte Constitucional, ha indicado: «En tanto que en principio, se trata de un mandato de textura abierta inspirado en el principio de la prevalencia del interés general, que guía el ejercicio de la actividad administrativa hacia el actuar pulcro, probo y honesto, no desde un punto de vista de la subjetividad o consciencia moral de quien ejerce la función administrativa, sino a partir de referentes objetivos tales como la defensa del patrimonio público, del interés general y del ordenamiento jurídico.

Como derecho e interés colectivo, la moralidad administrativa es una legitimación respecto de cualquier persona para exigir la fiscalización judicial del adecuado ejercicio de la función administrativa no referido exclusivamente al sometimiento formal al orden jurídico». Sobre la moralidad administrativa, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado9, indicó: «- La moralidad administrativa está referida a la lealtad del funcionario con los fines de la función administrativa; - Para que se configure su trasgresión desde el punto de vista del interés colectivo tutelable a través de la acción popular, es necesario que se demuestre el elemento objetivo que alude al quebrantamiento del ordenamiento jurídico y el elemento subjetivo relacionado a la comprobación de conductas amañadas, corruptas, arbitrarias, alejadas de la correcta función pública; y - En cumplimiento del artículo 18 de la Ley 472 de 1998 y el 167 del Código General del Proceso, debe existir respecto de tal derecho colectivo una imputación y carga probatoria por parte del actor popular».

Específicamente en cuanto a los elementos señaló: «Constituyen elementos esenciales para la configuración de la moralidad administrativa, desde el punto de vista de derecho colectivo amparable a través de la acción popular: 2.2.1. Elemento objetivo: Quebrantamiento del ordenamiento jurídico. Este elemento puede darse en dos manifestaciones: (i) Conexidad con el principio de legalidad y (ii) violación de los principios generales del derecho.

(i) El primero corresponde a la violación del contenido de una norma jurídica por la acción (acto o contrato) u omisión de una entidad estatal o de un particular en ejercicio de una función pública. El acatamiento del servidor público o del particular que ejerce una función pública a la ley caracteriza el recto ejercicio de la función pública. 9 CE Sala Plena SCA Sentencia de 01 de diciembre de 2015 Radicación: 11001-33-31-035-2007-00033-01(AP).

Actor: Fernando Torres y otro. Reiterada CE Sala Plena SCA Sentencia de 13 de febrero de 2018. Rad 25000-23-15-000-2022-02704-01 (SU). Reiterada en CE SCA Sección Tercero Subsección C M.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. Sentencia de 18 de julio de 2022. Rad. 05001-23-33-000-2015 01517- 01. Demandante: Alejandro León Rivera Correa. Demandado: Ministerio de Comunicaciones y otros.

Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Municipio de Quimbaya Radicado: 11001-33-37-040-2024-00331-01 11 Esta conexión “moralidad - legalidad” no ha tenido divergencia jurisprudencial al interior del Consejo de Estado.

Pero también ha sido uniforme la jurisprudencia en señalar que no toda ilegalidad constituye vulneración a la moralidad administrativa; que el incumplimiento per se no implica la violación al derecho colectivo: en palabras de la misma Corporación “no se puede colectivizar toda transgresión a la ley”. Esto quiere decir, que, si bien el principio de legalidad es un elemento fundante de la moralidad administrativa y, por ende, un campo donde se materializa en primer término la violación del derecho colectivo, éste no es el único, pues debe concurrir un elemento subjetivo para que se configure tal transgresión. Por ello, ha sido enfática la jurisprudencia en cuestionar y rechazar aquellas acciones populares erigidas únicamente sobre una argumentación pura de ilegalidad, en las que so pretexto de proteger un derecho colectivo ponen a consideración del juez constitucional un litigio particular, cuyo debate y decisión debiera hacerse mediante el ejercicio de otro instrumento judicial, como los ahora denominados medios de control contenciosos, entre ellos el de nulidad o el de nulidad y restablecimiento del derecho, o la acción de cumplimiento si lo que se pretende es el acatamiento de una norma con fuerza de ley o acto administrativo.

Son esos escenarios los propios para ejercer el control jurisdiccional de la legalidad administrativa. (ii) Pero también forman parte del ordenamiento jurídico colombiano aquellos principios generales del derecho consagrados en la Constitución y la ley, como los concretos de una materia. En este contexto y para efectos del derecho colectivo, la acción u omisión reputada de inmoral en el ejercicio de una función administrativa debe transgredir un principio del derecho, ya sea de carácter general o que se aplique a un tema determinado, de manera que éste se convierte, al lado de la regla, en otro criterio de control para la protección de la moralidad administrativa.

Aparte de estas dos manifestaciones, han existido pronunciamientos en los que se ha incluido como medio amenazante, o vulnerante de este derecho, cualquier acción material del Estado o sus agentes, que no implicara transgresión a la ley o a un principio general. Se consideró que no siempre el acto controlado por medio de la acción popular era un contrato o un acto administrativo - susceptibles de confrontarse con las normas positivas- pues las puras actuaciones materiales también podían amenazar o violar la moral administrativa.

Esta concepción no mantuvo un criterio pacífico al interior de la Corporación. Quienes no compartieron esta nueva tesis cuestionaron la vaguedad e imprecisión de la noción. Indicaron que la moralidad que se protege como derecho colectivo debía estar incorporada en una norma legal o en los valores y principios que inspiran la actuación administrativa, para que fuera susceptible de protección por esta vía. En decisiones posteriores se señaló que lo ‘correcto’, lo ‘bueno’ y la ‘razón’, son determinantes a efectos de fijar los límites para la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa, pero no como fuentes autónomas extranormativas.

Afirmaron que era la fijación de la moralidad en las normas constitucionales y legales lo que posibilitaba que su infracción fuera sancionada. La Sala Plena no desconoce que existen otros espacios donde tiene manifestación la moralidad, pero tratándose de la moralidad administrativa, la Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Municipio de Quimbaya Radicado: 11001-33-37-040-2024-00331-01 12 discusión surge al precisar en qué campo se expresa su violación, si es en el ámbito meramente personal del servidor como miembro de una sociedad o en el ámbito de la función administrativa, que es reglada.

Si es en el primero, sería complejo determinar si puede darse la violación del derecho colectivo, en la medida en que éste está íntimamente ligado al ejercicio de la función pública, pero que, sin embargo, existe una regulación normativa que sigue al servidor aún por fuera del ejercicio de sus funciones administrativas. Si es en el segundo campo, se piensa que podría darse la violación del derecho colectivo teniendo una fuente extranormativa, en la medida, a título de ejemplo, en que no exista una regulación sobre alguna materia y el funcionario amparado y aprovechándose de ese “vacío normativo” actúe de manera desviada o deshonesta, con el convencimiento de que no se le podrá imputar violación a la ley.

Sin embargo, lo hipotético del asunto impide a la Sala adoptar una posición definitiva al respecto, por cuanto este caso no ofrece elementos de juicio que permitan llegar a una conclusión sobre este aspecto. Por el momento, y atendiendo el asunto que se debate, la Sala sólo atenderá como manifestaciones de quebrantamiento del ordenamiento jurídico la violación del principio de legalidad y de los principios generales del derecho. 2.2.2.

Elemento subjetivo No se puede considerar vulnerado el derecho colectivo a la moralidad pública sin hacer el juicio de moralidad de la actuación del funcionario para establecer si incurrió en conductas amañadas, corruptas o arbitrarias y alejadas de los fines de la correcta función pública. Aquí es donde se concreta el segundo elemento.

Consiste en que esa acción u omisión del funcionario en el desempeño de las funciones administrativas debe acusarse de ser inmoral; debe evidenciarse que el propósito particular del servidor se apartó del cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o del de un tercero. Este presupuesto está representado en factores de carácter subjetivo opuestos a los fines y principios de la administración, traducidos en comportamientos deshonestos, corruptos, o cualquier denominación que se les dé; en todo caso, conductas alejadas del interés general y de los principios de una recta administración de la cosa pública, en provecho particular.

De manera más reciente, el Consejo de Estado10 señaló respecto del derecho colectivo a la moralidad administrativa lo siguiente: «32. La moralidad administrativa tiene una doble condición: es un derecho colectivo de rango constitucional (CP, art. 88; Ley 472 de 1998, art. 4º) y, al mismo tiempo, un principio que orienta el ejercicio de la función administrativa, que está al servicio de los intereses generales (CP, art. 209).

Aunque se trata de un concepto jurídico indeterminado, esto no implica que su contenido dependa exclusivamente de la apreciación subjetiva del operador judicial11. 10 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., cinco (05) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Expediente: 23001233300020200048701 (70.476) Demandante: Heriberto Enrique Aldana Arias Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi y otro Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Asunto: Sentencia de segunda instancia 11 C.E., Sala Plena Contenciosa, Sent. 11001-33-31-035-2007-00033-01[AP], dic. 1/2015.

C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Municipio de Quimbaya Radicado: 11001-33-37-040-2024-00331-01 13 33. La acción administrativa se ejerce como expresión de un poder atribuido y delimitado previamente por la Constitución o la Ley.

En ausencia de una habilitación normativa, la Administración carece de facultades para actuar. En este marco de vinculación positiva a la Constitución y a la Ley (CP, art. 121), uno de los criterios empleados para precisar el contenido del derecho colectivo a la moralidad administrativa consiste en verificar la observancia de las normas jurídicas que regulan la producción de los actos administrativos y predeterminan su contenido12.

Estas normas habilitantes —que con frecuencia incorporan valores morales— confieren competencias orientadas a la realización del interés general (CP, art. 209) y al aseguramiento de la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (CP, art. 2). 34. La jurisprudencia de la Corporación ha reconocido, sin embargo, que el contenido del derecho colectivo a la moralidad administrativa no se limita a la observancia de las normas positivas que regulan las actuaciones de la Administración, sino que también abarca los principios generales del derecho consagrados en la Constitución y la Ley13.

Incluso, se ha planteado que dichos contenidos pueden hallarse extramuros del derecho positivo14, “en los valores que la sociedad reclama de la administración, así no estén expresamente previstos en las normas y reglamentos” 15. 35. Independientemente de los criterios que se adopten para concretar sus contenidos, el derecho colectivo a la moralidad administrativa no se confunde con la exigencia o pretensión de legalidad en las actuaciones administrativas16. 36.

El derecho colectivo a la moralidad administrativa, en su dimensión constitucional, trasciende una comprensión netamente legal e incorpora valores que la sociedad exige de la Administración Pública, aunque no estén expresamente previstos en normas o reglamentos. Entre estos valores se destacan la prudencia, la pulcritud, la honestidad, la rectitud, la seriedad, la ponderación en el uso de las facultades y la racionalidad en la toma de decisiones.

No puede ser de otra manera: si el juicio de moralidad se redujera a una confrontación abstracta entre una actuación administrativa —como un acto o contrato— y una norma superior que regula su producción o predetermina su contenido se desnaturalizaría su contenido moral y se convertiría en un juicio de legalidad encubierto, con el riesgo de colectivizar o moralizar cualquier transgresión del derecho positivo17. 37.

En síntesis, la configuración de la vulneración de este derecho exige, además de un componente objetivo, la acreditación de un elemento subjetivo, expresado en comportamientos deshonestos, corruptos o, en general, orientados al beneficio particular y contrarios al interés general y a los principios que rigen una recta administración de lo público.

Es la articulación entre estos dos planos —objetivo y 12 C.E., Secc. Tercera, Sent. 88001-23-31-000-2004-00009-01[AP], ago. 30/2007. C.P. Enrique Gil Botero. 13 C.E., Sala Plena Contenciosa, Sent. 11001-33-31-035-2007-00033-01[AP], dic. 1/2015 (§ 4.1.2). C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 14 C.E., Secc. Tercera, Subs. B, Sent. 25000-23-24-000-2011-00032-01 [AP] ago. 29/2014.

C.P. Stella Conto Díaz del Castillo: “En lo que toca con el alcance del juicio de moralidad y las medidas que al juez popular le corresponde adoptar cuando ese derecho es vulnerado o amenazado en el ámbito de la actividad contractual del Estado, la Sección Tercera tiene por establecido que, dado su carácter principal, independiente y prevalente, se trata de hacer prevalecer, en cada caso concreto, un valor constitucional con fuerza normativa vinculante, que alcanza mayor jerarquía que el principio de la legalidad, en tanto la moralidad no se agota en este, sino que trasciende a valores que la sociedad reclama de la administración, así no estén expresamente previstos en las normas y reglamentos”. 15 Esta concepción implica la asunción una postura de objetivismo moral, fundada en expectativas éticas compartidas sobre la corrección del ejercicio de la función pública Según esta postura, pueden ofrecerse razones concluyentes a favor de los enunciados morales, fruto de una argumentación racional, y, por consiguiente, estos pueden resultar fundados o infundados (o más o menos fundados o infundados), de manera semejante —aunque no idéntica— a como los enunciados científicos, o en general los enunciados descriptivos, que pueden calificarse como verdaderos o falsos.

Cfr. Manuel Atienza. ‘Objetivismo moral y Derecho’. En: Filosofía del derecho y transformación social. Madrid: Ed. Trotta, 2023, pp. 221 – 224. 16 La expresión pretensión se utiliza acá, no en el sentido procesal de objeto de la acción o petición que se formula a una autoridad judicial, sino como la situación jurídica de un sujeto al cual una norma le consiente exigir el cumplimiento de una obligación por parte de otro sujeto. 17 C.E., Sala Plena Contenciosa, Sent. 11001-33-31-035-2007-00033-01[AP], dic. 1/2015 (§ 4.1.2).

C.P. Luis Rafael Vergara Quintero. “Esta conexión “moralidad - legalidad” no ha tenido divergencia jurisprudencial al interior del Consejo de Estado. Pero también ha sido uniforme la jurisprudencia en señalar que no toda ilegalidad constituye vulneración a la moralidad administrativa; que el incumplimiento per se no implica la violación al derecho colectivo: en palabras de la misma Corporación “no se puede colectivizar toda transgresión a la ley”.

Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Municipio de Quimbaya Radicado: 11001-33-37-040-2024-00331-01 14 subjetivo— la que permite diferenciar el juicio de moralidad del simple control abstracto de legalidad de las actuaciones administrativas18».

(Subrayado fuera del texto). Así las cosas, la moralidad administrativa corresponde al derecho que tiene la comunidad a que el patrimonio público sea manejado de acuerdo con la legislación vigente, con la diligencia y cuidado propio de un buen funcionario. Puntualmente, para la jurisprudencia, la moralidad no es sinónimo de legalidad y no es un concepto subjetivo; por el contrario, una demostración de inmoralidad es el desvío de poder, así que adicional a la demostración de la ilegalidad de la actuación se requiere probar el desvío de poder.

En palabras del Consejo de Estado, requiere la acreditación de un elemento subjetivo, expresado en comportamientos deshonestos, corruptos o, en general, orientados al beneficio particular y contrarios al interés general y a los principios que rigen una recta administración de lo público. De esta manera, para analizar la violación del derecho a la moralidad administrativa, no basta con que se concrete el presupuesto de la ilegalidad, puesto que deberá acreditarse que la conducta en este caso del servidor público está orientada a favorecer intereses contrarios a los que inspiran la recta administración, es decir, la acción u omisión cuestionada debe fundarse en una desviación de poder, es decir, con un interés ajeno al que debe inspirar el acto, la presencia de elementos subjetivos contrarios a los fines y principios de la administración, conductas amañadas que favorecen intereses particulares.

Carencia actual de objeto por hecho superado en el marco de la protección de derechos e intereses colectivos. La carencia actual de objeto por hecho superado ocurre cuando, en un proceso para proteger derechos o intereses colectivos, el objetivo de la demanda se ha cumplido o la amenaza ha desaparecido antes de que el juez tome una decisión. Esto significa que la vulneración o amenaza que originó la acción ya cesó, volviendo cualquier decisión judicial sobre el tema inocua.

Al respecto, el Consejo de Estado19 se pronunció frente a la figura de la carencia actual de objeto por hecho superado, dentro del medio de control de la Protección de Derechos e Intereses Colectivos, al manifestar lo siguiente: «El fenómeno jurídico de la carencia actual de objeto se ha fundamentado, por vía jurisprudencial, en la existencia de un daño consumado o de un hecho superado.

En el marco de la acción de tutela, la Corte Constitucional ha 18 C.E., Sala Plena Contenciosa, Sent. 11001-33-31-035-2007-00033-01[AP], dic. 1/2015 (§ 4.1.2). C.P. Luis Rafael Vergara Quintero: “Ya se vio cómo para disponer la protección del derecho colectivo pretendido por el juez popular deben tener presencia tanto el elemento objetivo como el elemento subjetivo y su debida correlación. Para ello se requiere de una carga argumentativa por el actor popular en la que se efectúe una imputación directa, seria y real de la violación del ordenamiento jurídico y de la realización de las conductas atentatorias de la moralidad administrativa” 19 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO consejera ponente: STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO Bogotá, D. C., cuatro (4) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 05001-33-31-004-2007-00191- 01(AP)SU Actor: BERNARDO ABEL HOYOS MARTÍNEZ Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA, PALACIO DE LA CULTURA RAFAEL URIBE URIBE DE LA CIUDAD DE MEDELLÍN Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Municipio de Quimbaya Radicado: 11001-33-37-040-2024-00331-01 15 señalado que estas figuras se presentan, en el primero de los casos, cuando se afectan de manera definitiva los derechos del tutelante antes de que el juez haya adoptado una decisión sobre la solicitud de amparo (por ejemplo, la muerte del accionante)20.

En cuanto al hecho superado, el alto Tribunal ha afirmado que el mismo tiene lugar cuando, “por la acción u omisión […] del obligado, se supera la afectación de tal manera que ‘carece’ de objeto el pronunciamiento del juez. […] En efecto, si lo pretendido con la acción de tutela era una orden de actuar o dejar de hacerlo y, previamente al pronunciamiento del juez de tutela, sucede lo requerido, es claro que se está frente a un hecho superado, porque desaparece la vulneración o amenaza de vulneración de los derechos constitucionales fundamentales o, lo que es lo mismo, porque se satisface lo pedido en la tutela, siempre y cuando, se repite, suceda antes de proferirse el fallo, con lo cual ‘la posible orden que impartiera el juez caería en el vacío2122 El Consejo de Estado ha adoptado idéntico criterio para evaluar si el fenómeno de carencia actual de objeto se ha presentado o no en el curso de una acción popular.

En reciente sentencia23, la Sección Primera de esta Corporación reiteró la jurisprudencia sentada desde 200324, según la cual este tiene lugar ante las siguientes dos circunstancias: i) la primera de ellas, cuandoquiera que se ha superado la afectación de los derechos e intereses colectivos y no es procedente ordenar la restitución de las cosas a su estado anterior, por no ser ya necesario; o ii) cuando acaece un daño consumado y no es posible acudir a la restitución. Cuando tales supuestos se presentan, la orden judicial sería inocua, por lo cual deben denegarse las pretensiones.

Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que, mientras permanezcan vigentes los hechos que han dado lugar a la interposición de la demanda, no se configura el fenómeno de la carencia de objeto25. Lo anterior ocurre, por ejemplo, cuando la autoridad administrativa ha adelantado alguna actuación tendente a la superación de la situación que ocasiona la vulneración o amenaza de los derechos, sin que ello implique que cesó la conducta o los hechos que dieron lugar al reclamo de amparo de dichos derechos.

Esta Corporación se ha pronunciado en igual sentido, cuando en el curso de una acción popular ha encontrado que la vulneración de los derechos colectivos invocados persiste, a pesar de que el demandado, o aun las autoridades judiciales de conocimiento consideran que la situación conculcadora cesó. Así, por ejemplo, en sentencia de 30 de junio de 2017, la Sección Primera consideró que no había lugar a declarar la carencia actual de objeto en la medida en que “no se probó que hubiese desaparecido la situación de transgresión de los derechos colectivos cuyo amparo se perseguía [al goce a un ambiente sano, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y los derechos de los consumidores y usuarios]”.

Si bien se allegaron al expediente algunos informes técnicos que daban cuenta de la disminución de la problemática alertada en la acción por cuenta de algunas actuaciones adelantadas por las entidades, era claro que hacía falta la adopción de otras medidas para mitigar 20 Corte Constitucional, sentencia SU-540 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 21 T-519 de 1992, M.P., José Gregorio Hernández Galindo. [Nota a pie de página No. 40 en la sentencia citada]. 22 Corte Constitucional, sentencia SU-540 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis 23 Sección Primera, sentencia de 8 de febrero de 2018, expediente 25000-23-41-000-2013-00817- 01(AP), M.P. María Elizabeth García González. 24 Consejo de Estado, sentencia de 27 de marzo de 2003, M.P. Darío Quiñones Pinilla 25 Corte Constitucional, sentencia T-366 de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

En aquella oportunidad, la Sala de Revisión de Tutelas determinó que en el caso bajo estudio no se había configurado la carencia actual de objeto, por cuanto el Seguro Social, al momento del fallo, sólo había procedido a expedir una orden escrita para la práctica del examen requerido por la accionante, pero la misma seguía a la espera, de manera que la vulneración de su derecho a la salud no había cesado.

Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Municipio de Quimbaya Radicado: 11001-33-37-040-2024-00331-01 16 el riesgo26. Esta Corporación ha mantenido de forma reiterada que, a pesar de que en el curso del proceso se alegue la superación de la situación que dio lugar a la instauración de la demanda, es necesario que se pruebe tal circunstancia y que el juez “verifique el cese de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos aducidos por el actor popular”27 y, en caso de encontrar que la amenaza o la vulneración subsiste, no es posible declarar el hecho superado28.

(Subrayado de la Sala). De este modo, la jurisprudencia ha señalado que en el marco de la Protección de Derechos e Intereses Colectivos se está frente a un hecho superado cuando desaparece la vulneración o amenaza de vulneración de los derechos constitucionales fundamentales o no se satisface lo pedido, siempre y cuando, suceda antes de proferirse el fallo, con lo cual la posible orden que impartiera el juez caería en el vacío. En otras palabras, resulta primordial que el juez verifique el cese de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos aducidos por el actor popular y en caso de encontrar que la amenaza o la vulneración subsiste, no es posible declarar el hecho superado.

Teniendo en cuenta lo anterior se analizará el caso concreto. Caso concreto. En el caso objeto de estudio, el actor popular refirió una vulneración del derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa, específicamente respecto a la falta de actualización catastral en el municipio de Quimbaya, lo anterior, por cuanto, arguye que desde hace más de trece (13) años no se actualiza el catastro en Quimbaya, situación que repercute de manera directa en el recaudo del impuesto predial unificado y de manera indirecta en la planeación y ejecución de políticas públicas relacionadas con ordenamiento territorial, acceso a servicios públicos, atención de emergencias, y demás fines inherentes a la gestión pública.

Mediante sentencia proferida el pasado 08 de septiembre de 2025, se declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, al señalar que si bien al momento de la interposición de la acción popular la administración municipal de Quimbaya no había materializado la contratación para adelantar dicha actualización catastral, tal situación varió sustancialmente durante el curso del proceso, en la medida en que el ente territorial desplegó las actuaciones administrativas, presupuestales y contractuales con la suscripción del contrato interadministrativo con la entidad MASORA, puesto que el referido contrato está en ejecución sobre la actualización catastral y por su complejidad requiere un desarrollo técnico y jurídico que deberá desplegar el contratante para terminar la referida tarea. 26 Sección Primera, sentencia de 30 de junio de 2017, expediente 17001-23-33-000-2013-00259- 02(AP), M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés 27 Sección Primera, sentencia de 11 de julio de 2013, expediente 2010-00650-01(AP), M.P. María Elizabeth García González. 28 Sección Primera, sentencia de 30 de enero de 2014, expediente 41001-23-31-000-2011-00356- 01(AP), M.P. María Elizabeth García González.

Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Municipio de Quimbaya Radicado: 11001-33-37-040-2024-00331-01 17 Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante apeló la sentencia indicando que, si bien la entidad territorial celebró contrato con miras a realizar la actualización catastral, no deja de ser una actuación que no garantiza los derechos, pues bien podría suceder que este se incumpla o se liquide por incumplimientos.

De igual forma, precisó que dicha contratación no es clara frente al tema de la estratificación. En tal sentido, se tiene que obran las siguientes pruebas, que resultan relevantes para decidir el presente asunto: -Obra derecho de petición incoado por el actor ante el Municipio de Quimbaya29, solicitando entre otras cosas, lo siguiente: «Primera: Se proceda a realizar todas las actuaciones administrativas y presupuestales con el fin de realizar la actualización catastral en el municipio, pues se incrementan los gastos y los contribuyentes deben pagar proporcionalmente a los incrementos incluso del valor comercial de sus bienes.

Además, que es de ley. Dejo constancia que solicite la actualización previa a interponer la ACCION POPULAR para garantizar derechos colectivos y como requisito de procedibilidad al tenor del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011. Segunda: En caso de no acceder a esto se me informe de la última actualización catastral hecha en el municipio y del concepto técnico que la respaldo y a cargo de quien estuvo, anexando los documentos que lo sustenten.

También si ha habido estudio previo de actualización, aunque no se haya aprobado. (…)» -Se aportó oficio de respuesta del 15 de agosto de 2024 bajo el radicado S-P-M 340-2024 suscrito por parte de la Secretaría de Planeación del Municipio de Quimbaya30 y dirigido al demandante, en los siguientes términos: «Primera: Se proceda a realizar todas las actuaciones administrativas y presupuestales con el fin de realizar la actualización catastral en el municipio, pues se incrementan los gastos y los contribuyentes deben pagar proporcionalmente a los incrementos incluso del valor comercial de sus bienes.

Además, que es de ley. Dejo constancia que solicite la actualización previa a interponer la ACCION POPULAR para garantizar derechos colectivos y como requisito de procedibilidad al tenor del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011. El proceso de actualización catastral se encuentra en proceso de conseguir los recursos para llevarse a cabo.

Segunda: Se me informe de la última actualización catastral hecha en el municipio y del concepto técnico que la respaldo y a cargo de quien estuvo, anexando los documentos que lo sustenten. También si ha habido estudio previo de actualización, aunque no se haya aprobado. 29 Archivo digital Samai. 11001333704020240033100. Índice.00002.

Reparto del proceso. 004PRUEBASDEMANDA(.pdf) NroActua 2 30 Archivo digital Samai. 11001333704020240033100. Índice.00002. Reparto del proceso. 005PRUEBASDEMANDA(.pdf) NroActua 2 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Municipio de Quimbaya Radicado: 11001-33-37-040-2024-00331-01 18 Atendiendo la solicitud realizada por el señor Macías Sánchez, como entidad informamos que la última actualización se realizada por el municipio se llevó a cabo bajo el CONVENIO INTERADMINISTRATIVO No 054 DE 2009 suscrito entre el MUNICIPIO DE QUIMBAYA –QUINDIO Y EL INSTITUTO GEOGRAFICO AGUSTIN CODAZZI, (IGAC), resultando del mismo convenio la actualización catastral aprobada en el año 2010 para ser aplicada desde el año 2011.

Posterior a dicha actualización no se han adelantado estudios o proyectos relacionados con la modificación del catastro municipal». -Esta el convenio interadministrativo para la actualización catastral urbana y la formación catastral rural y los estudios y documentos previos, del 10 de noviembre de 200931. Asimismo, se aportó el convenio interadministrativo de Quimbaya N°054 de 2009 32 y Actas de interventoría del convenio interadministrativo de Quimbaya N°054 de 200933. -Obra informe final del 30 de diciembre de 2010, frente al Convenio Inter- administrativo Nro. 012/00934. -Se aportó copia del Acuerdo Municipal N°005 del 09 de julio de 202435 «Por medio del cual se autoriza al Alcalde Municipal para la contratación de un empréstito».

Dicho acuerdo dispone en su artículo segundo la destinación de los recursos del crédito, refiriendo en su parágrafo «Los recursos del crédito serán invertidos exclusivamente en la actualización catastral, que busca ordenar el territorio y fortalecer las finanzas locales para un desarrollo sostenible, la actualización del Plan Básico de Ordenamiento Territorial PBOT del Municipio y para la implementación de Aulas Digitales». -Se anexó el Acuerdo N°006 «Por medio del cual se autoriza al Alcalde Municipal para la contratación de un empréstito»36 y el contrato de empréstito de deuda pública interna de largo plazo celebrado entre el Municipio de Quimbaya (Quindío) y el Banco Davivienda S.A por un valor de siete mil doscientos veintidós millones de pesos (COP $7.222.000.000)37.Tal contrato fue celebrado en el mes de septiembre de 2024 y contempla dentro de su cláusula tercera lo siguiente: «TERCERA.

EL DEUDOR destinará los recursos objeto del presente Contrato de Empréstito exclusivamente para los siguientes proyectos incluidos Plan de Desarrollo Municipal "Quimbaya con corazón 2024-2027" del DEUDOR: 31 Archivo digital Samai. 11001333704020240033100. Índice.00002. Reparto del proceso. 005PRUEBASDEMANDA(.pdf) NroActua 2. Folios 5-32 32 Archivo digital Samai. 11001333704020240033100.

Índice.00002. Reparto del proceso. 005PRUEBASDEMANDA(.pdf) NroActua 2. Folios 37-44 33 Archivo digital Samai. 11001333704020240033100. Índice.00002. Reparto del proceso. 005PRUEBASDEMANDA(.pdf) NroActua 2. Folios 56-59, 78-81, 87-88, 94-95 34 Archivo digital Samai. 11001333704020240033100. Índice.00002. Reparto del proceso. 005PRUEBASDEMANDA(.pdf) NroActua 2.

Folios 98-111 35 Archivo digital Samai. 11001333704020240033100. Índice 00012. RECIBE MEMORIALES ONLINE. Folios 14-18 36 Archivo digital Samai. 11001333704020240033100. Índice 00012. RECIBE MEMORIALES ONLINE. Folios 61-108 37 Archivo digital Samai. 11001333704020240033100. Índice 00033. RECIBE MEMORIALES ONLINE. Folios 1-9 Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Municipio de Quimbaya Radicado: 11001-33-37-040-2024-00331-01 19 -Actualización catastral con enfoque multipropósito en el municipio de Quimbaya. -Aulas inteligentes, busca transformar las aulas de las instituciones educativas, integrando tecnologías que mejoren la calidad educativa y promuevan un aprendizaje interactivo». - Esta el contrato interadministrativo con la entidad pública MASORA — Municipios Asociados del Altiplano del Oriente Antioqueño—, cuyo objeto contractual consiste en «prestar el servicio público de gestión catastral para realizar la actualización, conservación y difusión catastral de las zonas rurales y urbanas del Municipio de Quimbaya», con plazo de ejecución para la actualización hasta el 31 de diciembre de 2025 y dos (2) años adicionales de conservación catastral a fin de atender solicitudes ciudadanas y efectuar actualizaciones paulatinas de los avalúos38. -Se aportó el modificatorio 001 al contrato interadministrativo No. COI003- 202539, suscrito entre el municipio de Quimbaya y la Asociación de Municipios del Altiplano del Oriente Antioqueño (MASORA), en el cual se advierte en su cláusula segunda lo siguiente: «SEGUNDA: Que la cláusula novena y su parágrafo quedaran de la siguiente forma: CLAUSULA 9.

PLAZO: El plazo de ejecución del contrato será por treinta y seis (36) meses, a partir de la firma del acta de inicio y hasta el treinta y uno (31) de marzo de 2028, con el cumplimiento de los requisitos de ejecución del contrato. El plazo se discrimina de la siguiente forma: para la actualización catastral, el plazo será hasta el treinta y uno (31) de diciembre de 2025 y para la conservación el plazo será hasta el treinta y uno (31) de marzo de 2028». -Se recepcionó el testimonio de la señora Ángela María López Rodríguez40, en calidad de jefa de la Oficina Jurídica Municipio de Quimbaya, en los siguientes términos: «Preguntado: ¿Cuál es su profesión u oficio? ¿A qué se dedica? Contestado: Abogada.

Preguntado: ¿Perfecto actualmente a qué se dedica? Contestado: Actualmente trabajo para el municipio de Quimbaya como jefe de oficina asesora jurídica. Preguntado: usted tiene alguna relación de parentesco con el señor Jairo Andrés Macías Sánchez. Contestado: No, no, señora. Preguntado: háganos un relato de cuánto le conste. Contestado: como ya se le diría en el momento, actuó como jefe de oficina jurídica, pues los hechos de la acción popular son por el tema de actualización catastral pues tengo para decirle que el municipio de Quimbaya lo primero que llevó a cabo frente a la actualización catastral, fue una autorización ante el Consejo Municipal para llevar a cabo un 38 Archivo digital Samai. 11001333704020240033100.

Índice 00042. RECIBE MEMORIALES ONLINE. 56_MemorialWeb_Otro- COT(.pdf) NroActua 42 39 Archivo digital Samai. 11001333704020240033100. Índice 00042. RECIBE MEMORIALES ONLINE. 57_MemorialWeb_Otro- MODIFICATORIOALCON(.pdf) NroActua 42 40 Archivo digital Samai. 11001333704020240033100. Índice 00032. Acta audiencia. Link Audiencia Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Municipio de Quimbaya Radicado: 11001-33-37-040-2024-00331-01 20 empréstito ya que no contábamos con el recurso para poder hacer dicha actualización y posterior a eso, la autorización que nos da el Consejo Municipal y en el momento que sale, pues ya de revisión de la gobernación de Quindío, como válido ya, pues el acuerdo municipal desde la Oficina Jurídica se procede a llevar a cabo la contratación directa…(…) se llevó a cabo un contrato interadministrativo en el cual ya se encuentra en ejecución y al cual ya se le hizo un primer pago..

(..) Lo que dejo constancia es que en este momento el contrato ya está en ejecución y que ya se hizo el primer pago. … (…) Preguntado: Doctora Ángela bueno infórmenos. ¿Cuál era el, pues, en términos suyos, ¿El objeto de este contrato? ¿Qué necesidad tenía el municipio que satisfacer con este contrato? Contestado: La necesidad del municipio era llevar a cabo la actualización catastral, que no se hace más o menos 11 años.

Sí, el objeto contractual es prestar el servicio público de gestión catastral para realizar la actual. El contrato, el fin último del contrato llevará a cabo la actualización catastral del municipio de Quimbaya. Preguntado: Sírvase manifestar al despacho si en la actualidad el municipio de Quimbaya está adelantando o ejecutando el proceso de actualización catastral municipal.

Contestado: Sí, señor. Como ya se les dije inicialmente se llevó a cabo un contrato interadministrativo con la entidad pública, el cual tiene como fin llevar a cabo la actualización catastral del municipio de Quimbaya. El contrato a hoy se encuentra ya en ejecución, con una primera orden de pago. Preguntado: Esa actualización catastral que se llevará a cabo el objeto contractual que se suscribió con la entidad que usted menciona está prevista para realizar actualización catastral en la zona urbana y rural del municipio.

O solamente se destina una de las zonas antes mencionadas. Contestado: A la zona rural y urbana del municipio de Quimbaya. Preguntado: ¿El término del contrato, ¿cuál es? Contestado: A 31 de diciembre de 2025. Y 2 años más que es la conservación de la actualización. Sobre esa actualización, la que basta 31 de diciembre, el 2027. Preguntado: En qué consiste la conservación. Contestado: La actualización catastral la entregan ellos el 31 de diciembre, el año inmediatamente anterior, 2025.

La actualización reflejada en cada uno de los hogares del municipio de Quimbaya. Sí, entonces, pues esto trae consigo obviamente, unos valores cambiantes en cuanto a lo que venía pagando cada uno de los habitantes de Quimbaya por el tema de predial, entonces ellos se encargan todo ese año todos sus 2 años como de resolver todas las peticiones o de hacer todo lo pertinente frente al contrato de la actualización catastral.

Entonces, ellos, esos 2 años se encargan de eso, porque es que la actualización catastral, en el momento de que el otro año pues ya empiece a regir, ella no sube inmediatamente un 100%, sino que va. Subiendo gradualmente cada año hasta llegar al 100 * 100. Entonces por eso, con ellos se contrata 2 años más que la conservación de eso.

Preguntado: Ese contrato también incluye estratificación. Contestado: La Estratificación, pues, la actualización catastral trae obviamente el cambio de estratificación. Teniendo en cuenta que van a existir unas variables, pero eso, pues ya es como una parte más técnica que no sabría responderse. (…)». -En la primera instancia se ingresó al Sistema Electrónico para la Contratación Pública – SECOP, donde consultó el contrato interadministrativo identificado con el No. COI003-2025 del 27 de marzo de 2025, en el cual advierte que se encontraba en ejecución: Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Municipio de Quimbaya Radicado: 11001-33-37-040-2024-00331-01 21 Bajo estos supuestos, se tiene que la parte demandante pretende a través obtener la protección del derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa, fundado en la omisión del ente territorial frente a la actualización catastral del Municipio de Quimbaya, circunstancia que a juicio de la primera instancia fue superada, dadas las actuaciones administrativas desplegadas por el Municipio de Quimbaya, relativas a obtener la actualización de catastro mediante la suscripción del contrato interadministrativo con la entidad MASORA, razón por la cual afirmó que a la fecha no se acreditan circunstancias que permitan predicar amenaza o vulneración de derecho colectivo alguno. Es decir, para la A quo existió una vulneración o amenaza al derecho colectivo de moralidad administrativa por parte del Municipio de Quimbaya por omitir la actualización catastral, pero dicha situación se superó con la suscripción del contrato interadministrativo.

Sin embargo, es importante precisar los presupuestos para que se pueda entender vulnerado el derecho colectivo a la moralidad administrativa son los siguientes: i) Que se pruebe la existencia de unos bienes jurídicos afectados y su real afectación. Dichos bienes jurídicos comprenderían la buena fe, la ética, la honestidad, la satisfacción del interés general, la negación de la corrupción, entre otros; y ii) Habrá lugar a que se configure de forma real su afectación, si se prueba el acaecimiento de una acción u omisión de quienes ejercen funciones administrativas, con capacidad para producir una vulneración o amenaza de dichos bienes jurídicos que se genera a causa del desconocimiento de ciertos parámetros éticos y morales sobre los cuales los asociados asienten en su aplicación; en otras palabras, la vulneración de la moralidad administrativa coincide con «el propósito particular que desvíe el cumplimiento del interés general al favorecimiento del propio servidor público o de un tercero», noción que sin duda se acerca a la desviación de poder.

Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Municipio de Quimbaya Radicado: 11001-33-37-040-2024-00331-01 22 Quiere decir lo anterior que no basta con que se demuestre la acción u omisión de quienes ejercen funciones administrativas fundada en una ilegalidad, puesto que además deberá acreditarse que la conducta en este caso del servidor público está orientada a favorecer intereses contrarios a los que inspiran la recta administración, es decir, la acción u omisión cuestionada debe fundarse en una desviación de poder, esto es, con un interés ajeno al que debe inspirar el acto, la presencia de elementos subjetivos contrarios a los fines y principios de la administración, conductas amañadas que favorecen intereses particulares.

En este punto, resulta oportuno indicar que el actor popular expresó como fundamentos la presunta vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa por parte del Municipio de Quimbaya, en virtud a la falta de actualización catastral, lo cierto es que no se evidencia la desviación de poder atribuible a algún funcionario, es decir, una vez revisada la demanda, no se colige que esa omisión obedezca a un interés ajeno a los fines de la administración para favorecer intereses particulares, pues cconstituyen elementos esenciales para la configuración de la moralidad administrativa el elemento objetivo, que tiene relación con el quebrantamiento del ordenamiento jurídico en conexión con el principio de legalidad y el elemento subjetivo que tiene que ver con la conducta del servidor, debiéndose establecer si incurrió en conductas amañadas, corruptas o arbitrarias y alejadas de los fines de la correcta función pública.

De este modo, si bien la conducta omisiva frente a la falta de actualización catastral del Municipio podría concretarse dentro del quebrantamiento del ordenamiento jurídico, lo cual encuentra relación con el principio de legalidad, al incumplir la normativa que ordena la actualización catastral en determinados periodos de tiempo, no existe la acreditación del elemento subjetivo, es decir, que tal actuación obedezca a una conducta contraria por parte del servidor, alejada de los fines de la correcta función pública, lo cual resulta trascendental a la hora de alegar la vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa, toda vez que, como bien lo ha señalado el Consejo de Estado, no siempre la vulneración del principio de legalidad implica la violación de la moralidad administrativa, pues para que tal consecuencia se produzca es necesario que la decisión u omisión cuestionada se haya realizado con desviación de poder o con un interés ajeno al que debe inspirar el acto.

El Consejo de Estado41 se refirió en un caso de similares circunstancias al que aquí se estudia, expresando lo siguiente: «… (…) la acción popular no puede convertirse en una vía para la protección de la legalidad en abstracto, cuando no se articula con los elementos subjetivos 41 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., cinco (05) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Expediente: Demandante: Demandado: Medio de control: Asunto: 23001233300020200048701 (70.476) Heriberto Enrique Aldana Arias Instituto Geográfico Agustín Codazzi y otro Protección de los derechos e intereses colectivos Sentencia de segunda instancia Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Municipio de Quimbaya Radicado: 11001-33-37-040-2024-00331-01 23 propios del juicio de moralidad administrativa.

El medio de control judicial instituido con ese propósito es el de nulidad, mediante el cual cualquier persona puede solicitar esta sanción jurídica de los actos administrativos de carácter general —o, excepcionalmente, particular— cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse, sin competencia, en forma irregular, con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, mediante falsa motivación o con desviación de poder (CPACA, art. 137)24. 40.

La tercera implicación es que la acción popular no puede convertirse en un mecanismo para instrumentalizar el juicio de legalidad con el fin de modificar situaciones jurídicas particulares y concretas afectadas por una actuación administrativa. En otras palabras, no puede utilizarse para obtener el restablecimiento de un derecho subjetivo, que —a diferencia de los intereses colectivos— se caracteriza por su contenido individual y responde al paradigma de protección de los intereses particulares frente a la actuación del Estado25.

En efecto, el medio de control judicial previsto para esa finalidad es el de nulidad y restablecimiento del derecho, a través del cual toda persona que se considere lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica puede solicitar la declaración de nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y el restablecimiento del derecho conculcado, así como la reparación del daño causado (CPACA, art. 138). 41.

Las anteriores consideraciones, lejos de poner en duda el carácter autónomo y principal de la acción popular, afianzan esta característica, solo que reservando para sí los asuntos propios de la protección de derechos e intereses colectivos y dejando para los otros medios de control la protección de la legalidad abstracta y la tutela judicial de los derechos subjetivos vulnerados por una actuación administrativa26. 42.

En suma, el derecho colectivo a la moralidad administrativa se entenderá vulnerado o amenazado —y, en consecuencia, se justificará la intervención del juez popular— cuando la articulación entre los elementos objetivos y subjetivos del juicio de moralidad permita concluir que la función administrativa fue ejercida en desviación del fin público que la justifica jurídica y moralmente, en favor del propio servidor público o de un tercero. (….) 44.

Como se indicó anteriormente, el demandante alegó que el origen de la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa es el procedimiento de actualización de las formaciones catastrales de los predios rurales del municipio de Ayapel, Córdoba. En relación con este procedimiento, cabe señalar que la Ley 14 de 1983, mediante la cual se dictaron disposiciones orientadas a fortalecer los fiscos de las entidades territoriales, estableció que las autoridades catastrales debían formar o actualizar los catastros dentro de periodos máximos de cinco años, con el propósito de revisar los elementos físicos o jurídicos del inventario predial, cuando se presentaran mutaciones físicas, variaciones en el uso del suelo o la productividad, obras públicas o cambios en las condiciones locales del mercado inmobiliario (art. 5). 45.

El Decreto 3496 de 1983, que reglamentó la Ley 14 del mismo año, incorporó varias definiciones relevantes, reconoció derechos a favor de los titulares de predios respecto de los cuales se ejercieran funciones catastrales y atribuyó al IGAC la competencia para dictar las normas técnicas que debían regir dichas labores. En su artículo 2, definió el catastro como el inventario o censo, Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Municipio de Quimbaya Radicado: 11001-33-37-040-2024-00331-01 24 debidamente actualizado y clasificado, de los bienes inmuebles pertenecientes tanto al Estado como a los particulares.

A su vez, el artículo 5 destacó su componente fiscal, al disponer que dicho inventario debía servir como base para la preparación y entrega, a los tesoreros municipales y a las administraciones de impuestos nacionales, de los listados de avalúos sobre los cuales se aplica la tarifa del impuesto predial. (…) (ii) La actualización de la formación catastral comprende el conjunto de operaciones orientadas a renovar los datos previamente recopilados, mediante la revisión de los elementos físico y jurídico del catastro, y la corrección de las disparidades existentes en el componente económico, originadas por mutaciones físicas, cambios en el uso, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario.

Este procedimiento también culmina con una resolución que ordena la renovación de la inscripción catastral de los predios actualizados (art. 13). (iii) Por último, la conservación catastral se refiere a las operaciones destinadas a mantener actualizados los documentos catastrales conforme a los cambios que experimente la propiedad raíz en sus distintos aspectos.

Esta etapa se inicia al día siguiente de la inscripción de la formación o actualización, y se formaliza mediante una resolución que dispone la inscripción de los cambios respectivos en el catastro (art. 12). (…) 60. Sin embargo, de los anteriores elementos no se sigue que, en desarrollo de esta actuación, el IGAC —directamente o por medio de su contratista— hubiera vulnerado el derecho colectivo a la moralidad administrativa.

En primer lugar, tras revisar los documentos que obran en el expediente, la Sala no encuentra ninguno del cual pueda inferirse, siquiera de forma indirecta, que la autoridad catastral ejerció sus atribuciones desviándose de los fines que justifican el ejercicio de esta función administrativa especial. Como se explicó, la función catastral no se limita a suministrar información para la determinación de la base imponible del impuesto predial unificado.

También busca identificar física, jurídica y económicamente los predios para clarificar los objetos de apropiación, facilitar las transacciones inmobiliarias, sustentar procesos de ordenamiento territorial y reforzar la seguridad jurídica en materia de propiedad inmueble. En este contexto, no se acreditó que la actividad de actualización se hubiera orientado al favorecimiento indebido de intereses particulares, ni que se hubieran comprometido los principios de una recta administración por perseguir finalidades diferentes a las que acaban de citarse.

(…) 62. En tercer lugar, la supuesta inexactitud contenida en el estudio de zonas homogéneas —según la cual “no se encontró un mercado inmobiliario real, es decir, con demanda y oferta de inmuebles”— no acredita por sí sola la vulneración del derecho colectivo invocado. Aun en el evento de que fuera cierta la imputación del demandante, lo que se evidenciaría sería un desconocimiento de las normas técnicas adoptadas por el IGAC para los procesos de actualización catastral y, eventualmente, una falsa motivación fáctica del acto que culminó dicho proceso por la divergencia entre los motivos de hecho que indujeron el acto y la realidad fáctica.

Sin embargo, esta circunstancia no constituye prueba de un elemento subjetivo —como comportamientos corruptos guiados por un interés particular— que permita tener por acreditada una desviación del interés Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Municipio de Quimbaya Radicado: 11001-33-37-040-2024-00331-01 25 general o de los principios que rigen una recta administración de lo público… (…)».

(Subrayado fuera de texto). Así las cosas, el Consejo de Estado es reiterativo en señalar que se justificará la intervención del juez popular cuando la articulación entre los elementos objetivos y subjetivos del juicio de moralidad permita concluir que la función administrativa fue ejercida en desviación del fin público que la justifica jurídica y moralmente en favor del propio servidor público o de un tercero. No basta con que se concrete la ilegalidad, debe probarse que la misma se funda desviándose de los fines que justifican el ejercicio de esta función administrativa especial o lo que es lo mismo que la conducta reprochable se hubiera orientado al favorecimiento indebido de intereses particulares, ni que se hubieran comprometido los principios de una recta administración por perseguir finalidades diferentes.

Ahora bien, no puede obviarse que en materia de acciones populares la prueba de los supuestos de hecho a través de los cuales se asegura la vulneración de los derechos colectivos corresponde al accionante, quien, si bien puede ser auxiliado por el juez, no se ve relevado totalmente de esa carga, como expresamente lo estableció el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, al señalar que: «La carga de la prueba corresponderá al demandante.

Sin embargo, si por razones de orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere se cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella».

Sobre la importancia de la carga de la prueba en las acciones populares, el Consejo de Estado42 se ha pronunciado en los siguientes términos: « la Sala considera importante anotar, que la acción popular no está diseñada para acudir a ella ante cualquier violación de la ley, irregularidad o disfunción que se presente ya sea en el ámbito público o privado.

Por el contrario, como se indicó al inicio de estas consideraciones, la acción popular tiene un papel preventivo y/o remedial de protección de derechos e intereses colectivos, cuando quiera que éstos se ven amenazados o están siendo vulnerados, pero en uno y otro evento, tanto la amenaza como la vulneración, según el caso, deben ser reales y no hipotéticas, directas, inminentes, concretas y actuales, de manera tal que en realidad se perciba la potencialidad de violación del derecho colectivo o la verificación del mismo, aspectos todos que deben ser debidamente demostrados por el actor popular, quien conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, tiene la carga de la prueba. 42 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO Bogotá, D.C. treinta (30) de junio de dos mil once (2011) Radicación número: 50001-23-31-000-2004- 00640-01(AP) Actor: IVAN ORLANDO BRICEÑO Y OTRO Demandado: EMPRESA COLOMBIANA DE PETROLEOS ECOPETROL Y OTRO Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Municipio de Quimbaya Radicado: 11001-33-37-040-2024-00331-01 26 “Dado que los actores no demostraron de ninguna manera el supuesto hecho que generaba la violación de los derechos colectivos ( ) confirmará la Sala la sentencia proferida por el tribunal de instancia.” (resaltado fuera de texto).

En virtud de lo anterior, se entiende que le corresponde al actor probar los hechos, acciones u omisiones que a su juicio constituyen la causa de la amenaza o la vulneración de los derechos e intereses colectivos cuya protección se pretende con la acción. Se requiere que la acción u omisión sea probada por el actor o que del acervo probatorio obrante en el expediente el juez pueda deducir la vulneración del o de los derechos colectivos, pues de lo contrario no puede ni podrá dar orden alguna tendiente proteger con la expedición de la sentencia producto de la acción popular.

Así las cosas, acogiendo el concepto del Ministerio Público, se considera que si bien el actor ventila argumentos de ilegalidad propios de otra acción, en ningún momento trae a colación comportamientos dolosos o de mala fe que recaigan sobre un servidor público en particular, lo cual impone revocar la sentencia de primera instancia que declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, para en su lugar negar las pretensiones de la demanda, debiéndose aclarar que dicha decisión no genera una decisión más gravosa para el apelante único, pues en últimas en primera instancia no se emitió ninguna orden en contra del Municipio de Quimbaya.

Sobre las costas. Recientemente el Consejo de Estado profirió sentencia de unificación sobre la condena en costas en acciones populares estableciendo las siguientes reglas: «Primero: Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado en el sentido de precisar el alcance de la interpretación del artículo 38 de la Ley 472 de 1998 y su armonización con las disposiciones que regulan el reconocimiento, la condena y la liquidación de las costas, así. 2.1 El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 admite el reconocimiento de las costas procesales a favor del actor popular y a cargo de la parte demandada, siempre que la sentencia le resulte favorable a las pretensiones protectorias de los derechos colectivos, y la condena en costas, a la luz del artículo 361 del Código General del proceso, incorpora tanto el concepto de expensas y gastos procesales como el de las agencias en derecho. 2.2 También hay lugar a condenar en costas a la parte demandada, en los componentes de expensas y gastos procesales y de agencias en derecho, cuando haya obrado con temeridad o mala fe.

En este último evento, también habrá lugar a condenarlo al pago de la multa prevista en la disposición 38 ibídem. 2.3 Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.

No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra. En este evento la condena en costas sólo admite el reconocimiento de Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Municipio de Quimbaya Radicado: 11001-33-37-040-2024-00331-01 27 los honorarios y de las expensas, pues al tenor del artículo 364 del Código general del Proceso, es claro que las agencias en derecho no corresponden a los honorarios a los que se refiere la norma, pues ellos se señalan en relación con los auxiliares de la justicia. 2.4 Conforme lo dispone el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, armonizado con el artículo 361 del Código General del Proceso, en las acciones populares la condena en costas a favor del actor popular incluye las expensas, gastos y agencias en derecho con independencia de que la parte actora haya promovido y/o concurrido al proceso mediante apoderado judicial o lo haya hecho directamente. 2.5 En cualquiera de los eventos en que cabe el reconocimiento de las costas procesales, bien sea en cuanto a las expensas y gastos procesales o a las agencias en derecho, bien sea a favor del actor popular o de la parte demandada, la condena se hará atendiendo las reglas previstas en el artículo 365 del Código General del Proceso, de forma que sólo se condenará al pago de aquellas que se encuentren causadas y se liquidarán en la medida de su comprobación, conforme con lo previsto en el artículo 366 del Código general del Proceso. 2.6 Las agencias en derecho se fijarán por el juez aplicando las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura.

Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo. El juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el actor popular, con independencia de si actuó directamente o mediante apoderado, u otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.»4344 Aplicando las reglas al caso concreto en este proceso no se evidencia temeridad o mala fe de la parte recurrente, por lo tanto, no habrá lugar a imponer multa establecida en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, ni tampoco a condenar en costas al no acreditarse su causación. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia proferida el 08 de septiembre de 2025, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Armenia, y en su lugar, negar las pretensiones, conforme a las consideraciones aquí expuestas.

Segundo: Sin condena en costas en esta instancia. Tercero: En firme este fallo, devuélvase el expediente al juzgado de origen para su cumplimiento, previa anotación en el Sistema SAMAI. 43 CE SCA Sección Primera C.P Hernando Sánchez Sánchez, sentencia de 16 de mayo de 2019 Radicación número: 17001-23-33-000 2017-00452-01(AP) Actor: ENRIQUE ARBELÁEZ MUTIS Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS – CORPOCALDAS 44 CE SCA Sala Plena C.P: Rocío Araujo Oñate., seis (6) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 15001-33-33-007 2017-00036-01(AP)REV-SU Actor: Yesid Figueroa García Demandado: Municipio de Tunja Asunto: Sentencia de segunda instancia Medio de control: Protección de derechos e intereses colectivos Demandante: Jairo Andrés Macías Sánchez Demandado: Municipio de Quimbaya Radicado: 11001-33-37-040-2024-00331-01 28 Se deja constancia que el proyecto de esta providencia fue discutido y aprobado por la Sala en sesión de la fecha, según consta en el acta No. 35.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Magistrado LUÍS CARLOS MARÍN PULGARÍN Magistrado LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado (Este documento fue firmado electrónicamente45. Usted puede consultar la providencia con el número de radicación en https//samairj.consejodeestado.gov.co) 45 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por el Magistrado Alejandro Londoño Jaramillo.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento puede consultarlo en el enlace que antecede.