Sincelejo, doce (12) de noviembre de dos mil veinticinco (2025)
1. OBJETO DE DECISIÓN Procede la Sala, a dirimir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia datada 24 de septiembre de 2021, proferida por el Juzgado 401 Administrativo Transitorio del Circuito de Sincelejo, mediante la cual, se concedieron parcialmente a las pretensiones de la demanda. 2.
ANTECEDENTES 2.1. Pretensiones CARLOS RAÚL LÓPEZ CORRAL, actuando por conducto de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso demanda en contra de la NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, para que: i) Se inaplique por excepción de inconstitucionalidad, el artículo 1 del Decreto 0382 de 2015, el cual establece la Bonificación Judicial, en lo que respecta a la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”.
Igualmente se inapliquen los Decretos 022 del 9 de enero de 2014, 247 del 12 de febrero de 2016, y cualquier otro sobre la materia, expedidos por el Gobierno Nacional, en cuanto no incluyeron de manera expresa, la incidencia de la Bonificación Judicial como factor salarial. ii) Se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. DS-SRANOC-GSA-18-00123 del 16 de agosto de 2017 y de las Resoluciones Nos. 158 del 9 de octubre de 2017 y 2 3749 del 28 de diciembre de 2017, mediante las cuales, se negó la reliquidación de las prestaciones sociales devengadas, teniendo en cuenta la bonificación judicial como factor salarial.
A título de restablecimiento del derecho, pretende que: Se ordene a la entidad demandada a reconocer la incidencia prestacional producto del reconocimiento y pago de la Bonificación Judicial, en las demás prestaciones sociales a que hay lugar, a partir del 1 de enero de 2013. Se condene a la entidad demandada a indexar las sumas que resulten de las reliquidaciones anteriores, con fundamento en los índices de inflación certificados por el DANE.
Se ordene el cumplimiento a la sentencia que resuelva este caso, en los términos señalados en los artículos 192 a 195 del CPACA. 2.2. Hechos CARLOS RAÚL LÓPEZ CORRAL labora en la Fiscalía General de la Nación, Seccional de Sucre, como Técnico Investigador IV, desde el 22 de febrero de 1993. Mediante Decreto 382 del 6 de marzo de 2013, el Gobierno Nacional creó la Bonificación Judicial para los servidores de la Fiscalía General de la Nación, con efectos fiscales a partir del 1 de enero de 2013; sin embargo, no fue incluida de manera expresa la incidencia de dicha bonificación como factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales.
La bonificación judicial, fue creada para ser pagada mensualmente y para constituir únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Por lo anterior, mediante escrito radicado el 25f de julio de 2017, solicitó ante la demandada el reconocimiento de la bonificación judicial en la liquidación de todas sus prestaciones sociales, petición que fue negada y confirmada mediante los actos administrativos que se demandan. 2.3.
Concepto de violación Como normas violadas se invocan las siguientes: Constitucionales: artículos 1, 2, 25, 39,48, 53 y 64 de la Constitución Política. Legales: artículos 2 y 14 de la Ley 4 de 1992; artículo 6º - parágrafo 1º - del Decreto 1160 de 1947; artículo 2º de la Ley 5ª de 1969; artículo 42 del Decreto-ley 1042 de 1798; artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo;
Decretos 2646 de 1994 y 4057 de 2011; acta de acuerdo suscrita entre representantes del Gobierno y representantes de los sindicatos de la Rama Judicial. Legislación Internacional: Convenio No. 95 de la OIT, relativo a la protección del salario; Convenio 100 de 1951 de la OIT, sobre la igualdad en la remuneración de hombres y mujeres; Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales.
En el concepto de violación se indica que los actos acusados son ilegales, por cuanto desconocen el marco normativo antes citado y el carácter salarial de la llamada Bonificación Judicial, establecida por el Decreto 0382 en el año 2013, la cual fue creada para ser pagada mensualmente y por ello, debe ser tenida en cuenta como factor base de liquidación al momento de reconocerle y pagarle todas las prestaciones sociales. 2.4.
Contestación de la demanda La Nación - Fiscalía General de la Nación se opone a las pretensiones de la demanda por carecer de sustento fáctico y jurídico, por cuanto, los actos demandados se limitaron a señalar el cumplimiento de un deber legal que le impuso el legislador a la Fiscalía General de la Nación a través del Decreto 0382 de 2013, el cual cuenta con plena vigencia y validez jurídica, al ceñirse a la Constitución y la Ley.
Así mismo, expone: “… DE LA APLICACIÓN DEL DECRETO 0382 DE 2013 Y RESPECTO DE LA NIVELACIÓN. … es viable aclarar que si bien la nivelación salarial ordenada en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no estaba sujeta a ningún referente porcentual para la nivelación y ajuste de las asignaciones salariales de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación, lo cierto es que el Gobierno Nacional, al dictar en el año 1993 los decretos que desarrollaron dicha disposición, otorgó incrementos que superaron en muchos casos el 100% del salario que devengaban tales servidores en el año inmediatamente anterior.
De igual manera, debe anotarse que con la expedición de estos regímenes se eliminaron las dispersiones de ingreso salarial mensual preexistentes en estos organismos al amparo del anterior régimen; con lo que se acató plenamente la disposición contenida en la Ley 4ª de 1992 respecto del estudio de nivelación de las remuneraciones mensuales correspondientes a empleos de igual naturaleza y complejidad funcional. • DE LAS NEGOCIACIONES COLECTIVAS Y LOS ACUERDOS QUE GENERARON LA BONIFICACIÓN JUDICIAL … Entonces, es claro que: i) la bonificación judicial creada mediante el Decreto 0382 de 2013 es producto de un Acuerdo logrado mediante negociación colectiva que desarrolla los Convenios de la OIT y la jurisprudencia constitucional que reconoce la posibilidad de que los servidores públicos intervengan en la definición de sus “condiciones de empleo”, sin que se alteren los mínimos legales, pues en este caso lo que ocurrió fue la concesión de una retribución adicional que antes no existía; y ii) que dicha bonificación adicional a su vez se creó sobre la base de unos recursos específicos que destino el Gobierno Nacional para cubrir los efectos de dicha concertación, atendiendo el mandato constitucional de sostenibilidad fiscal.
Por lo que se concluye que en conjunto, las autoridades y los propios representantes sindicales negociaron, concertaron y aprobaron la fórmula salarial finalmente plasmada en el Decreto 382 de 2013, así como el establecimiento de que la bonificación judicial solo constituiría factor salarial para la “base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud”, asegurando con ello la concertación de lo pretendido por ambas partes del conflicto laboral.
Ahora bien, si la parte demandante considera que los negociadores designados por la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación no cumplieron a cabalidad con sus compromisos, no es precisamente la acción de simple nulidad (art. 137 Ley 1437/11) o de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138 Ley 1437/11) el escenario propicio o adecuado para descalificarlos, ni tampoco para pretender desconocer los acuerdos finalmente alcanzados, sino por el contrario se debió demandar la legalidad y constitucionalidad del Decreto No. 382 de 2013 mediante una Acción de Inconstitucionalidad.
DE LA BONIFICACIÓN JUDICIAL CREADA PARA LOS FUNCIONARIOS DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION En primer lugar se recuerda que la creación de la bonificación judicial dispuesta en el Decreto 0382 de 2013, se realizó con fundamento en lo dispuesto por la Ley 4ª de 1992, pues responde al desarrollo de las atribuciones que el Orden Jurídico le confiere al Legislativo y consecuentemente al Ejecutivo en relación con el tema del Régimen Salarial y Prestacional de los servidores públicos, bajo la determinación de los alcances protectivos de los derechos reconocidos Constitucional y Legalmente.
En segundo lugar, el monto de la bonificación se pagará mensualmente y de acuerdo con los valores expresamente establecidos en la tabla que para tal efecto se especifica en la norma. Es de anotar que en lo que se refiere al monto de la bonificación y a la periodicidad de su pago, la norma establece claramente las condiciones relativas a tales supuestos, señalando la suma que debe reconocerse y el momento de sufragarse, sin que en ello se presente controversia alguna en tanto que sus beneficiarios incontrovertiblemente deben estar en pleno ejercicio del cargo.
En tercer lugar, el derecho a la bonificación solo se puede ejercitar por los servidores ya mencionados que permanezcan en el servicio, sin excepción alguna en tal sentido. Y, en cuarto lugar, para efectos laborales la Bonificación Judicial únicamente constituirá factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Es así como, la bonificación judicial con la restricción en cuanto su reconocimiento como carácter salarial, busca dentro de los límites constitucionales que esté rubro cuente con unos efectos determinados que se encuadran dentro de la libertad de configuración de que gozan las autoridades legislativas y excepcionalmente las autoridades administrativas, cuando están revestidas de facultades especiales; siendo así, el creador de la norma, en este caso el Gobierno Nacional califico a la bonificación judicial como factor salarial que tiene efectos, dice la norma, solo en la base de cotización de los sistemas generales de pensiones y de seguridad social en salud, y no en otras áreas.
