SIGCMA Tribunal Administrativo de Córdoba Sala Sexta de Decisión Magistrada Ponente: Luz Elena Petro Espitia Montería, veintinueve (29) de septiembre del año dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23-001-33-33-007-2022-00686-01 Demandante: Lilia Lucia Lengua Villalobos Demandado: Nación – MinEducación, Fomag y Departamento de Córdoba Tema: Sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías (parciales o definitivas) Decisión: Modifica sentencia de primera instancia El Tribunal procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y demandada, Departamento de Córdoba, contra la sentencia de fecha 20 de marzo de 2024, emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En cuanto a los antecedentes, se limitarán a la información estrictamente necesaria para resolver en segunda instancia. I. Antecedentes 1) La demanda. Se reclama el reconocimiento y pago de sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006 y 1955 de 2019, equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo, contados desde los 15 días siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantía y equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo, contados desde los 45 días hábiles siguientes, al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías.
Así mismo, solicita el pago de los ajustes a valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la sanción moratoria, el pago de intereses moratorios y la condena en costas. Solicitud del pago de cesantías: 10 de junio de 2021 Expedición del acto de reconocimiento: 9 de julio de 2021 Pago efectivo: 16 de octubre de 2021 Días de mora reclamados: 54 días de mora Fecha de reclamación de la sanción moratoria: 28 de febrero de 2022 2) Contestación de la demanda. 2.1.
Nación -MinEducación -FOMAG: Contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de todas las pretensiones. 2.2. Departamento de Córdoba: Contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de todas las pretensiones. 3) La sentencia apelada. El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería profirió sentencia de primera instancia el día 20 de marzo de 2024, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, y determinó como responsable del pago de la sanción moratoria al Departamento de Córdoba, conforme a los siguientes supuestos: Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-007-2022-00686-01. 2 Fecha en que el actor radicó la petición de pago de cesantías. 10 de junio de 2021 Vencimiento del término de reconocimiento 2 de julio de 2021 Vencimiento del término de ejecutoria 19 de julio de 2021 Fecha en la que debió realizar el pago 22 de septiembre de 2021 Fecha de reconocimiento de la prestación 9 de julio de 2021 Fecha en la que se hizo el pago efectivo de cesantías al actor, según los soportes aportados al plenario. 21 de octubre de 2021 Días de mora causados 28 días de mora 4) El recurso de apelación. 4.1 – Departamento de Córdoba El apoderado judicial de la entidad territorial solicita se revoque la sentencia de primera instancia, por cuanto no comparte la decisión adoptada por el A quo.
En ese sentido, manifiesta que existen dos fechas de radicación de la solicitud de cesantías, pues el demandante tuvo que subsanar los documentos para la solicitud, por lo que la fecha de radicación contenida en la Resolución 2297 de 09 de julio de 2021, corresponde al día en que se presentaron de manera completa los documentos esto es el 23 de junio de 2021. señala que, si se toma dicha fecha como base para realizar el cómputo de la sanción moratoria, no se encontraría configurada mora en el pago de las cesantías al docente por parte de la entidad territorial. 4.2 – Demandante El demandante manifiesta encontrarse acuerdo con que el docente es acreedor de la sanción moratoria, sin embargo, su inconformidad radica en los días de mora ordenados por el despacho, la entidad condenada y el ajuste de la condena.
El recurrente indica que el A quo debió ordenar el pago de 56 días de mora, así mismo, señala que a partir de la vigencia de la ley 1955 de 2019, las Secretarías de Educación territoriales, también serían responsables del pago de la sanción por mora, y ya no solo el FOMAG, por lo que, la forma de liquidación de la sanción por mora cambió. Por último, solicita que se acceda a la presentación del ajuste del monto de la condena tomando como base el índice de precios al consumidor según lo señalado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. 5) Trámite en segunda instancia. El recurso de apelación fue admitido mediante auto de fecha 6 de febrero de 2025.
Posteriormente, mediante providencia de fecha 22 de mayo de 2025, se requirió a la Secretaría de Educación Departamental para que allegara copia integra del expediente administrativo donde obrara específicamente hoja de revisión correspondiente al trámite de reconocimiento y pago cesantías de la docente Lilia lucia lengua Villalobos. Prueba que fue remitida al proceso vía correo electrónico de fecha 31 de julio de 2025.
II. Consideraciones del Tribunal a) La competencia. El Tribunal es competente para conocer el asunto, por tratarse de la apelación de una sentencia proferida en primera instancia por un juez administrativo del circuito judicial de Montería, en los términos del artículo 153 del CPACA. De igual manera, se advierte que no se observa causal de nulidad alguna que pueda invalidar lo actuado, por lo que se procede a decidir el fondo del asunto.
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-007-2022-00686-01. 3 b) Problema jurídico. Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso y al motivo de inconformidad de las partes recurrentes, corresponde a este Tribunal: Establecer si la fecha de radicación de la solicitud de reconocimiento de cesantías corresponde a la consignada en la resolución expedida por la entidad o si, por el contrario, debe tomarse como válida la que se encuentra probada en la sentencia de primera instancia, así mismo verificar si existió mora en el reconocimiento y pago de las cesantías, determinar los días de mora causados y establecer cuál entidad es responsable del pago de los intereses moratorios; resuelto lo anterior, se procederá a analizar si es procedente ordenar el ajuste de la condena impuesta en el presente proceso y, en consecuencia, si hay lugar a modificar la sentencia de primera instancia. c) Marco normativo Los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se les aplica la normatividad de la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, que contempló la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías.
El Consejo de Estado en sentencia de Unificación del 18 de julio de 2018 estableció a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria: “95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social –cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006” En ese sentido, el Alto Tribunal estableció una serie de reglas sobre los términos administrativos para contabilizar el inicio de la causación de la sanción moratoria conforme el procedimiento surtido en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas, los cuales se resumen a continuación conforme el recuadro extraído de la sentencia de unificación HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-007-2022-00686-01. 4 A partir del 25 de mayo de 2019 con la expedición de la Ley 1955 de 2019 la responsabilidad del pago de la mora está a cargo separadamente de las entidades que integran el régimen prestacional docente (entidad territorial y Fiduprevisora), dependiendo del grado de responsabilidad en la causación de dicha mora.
Al respecto, este tribunal en varias sentencias ha concluido lo siguiente1: “Así entonces, con base en el análisis jurídico realizado por esta judicatura en precedencia y el criterio de la Sala de Consulta del Consejo de Estado en el precitado concepto, la Sala reitera su posición sobre el alcance de la participación de la sociedad Fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fomag, en el pago de la sanción moratoria bajo análisis, consistente en que la obligación a cargo de la Fiduciaria, de responder con su propio patrimonio por el pago de dicha sanción, surge a partir del 01 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien la Fiduciaria debe efectuar el pago de dicha multa, en su calidad de administradora del Fomag, lo cierto es que ello debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES, de que tratan el parágrafo transitorio ídem y el Decreto 2020 de 2019 y, en todo caso, a prorrata de su participación en la mora.
Por su parte, la entidad territorial deberá responder con cargo a sus recursos, por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, por el retardo en el pago de estas, que le sea imputable conforme a su competencia dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación.” d) Caso concreto.
Tanto el apoderado de la parte demandante, como el apoderado del Departamento de Córdoba, alegan en el recurso de apelación que se encuentran inconformes con el computo de la sanción moratoria ordenada por el Juez de instancia, siendo así, la Sala procederá a determinar la fecha real de radicación de la solicitud de cesantías y los días de mora causados.
En ese sentido, en cuanto a la fecha a tener en cuenta respecto a la radicación de la solicitud de las cesantías, la Sala advierte que conforme a la constancia de presentación virtual de la solicitud de cesantías ante la Secretaría de Educación Departamental en el aplicativo SAC2, se evidencia que la prestación fue solicitada el 10 de junio de 2021.
Siendo así, para la Sala, el documento que contiene la constancia de presentación virtual de la solicitud de cesantías ante la Secretaría de Educación Departamental constituye la prueba idónea para acreditar la fecha de radicación de dicha solicitud. Esto, a pesar de que el apoderado del Departamento de Córdoba haya manifestado que el demandante subsanó la documentación con posterioridad a la presentación inicial, ya que al examinar en el 1 Ver entre otras la sentencia del 12 de julio de 2024, Sala Quinta de Decisión, M.P. Eduardo Javier Torralvo Negrete, exp. 005 2022- 00662-01 ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-007-2022-00686-01. 5 contenido de la resolución de reconocimiento ni en el expediente administrativo del docente, se advierte mención alguna sobre la referida subsanación o documento que de cuenta de ello.
Aunado a ello, debe precisarse que la fecha de radicación de la solicitud de cesantías enunciada en la Resolución 2297 del 9 de julio de 2021, corresponde a la fecha en que se hizo la radicación interna de la petición, la cual es supletiva, es decir, se toma en la eventualidad de que no haya prueba directa que acredite la radicación de la petición de las cesantías y por tanto, debe desplazarse, para dársele prevalencia a la prueba de la efectiva radicación, cuando es aportada al proceso.
Ahora, si bien la Sala considera que la fecha real de radicación de la solicitud de las cesantías es la misma que tuvo en cuenta el Juez de instancia para realizar el conteo de los días de sanción moratoria, corresponde a la Sala calcular nuevamente el monto de la sanción moratoria toda vez que este es uno de los aspectos recurridos por las partes.
En ese orden, se encuentra acreditado dentro del expediente: Fecha de Radicación de las cesantías 10 de junio de 20212 Fecha de reconocimiento de las cesantías 9 de julio de 20213 Fecha de notificación del acto de reconocimiento 27 de agosto de 20214 Fecha de pago 16 de octubre de 20215 En virtud de lo anterior, la regla adecuada aplicable al presente caso para la contabilización de la sanción moratoria es la segunda regla jurisprudencial de la sentencia de unificación relativa a la expedición extemporánea del acto de reconocimiento, dado que este fue emitido fuera del término de 15 días dispuesto para ello.
Siendo así, los términos en el presente asunto se contarán de la siguiente forma: De lo anterior se colige que en el asunto sub lite se causó a favor de la parte actora un periodo de mora desde el 23 de septiembre de 2021 hasta el 15 de octubre de 2021, día anterior a aquel en el que la Fiduciaria La Previsora como vocera y administradora del citado fondo realizó el pago de las cesantías de la parte actora, dando un total de 23 días de mora, monto menor al que fue determinado por el A quo. conforme a ello, se modificará los días de mora ordenados por la sentencia de primera instancia. En cuanto a la responsabilidad del pago de la sanción moratoria se evidenció que el Departamento de Córdoba incumplió los términos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de las cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pues desde la solicitud de reconocimiento de las cesantías el día 10 de junio de 2021 hasta la fecha de reconocimiento acontecieron el 18 días hábiles, por lo cual se encuentra dentro del supuesto estipulado en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 2 Ver Archivo 12Memorial – Folio 23, Del Cuaderno De Segunda Instancia En El Expediente Digital 3 Ver Archivo 01demanda 2022-00686 – Folio 37, Del Cuaderno De Primera Instancia En El Expediente Digital 4 Ver Archivo 12memorial – Folio 31, Del Cuaderno De Segunda Instancia En El Expediente Digital 5 Ver Archivo 01demanda 2022-00686 – Folio 40, Del Cuaderno De Primera Instancia En El Expediente Digital TERMINO FECHA Fecha de la reclamación de las cesantías 10 de junio de 2021 Vencimiento del término para el reconocimiento – 15 días (Art. 4 Ley 1071 de 2006) 2 de julio de 2021 Vencimiento del término de ejecutoria - 10 días (Arts. 76 y 87 del CPACA). 19 de julio de 2021 Vencimiento del término para el pago – 45 días (Art. 5 Ley 1071 de 2006). 22 de septiembre de 2021 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-007-2022-00686-01. 6 Por otra parte, es de precisar que conforme a la hoja de revisión6 del docente, Fiduprevisora S.A. como vocera y administradora de Fomag recibió el expediente para el estudio de la prestación el día 8 de septiembre del 2021, así mismo, realizó el pago de las cesantías el día 16 de octubre de 2021, es decir, dentro del término de 45 días hábiles dispuesto para poner las cesantías a disposición del demandante, por tanto, a Fomag no le asiste responsabilidad en el pago de la sanción moratoria de la que es acreedor el demandante, siendo la entidad territorial la exclusiva responsable de asumir el pago de esta.
Resuelto ello, en lo atinente al ajuste a la condena, la Sala precisa que si bien la sentencia de unificación sobre sanción moratoria negó la indexación de las sumas causadas, no excluyó expresamente la posibilidad de actualizarlas conforme el IPC, orden que fue interpretada en sentencia del 26 de agosto de 2019 con radicado 68001-23-33000-2016- 00406-01(1728-2018), con lo cual, hay lugar a ordenar que las sumas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor conforme el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (16 de octubre de 2021), por ser este el día en que se realizó el pago de las cesantías) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195.
Conforme a lo expuesto en precedencia, la Sala procederá a modificar la sentencia de primera instancia en relación con los días de mora ordenado por el A quo, así mismo, se accederá al ajuste de la condena. e) Costas. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, teniendo en cuenta que el recurso de apelación de la parte demandante y demandada dio lugar a modificar la sentencia. En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Falla Primero: Modificar el numeral cuarto de la sentencia de fecha 20 de marzo del 2024 emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería dentro del proceso de la referencia así:
CUARTO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de Restablecimiento del Derecho, CONDENAR al DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA, a reconocer y pagar a favor de la señora LILIA LUCIA LENGUA VILLALOBOS, identificada con la cédula de ciudadanía No. 50.966.659, la sanción moratoria contemplada en el parágrafo del artículo 5º de la Ley 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, por el periodo de tiempo comprendido desde el 23 de septiembre de 2021 hasta el 15 de octubre de 2021, es decir veintiocho días (23) días de mora.
Segundo: Adicionar un numeral a la sentencia de fecha 20 de marzo del 2024 emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería dentro del proceso de la referencia así:
NOVENO: Ordenar que las sumas reconocidas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor según lo señalado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (16 de octubre de 2021, por ser este el día en que se realizó el pago de las cesantías) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 ibidem. 6 Ver Archivo 12Memorial – Folio 33, Del Cuaderno De Segunda Instancia En El Expediente Digital Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente nro. 23-001-33-33-007-2022-00686-01. 7 Tercero: Sin condena en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en la parte considerativa.
Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al juzgado de origen, para lo de su competencia. Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y Cúmplase Los Honorables Magistrados, (Firmado electrónicamente) Luz Elena Petro Espitia (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Eduardo Javier Torralvo Negrete Nadia Patricia Benítez Vega Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados de la Sala sexta de decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba a través de la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando al siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx o escaneando el siguiente código QR.