TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA SEGUNDA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Manizales, ocho (08) de agosto de dos mil veinticinco (2025) RADICADO 17 001 33 33 004 2018 00235 01 MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE SULMA INÉS SUÁREZ CORRALES DEMANDADO NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG.
ASUNTO SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA SENTENCIA Procede la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas a dictar sentencia de segunda instancia dentro del proceso de la referencia, con ocasión del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el fallo que accedió a las pretensiones de la parte actora, proferido el 8 de noviembre de 2021 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, lo anterior, teniendo en cuenta que la ponencia original presentada por el Magistrado Fernando Alberto Álvarez Beltrán en sesión de 25 de abril de 2025 no fue acogida por la mayoría de esta Sala (10 000)1 I. Antecedentes I.I. Demanda 1.
Se solicita con la demanda declarar la nulidad del acto administrativo ficto, surgido con ocasión de la petición de fecha 08 de septiembre de 2017, en lo que tiene que ver con la determinación de la cuantía de la mesada pensional reconocida a mi mandante, por cuanto no incluyó la PRIMA DE SERVICIOS Y LA BONIFICACION POR SERVICIOS PRESTADOS de acuerdo a la sentencia proferida por el tribunal administrativo de caldas. 1 Todas las citas entre paréntesis relacionan el consecutivo del proceso que se encuentra en SAMAI, el primer número corresponde al índice y el segundo, al consecutivo del documento dentro de ese índice. 2 2.
Por ello solicita se declare que la demandante tiene derecho a que se le reconozca y pague la Pensión de Invalidez, incluyendo los factores salariales PRIMA DE SERVICIOS Y LA BONIFICIACION POR SERVCIOS PRESTADOS a partir del 02 de abril de 2013. 3. Como restablecimiento del derecho solicita condenar a LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, a que le reconozca y pague una Reliquidación de la Pensión de Invalidez a partir del 02 de abril de 2013 (fecha de adquisición del status), incluyendo los factores salariales PRIMA DE SERVICIOS Y LA BONIFICACION POR SERVICIOS PRESTADOS, reconocidos en la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo De Caldas de fecha 04 de septiembre de 2014.
I.II. Fundamento fáctico 4. La parte demandante manifestó que mediante la Resolución No. 0749 del 09 de septiembre de 2014, la entidad demandada le reconoció la pensión de invalidez y que adquirió el status de jubilada el 04 de febrero de 2013. 5. Precisó que el Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas a través de la sentencia de fecha 04 de septiembre de 2014 le reconoció a la demandante la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados a partir del 16 de junio de 2005 como factores salariales y que por este hecho se debió incluir la prima de servicios y bonificación por servicios prestados, para la liquidación de la mesada pensional, pues la misma acreció en virtud de la decisión judicial. 6.
Aclaró que por medio de la Resolución No. 00171 del 12 de marzo de 2018 le fue ajustada la pensión de invalidez a la señora Sulma Inés Suárez Corrales; sin embargo, que sólo le fue incluida la asignación básica, la prima de navidad, la prima de vacaciones y la bonificación mensual, omitiendo tener en cuenta la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados.
I.III. Fundamento Jurídico y Concepto de Violación 7. Como sustento de sus pretensiones, la parte demandante después de realizar una relación de la normativa y jurisprudencial que en su concepto regula las prestaciones sociales que se deben reconocer a los docentes, considera que de conformidad con el artículo 15 de la ley 91 de 1989 y los decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, en presente caso se deben incluir todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio al momento de adquirir el status de pensionado para calcular la mesada pensional. 3 8.
Que igualmente, según la jurisprudencia transcrita2, que en el evento de que no se haya realizado descuentos para la seguridad social a la actora, de las PRIMAS Y BONIFICACIONES que percibía en su actividad docente dicho descuento debe ordenarse en el último año de servicio e incluirse las mismas en el monto de su pensión. I.IV. Contestaciones de la demanda (023 – 002 Pag. 30 y ss) 9.
La Nación – Ministerio de Educación – FNPSM: A través de representante judicial presentó escrito, se opuso a todas y cada una de las pretensiones. Además, consideró que existe ausencia de responsabilidad, pues no existe un vínculo contractual que justifique el pago de los derechos reclamados, toda vez que son del resorte de la entidad territorial respectiva.
Propuso las excepciones de ineptitud sustancial de la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva; inexistencia del demandado ante la falta de relación con el reconocimiento del derecho conexo o derivado del acto administrativo; inexistencia de la obligación demandada por inexistencia de causa jurídica; prescripción buena fe y la genérica.
I.V. Sentencia de primera instancia (23 – 017). 10. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales, mediante sentencia 222 de 8 de noviembre de 2021 resolvió: “PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS LAS EXCEPCIONES DE FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA; INEXISTENCIA DEL DEMANDADO ANTE LA FALTA DE RELACIÓN CON EL RECONOCIMIENTO DEL DERECHO CONEXO O DERIVADO DEL ACTO ADMINISTRATIVO;
INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN DEMANDADA POR INEXISTENCIA DE CAUSA JURÍDICA, BUENA FE y PRESCRIPCION propuestas por la NACION – MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO.
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del acto ficto derivado de petición del 8 de septiembre de 2017, que negó a la señora SULMA INES SUAREZ CORRALES el reajuste de la pensión de invalidez con la inclusión de factores devengados para el último año antes del status.
TERCERO: CONDENAR a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a RECONOCER, LIQUIDAR y PAGAR a la señora SULMA INES SUAREZ CORRALES, el 2 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. C.P.: Victor Hernando Alvarado Ardila. Radicación número: 25000-23-25-000-2006-07509-01(0112-09).
Bogotá D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil diez (2010). 4 reajuste de la pensión de invalidez, con la inclusión de la Bonificación por Servicios Prestados, como factor salarial reconocida judicialmente por el Tribunal Administrativo de Caldas, a partir del 2 de abril de 2013. (…)” 11. La Juez de primera instancia manifestó que con el objeto de obtener completa claridad sobre la bonificación reconocida, se ofició a la Secretaría de Educación Municipal para que especificara si la “bonificación” reconocida en la Resolución 171 del 12 de marzo de 2018 correspondía a la “bonificación por servicios prestados” o de la “bonificación mensual” creada a través del Decreto 1566 de 2014; la cual indicó que, para la fecha de configuración de la invalidez, la demandante sólo devengó asignación básica, prima de servicios y prima de navidad, allegando el correspondiente certificado. 12.
No obstante, el Juzgado Administrativo señaló que una vez revisada la Resolución 171 del 12 de marzo de 2018, en esta se computó como parte del salario base de liquidación la “bonificación” en cuantía de 27.119, considerando que esta corresponde a la bonificación creada por el Decreto 1566 del 19 de agosto de 2014. 13. Por lo anterior, consideró que la bonificación por servicios prestados y que fuera reconocida por el Tribunal Administrativo de Caldas a partir del 16 de junio de 2005, mediante sentencia judicial del 4 de septiembre de 2014, debía de incluirse en la base pensional, al estar el citado factor salarial enlistado en la Ley 62 de 1985. 14.
En cuanto a la prima de servicios, negó las pretensiones, toda vez que no se encuentra enlistada en la Ley 62 de 1985. I.VI. Recurso de Apelación 15. La Nación – Ministerio de Educación – FNPSM (23 - 019) Solicitó que se revoque la sentencia dictada en primera instancia, argumentando que el derecho al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, lo adquiere de forma temporal o vitalicia todo docente oficial que estando vinculado al servicio activo se halle en situación de invalidez perdiendo su capacidad laboral en un porcentaje no inferior al 75%, obteniendo el status de pensionado a partir de la fecha de la valoración que certifique la PCL por la entidad prestadora del servicio médico asistencial. 16.
Señala que, en cuanto al valor de la mesada en la pensional por invalidez, se liquida con base en el último salario devengado por el docente, y será equivalente al grado de incapacidad conforme a los siguientes porcentajes: 5 “Cuando la pérdida de la capacidad laboral sea superior al 95%, el valor de la pensión será igual al 100% del último salario devengado por el docente.
Cuando la pérdida de la capacidad laboral exceda el 75%sin pasar del 95%, la pensión será igual al 75% del último salario devengado por el docente. Cuando la pérdida de la capacidad laboral sea del 75%, dicha pensión será del 50% del último salario mensual devengado por el docente.” 17. Expone que para el reconocimiento de la pensión de invalidez, resulta necesario verificar el momento de la vinculación al servicio, para efectos de determinar el régimen pensional aplicable, esto es, los vinculados con anterioridad al 27 de junio de 2003, fecha de entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, que hace alusión al régimen anterior, le es aplicable lo dispuesto en el Decreto Ley 3135 de 1968, y si la vinculación se registró con posterioridad, el régimen aplicable será el general en pensiones previsto en la Ley 100 de 1993. 18.