Es así, que las disposiciones contenidas en el Decreto 0382 de 2013, son producto de la facultad legal otorgada al Gobierno Nacional para la fijación del Régimen Salarial y Prestacional entre otros de la Fiscalía General de la Nación, razón por la cual dicha disposición goza de plena validez y eficacia jurídica y se encuentra amparada por el principio de legalidad, por lo que no es viable darle otro alcance o interpretación. Complementariamente es preciso concluir que la Fiscalía General de la Nación, solo está actuando en cumplimiento de un deber legal, acatando textualmente lo que dice la norma en cuanto a que “Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente Decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10º de la Ley 4ª de 1992.
Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos” Propone las excepciones denominadas: constitucionalidad de la restricción del carácter salarial; aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el Decreto 0382 de 2013; legalidad del fundamento normativo particular; cumplimiento de un deber legal; cobro de lo no debido; buena fe; y prescripción de los derechos laborales. 2.5.
Sentencia apelada El Juzgado 401 Administrativo Transitorio del Circuito de Sincelejo, mediante sentencia el 24 de septiembre de 2021 resuelve: “PRIMERO: Inaplicar por inconstitucional e ilegal la expresión “… constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud”, contenida en el Decreto 0382 de 2013, … SEGUNDO: Declarar que la bonificación judicial hace parte del salario del demandante CARLOS RAÚL LÓPEZ CORRAL, para efecto de liquidación de prestaciones sociales.
TERCERO: Declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, esto es el Oficio DS-SRANOC-GSA-18-00123 de fecha 16 de agosto de 2017, emanada de la Subdirectora Regional de Apoyo Zona - Noroccidental; y cuya decisión fue considerarla no viable. Igualmente los actos administrativos que resolvieron los Recursos de reposición; la Resolución No. 00157 del 9 de octubre de 2 017, y el recurso de apelación, Resolución 2-3749 del 28 de diciembre de 2017, que confirmaron el primero de ellos, según lo motivado.
CUARTO: Condenar Como consecuencia de la declaración anterior, y título de restablecimiento del Derecho, a la NACION - FISCALIA GENERAL DE LA NACION, a reliquidar y pagar al señor CARLOS RAÚL LÓPEZ CORRAL, las prestaciones sociales devengadas deben reconocerse a partir del 25 de julio de 2014, Incluyendo la bonificación judicial como factor salarial y prestacional para su cálculo.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Radicado No.: 70-001-33-33-002-2018-00144-00. Demandante: Carlos Raúl López Corral Demandada: Nación - Fiscalía General de la Nación QUINTO: DECLÁRESE probada parcialmente la prescripción trienal respecto de los derechos causados con anterioridad al 25 de julio de 2014, SEXTO: DECLÁRESE no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada de (i) Constitucionalidad de la restricción del carácter salarial;
(ii) Aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el Decreto 0382 de 2013; (iii) Legalidad del fundamento normativo particular; (iv) Cumplimiento de un deber legal; (v) Cobro de lo no debido; y (vi) buena fe…” Fundamenta el A-quo, que “resulta palmaria la contradicción existente entre la motivación expuesta en los actos administrativos demandados y la interpretación hecha a la normatividad que consagra la Bonificación Judicial y su desarrollo jurisprudencial, en consonancia con el caso concreto hoy expuesto, es claro que los actos administrativos demandados, has transgredido normas y preceptos constitucionales, desconociendo completamente la jurisprudencia de las Altas Cortes, además de desconocer los derechos del señor CARLOS RAÚL LÓPEZ CORRAL, y en tal sentido debe declararse su nulidad de los actos administrativos atacados por el actor”.
Así mismo, frente a la prescripción, señala que “se debe tener en cuenta que el derecho reclamado debe estar en tiempo de exigibilidad, y es desde allí, que se debe empezar a contar el término de su prescripción. Vemos entonces que la Bonificación Judicial se reconoció a partir del 1 de enero de 2013, y el actor por derecho de petición del 25 de julio de 2017 procede a reclamarla como factor salarial, situación para la cual ha operado parcialmente el fenómeno de la prescripción”. 2.6.
Recurso de apelación La parte demandante recurre la decisión de primera instancia en lo relacionado con la prescripción del auxilio de cesantías, señalando que “… si bien es cierto opera el fenómeno jurídico de la prescripción de los derechos laborales como bien acertó el juez de instancia, este sería de manera parcial haciendo la exclusión del auxilio de cesantías las cuales en el presente caso de marras no se han hecho exigible, debido a que el actor aún se encuentra sin solución de continuidad en la demandada Fiscalía General de la Nación desempeñando el cargo de TECNICO INVESTIGADOR IV, dado que su exigibilidad se deriva de la cesación del empleo, por consiguiente la reliquidación del auxilio de cesantías con la inclusión de la Bonificación judicial seria a partir del extremo temporal inicial mes de enero del año 2013 y no desde el 25 de julio de 2014 como lo determino en el juez de primera instancia en la aplicación de medio exceptivo de prescripción”. 2.7.
Trámite procesal en segunda instancia Mediante auto de fecha 8 de mayo de 2025, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 3. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia Presentes los presupuestos procesales y no existiendo causal que invalide lo actuado, el Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la presente actuación, conforme lo establecido en el artículo 153 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Así mismo, se advierte el cumplimiento de los presupuestos procesales y ausencia de causa de nulidad que invalide lo actuado. 3.2. Problema Jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, el problema jurídico a resolver por la Sala se circunscribe en determinar: ¿Aplica la prescripción trienal de los valores retroactivos generados producto de la orden de reliquidación de las prestaciones sociales del demandante (cesantías), teniendo en cuenta la bonificación judicial como factor salarial, cuando la relación laboral se encuentra vigente? 3.3.
Análisis de la Sala 3.3.1. La Bonificación Judicial constituye factor salarial. Fiscalía General de la Nación La bonificación judicial surge como consecuencia de lo establecido en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y se consagró legalmente, para el caso de la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN en el Decreto 382 de 2013, que consagró: “ARTÍCULO 1.
Creáse (sic) para los servidores de la Fiscalía General de la Nación a quienes se aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993, y que vienen rigiéndose por el decreto 875 de 2012 y por las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1º de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año… PARÁGRAFO. La bonificación judicial creada en el presente artículo se ajustará a partir del año 2014 de acuerdo con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC); en consecuencia no le aplica el incremento que fije el Gobierno Nacional para las asignaciones básicas en el año 2013 y siguientes.
A partir del año 2014 y hasta el año 2018, los valores señalados en las tablas del presente artículo contienen un ajuste equivalente a una variación proyectada del Índice de Precios al Consumidor (IPC) del dos por ciento (2%) respecto del valor de la bonificación judicial asignada en el año inmediatamente anterior. En el evento en que la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), para las vigencias fiscales de los años 2014 a 2018 inclusive, sea diferente al dos por ciento (2%) proyectado para el valor de la bonificación judicial para los mismos años, el Gobierno Nacional ajustará las tablas correspondientes para la respectiva vigencia en la diferencia que se presente.
Para el año 2019 y en adelante el valor mensual de la bonificación judicial será equivalente al valor que se perciba en el año inmediatamente anterior reajustado con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE. Artículo 2°. Los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar que no optaron por el régimen establecido en los Decretos números 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995 y que vienen regidos por el Decreto número 848 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes, un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la Bonificación Judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en los Decretos números 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995, percibirán la diferencia respectiva a título de Bonificación Judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio ( ) Artículo 5°.
El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y surte efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2013» (Se resalta en negrita)” Conforme al marco normativo descrito, el Decreto 382 de 2013 creó la Bonificación Judicial en favor de los servidores de la Fiscalía General de la Nación con efectos fiscales a partir del 1 de enero de 2013, la cual sería reconocida mensualmente, es decir, de manera permanente y periódica, pero constituyendo únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Sociales en Salud.
Resaltándose, que la expedición del Decreto 382 de 2013, se originó a raíz del cese de actividades promovido por los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, que tenía por objeto la materialización de la nivelación salarial ordenada por el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y culminó con la suscripción del Acta de Acuerdo fechada noviembre 6 de 2012, conforme con la cual el Gobierno Nacional y los representantes del sector judicial concertaron el compromiso que se cita a continuación: “…1.- Reconocer el Derecho a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y fiscalía general de la Nación a tener una nivelación en la remuneración en los términos de la Ley 4ª de 1992, atendiendo criterios de equidad. 2.- Para los efectos a que se refiere el numeral anterior, el Gobierno Nacional dispondrá de la suma de UN BILLÓN DOSCIENTOS VEINTE MIL MILLONES ($1.220.000.000.000) DE PESOS Mcte, cifra que se distribuirá en los presupuestos anuales, iniciando en la vigencia fiscal de 2013, y culminando en la vigencia Fiscal de 2018 (…) El proceso de ajustes en los sistemas de remuneración de los funcionarios y empleados de la fiscalía general de la Nación iniciará igualmente en la vigencia fiscal del 2013 y se realizará de forma equivalente al proceso que se realice para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, con el monto que para ello se requiera…”.
(Negrita fuera del texto) Y que posteriormente esta bonificación, en lo que hace a la Fiscalía General de la Nación ha venido siendo ajustada desde 2014, a través de varios decretos, a saber: Decreto 022 de 2014, que ajustó la bonificación creada en el Decreto 382 de 2013; Decreto 1270 de 2015; Decreto 442 de 2020; Decreto 986 de 2021; y el Decreto 1581 de 2023.
En tal sentido, es plausible afirmar que la finalidad de la bonificación judicial no era otra que lograr una nivelación salarial de funcionarios y empleados, para el caso de la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, atendiendo criterios de equidad, conforme a lo dispuesto en la Ley 4 de 1992; empero, el Gobierno Nacional la desnaturalizó al contemplarla solamente en el ámbito de la base de cotización al Sistema General de Pensiones y de Seguridad Social en Salud y al excluirla como factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales.
Sobre el tema, el Honorable Consejo de Estado en sentencia del 21 de noviembre de 2022 concluyó que el Gobierno Nacional, no debió sustraer la bonificación judicial como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales de los servidores de la Rama Judicial, que para el caso es lo miso respecto de los empleados de la Fiscalía (mutatis mutandis), debido a que se está en presencia de un emolumento continuo, permanente y de carácter retributivo.
Por ende, este mandato se aparta del marco fijado por el Legislador mediante la Ley 4ª de 1992, en torno al establecimiento de la remuneración de los funcionarios y empleados sobre la base de la nivelación o reclasificación y los criterios de la equidad. “.. la Sala recuerda que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, pues constituye una retribución directa por sus servicios, incluidas las bonificaciones habituales, conforme se demostró en los documentos obrantes en el expediente…” Igualmente, la misma Alta Corporación, específicamente sobre el carácter salarial de la bonificación judicial, señaló: «Pero bien, adicional al factor de la competencia, lo cierto es que la potestad legislativa radica en el Congreso de la República y, mediante la Ley marco lo que hace el legislador es fijar los objetivos y criterios que deben guiar al Gobierno Nacional para expedir un determinado régimen.
Para el caso de la Ley 4ª de 1992, se trataba de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos los de la Rama Judicial, para lo cual el legislador fijó el marco o reglas a las cual debía sujetarse el Gobierno Nacional para expedir el régimen salarial de dicho empleados, pautas y marco consagrados en los artículos 14 y 15 de la referida Ley, la que señaló expresamente en el parágrafo de su artículo 14 que la autoridad administrativa revisaría con sentido de equidad el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación. Luego, al señalar el legislador que esa revisión se realizaría a través de la nivelación o reclasificación de los empleos de la Rama, debió el Gobierno Nacional sujetarse a ese cuadro fijado por el legislador: nivelación o reclasificación, lo que conlleva a incremento salarial y no sólo crear una bonificación ajena, según el Decreto que la creó, al salario, por cuanto el mismo indica que dicha bonificación “sólo constituye factor salarial para efectos de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y en Salud”.
Así las cosas, al apartarse el Decreto 382 de 2013 al marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante: I) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación entre acogidos y no acogidos y, II) porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.
Además de las anteriores consideraciones, la Sala no deja pasar por alto que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha bonificación judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, incluidas las bonificaciones habituales. En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco, Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política.
(…) 1.12. Su reconocimiento como no factor salarial de la bonificación, proviene del ejecutivo más no del legislativo; concluyendo, que el ejecutivo carece del margen de configuración del cual si está revestido el Legislativo. 1.13. Para el caso del demandante, el reconocimiento mensual se dará de la inaplicación de la norma solicitada en la demanda. 1.14.
Por último, el no reconocimiento como carácter salarial de la bonificación, considera la Sala que es asunto de reserva legal; por lo que la jurisprudencia constitucional a través de sus diferentes decisiones ha fijado el criterio que la regulación de los factores salariales es de libre configuración “del legislador”, más no del ejecutivo, como es el caso que nos ocupa» (Destacado de la Sala) En otra oportunidad, el Consejo de Estado se refirió específicamente al carácter salarial de la bonificación judicial creada en el Decreto 383 de 2013, el cual recibe la misma connotación que el Decreto 0382 de 2013, estudiado en este caso, así: «Así las cosas, al apartarse el Decreto 382 de 2013 del marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante: I) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación entre acogidos y no acogidos y, II) porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.
Además de las anteriores consideraciones, la Sala recuerda que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha bonificación judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, pues constituye una retribución directa por sus servicios, incluidas las bonificaciones habituales, conforme se demostró en los documentos obrantes en el expediente.
Por ello en aplicación del artículo 4º de la Constitución Política y la jurisprudencia de las Altas Cortes, es válida la inaplicación en el caso concreto de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema de Seguridad Social en Salud” para, en su lugar, aplicar los principios y mandatos constitucionales contenidos en los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Nacional, como lo dispuso el juzgador de primera instancia.» (Se resalta en negrilla) Aceptando igualmente, que los acuerdos efectuados en ejercicio de la autonomía de la voluntad y del derecho de asociación no pueden desconocer derechos mínimos fundamentales de los trabajadores, así como que la libertad de configuración legislativa y la potestad reglamentaria del Gobierno están limitadas por el respeto de los principios laborales del artículo 53 superior, debiendo en todos casos consultar el espíritu de la norma y la jurisprudencia sobre la materia, para no exceder el marco del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que impone una nivelación salarial bajo criterios de equidad.
Lo dicho es tan así, que en sentencia T-1029 de 2019 la Corte Constitucional demarcó la ineficacia de las exclusiones salariales, cuando se establezcan en contravía de la primacía de la realidad y la evidente connotación de un pago que sea salario. «La Corte recuerda que los extremos de las relaciones laborales se encuentran vinculados a los principios constitucionales y a los derechos fundamentales del trabajador, porque aquellos no son enteramente libres al momento de acordar las cláusulas de exclusión salarial previstas en el artículo 128 del C.S.T. La sentencia C-521 de 1995 advirtió que los pactos de desregularización salarial son constitucionales, siempre que no vulneren derechos irrenunciables del trabajador.
El artículo 53 de la Carta Política establece que la irrenunciabilidad del salario es un mínimo que el trabajador no puede ceder. ( ) 7.2. En síntesis, la Sala precisa que la interpretación del artículo 128 contiene las siguientes premisas: Es una norma que establece por vía de ejemplo los pagos que no son constitutivos de salario, que corresponden a:“(i) los montos que la doctrina ha denominado como ´pagos no constitutivos de salario´, descritos por el artículo 128 CST, y relativos a las sumas que ocasionalmente y por mera liberalidad recibe el trabajador del empleador, como primas, bonificaciones o gratificaciones ocasionales, participación de utilidades, excedentes de las empresas de economía solidaria y lo que recibe en dinero o en especie no para su beneficio, ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, como gastos de representación, medios de transporte, elementos de trabajo y otros semejantes;
(ii) el descanso remunerado generado por las vacaciones o los días no laborables; (iii) los beneficios o auxilios habituales u ocasionales acordados convencional o contractualmente, u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando las partes hayan dispuesto expresamente que no constituyen salario en dinero o en especie, tales como la alimentación, habitación o vestuario, las primas extralegales, de vacaciones, de servicios o de navidad; según lo expresa el artículo 128 CST; y (iv) las indemnizaciones”.
Las partes tienen la autonomía para estipular pagos extralegales que se cancelan de forma ocasional o habitual y señalar que esos no revisten la naturaleza de salarios. Estos acuerdos serán válidos además de eficaces siempre y cuando ese rubro no tenga connotación salarial. El juez laboral debe evaluar si el pacto que excluye el carácter salarial de un pago es una remuneración al trabajador por el servicio prestado o si cuenta con los elementos establecidos en el artículo 127 de Código Sustantivo del Trabajo, estudiando las circunstancias de cada caso concreto, las pruebas que obran en el expediente y atendiendo a la finalidad del ingreso.
La simple consagración del pacto de desregularización salarial no le quita la naturaleza de salario a un pago que tiene ese carácter. En virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formas, el ordenamiento jurídico estableció la sanción de ineficacia a los desembolsos que siendo salarios pretenden esconder dicha característica a través de un convenio entre las partes del contrato de trabajo o una decisión unilateral” Y en la sentencia C-710 de 1996, determinó que: “La definición de lo que es factor salarial, corresponde a la forma como se desarrolla el vínculo laboral, y no a la existencia de un texto legal o convencional que lo consagre o excluya como tal, pues todo aquello que recibe el trabajador como contraprestación directa de su servicio, sin importar su denominación, es salario.
En esta materia, la realidad prima sobre las formalidades pactadas por los sujetos que intervienen en la relación laboral. Por tanto, si determinado pago no es considerado salario, a pesar de que por sus características es retribución directa del servicio prestado, el juez laboral, una vez analizadas las circunstancias propias del caso, hará la declaración correspondiente.
El artículo se limita a establecer que no constituyen salario las sumas que ocasionalmente, y por mera liberalidad recibe el trabajador, y a señalar algunos ejemplos de esos conceptos. Definición que no desconoce norma alguna de la Constitución, ni impide que se pueda reclamar ante el juez competente, el reconocimiento salarial de una suma o prestación excluida como tal, cuando, por sus características, ella tiene por objeto retribuir el servicio prestado.
En caso de que los regímenes salariales desconozcan la norma, y, por ende, se cree una desigualdad, lo lógico es demandar esos regímenes y, no el artículo que se acaba de analizar, pues él se limita enunciativamente a determinar que sumas no son salario. Sin que ello implique que, en casos concretos, el juez, una vez analizadas las circunstancias que rodean el caso puesto a su consideración, concluya que determinadas sumas de dinero que recibe el trabajador, a pesar de estar excluidas como factor salarial lo son, en razón al carácter retributivo de la labor prestada.
Nada obsta para que el legislador, en relación con determinadas prestaciones, establezca que ellas, a pesar de no ser salario, se consideren como tal, para asignarle determinados efectos” 3.3.2. Prescripción trienal aplicada a la bonificación judicial. Se ha entendido que la prescripción, como una acción o efecto de “adquirir un derecho real o extinguirse un derecho o acción de cualquier clase por el transcurso del tiempo en las condiciones previstas por la Ley” o en otra acepción como “concluir o extinguirse una carga, obligación o deuda por el transcurso del tiempo”, aplica para cualquier medio de control o acción. En lo particular, el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, en concordancia con el artículo 102 del Decreto Nacional 1848 de 1969, prevé la prescripción de las prestaciones sociales, en los siguientes términos: “Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual” Asimismo, el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, que establece: “Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contaran desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o una prestación debidamente determinado, interrumpirá la Prescripción pero solo por un lapso igual” (Texto original sin negrillas) A su vez, la Corte Constitucional en sentencia C-745 de 1999, al respecto expresó: “En efecto, la interpretación que, en reiteradas oportunidades, ha realizado el Consejo de Estado, también sostiene que el término de prescripción para el cobro de salarios e indemnizaciones por accidentes de trabajo para los trabajadores al servicio del Estado es el que consagran los artículos 488 del CST, 151 del CPL y 41 del Decreto 3135 de 1968, esto es, un término de tres años para todos los casos, pues “la prescripción establecida en el citado artículo 151 [del Código de Procedimiento Laboral] se refiere a las acciones que emanen de las leyes sociales, en un sentido general, lo que quiere decir que comprende no sólo las acciones que se refieren a los trabajadores particulares sino también a los que amparan a los servidores oficiales” Lo que lleva a concluir, que la prescripción en materia laboral puede y debe ser aplicada, en tanto, existen normas que la amparan y porque, además, atendiendo a lo dicho en la sentencia C-198 de 1999, ésta cumple funciones sociales y jurídicas invaluables, por cuanto contribuye a la seguridad jurídica y a la paz social, al fijar límites temporales para adelantar controversias y ejercer acciones judiciales.
En tal sentido, vale aplicarse a los casos de bonificación judicial. Para reafirmar lo dicho, se trae a colación lo dicho por la Sección Segunda, Sala de Conjueces del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de fecha 15 de diciembre de 2020, al resolver el caso de la prima especial del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 para los empleados de la Fiscalía General, aplicable al sub examine por su connotación, sustento normativo y analogía abierta, en donde se dijo: “(…) La Sala debe aclarar que aunque es cierto que el numeral 1º, literal c del artículo 164 del CPACA dispone que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho procede en cualquier tiempo contra “actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas”, no puede predicarse esta periodicidad de las consecuencias económicas de estas prestaciones.
La premisa de la que parte el legislador tiene sustento en situaciones de tracto sucesivo, propias de toda relación laboral, por lo que mientras ésta última subsista, los derechos legales y reglamentarios podrán ser exigidos si se presentan las condiciones que el ordenamiento jurídico establece. No obstante, no por ello puede pensarse, por ejemplo, que la discusión del derecho a que la prima especial se liquide correctamente implique que los montos derivados de tal reconocimiento puedan ser reclamados sin límite temporal alguno. (…) Por contera, respecto de la prima especial, aún cuando se genera dentro de la relación laboral, cabe señalar una diferenciación que se desprende de lo hasta ahora desarrollado: el reconocimiento del derecho puede pedirse en cualquier tiempo, cosa distinta es el efecto económico de este derecho, es decir, el valor mensual del mismo, que si está sometido al término de prescripción trienal.
Si se observa, no puede argumentarse que por estar vigente la relación laboral con la Fiscalía y ser ésta de tracto sucesivo, debe entenderse que se trata de derechos crediticios que no encuentran límite temporal en su posibilidad de reclamación…” Lo que aplicado a emolumentos como las cesantías, en eventos en donde el empleado no ha hecho dejación de su cargo, cuando se reconoce y paga la bonificación salarial como factor salarial, su efecto económico (valor mensual) si está sometido a prescripción.
4. CASO CONCRETO 1. En el caso bajo análisis, se sabe que el señor CARLOS RAÚL LÓPEZ CORRAL se desempeña como empleado de la Fiscalía General de la Nación, vinculado desde el 22 de febrero de 1993. Al momento de presentar la demanda, laboraba como Técnico Investigador IV. 2. Igualmente, conforme al certificado laboral se observa, que percibe de manera habitual y continua la bonificación judicial establecida en el Decreto 0382 de 2013. 3.
Que, el 25 de julio de 2017 presentó reclamación administrativa a la Fiscalía General de la Nación, solicitando el reconocimiento y pago de la reliquidación de las prestaciones sociales, teniendo en cuenta la bonificación judicial como factor salarial. 4. La anterior solicitud fue negada mediante Oficio DS-SRANOC-GSA-18-00123 de fecha 16 de agosto de 2017. 5.
Contra dicha decisión se presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación; siendo confirmada mediante Resoluciones Nos. 00158 del 9 de octubre de 2017 y 23749 del 28 de diciembre de 2017, respectivamente. 6. Frente al tema prescriptivo, objeto del recurso de la parte demandante, ya se dijo en el marco normativo, que para casos como el tratado aplica el fenómeno de la prescripción, por ende, en punto de la controversia planteada, debe señalarse por esta Sala de Decisión, que en este caso si opera la prescripción, pues, aun cuando lo que se ordena incluir es la bonificación judicial como factor salarial para liquidar prestaciones sociales (cesantías, primas, bonificaciones, etcétera) y la relación laboral se encuentra vigente, los valores retroactivos generados si están sujetos a prescripción trienal.
En tal sentido, para el caso objeto de estudio si aplica la prescripción trienal de las diferencias causadas con anterioridad al 25 de julio de 2014, pues, el demandante presentó la reclamación administrativa el 25 de julio de 2017, como lo consideró el a quo. En resumen, analizados los argumentos y reparos de los recursos de apelación de la parte demandante y demandada en contra de la sentencia de primera instancia, no prosperan, por ende, la Sala confirmará en integridad la sentencia objeto del recurso. 5.
COSTAS No hay condena en costas de segunda instancia, toda vez, que la actuación procesal de la parte en el expediente no lo amerita, apreciación entendida bajo el criterio objetivo valorativo de las costas. En mérito de lo expuesto la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, Administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 24 de septiembre de 2021, proferida por el Juzgado 401 Administrativo Transitorio del Circuito de Sincelejo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas en sede de segunda instancia, conforme lo anotado.
TERCERO: Ejecutoriado este proveído, envíese el expediente al Juzgado de origen para lo de su resorte. CANCÉLESE su radicación, previa anotación en el Sistema Informático de Administración Judicial.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobada en sesión de la fecha Los Magistrados, RUFO ARTURO CARVAJAL ARGOTY SILVIA ROSA ESCUDERO BARBOZA CÉSAR ENRIQUE GÓMEZ CÁRDENAS Este documento fue firmado electrónicamente. Puede validar su contenido en: <https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx>