Tribunal Administrativo del Quindío Sala Tercera de Decisión Armenia, Quindío, diecisiete (17) de octubre dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente: ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Asunto: Sentencia de única instancia Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 344 de 14 de julio de 2025 proferido por el Concejo Municipal de Armenia y Decreto No. 382 de 15 de julio de 2025 proferido por el alcalde del municipio de Armenia Radicado: 63001-2333-000-2025-00081-00 005-2025-240 CONSIDERACIONES INICIALES ASUNTO Agotadas todas las etapas previstas para el trámite del medio de control de revisión de validez de acuerdo y decreto municipal, la Sala Tercera del Tribunal Administrativo del Quindío procede a proferir en única instancia la decisión que en derecho corresponde.
ANTECEDENTES Solicitud de revisión.1 El Gobernador del Departamento del Quindío radicó memorial formulando como pretensión que se revisara la validez del Acuerdo No. 344 de14 de julio de 2025 proferido por el Concejo Municipal de Armenia “ Por medio del cual se modifica el presupuesto general de rentas, gastos e inversión del municipio de Armenia, del Instituto Municipal del Deporte y la Recreación de Armenia y la Corporación de Cultura y Turismo de Armenia para la vigencia 2025” y el Decreto No. 382 de 15 de julio de 2025 "Por medio del cual se liquida el Acuerdo N°. 344 de julio 14 de 2025”, proferido por el alcalde del municipio de Armenia con fundamento en los siguientes: Hechos: El Concejo Municipal de Armenia Quindío, expidió el Acuerdo No. 344 del 14 de julio de 2025, luego el señor Alcalde del Municipio de Armenia Quindío, expidió el Decreto N°. 382 del 15 de julio de 2025 para liquidar la adición presupuestal efectuada a través del acto administrativo antes mencionado.
Una vez analizadas las disposiciones constitucionales y legales que enmarcan el contenido del Acuerdo Municipal N°. 344 del 14 de julio de 2025 y del 1 Archivo digital SAMAI Índice 3 Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 344 de 14 de julio de 2025 proferido por el Concejo Municipal de Armenia y Decreto No. 382 de 15 de julio de 2025 proferido por el alcalde del municipio de Armenia Radicado: 63001-2333-000-2025-00081-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera Decreto de Liquidación N°. 382 del 15 de julio de 2025, la Dirección Administrativa de Asuntos Jurídicos, Conceptos y Revisiones de la Secretaría Jurídica y de Contratación del Departamento del Quindío, considera que existió incumplimiento de los postulados regulados a través del literal g) del artículo 29 de la Ley 1551 del 2012, frente al trámite de incorporación de los recursos de estampilla departamental, transferencias de otras entidades del gobierno general (recursos nación) y tasa de inspección y vigilancia. Por lo anterior, se solicita la revisión ante esta Corporación. Fundamentos de derecho y concepto de la violación. Manifiesta que los actos administrativos desconocen lo establecido en el artículo 29 (literal g) de la Ley 1551 de 2012 respecto del procedimiento establecido para la incorporación de recursos de cofinanciación o de cooperación internacional.
Señala que las corporaciones públicas de elección popular de carácter municipal, son los respondientes primarios respecto del estudio y posterior aprobación de las modificaciones presupuestales presentadas a iniciativa del Alcalde, en razón de su condición de garantes de los intereses de la comunidad en general; no obstante, aduce, no debe obviarse la excepción en cuanto a la incorporación de recursos por decreto (Cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación Internacional al tesoro municipal) tal como lo permite el literal del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, sin que constituya una modificación ordinaria del presupuesto dada la naturaleza de su procedencia y especificidad en la destinación. Argumenta que la vía procesal para la incorporación de los recursos de estampilla departamental ($3.285.726.477), transferencias de otras entidades del gobierno general (recursos nación $81.958.608) у tasa de inspección y vigilancia ($970.912.750) era mediante decreto expedido por el Alcalde de la territorialidad.
En relación con la Estampilla Departamental “Pro adulto mayor" (Ley 687 de 2001 y Ordenanza N°. 008 de 2025) constituyen recursos con una destinación específica y a su vez, están sometidos a control fiscal permanente; siendo contribuciones externas con destinación específica que se canalizan mediante convenio, lo que, en su criterio, les encuadra en la lógica de la cofinanciación departamental.
Respecto a las transferencias de otras entidades del gobierno nacional, manifiesta que según lo establecido en la Resolución 0937 de 2025, el Decreto 780 del 2016, modificado por el Decreto 075 del 2024, los recursos de cofinanciación se hacen tangibles mediante aportes concurrentes de diferentes niveles del gobierno o de cooperación internacional, para financiar un mismo programa o proyecto que tiene una destinación específica.
Por lo que aduce que Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 344 de 14 de julio de 2025 proferido por el Concejo Municipal de Armenia y Decreto No. 382 de 15 de julio de 2025 proferido por el alcalde del municipio de Armenia Radicado: 63001-2333-000-2025-00081-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera el procedimiento para la incorporación de estos recursos ($81.958.608) se encuadra en lo dispuesto en el literal g del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012.
En cuanto a los recursos de Inspección, Vigilancia y Control (IVC) Régimen Subsidiado, señala que según el Decreto 780 de 2016, en su artículo 2.6.4.4.3 este tipo de recursos no son propios del municipio, provienen del nivel nacional y cuando pasan a la entidad territorial se caracterizan porque su función primordial corresponde a la inspección, vigilancia y control sobre la operación del régimen subsidiado.
Señala que, en virtud a lo anterior, existió una extralimitación de funciones por parte del Concejo Municipal de Armenia Quindío en el marco de la incorporación de recursos de cofinanciación o de cooperación internacional. Dice que las normas establecen los casos en que es posible adicionar recursos al presupuesto de ingresos y al presupuesto de gastos de un municipio por medio de decreto, esto es, cuando se trate de recursos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, que vayan a cofinanciar proyectos, lo que aplica a medida frente a la situación esbozada.
Señala que no se trata del mero capricho del legislador; la excepción que faculta la expedición de decreto para la incorporación de estos dineros radica en las necesidades que se suplen en los territorios, las cuales demandan celeridad, oportunidad y conveniencia Concluye que la facultad para incorporar los recursos provenientes de cofinanciación de proyectos de las entidades nacionales, departamentales o de cooperación internacional, corresponde de forma exclusiva al Alcalde Municipal, toda vez que el marco normativo vigente contiene la prerrogativa de los casos excepcionales del literal g del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, haciendo énfasis en que, la apropiación de estos recursos no cuenta con la connotación de adición presupuestal en sentido formal.
Actuación procesal Mediante auto de 25 de agosto de 20252 se admitió la demanda y se ordenó fijar en lista para que el Ministerio Público y cualquier otra persona interviniera. Vencido el término de fijación en lista se profirió auto decretando pruebas el día 18 de septiembre de 20253. A través de auto de 01 de octubre de 20254 se reiteró la prueba documental decretada.
Intervenciones. Concejo municipal de Armenia. 5 Sobre la presunta extralimitación de funciones por parte del concejo municipal de Armenia Quindío en el marco de la incorporación de recursos de 2 SAMAI índice 00006 3 SAMAI Índice 00017 4 SAMAI Índice 00024 5 SAMAI Índice 00014 Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 344 de 14 de julio de 2025 proferido por el Concejo Municipal de Armenia y Decreto No. 382 de 15 de julio de 2025 proferido por el alcalde del municipio de Armenia Radicado: 63001-2333-000-2025-00081-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera cofinanciación o de cooperación internacional señala que aunque si bien el artículo 29 (literal g) de la ley 1551 de 2012, concede la facultad al ejecutivo de incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales, departamentales o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución, este no es el caso del asunto en mención, teniendo en cuenta que los rubros correspondientes a estampilla departamental, transferencias de otras entidades del gobierno general (recursos Nación) y la tasa de Inspección y Vigilancia no son rubros de cofinanciación de proyectos con entidades nacionales o departamentales.
Dice que el Concejo Municipal de Armenia, al expedir el acuerdo demandado, se limitó a cumplir el mandato constitucional y legal que le exige aprobar e integrar al presupuesto los recursos que el municipio, recibe en virtud de disposiciones generales de la Nación o de otras entidades del orden nacional. Señala que pretender que dicha incorporación se hiciera por otro mecanismo, como lo sugiere la parte demandante, implicaría desconocer el diseño constitucional del sistema presupuestal, debilitar la autonomía territorial y excluir al Concejo del ejercicio de una competencia que le es exclusiva.
Manifiesta que las transferencias son recursos que llegan al municipio de manera periódica y automática. Se caracterizan por ser giros preestablecidos y obligatorios que no dependen de la voluntad del municipio ni de la suscripción de convenios, pues su origen está previamente definido y deben entregarse con regularidad. Son ingresos permanentes que hacen parte de la estructura financiera de la entidad territorial y en consecuencia deben ser incorporados dentro del presupuesto general de rentas y gastos mediante el acuerdo municipal anual.
En cambio, los proyectos de cofinanciación obedecen a acuerdos voluntarios entre distintas entidades del nivel nacional, los departamentos o los municipios, que deciden aportar conjuntamente recursos para el desarrollo de proyectos específicos. Menciona que a diferencia de las transferencias estos proyectos no son automáticos ni periódicos, sino eventuales y condicionados, pues dependen de la voluntad de las partes, de la disponibilidad presupuestal y de la priorización de determinados objetivos.
Mientras las transferencias constituyen ingresos obligatorios y recurrentes que se integran al presupuesto del municipio de manera natural, los proyectos de cofinanciación representan compromisos adicionales que requieren de una autorización expresa y particular. De esta manera, aduce, no es correcto equiparar las transferencias periódicas con los proyectos de cofinanciación, pues se trata de figuras de naturaleza distinta: unas corresponden a ingresos obligatorios que se incorporan automáticamente al presupuesto municipal, y las otras a acuerdos eventuales que requieren una decisión específica.
En este sentido, señala que el objeto de los actos administrativos objeto de revisión corresponde a transferencias periódicas y no a proyectos de cofinanciación, toda vez que los proyectos de cofinanciación o cooperación suponen un esquema voluntario de concurrencia financiera entre la Nación, los Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 344 de 14 de julio de 2025 proferido por el Concejo Municipal de Armenia y Decreto No. 382 de 15 de julio de 2025 proferido por el alcalde del municipio de Armenia Radicado: 63001-2333-000-2025-00081-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera departamentos y los municipios, orientado a la ejecución de proyectos específicos de inversión, requieren convenios interadministrativos o contratos de cooperación, por lo que su incorporación presupuestal se supedita a la celebración previa de tales instrumentos jurídicos.
Afirma que sobre la estampilla departamental por Adulto Mayor regulada por la Ley 687 de 2001, mediante la cual se modificó la Ley 48 de 1986 y se autorizó la emisión de la estampilla “Pro-dotación y funcionamiento de los centros de bienestar del anciano, instituciones y centros vida para la tercera edad” y creado mediante Ordenanza N°008 de 2025, es menester indicar que esta norma dispuso de manera expresa que el producido de la estampilla constituye un ingreso de destinación específica, cuyo recaudo está legalmente orientado a garantizar la financiación de dichos programas sociales, configurándose de esta forma como un recurso obligatorio y periódico que debe ser transferido a los municipios beneficiarios.
Aduce que en la vigencia fiscal 2025 la Gobernación del Quindío efectuó diversas transferencias en virtud de la estampilla departamental. Dichas operaciones se materializaron mediante actos administrativos expedidos por el señor Gobernador del Quindío, específicamente a través de los Decretos 00430 y 00431 del 8 de mayo de 2025, el Decreto 00500 del 4 de junio de 2025, el Decreto 0532 del 13 de junio de 2025 y el Decreto 00610 del 8 de julio de 2025, lo que acredita la naturaleza periódica y obligatoria de las transferencias.
De otro lado manifiesta la Resolución No. 00000937 del 20 de mayo del 2025 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, en desarrollo de las políticas públicas de protección a la mujer, efectuó la asignación de recursos destinados a garantizar la implementación y prestación de medidas de atención dirigidas a mujeres víctimas de violencia, sus hijos, hijas y personas dependientes.
Tal asignación no surge de un convenio de voluntades ni de un acuerdo de cofinanciación, sino de la ejecución obligatoria de un programa nacional previamente estructurado, cuya financiación se garantiza con recursos periódicamente apropiados en el presupuesto nacional y distribuidos a las entidades territoriales conforme a criterios técnicos.
Se trata, entonces, de una transferencia periódica y obligatoria derivada de la implementación de una política pública nacional en cabeza del gobierno central. Finalmente, argumenta que el Decreto 780 de 2016, en su artículo 2.6.4.4.3, estableció que la ADRES calculará y girará mensualmente a la Superintendencia Nacional de Salud el 0.4 % de los recursos destinados al régimen subsidiado en cada entidad territorial, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 119 de la Ley 1438 de 2011.
Este mandato configura de manera incuestionable un traslado automático y periódico de recursos, que no depende de gestiones del municipio, ni de convenios interadministrativos, sino que obedece a una disposición de carácter general y obligatorio que busca garantizar el ejercicio de funciones de inspección, vigilancia y control en el sector salud.
En consecuencia, concluye, todos estos ingresos el producido de la estampilla, los recursos asignados por resolución para programas de protección y el Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 344 de 14 de julio de 2025 proferido por el Concejo Municipal de Armenia y Decreto No. 382 de 15 de julio de 2025 proferido por el alcalde del municipio de Armenia Radicado: 63001-2333-000-2025-00081-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera porcentaje girado mensualmente por la ADRES son transferencias periódicas con origen legal y obligatorio, que por su naturaleza no pueden confundirse con proyectos de cofinanciación. No derivan de acuerdos voluntarios entre entidades, sino de disposiciones normativas de carácter general que imponen la obligación de girar y recibir los recursos de manera regular, razón por la cual su integración al presupuesto municipal mediante Acuerdo no solo fue procedente, sino también la vía exigida para garantizar su legal y legítima ejecución dentro del gasto público del municipio de Armenia.
En tercer lugar, sobre la Tasa de Inspección y Vigilancia, regulada en la Ley 1122 de 2007 y la Ley 1438 de 2011, manifiesta que es un recurso de origen nacional de carácter parafiscal y con destinación específica que jurídicamente se clasifica como transferencia simple con destinación sectorial y no como recurso de cofinanciación. Dice que el hecho de que los recursos tengan destinación específica no los convierte en recursos de cofinanciación. En ese sentido, afirma, la condición de cofinanciación no se define por el carácter del recurso en sí mismo, sino por las características y lineamientos establecidos por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y la normativa que regula los esquemas de concurrencia financiera entre niveles de gobierno. Municipio de Armenia. 6 Señala que la cofinanciación conforme al Estatuto Orgánico del Presupuesto (D. 111/1996, art. 68,69 y 70) y lineamientos del DNP exige aportes concurrentes de dos o más niveles para un mismo proyecto de inversión, con contrapartidas fijadas en instrumento formal (p.ej.,convenio interadministrativo).
Dice que en el caso concreto no hay concurrencia ni contrapartida municipal que se exija: Estampilla Departamental (Ordenanza 008 de 2025, Quindío): tributo departamental con traslado a los municipios, recurso de destinación específica que cuando se gira se hace a través de transferencia simple, no cofinanciación. ADRES - mujeres víctimas de violencia (Ley 1753 de 2015, art. 67 i;
Ley 2215 de 2022, art. 7 par. 3): transferencia nacional obligatoria con destinación legal; el municipio ejecuta, no cofinancia. Inspección, Vigilancia y Control en salud (Ley 1122 de 2007, art. 13; Ley 1438 de 2011, art. 119): recurso parafiscal nacional para función sectorial (Supersalud); no hay concurrencia financiero-territorial.
Señala que la hipótesis del art. 29 literal g) no se activa porque no estamos ante cofinanciación. 2) El art. 29 literal g de la Ley 1551 de 2012 es excepcional, no imperativo La Corte Constitucional (C-699/2013) precisó que la incorporación por decreto es un mecanismo administrativo excepcional para reconocer ingresos externos, que no autoriza al alcalde a sustituir la competencia del 6 SAMAI Índice 00015 Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 344 de 14 de julio de 2025 proferido por el Concejo Municipal de Armenia y Decreto No. 382 de 15 de julio de 2025 proferido por el alcalde del municipio de Armenia Radicado: 63001-2333-000-2025-00081-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera Concejo ni a "reconfigurar" el presupuesto, como es el caso de las adiciones presupuestales Procede hacer un cuadro comparativo entre recursos de cofinanciación y transferencia simples así: Luego, se refiere a cada uno de los ingresos y recursos objeto de discusión así: Concluye que es posible predicar un yerro procedimental en el Acuerdo No. 344 de 2025 ni en el Decreto N°382 del 15 de julio de 2025 dado que la Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 344 de 14 de julio de 2025 proferido por el Concejo Municipal de Armenia y Decreto No. 382 de 15 de julio de 2025 proferido por el alcalde del municipio de Armenia Radicado: 63001-2333-000-2025-00081-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera incorporación de los recursos de Estampilla Departamental, ADRES y Tasa de Inspección y Vigilancia no corresponde a la categoría de cofinanciación prevista en el art. 29 literal g) de la Ley 1551 de 2012.
Estos ingresos son transferencias simples con destinación específica, carentes de concurrencia de aportes entre Nación y municipio, por lo que la excepción de incorporación por decreto no resulta aplicable. En consecuencia, aduce, el trámite ante el Concejo Municipal no solo es jurídicamente válido, sino que se ajusta a los artículos 313 y 345 de la Constitución, que reconocen al Concejo como órgano primario en materia presupuestal.
La invocación de la celeridad no puede convertirse en un argumento para desconocer la competencia constitucional de la corporación pública, máxime cuando el propio literal g) de la Ley 1551 consagra una facultad posible y no un mandato obligatorio. Por tanto, en su criterio, el procedimiento seguido por el Acuerdo No. 344 de 2025 no configura ilegalidad ni inconstitucionalidad, sino el respeto pleno al marco constitucional.
Ministerio público7 Dentro del término oportuno, el Ministerio Público delegado ante esta Corporación solicita que se declare la ilegalidad del Acuerdo, por fundarse en una interpretación errada de la facultad que tiene el Concejo para modificar el anexo de liquidación del presupuesto, que contraviene principios constitucionales y legales en esta temática, dado que el Concejo incurrió en una extralimitación de funciones al decretar adiciones presupuestales por Acuerdo sin límite de ningún tipo, pues el gasto público puede ser direccionado por el Alcalde Municipal sino afecta el monto global del presupuesto, como sería una cofinanciación. Dice que el alcalde municipal cuenta con la facultad legal para modificar el anexo del decreto de liquidación, siempre que no se altere el monto total de las apropiaciones de funcionamiento, servicio a la deuda o los subprogramas de inversión, aprobados por el Concejo.
Es decir, una cosa es alterar los montos de cada rubro presupuestal autorizado por el Concejo sin afectarlo y otra es sacar dinero de un rubro para pasarlo a otro afectando la destinación global del gasto. Es menester señalar que en materia presupuestal el Concejo Municipal es quien se encarga de precisar el código y el rubro presupuestal objeto de modificación, las cantidades a modificar, las adiciones, los créditos y contra créditos a realizar o modificar en cada sección. 7 SAMAI Índice 00013 Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 344 de 14 de julio de 2025 proferido por el Concejo Municipal de Armenia y Decreto No. 382 de 15 de julio de 2025 proferido por el alcalde del municipio de Armenia Radicado: 63001-2333-000-2025-00081-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera CONSIDERACIONES FINALES Al tenor de los artículos 119, 120 y 121 del Decreto Ley 1333 de 19868, artículo 23 de la Ley 78 de 1986 y 151 numerales 2 y 3 de la Ley 1437 de 20119, este Tribunal es competente para conocer el presente asunto en única instancia. Ahora bien, los presupuestos procesales de capacidad para ser parte, capacidad procesal y demanda en forma se encuentran cumplidos, sin que se observe irregularidad alguna en el trámite del proceso como tampoco la configuración de causal de nulidad procesal o de algún otro defecto que impida proferir decisión de fondo en el sub examine.
PROBLEMA JURÍDICO. ¿Debe declararse la invalidez del Acuerdo No. 344 del 14 de julio de 2025, expedido por el Concejo Municipal de Armenia, “por medio del cual se modifica el presupuesto general de rentas, gastos e inversión del municipio de Armenia, del Instituto Municipal del Deporte y la Recreación de Armenia y de la Corporación de Cultura y Turismo de Armenia para la vigencia 2025”, por desconocer lo dispuesto en el literal g) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, en relación con el trámite de incorporación de recursos provenientes de la estampilla departamental, transferencias de otras entidades del Gobierno Nacional y la tasa de inspección y vigilancia? Y, en consecuencia, ¿incurrió el Concejo Municipal en una extralimitación de funciones al asumir competencias que, conforme a la ley, corresponden exclusivamente al alcalde municipal mediante acto administrativo? En caso de que la respuesta al anterior problema jurídico sea afirmativa, debe determinarse si el Decreto No. 382 de 15 de julio de 2025 "Por medio del cual se liquida el acuerdo N°. 344 de julio 14 de 2025”, quedaría sin efectos por la desaparición de su fundamento jurídico. 8 ARTICULO 119.
Si el Gobernador encontrare que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido, al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su validez.
ARTICULO 120. El Gobernador enviará al Tribunal copia del acuerdo acompañado de un escrito que contenga los requisitos señalados en los numerales 2 a 5 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). El mismo día en que el Gobernador remita el acuerdo al Tribunal, enviará copia de su escrito a los respectivos alcaldes, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso.
ARTICULO 121. Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite: 1. Si el escrito reúne los requisitos de ley, el Magistrado sustanciador ordenará que el negocio se fije en lista por el término de diez (10) días durante los cuales el fiscal de la corporación y cualquiera otra persona podrán intervenir para defender o impugnar la constitucionalidad o legalidad del acuerdo y solicitar la práctica de pruebas. 2.
Vencido el término de fijación en lista se decretarán las pruebas pedidas por el Gobernador y los demás intervinientes. Para la práctica de las mismas se señalará término no superior a diez (10) días. 3. Practicadas las pruebas pasará el asunto al despacho para fallo. El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir.
Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno. 9 ARTÍCULO 151. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN ÚNICA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86.
El nuevo texto es el siguiente:> Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 2. De las observaciones que formulen los gobernadores de los departamentos acerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales, y sobre las objeciones a los proyectos de ordenanzas, por los mismos motivos.
Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 344 de 14 de julio de 2025 proferido por el Concejo Municipal de Armenia y Decreto No. 382 de 15 de julio de 2025 proferido por el alcalde del municipio de Armenia Radicado: 63001-2333-000-2025-00081-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera COMPETENCIAS DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES EN MATERIA PRESUPUESTAL E INSTANCIAS PARA INCORPORAR RECURSOS PROVENIENTES DEL NIVEL NACIONAL O DEPARTAMENTAL AL PRESUPUESTO MUNICIPAL – REGLA EXCEPCIONAL DEL SUPUESTO CONTEMPLADO EN EL ARTÍCULO 29 LITERAL G) DE LA LEY 1551 DE 2012.
El Concejo Municipal fue consagrado por el constituyente de 1991 como una corporación político-administrativa elegida popularmente, la cual deberá existir en cada municipio con el fin de ejercer el control político sobre la administración municipal (Art. 312 CP) Dentro de las funciones de los Concejos Municipales se encuentran las siguientes que resultan relevantes para el caso bajo estudio: i) adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas; ii) Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.
(numerales 2 y 5 Art. 313. C.P) En concordancia con lo anterior, se tiene que el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 establece como funciones de los Concejos, entre otras, “dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación”.
Ahora bien, el presupuesto ha sido reconocido por la Corte Constitucional10 como parte importante de la planeación de las entidades públicas. Se constituye en un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, hace efectivas las políticas públicas y particularmente, lleva a cabo una estimación anticipada de los ingresos, así como que se autorizan los gastos públicos que se han de ejecutar en el respectivo periodo fiscal.
Como instrumento de gobierno y control, se fundamenta, entre otros, en los principios de separación de poderes y legalidad, los cuales se expresan en los artículos 338 y 345 de la Constitución, que, al respecto, señalan lo siguiente: “Artículo 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos (…)”. “Artículo 345.- En tiempos de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir 10 Entre otras las sentencias C-685 de 1996 y C-685 de 1996, C-177 de 2002, C-077 de 2012 y C-292 de 2015 Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 344 de 14 de julio de 2025 proferido por el Concejo Municipal de Armenia y Decreto No. 382 de 15 de julio de 2025 proferido por el alcalde del municipio de Armenia Radicado: 63001-2333-000-2025-00081-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.” (Destacado de la Sala) En sentido similar, el artículo 262 del Decreto 1333 de 1986 señala: “Artículo 262º.- No podrán hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas Departamentales o las municipales ni transferirse ningún crédito a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
(Artículo 207 de la Constitución Política).” (Destacado de la Sala) En materia de presupuesto también debe atenderse a los principios de universalidad, planeación, anualidad y legalidad. Al respecto la Corte Constitucional en sentencia C-337 de 199311 señaló: “(…) La sistematización implica, por lo menos, dos aspectos: en primer lugar, se sienta el principio del proceso presupuestal, es decir, un conjunto de actos coordinados que se dirigen a un mismo fin determinado y determinante, a la vez, de dichos actos; en segundo lugar, todo el proceso presupuestal se armoniza con el proceso de planeación, de tal manera que convergen, el uno y el otro.
Esa es la razón por la cual la Ley 38 de 1989, introduce un principio: el de planificación, que consiste en que, de conformidad con el artículo 9o. de la ley mencionada, el Presupuesto General de la Nación deberá reflejar los planes de largo, mediano y corto plazo. En consecuencia, para su elaboración se tomarán en cuenta los objetivos de los planes y programas de desarrollo económico y social, el plan financiero y el plan operativo anual de inversiones, y la evaluación que de éstos se lleve a cabo conforme a las disposiciones consagradas en el Estatuto Orgánico y en su reglamento.
Hay también otros presupuestos que consagra la Ley 38 de 1989. Ellos son el de la anualidad, el de universalidad, el de equilibrio presupuestal, el de programación integral y el de la inembargabilidad. En este orden de ideas, los principios consagrados en el Estatuto orgánico de presupuesto, son precedentes que condicionan la validez del proceso presupuestal, de manera que, al no ser tenidos en cuenta, vician la legitimidad del mismo.
No son simples requisitos, sino pautas determinadas por la ley orgánica y determinantes de la ley anual de presupuesto (…)” (Destacado de la Sala) Sobre la universalidad del presupuesto, en el artículo 15 del Decreto 111 de 1996 se dispone: “Artículo 15. Universalidad. El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar durante la vigencia fiscal respectiva.
En consecuencia, ninguna autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto (L. 38/89, art. 11; L. 179/94, art. 55, inc. 3o; L. 225/95, art. 22).” En cuanto a los traslados y adiciones presupuestales, dichas actuaciones están reguladas en los artículos 80, 81 y 83 del Decreto 111 de 1996: “ARTÍCULO 80.
El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de 11 Corte Constitucional, sentencia C- 337 del 19 de agosto de 1993, Rad.
N° D-296, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 344 de 14 de julio de 2025 proferido por el Concejo Municipal de Armenia y Decreto No. 382 de 15 de julio de 2025 proferido por el alcalde del municipio de Armenia Radicado: 63001-2333-000-2025-00081-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (L. 38/89, art. 66;
L. 179/94, art. 55, incs. 13 y 17).
ARTICULO 81. Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones.
(Ley 38 de 1989, art.67).
ARTICULO 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el Contador General. En el caso de los ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el jefe de Presupuesto o quien haga sus veces”. (se resalta) A nivel territorial resulta aplicable dicha regla, por cuanto tal como lo ha señalado el Consejo de Estado en sentencia del 16 de octubre de 201412, la competencia para modificar o adicionar el presupuesto de rentas del Municipio radica en el Concejo Municipal a iniciativa del Alcalde, teniendo en cuenta los principios constitucionales y los principios contenidos en la Ley Orgánica del Presupuesto.
En tal sentido, no puede realizar directamente una adición al presupuesto, dado que dicha competencia corresponde de manera exclusiva y excluyente al Concejo municipal. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado13, en la etapa de ejecución se pueden presentar tres tipos de modificaciones presupuestales: “a) La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.
El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial. b) Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.
La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida. En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. c) Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de 12 Consejo de Estado, Sección Primera.
C.P. MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO. Sentencia del 16 de octubre de 2014. Radicación: 66001-23-33-000-2013-00222-01(PI). 13 Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil. C.P. WILLIAM ZAMBRANO CETINA. cinco (5) cinco de junio de dos mil ocho (2008). Rad.11001-03-06-000-2008-00022-00(1889). Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 344 de 14 de julio de 2025 proferido por el Concejo Municipal de Armenia y Decreto No. 382 de 15 de julio de 2025 proferido por el alcalde del municipio de Armenia Radicado: 63001-2333-000-2025-00081-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.
Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión.” (Se resalta en negrita) Finalmente, se encuentra dentro de las facultades del Alcalde municipal el literal g) del Artículo 91 de la Ley 136 de 1994 modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, al señalar lo siguiente: “Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.
Una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes”. Teniendo en cuenta el anterior recuento normativo se procede a analizar el caso concreto. CASO CONCRETO: Los actos administrativos objeto de revisión son los siguientes14: “ACUERDO No. 344 Julio 14 de 2025 " POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA EL PRESUPUESTO GENERAL DE RENTAS, GASTOS E INVERSIÓN DEL MUNICIPIO DE ARMENIA, DEL INSTITUTO MUNICIPAL DEL DEPORTE Y LA RECREACIÓN DE ARMENIA Y DE LA CORPORACIÓN DE CULTURA Y TURISMO DE ARMENIA PARA LA VIGENCIA 2025" EL HONORABLE CONCEJO MUNICIPAL DE ARMENIA (QUINDÍO), en uso de sus Constitucionales artículo 313, 345, 352 y Legales y en especial las conferidas en el numeral 5 del numeral 9 de y 353 de la Constitución Política de Colombia, el articulo 18 Acuerdo 320 la Ley 1551 de 2012, el Decreto 111 de 1996, el Acuerdo 181 de 2020, de 2024.
ACUERDA En uso de sus atribuciones constitucionales y legales, especialmente las conferidas por la Constitución Política de Colombia en sus Artículos 311, 313 numeral 5, el Decreto Ley 111 de 1996, Ley 819 de 2003, Ley 1483 de 2011 y Ley 1551 de 2012.
ARTÍCULO PRIMERO: Adiciónese al Presupuesto General de Ingresos del Municipio de Armenia, de la vigencia fiscal 2025, la suma CINCUENTA Y 14 Samai índice 0004- 11 y 15Anexos Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 344 de 14 de julio de 2025 proferido por el Concejo Municipal de Armenia y Decreto No. 382 de 15 de julio de 2025 proferido por el alcalde del municipio de Armenia Radicado: 63001-2333-000-2025-00081-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera CUATRO MIL TREINTA Y TRES MILLONES DOSCIENTOS TRECE MIL VEINTIÚN PESOS M/CTE ($54.033.213.021) de la siguiente manera: UNIDAD DESCRIPCIÓN VALOR (…) Estampilla Departamental $3.285.726.477, (…) TRANSFERENCIAS DE OTRAS ENTIDADES DEL GOBIERNO GENERAL $81.958.608 (…) Tasa De Inspección Y Vigilancia $970.912.750 ARTÍCULO SEGUNDO: Adiciónese al Presupuesto General de Gastos del Municipio de Armenia, de la vigencia fiscal 2025, la suma CINCUENTA Y CUATRO MIL TREINTA Y TRES MILLONES DOSCIENTOS TRECE MIL VEINTIÚN PESOS M/CTE ($54.033.213.021) de la siguiente manera: (:..) PROGRAMA Descripción Fuente Valor (…) 4104 Atención integral de población en situación permanente de desprotección social y/o familiar Estampilla Departamental $3.285.726.477, 4103 Inclusión social y productiva para la población en situación de vulnerabilidad Recursos Nación $81.958.608 (…) 1906 Aseguramiento y prestación integral de servicios de salud Tasa De Inspección Y Vigilancia $970.912.750 (…)” A través del Decreto 382 de 15 de julio de 2025 se liquidó el Acuerdo N°344 de julio 14 de 2025, "Por medio del cual se modifica el presupuesto general de rentas, gastos e inversión del municipio de armenia, del Instituto Municipal del Deporte y la Recreación De Armenia y la Corporación de Cultura y Turismo De Armenia para la vigencia 2025" En la exposición de motivos del Acuerdo No. 344 de julio 14 de 202515 se indica: “( ) 15 SAMAI Índice 0004 19Anexos Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 344 de 14 de julio de 2025 proferido por el Concejo Municipal de Armenia y Decreto No. 382 de 15 de julio de 2025 proferido por el alcalde del municipio de Armenia Radicado: 63001-2333-000-2025-00081-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera En cuanto a la Estampilla Pro Adulto Mayor de nivel departamental, la proyección de ingresos se fundamenta en la certificación emitida por la Secretaría de Familia del Departamento del Quindío, en la cual se detalla un saldo pendiente por transferir al Municipio de Armenia correspondiente al periodo de mayo a diciembre de 2025, por un valor de $3.285.726.477.
Esta cifra permite incorporar dicha renta como fuente de financiación en la presente adición, toda vez que su transferencia está en curso conforme a lo presupuestado y a los decretos departamentales ya expedidos. Recursos de la Nación $81.958.608 La Secretaría de Desarrollo Social del Municipio de Armenia como dependencia encargada de ejercer vigilància y control sobre la transferencia de recursos provenientes del Ministerio de Salud y Protección Social, aprobados mediante Resolución 937 de 2025, con el fin de garantizar la implementación y prestación de las medidas de atención dirigidas a mujeres víctimas de violencia, sus hijos e hijas y personas dependientes.
(…) Inspección, Vigilancia y Control (IVC) - Régimen Subsidiado SSF $ 970,912,750 Con base en lo establecido por el artículo 119 de la Ley 1438 de 2011, y el artículo 2.6.4.4.3 del Decreto 780 de 2016, modificado por el Decreto 2265 de 2017, se requiere incorporar al presupuesto municipal los recursos asignados por ADRES para financiar las funciones de IVC de la Superintendencia Nacional de Salud, por un valor de $970.912.750, los cuales deben ser apropiados en el presupuesto del Fondo Local de Salud.
Ahora bien, el Departamento del Quindío indica que los actos administrativos desconocen lo establecido en el artículo 29 (literal g) de la Ley 1551 de 2012 respecto del procedimiento para la incorporación de recursos de cofinanciación o de cooperación internacional; argumenta que la vía procesal para la incorporación de los recursos de estampilla departamental ($3.285.726.477), transferencias de otras entidades del gobierno general (recursos nación $81.958.608) у tasa de inspección y vigilancia ($970.912.750) era mediante decreto expedido por el Alcalde de la territorialidad, pues se trata de recursos provenientes de cofinanciación de proyectos de las entidades Nacionales o Departamentales.
Al respecto, en primer lugar, acudiendo a la definición del diccionario de la real academia española se define cofinanciar como “Dicho de dos o más personas o entidades: Financiar una actividad conjuntamente.” En ese sentido, esta Sala comparte los argumentos del Concejo Municipal de Armenia cuando indica que los proyectos de cofinanciación o cooperación suponen una voluntad de concurrencia financiera entre la Nación, los departamentos y los municipios, orientado a la ejecución de proyectos específicos.
Ahora, se encuentra que la Estampilla Pro-dotación y Funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano, así como de las Instituciones y Centros de Vida para la Tercera Edad, fue autorizada por la Ley 687 de 2001 para ser emitida por los Concejos Municipales y las Asambleas Departamentales. Su Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 344 de 14 de julio de 2025 proferido por el Concejo Municipal de Armenia y Decreto No. 382 de 15 de julio de 2025 proferido por el alcalde del municipio de Armenia Radicado: 63001-2333-000-2025-00081-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera propósito es contribuir a la dotación, funcionamiento y desarrollo de programas de prevención y promoción dirigidos a estas entidades en cada una de las respectivas entidades territoriales.
En este caso, su implementación se realizó mediante la Ordenanza 008 de 2025, lo que la convierte en un ingreso de destinación específica orientado a garantizar la financiación de dichos programas sociales. Es decir, no se trata de recursos provenientes de proyectos de cofinanciación, ya que no tienen origen en una concertación entre el departamento y el municipio, sino que derivan de un acto administrativo expedido por la Asamblea Departamental.
Por su parte, la Tasa de Inspección y Vigilancia tienen origen legal en el literal e) del artículo 13 de la Ley 1122 de 2007, el artículo 119 de la Ley 1438 de 2011, y el artículo 2.6.4.4.3 del Decreto 780 de 2016 se trata de recursos que el ADRES asigna para financiar las funciones de Inspección Vigilancia y Control de la Superintendencia Nacional de Salud en el territorio, por lo tanto, tampoco se trata de proyectos de cofinanciación, pues son utilizados para ejecutar una función específica de dicha superintendencia. En relación con los recursos de la Nación destinados a garantizar la implementación y prestación de medidas de atención para mujeres víctimas de violencia, sus hijos, hijas y personas dependientes, estos se encuentran regulados en el literal i) del artículo 67 de la Ley 1753 de 2015, el parágrafo 3 del artículo 7 de la Ley 2215 de 2022 y el artículo 2.9.2.1.2.2 del Decreto 780 de 2016, modificado por el Decreto 075 de 2024.
Este último establece que las medidas de atención dirigidas a mujeres afiliadas al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) serán financiadas o cofinanciadas con cargo a los recursos disponibles, según lo definido en el acto administrativo de distribución. Dicho acto deberá incluir los criterios de asignación y distribución de los recursos a las entidades territoriales, así como los lineamientos para la implementación, ejecución, seguimiento y control de las medidas de atención. Ahora, a través de la Resolución No. 0000937 de 202516 se asignó al municipio de Armenia la suma de $81. 958.608 estableciéndose en el artículo 2: “Artículo 2.
Destinación. Los recursos asignados a las entidades mencionadas en el artículo 1° de esta resolución, serán destinados exclusivamente a cofinanciar la implementación y prestación de las medidas de atención dirigidas a mujeres víctimas de violencia, sus hijos e hijas y personas dependientes.” (negrillas fuera de texto) Lo dispuesto en dicha resolución lleva a inferir, en principio, que se tratan de recursos que recibe el municipio para cofinanciación de proyectos provenientes de la Nación. Sin embargo, esta Sala no comparte la interpretación realizada por el Departamento del Quindío, respecto al artículo 29 (literal g) de la Ley 1551 de 2012 que establece que dentro de las funciones de los alcaldes está la de “incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos 16 Samai índice 00014 Pág 9-14 Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 344 de 14 de julio de 2025 proferido por el Concejo Municipal de Armenia y Decreto No. 382 de 15 de julio de 2025 proferido por el alcalde del municipio de Armenia Radicado: 63001-2333-000-2025-00081-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales”, pues la Corte Constitucional en la sentencia C 407 de 2023 pese a que se declaró inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucional de esa disposición, indicó lo siguiente: “66.
En segundo lugar, tal y como lo ha hecho esta Corporación en diferentes pronunciamientos,17 es relevante acudir a la literalidad de la norma demandada para sostener que el argumento elevado por el demandante no comporta un debate constitucional que pueda ser analizado. Así pues, según la interpretación del accionante, la norma acusada pretende “conferir la facultad al Alcalde para incorporar, modificar, suprimir, entre otras conductas en (sic) el presupuesto de rentas y gastos, así como efectuar todos los traslados presupuestales necesarios”.
En contraste con ello, se puede leer que la disposición normativa contiene solo uno de los verbos que el demandante infiere de ella, a saber, el vocablo incorporar. 67.Ahora, incorporar está definida por la Real Academia de la Lengua Española como “unir una persona o una cosa a otra u otras para que haga un todo con ellas”.18 Así pues, en principio no le asiste razón al señor Sierra Niño cuando asume que el verbo que rige la conducta le permite a la suprema autoridad administrativa municipal o distrital modificar, suprimir o efectuar traslados de presupuesto, pues, ciertamente, la norma no tiene dicho alcance.
Lo que si contiene es la posibilidad de juntar dos cosas para que se integren y conformen un todo, en este caso, el presupuesto municipal. Así, a diferencia de lo planteado por el demandante, el cargo formulado no se fundamenta en una interpretación válida de la disposición acusada, ni en una regla que de ella se derive. 68.Al hilo con lo expuesto, tal como lo expuso la Federación Nacional de Municipios en su intervención, “la norma demandada no implica una adición del presupuesto sino una mera incorporación contable de recursos que previamente se encuentran decretados por las corporaciones de elección popular”.
De esta forma, la Sala considera que el presunto debate constitucional que plantea el demandante tampoco propone un juicio constitucional viable de desatar, por lo que incumple también con los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia, como se verá más adelante.” (Se resalta en negrita) Aunado a que, en oportunidad anterior sobre esa misma disposición, la misma Corte Constitucional en la sentencia C -699 de 2013 había indicado: “2.4.
No obstante, lo que nunca hace el demandante es mostrar por qué la regla considerada inconstitucional se encuentra incluida dentro del texto legal acusado. En la medida que el concepto ‘incorporar dentro del presupuesto’ es diferente al concepto de ‘hacer un gasto’, es preciso que la demanda hubiese indicado, en un primer momento, por qué la autorización para realizar la incorporación aludida, es igual a autorizar ‘un gasto’, sin que haya sido decretado por el Congreso, las Asambleas departamentales o los Concejos distritales o municipales.
Esto es especialmente relevante si se tiene en cuenta que la norma acusada no sólo no exceptúa la aplicación de ninguna regla de carácter presupuestal (sea esta constitucional, legal o de otro tipo), sino que expresamente advierte que los recursos que sean incorporados en ejercicio de esta facultad concedida al Alcalde, deberán ser ‘ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal 17 Corte Constitucional Sentencias C-317 de 1994 y C-121 de 2006, entre otras. 18 Real Academia de Española.
Diccionario. Definición de incorporar. Disponible en: https://dle.rae.es/incorporar. Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 344 de 14 de julio de 2025 proferido por el Concejo Municipal de Armenia y Decreto No. 382 de 15 de julio de 2025 proferido por el alcalde del municipio de Armenia Radicado: 63001-2333-000-2025-00081-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera (…) En este caso, la regla según la cual los Alcaldes pueden hacer gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, las Asambleas o los Concejos, que sería claramente contraria a la Constitución, no se encuentra contenida expresamente en el texto legal acusado (art. 29, literal g, de la Ley 1551 de 2012)” (Se resalta en negrita) Como se observa en la primera sentencia la demanda de inconstitucionalidad el accionante consideraba que la norma pretendía “conferir la facultad al Alcalde para incorporar, modificar, suprimir, entre otras conductas en (sic) el presupuesto de rentas y gastos, así como efectuar todos los traslados presupuestales necesarios”, sin embargo, la Corte Constitucional acudiendo a una interpretación literal señala que el verbo rector es “incorporar”, es decir, que el alcance de la norma no es facultar al alcalde para modificar, suprimir o efectuar traslados de presupuesto.
Esa Corporación Judicial señala que la norma demandada no implica que el alcalde pueda realizar de manera directa una adición del presupuesto sino una mera incorporación contable de recursos que previamente se encuentran decretados por las corporaciones de elección popular. De igual forma, en la segunda sentencia en cita la Corte Constitucional indicó que la norma no contiene la regla de que los alcaldes puedan hacer gastos públicos que no han sido decretados por el Concejo, por el contrario, la norma no sólo no exceptúa la aplicación de ninguna regla de carácter, sino que expresamente advierte que los recursos que sean incorporados en ejercicio de esta facultad concedida al Alcalde, deberán ser ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal.
Bajo ese entendido, así se trate o no de recursos provenientes de proyectos de cofinanciación, la competencia para modificar o adicionar el presupuesto de rentas del Municipio sigue radicando en el Concejo Municipal, diferente es que una vez se transfieran los recursos por parte del Departamento o la Nación, el alcalde pueda realizar su incorporación contable, siempre que ya se encuentren decretados o aprobados por la corporación de elección popular.
Ahora, retomando lo señalado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en pronunciamiento antes citado, se tiene que las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, consisten en aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley; por su parte, los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.
Con base en lo anterior, se concluye que el acuerdo mencionado no constituye una simple incorporación de recursos, ni un traslado o movimiento presupuestal Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 344 de 14 de julio de 2025 proferido por el Concejo Municipal de Armenia y Decreto No. 382 de 15 de julio de 2025 proferido por el alcalde del municipio de Armenia Radicado: 63001-2333-000-2025-00081-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera interno, ya que no se trata de recursos, ni gastos previamente decretados por las corporaciones de elección popular.
En consecuencia, al incrementar el monto total del presupuesto —aumentando tanto los ingresos como las apropiaciones— lo que se está realizando es una adición presupuestal. Por lo tanto, la competencia para aprobar dicha adición recae en el Concejo Municipal. En ese sentido, puede inferir la Sala que no le asiste razón al Departamento del Quindío cuando indica que la incorporación de los recursos de Estampilla Departamental ($3.285.726.477), transferencias de otras entidades del gobierno general (recursos nación $81.958.608) у tasa de inspección y vigilancia ($970.912.750) debía hacerse mediante decreto expedido por el alcalde, pues independientemente si corresponden o no a recursos que recibe el municipio para cofinanciación de proyectos provenientes de la Nación o el Departamento, dicha incorporación genera una adición presupuestal y, en consecuencia, la competencia es de la corporación de elección popular y no del alcalde.
En ese orden de ideas, el Concejo Municipal de Armenia no incurrió en una extralimitación de funciones, por lo tanto, se declarará la validez del Acuerdo No. 344 de14 de julio de 2025 proferido por el Concejo Municipal de Armenia “ Por medio del cual se modifica el presupuesto general de rentas, gastos e inversión del municipio de Armenia, del Instituto Municipal del Deporte y la Recreación de Armenia y la Corporación de Cultura y Turismo de Armenia para la vigencia 2025” y el Decreto No. 382 de 15 de julio de 2025 "Por medio del cual se liquida el acuerdo N°. 344 de julio 14 de 2025”, proferido por el alcalde del municipio de Armenia.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar válido el Acuerdo No. 344 de14 de julio de 2025 proferido por el Concejo Municipal de Armenia “Por medio del cual se modifica el presupuesto general de rentas, gastos e inversión del municipio de Armenia, del Instituto Municipal del Deporte y la Recreación de Armenia y la Corporación de Cultura y Turismo de Armenia para la vigencia 2025” y el Decreto No. 382 de 15 de julio de 2025 "Por medio del cual se liquida el acuerdo N°. 344 de julio 14 de 2025”, proferido por el alcalde del municipio de Armenia, por lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Segundo: Comuníquese la presente providencia al Gobernador del Quindío, al presidente del Concejo Municipal de Calarcá, Quindío y al alcalde de dicho ente territorial.
Tercero: En firme esta providencia, archívese el expediente previa anotación en la Plataforma SAMAI. Este fallo se discutió y aprobó en Sala de Decisión tal y como consta en el Acta N.º (34) de la fecha. Medio de control: Validez de acuerdo Accionante: Gobernador del Quindío Acto acusado: Acuerdo No. 344 de 14 de julio de 2025 proferido por el Concejo Municipal de Armenia y Decreto No. 382 de 15 de julio de 2025 proferido por el alcalde del municipio de Armenia Radicado: 63001-2333-000-2025-00081-00 Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Tercera
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Magistrado LUIS CARLOS MARÍN PULGARÍN Magistrado (Ausente por comisión de servicios) LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Magistrado (Este documento fue firmado electrónicamente19. Usted puede consultar la providencia en el número de radicación en https//samairj.consejodeestado.gov.co) 19 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por los Magistrados Alejandro Londoño Jaramillo y Luis Carlos Marín Pulgarín. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento puede consultarlo en el enlace que antecede.