Adicionalmente, argumenta que frente al reconocimiento pensional y los factores que hacen parte del ingreso base de liquidación, el artículo 1°de la Ley 33 de 1985, dispuso que las pensiones de los empleados oficiales deben ser liquidadas sobre los mismos que hubiesen servido de base para calcular los aportes, y enlisto en su artículo 3º, modificado por la Ley 62 de 1985, los factores que serían considerados para la determinación de la base de los aportes, siendo estos asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en jornada de descanso obligatorio; siempre y cuando estos hayan servido de base para calcular los aportes. 19.
Refiere que de conformidad con lo anterior, no es dable acceder a la petitum de la demanda, pues hacerlo transgrede abiertamente lo dispuesto por la Constitución Política y el reciente precedente jurisprudencial, implicando para la Nación una carga excesiva que vulnera el principio de solidaridad del sistema de pensiones, aunado a que existe una flagrante desfinanciación del mismo al tener en cuenta todo lo devengado y que la parte actora no realizó la respectiva cotización; y en consecuencia, solicita que se revoque la sentencia de primera instancia. I.VII.
Alegatos Segunda Instancia 20. Ninguna de las partes en este proceso presentó escrito de alegatos de conclusión en segunda instancia, como lo consagra la constancia secretarial II. Consideraciones 6 II.I. Problema Jurídico 21. ¿Corresponde al Tribunal en esta instancia, de acuerdo con los fundamentos del recurso de apelación interpuesto, determinar si a la demandante le asiste derecho a que se le reliquide la pensión de invalidez con los factores salariales de prima de servicio y bonificación por servicios prestados que fueron reconocidos por este Tribunal a la demandante, o si, por el contrario, el IBL debe estar conformado por los emolumentos sobre los cuales se haya realizado aportes para liquidar esta prestación? II.II.
Tesis del Tribunal 22. La tesis que sostendrá el Tribunal es que no es posible la reliquidación de la pensión de invalidez con la inclusión con los factores salariales solicitados por la demandante, toda vez que sólo pueden ser incluidos en el IBL aquellos factores sobre los cuales se haya realizado aportes para efectos pensionales. 23.
Para su resolución, se analizará: i) el fundamento jurídico; ii) los hechos acreditados relevantes para resolver el problema jurídico, y iii) el caso concreto. II.III. Fundamento jurídico 24. Régimen Legal de la Pensión de Invalidez de los Docentes 25. el Consejo de Estado3 ha explicado de manera reiterada, que la Ley 812 de 2003 en su artículo 81 estableció que el régimen prestacional para los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales; que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de dicha ley.
Asimismo, dispuso que los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la mencionada ley, serían afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 26. En estos términos, esa Corporación ha indicado que quienes se vincularon al servicio educativo oficial antes del 26 de junio de 2003, se regirán por lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, según el cual: Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 3 Ver sentencias de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, del 11 de abril de 2024, radicado 20001-23-33-000-2018-00329-01 (2834-2022) y la del 18 de julio del 2024, radicado 20001-23-33-000-2019-00313-01 (6592-2022), ambas con ponencia del Consejero: Juan Enrique Bedoya Escobar 7 Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.
Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1o. de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley. […]» 27.
El artículo 23 del Decreto 3135 de 1968, frente al reconocimiento de la pensión de invalidez de los empleados oficiales, disponía: «Artículo 23. Pensión de Invalidez. La invalidez que determine una pérdida de la capacidad laboral no inferior a un 75%, da derecho a una pensión, pagadera por la respectiva entidad de previsión con base en el último sueldo mensual devengado, mientras la invalidez subsista: a) El 50% cuando la pérdida de la capacidad laboral sea el 75%. b) Del 75% cuando la pérdida de la capacidad laboral exceda del 75% y no alcance el 95%. c) El 100% cuando la pérdida de la capacidad laboral sea superior al 95%.
Parágrafo. La pensión de invalidez excluye la indemnización.» 28. El citado artículo fue derogado expresamente por el artículo 98 de la Ley 1295 de 1994, razón por la cual, debe entenderse que la pensión de invalidez para los servidores públicos del orden nacional se encuentra regulada en el Decreto 1848 de 1969, en los siguientes términos: «Artículo 60.
Derecho a la Pensión. Todo empleado oficial que se halle en situación de invalidez, transitoria o permanente, tiene derecho a gozar de la pensión de invalidez a que se refiere este capítulo. Artículo 61. Definición. 1. Para los efectos de la pensión de invalidez, se considera inválido al empleado oficial que por cualquier causa, no provocada intencionalmente, ni por culpa grave, o violación injustificada y grave de los reglamentos de previsión, ha perdido en un porcentaje no inferior al 75% su capacidad para continuar ocupándose en la labor que constituye su actividad habitual o la profesión a que se ha dedicado ordinariamente. 2.
En Consecuencia no se considera inválido al empleado que solamente pierde su capacidad de trabajo en un porcentaje inferior al 75%.» 8 Artículo 63. Cuantía de la pensión. El valor de la pensión de invalidez se liquidará con base en el último salario devengado por el empleado oficial y será equivalente al grado de incapacidad laboral, conforme a los porcentajes que se establecen a continuación, así: a. Cuando la incapacidad sea superior al noventa y cinco por ciento (95%), el valor de la pensión mensual será igual al último salario devengado por el empleado oficial, o al último promedio mensual, si fuere variable. b. Si la incapacidad excediere del setenta y cinco por ciento (75%) sin pasar del noventa y cinco por ciento (95%), la pensión mensual será equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del último salario devengado por el empleado oficial, o del último promedio mensual. c. Si la incapacidad laboral es del setenta y cinco por ciento (75%), dicha pensión será igual al cincuenta por ciento (50%) del último salario devengado por el empleado oficial, o del último promedio mensual, si fuere variable.» 29.
Por su parte, el Decreto 1045 de 1978 en el artículo 45, señaló respecto a los factores de salario para liquidar pensiones, los siguientes: «Articulo 45. De los factores de salario por la liquidación de cesantía y pensiones. Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrán en cuenta los siguientes factores de salario: a. La asignación básica mensual; b. Los gastos de representación y la prima técnica; c. Los dominicales y feriados; d. Las horas extras; e. Los auxilios de alimentación y transporte; f. La prima de Navidad; g. La bonificación por servicios prestados; h. La prima de servicios; i. Los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio; j. Los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al decreto-ley 710 de 1978; 9 k. La prima de vacaciones; l. El valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio; ll.
Las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del decreto 3130 de 1968. 30. Ahora, si bien podría considerarse que todos los factores aquí relacionados deben ser incluidos en la liquidación de la pensión de invalidez, debe tenerse en cuanta que mediante el Acto legislativo 01 de 2005, se dispuso que "para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones”, lo que implica que no todos los factores que reciba el docente durante el año anterior a su estatus pensional, pueden ser considerados para efectos de la liquidación de la pensión. 31.
Al respecto, debe precisarse que cuando el citado Acto Legislativo habla de pensiones, lo hace de manera general, para referirse a las pensiones de vejez, invalidez y muerte, que fueron regulados en el Decreto 1848 de 1969 y en la actualidad por la Ley de 1993 que reguló el sistema general de pensiones, por ello la obligación de liquidar las pensiones con los factores sobre los cuales se haya realizado aportes, aplica tanto para la pensión de jubilación como a la de invalidez. 32.
La Corte Constitucional4 al estudiar la demanda sobre el inciso del acto legislativo al que se viene haciendo referencia, incluyó algunos apartes de los debates que se presentaron durante la discusión de este proyecto, que muestran que la intención del legislador fue la de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema pensional, pero además la de evitar que mediante fallos judiciales se reconocieran pensiones que no correspondía con lo efectivamente cotizado, veamos: “En el informe de ponencia para primer debate en segunda vuelta, se propone el siguiente texto: “Para la liquidación de las pensiones, por ningún motivo se tendrán en cuenta factores diferentes a los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones”.
Se explica que la necesidad de definir el mínimo vital pensional obedecía a fallos judiciales que, en aras de proteger el mínimo vital cualitativo, reconocían pensiones por un valor que no correspondía a lo efectivamente cotizado por el beneficiario, teniendo en cuenta las reglas legales para efectuar la liquidación por lo cual se propone esta redacción que alude de manera directa y especifica a este punto, sin afectar la definición de mínimo vital. 4 Sentencia C-178 de 2007 10 “Para la liquidación de las pensiones, por ningún motivo se tendrán en cuenta factores diferentes a los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones”, y estos factores corresponden a factores objetivos de liquidación, esto es, factores proporcionales a las cotizaciones realizadas por el trabajador a lo largo de su vida laboral cumpliendo las condiciones estipuladas en la ley, mas no a factores subjetivos en un momento determinado y que puedan corresponder a expectativas desproporcionadas por parte de los nuevos pensionados, ya que esto acarrearía un alto riesgo para el sistema pensional y se podría llegar al punto donde para cada persona exista un mínimo vital de acuerdo con sus aspiraciones, cuando la pensión corresponde simplemente a un ingreso proporcional al ahorro del trabajador durante su vida laboral.
Tener en cuenta factores subjetivos para la liquidación pensional equivaldría a una quiebra sistemática del sistema pensional, es por ello que las leyes del Sistema General de Pensiones establecen parámetros claros y objetivos para la liquidación de estas”. 33. Es por ello, que frente a la forma de liquidación de la pensión, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en diferentes pronunciamientos ha considerado que, la regla de exclusión del IBL aplica para todos los regímenes pensionales anteriores a la Ley 100 de 1993, incluso aquellos que contemplan regímenes especiales.
En Sentencia T–109 de 2019 la Corte Constitucional reiteró: “Así, en la Sentencia SU-230 de 2015, la Sala Plena “reafirmó la interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100 establecida en la sentencia C-258 de 2013, fallo en el que por primera vez la Sala analizó el IBL, en el sentido de que, el modo de promediar la base de liquidación no puede ser la estipulada en la legislación anterior, en razón a que el régimen de transición solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización y excluye el promedio de liquidación. Por tanto, el IBL debe ser contemplado en el régimen general para todos los efectos”.
Así mismo, la Sala estima pertinente reiterar que la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 anteriormente descrita abarca a todos los regímenes anteriores a la expedición de dicha normativa, esto es, cobija tanto a quienes estuvieron afiliados al denominado régimen general (Ley 33 de 1985) como a los demás regímenes especiales (Rama Judicial, Procuraduría General de la Nación, Registraduría Nacional del Estado Civil, etc.).
En otras palabras, la interpretación establecida por la Corte Constitucional en relación con el ingreso base de liquidación como aspecto excluido del régimen de transición es aplicable para todas las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, incluso aquellas que contemplan regímenes especiales. El anterior precedente constitucional ha sido reiterado en múltiples ocasiones por la Corte Constitucional –tanto por la Sala Plena como por las distintas Salas de Revisión– en las Sentencias SU-427 de 2016, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017, 11 SU-023 de 2018, SU-068 de 2018, SU-114 de 2018, T-078 de 2014, T-494 de 2017, T-643 de 2017, T-661 de 2017, T-039 de 2018, T-328 de 2018 y T-368 de 2018. 34.
Por su parte, la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019 estableció la siguiente regla jurisprudencial sobre los factores salariales que se deben tener en cuenta para la liquidación de la mesada pensional en el régimen de la Ley 33 de 1985, para los docentes oficiales afiliados al Fomag y vinculados antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003: «En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo los factores sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo5». 35.
De acuerdo con lo expuesto en la citada decisión, el derecho a la pensión de jubilación de los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981 nacionales y nacionalizados y de los nombrados a partir del 1 de enero de 1990, de acuerdo con las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985, se rige por las siguientes reglas: ✓ Edad: 55 años ✓ Tiempo de servicios: 20 años ✓ Tasa de remplazo: 75% ✓ Ingreso Base de Liquidación: Este componente comprende para efectos de liquidar la pensión de invalidez el ingreso base de liquidación estará integrado por i) el período del último año de servicio docente y ii) los factores que hayan servido de base para calcular los aportes previstos en la Ley 62 de 1985, que son: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio… 36.
Esta regla que había sido adoptada en un proceso en el que se discutía la reliquidación de una pensión de jubilación, también debe aplicarse para la 5 Consejo de Estado, sección segunda, sentencia del 25 de abril de 2019. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Demandante: Abadía Reynel Toloza. Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG). 12 liquidación de las pensiones de invalidez, según puede concluirse de lo que ha dicho el Consejo de Estado: “En atención a dicha regla jurisprudencial, los factores salariales que solicitó el demandante que fueran incluidos en la reliquidación de la pensión de invalidez, estos son horas extras, prima de servicios, pago de incapacidad común ambulatoria, pago sueldo de vacaciones, prima de navidad, y prima de vacaciones docente, no se encuentran previstos en la Ley 62 de 1985, y tampoco se evidencia que frente a dichos conceptos se hayan efectuado las cotizaciones, por lo tanto, no procede la inclusión de dichos emolumentos en el IBL, como en efecto lo concluyó el Tribunal Administrativo del Cesar6. 37.
No obstante, debe aclararse que la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, no ha sido pacífica en torno a la liquidación de la pensión de invalidez de los docentes, toda vez que en algunos fallos7, se ha considerado que son diferentes la pensión de jubilación y la pensión de invalidez, que la sentencia de unificación del SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019, solo aplica para la pensión de jubilación y que la pensión de invalidez tiene un régimen propio que determina su forma de liquidación. 38.
Sin embargo, esta postura según esta Sala Mayoritaria, desconoce la existencia del Acto Legislativo 01 de 2005, que introdujo una modificación para todas las modalidades de pensión, esto es, que sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones, lo cual como se dijo, busca garantizar la sostenibilidad financiera del sistema y que las pensiones reconocidas realmente correspondan a las cotizaciones realizadas por el trabajador a lo largo de su vida laboral.
De esta manera, si bien es razonable que cada uno de los tipos de pensiones de vejez, invalidez y muerte, deben tener unos requisitos diferentes para que puedan ser reconocidos, ello no obsta para que su liquidación se realice en los mismos términos, es decir, teniendo en cuenta solo los factores sobre los cuales se haya cotizado. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de abril de 2024, Consejero Ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar, Radicado 20001-23-33-000-2018-00329-01 (2834-2022), Demandante: Fabio César Quintero Manga, Demandado: Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y Secretaría de Educación de Valledupar 7 Ver entre otros fallos Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejera Ponente: DRA. Sandra Lisset Ibarra Vélez, fallo de tutela del 8 de marzo de 2021, con el número de radicado:11001-03-15-000-2020-05040-01.
Actor: Doralba Zapata Henao. Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Consejero ponente: William Hernández Gómez. Bogotá, D. C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 20001-23-39-000-2017-00192-01(0899-19)Actor: Mabel Rodríguez Suárez.
Demandado: Ministerio De Educación Nacional, Fondo Nacional De Prestaciones Sociales Del Magisterio. 13 39. En estos términos, puede concluirse que aunque la pensión de invalidez se reconoce a los docentes con fundamento en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, para la liquidación de esta solo pueden tenerse en cuenta los factores sobre los cuales se haya efectuado cotización, esto es, los previstos en la ley 62 de 1985, todo ello en aplicación del Acto Legislativo 1 de 2005, tal como ha sido reconocido por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
II.IV. Hechos acreditados, relevantes para resolver el problema jurídico 40. Según se extrae de los documentos aportados al proceso la demandante laboró como docente en el municipio de Manizales, desde el 22 de abril de 1996 y que fue retirada del servicio mediante la resolución 312 de 07 de marzo de 2014, expedida por la secretaria de Educación de Manizales.
(23 001 Fl. 27 y 37) 41. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconoció pensión de invalidez a la demandante a través del acto administrativo Resolución No. 749 del 09 de septiembre de 2014, con un valor de la mesada pensional de $2.634.485ºº efectiva a partir del 08 de marzo de 2014, con base en el 100% del promedio devengado, teniendo en cuenta el sueldo básico (23 – 001 Fl. 26 y s.s.). 42.
Según se desprende de los considerandos de la Resolución 749, Cosmitec Ltda el 04 de febrero de 2013, determinó la pérdida de capacidad laboral de la demandante del 99.0%, adquiriendo el status el 02 de abril de 2013. 43. Mediante la Resolución No. 00171 del 12 de marzo de 2018, se ajustó la pensión de invalidez de la docente, incluyendo como factores salariales fuera del sueldo mensual, la prima de navidad, la prima de vacaciones y la bonificación, con efectos a partir del 28 de febrero de 2014 (23 – 001 Fl. 30 y s.s.). 44.
El Tribunal Administrativo de Caldas al dictar sentencia de segunda instancia el 4 de septiembre de 2014, dentro del proceso con radicado 17-001- 33-31-002-200900761-02, reconoció a la demandante la prima de servicios y la bonificación por servicios causados en los términos del decreto 1042 de 1978 y ordenó su pago desde el 16 de junio de 2005, previo descuento de lo autorizado por la ley.
(23 – 002 – pag. 1 y ss) 45. Mediante escrito del 08 de septiembre de 2017, la demandante solicitó al Fomag a reliquidación de la pensión de invalidez con la inclusión de los factores salariales de Prima de Servicio y Bonificación por servicios prestados y que sobre el monto de la pensión reconocida, aplicara los reajustes de la ley para cada año y se realizara el pago de las mesadas atrasadas.
(23 – 002 – pag. 21 a 23) 14 46. De acuerdo con el certificado de salarios del año anterior al reconocimiento de la pensión de invalidez, se puede evidenciar que devengó en el último año como factores salariales: (23 – 001 pag. 32) FACTORES SALARIALES Desde: 01 - 01 - 2013 Hasta: 07 – 03 - 2014 Asignación Básica 2.381.197 Pago incapacidad Común Ambulatoria 1.756.323 Prima de vacaciones docentes 1.317.242 Prima de Navidad 2.744.255 Total 8.199.017 II.V. Análisis del caso concreto 47.
Para resolver el problema jurídico planteado, de acuerdo con los hechos descritos en la demanda y las pruebas documentales aportadas, se debe señalar que el secretario de educación del municipio de Manizales, en nombre y representación del Fomag, mediante resolución 749 de 2014, reconoció a favor del demandante una pensión de invalidez en cuantía de $2.634.485, a partir del 8 de marzo de 2013, equivalente al 100% del salario devengado en el último año de prestación de servicios, teniendo en cuenta para tal efecto los factores salariales de salario básico, pensión que posteriormente fue reliquidada mediante resolución 171 de 12 de marzo de 2018, en la que se incluyó además del salario mensual, la prima de navidad, la prima de vacaciones y la bonificación, pasando a un monto mensual de $3.488.375 a partir del 28-02-2014. 48.
De las mismas pruebas documentales, se evidencia que el demandante se vinculó al servicio oficial docente el 22 de abril de 1996, por lo tanto, el régimen aplicable es el previsto en los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, y la Ley 33 de 1985, como lo hizo la parte demandada, toda vez que el nombramiento se produjo antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003. 49.
En lo que tiene que ver con la liquidación de la pensión, se observa que se calculó con el 100% del promedio de la asignación básica devengada en el último año de prestación de servicios, y fue liquidada con la inclusión de los factores de asignación básica, prima de vacaciones, prima de navidad y la bonificación prevista en el decreto 1566 de 2014. 50.
Por su parte, la demandante pretende que sea reliquidada la pensión de invalidez, con la inclusión de la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados que fueron reconocidas por este Tribunal, mediante sentencia del 4 de noviembre de 2014, con fundamento en el decreto 1042 de 1978. 15 51. El Juzgado de primera instancia ordenó reliquidar la pensión de invalidez de la demandante incluyendo el factor salarial de bonificación de servicios prestados, por considerar que correspondía a los enlistados en la ley 62 de 1985 y negó frente a la prima de servicios por no estar incluida en la citada lista. 52.
El Fomag en el recurso de apelación manifestó que no es dable acceder al petitum de la demanda, pues hacerlo transgrede abiertamente lo dispuesto por la Constitución Política y el reciente precedente jurisprudencial, implicando para la Nación una carga excesiva que vulnera el principio de solidaridad del sistema de pensiones, aunado a que existe una flagrante desfinanciación de este al tener en cuenta todo lo devengado y que la parte actora no realizó la respectiva cotización. 53.
Ahora, el juzgado de primera Instancia, indicó acoger las reglas establecidas en la sentencia de Unificación SUJ-014 -CE-S2 -2019 de 25 de abril de 2019, que ya había sido adoptada en otros casos por este tribunal, en la cual se precisó que en la liquidación de la pensión de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, y que gozan del mismo régimen de pensión de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan realizado aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, por tal razón, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en dicha norma. 54.
De acuerdo con las reglas fijadas en la sentencia de unificación SUJ-014- CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019, que como se indicó también deben hacerse extensivas a la pensión de invalidez, el ingreso base de liquidación comprende el período del último año de servicio docente y los factores que hayan servido de base para calcular los aportes previstos en la Ley 62 de 1985, que corresponden a la asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio. 55.
En atención a dicha regla jurisprudencial, los factores salariales que solicitó el demandante que fueran incluidos en la reliquidación de la pensión de invalidez, estos son prima de servicios y bonificación por servicios prestados, factores que fueron reconocidos por vía judicial. 56. Frente al primero de estos factores debe precisarse, no se encuentran prevista en la Ley 62 de 1985, y tampoco se evidencia que frente a dicho concepto se hayan efectuado las cotizaciones, por lo tanto, no procede la 16 inclusión de dichos emolumentos en el IBL, como bien concluyó el Juzgado Cuarto Administrativo de esta ciudad. 57.
Ahora, en el caso de la bonificación de servicios prestados, si bien se encuentra incluido en los factores previstos en la Ley 62 de 1985, no existe prueba en el expediente que acredite que sobre este concepto se realizaron cotizaciones para efectos de pensión, además porque este concepto fue reconocido por posterioridad a la fecha en la otorgada la pensión de invalidez, lo que también impidió que se hicieran los aportes de manera oportuna. 58.
Aunque se indica en la demanda que en el evento de que no se haya realizado descuentos para la seguridad social sobre los factores que solicita su inclusión, que se ordene dicho descuento, no le asiste razón a la demandante, toda vez que este fue el cambio que introdujo el acto legislativo 01 de 2005, confirmado en las sentencias de unificación de la Corte Constitucional y Consejo de Estado, esto es, solo se pueden tener en cuenta los factores sobre los cuales se acredite cotizaciones realizadas por el trabajador a lo largo de su vida laboral cumpliendo las condiciones estipuladas en la ley, por ello, no es posible realizar el descuento de la mesada reconocida para cubrir los aportes no realizados. 59.
Finalmente, debe tenerse en cuenta que este Tribunal reconoció como factores de salario de la demandante la prima de servicios y la bonificación por servicios prestados, en los términos del Decreto 1042 de 1978, para lo cual considero que el artículo 15 de la Ley de 1989, había previsto que para el caso de las prestaciones económicas y sociales de los docentes se regirían por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional y que precisamente los factores salariales reconocidos, en los términos del decreto 1042, aplicaban tanto a los empleados públicos del orden nacional como del territorial y en consecuencia deberían ser reconocidos a los docentes. 60.
Esta postura de algunos tribunales administrativos se soportó en las sentencias de la corte Constitucional T – 1066 de 2012 y de la Sección Quinta del Consejo de Estado8, en las que se calificó de razonable la interpretación realizada por algunos despachos judiciales, para el reconocimiento a los docentes de los factores salariales previstos en el decreto 1042 de 1978. 8 Sentencia de 7 de marzo de 2013, radicado 11001-03-15-000-2013-00131-00(AC), C.P María Claudia Rojas Tasar>, actora Luz Marina Zamudio de González, demandado;
Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 17 61. Sin embargo, el Consejo de Estado mediante sentencia de unificación CE- SUJ29, concluyó que la ley 91 de 1989, no creó ni reconoce a favor de los docentes oficiales la prima de servicios, contemplada en el Decreto Ley 1042 de 1978 para los empleados públicos del orden nacional, lo cual también aplica a la bonificación por servicios prestados, por estar prevista en el mismo decreto; frente a la aplicación de esta normativa, precisó la providencia: “6.4.
Por disposición de la Ley 91 de 1989, artículo 15, a los docentes nacionalizados vinculados con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, en materia salarial y prestacional, se les aplican las normas que rigen a los empleados públicos del orden nacional, excepto el Decreto Ley 1042 de 1978, cuyo artículo 104 excluye expresamente a los docentes oficiales de su radio de acción, y por ende a ellos nos les es aplicable el artículo 42 ibídem que contempla la prima de servicios”. 62.
Con la decisión del Consejo de Estado, quedó sin ningún soporte legal el reconocimiento a los docentes de los factores de prima de servicios y bonificación por servicios prestados, previstos en el artículo 42 del decreto 1042 de 1978, pues claramente esta normativa no aplica a estos servidores, lo que explica porque no se hicieron cotizaciones sobre estos factores. 63.
La obligación de realizar aportes para que sean considerados al momento de un reconocimiento pensional sólo recae sobre aquellos factores salariales definidos en la ley para cada tipo de servidor público, no para aquellos que han sido reconocidas vía acuerdo u ordenanza de las autoridades territoriales, ni por autoridades judiciales mediante sentencia. 64.
Por lo anterior, no es procedente reliquidar la pensión de invalidez con la inclusión de los factores salariales solicitados por la demandante en el último año de servicios, puesto que de conformidad con las normas que rigen su liquidación, sólo se pueden incorporar como factores los que se encuentren en la Ley 62 de 1985, siempre y cuando sobre ellos se hayan realizado los correspondientes aportes. 65.
En tal sentido, de acuerdo con lo expuesto es procedente revocar la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda y en su lugar negar las pretensiones de la demanda III. Costas 9 Sentencia de 14 de abril de 2016, radicado 15001-33-33-010-2013-00134-01(3828-14), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Actor: Nubia Yomar Plazas Gómez, Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional - Departamento de Boyacá 18 66.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, no procede la condena en costas en este asunto, por tratarse de un proceso en el que se ventila un interés público. 67. En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: Revocar la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales el 8 de noviembre de 2021, por las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: Negar las pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena devolver el expediente al Juzgado de origen y hacer las anotaciones pertinentes en la plataforma “Samai.”
NOTIFÍQUESE Firmado electrónicamente en SAMAI Con Salvamento de Voto FERNANDO ALBERTO ÁLVAREZ BELTRÁN Magistrado Firmado electrónicamente en SAMAI JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Ponente Firmado electrónicamente en SAMAI DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada