SIGCMA-SGC REPUBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER SALA CONJUECES Bucaramanga, veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Radicado: 680013333012-2020-00253-02 Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Demandante: Jairo Humberto Arévalo Arévalo abogados@rinconperez.com Demandado: Nación - Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial dsajbganotif@cendoj.ramajudicial.gov.co nurrear@cendoj.ramajudicial.gov.co Ministerio Público Procuraduría Regional para Asuntos Administrativos mbuendia@procuraduria.gov.co Tema: Bonificación judicial - Decreto 383 de 2013 Sala No. 03 Conjuez Ponente: MARLENE MURCIA MILLAN Decide la Sala el recurso de apelación, interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 26 de septiembre de 2023, proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga.
I.
ANTECEDENTES El demandante Jairo Humberto Arévalo Arévalo, por intermedio de apoderado legalmente constituido, acude a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el fin de que se acceda a las siguientes: 1.
Pretensiones 1.1. INAPLICAR todas y cada una de las normas que, inconstitucionalmente y respecto de mi poderdante, han representado la merma y restricción de derechos laborales de mi prohijado, sustrayendo el carácter salarial de la BONIFICACIÓN JUDICIAL. En particular, los Decretos N° 383 y 384 de 2013 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Rad. 680013333012-2020-00253-02 (creadores de la Bonificación Judicial para la Rama Judicial) expedidos por el Departamento Administrativo de la Función Pública; al igual que aquellos que lo modifican, como lo son los Decretos números 1269 de 2015, 246 de 2016, 1016 de 2017, 340 de 2018 y los que en lo sucesivo al respecto se expidan.
DECLARAR LA NULIDAD de los actos administrativos: i) Resolución N°DESAJBUR19-7029 del 22 de agosto de 2019 expedida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial y notificada el día 09 de octubre de 2019; y el ii) Acto Administrativo ficto que, conforme el artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, surgió como consecuencia del silencio administrativo negativo procesal de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, ante el recurso de apelación interpuesto el día 10 de octubre de 2019 en contra de la referida Resolución. Actos Administrativos con los cuales, la entidad resolvió negativamente el derecho de petición presentado electrónicamente el día 04 de julio de 2019, donde se pretendía el reconocimiento y pago de la diferencia prestacional dejada de percibir como consecuencia de la exclusión de la BONIFICACIÓN JUDICIAL como factor salarial, para la liquidación de las demás prestaciones sociales. 1.2.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones, la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, deberá RESTABLECER EL DERECHO de mi poderdante y PAGAR las diferencias prestacionales negadas en los actos administrativos impugnados y que corresponden a la reliquidación de las prestaciones sociales de mi prohijado con la inclusión como factor salarial, de la BONIFICACIÓN JUDICIAL, que legalmente ha percibido mi poderdante.
Sumas las cuales deberán ser indexadas, tal como lo ordena el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 y de conformidad con la fórmula de liquidación desarrollada por el Honorable Consejo de Estado. 1.3. Se reconozcan los respectivos intereses corrientes y/o moratorios sobre las sumas que resulten a su favor desde que se hizo exigible el derecho. 1.4.
En lo sucesivo y para todos los efectos legales, se liquide la nómina de mi poderdante con la inclusión del reconocimiento prestacional objeto del presente medio de control, concerniente a reconocerse el carácter salarial de la BONIFICACIÓN JUDICIAL. (…)” 2. Hechos El demandante señala que se ha desempeñado como servidor de la Rama Judicial, siendo beneficiario de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 383 de 2013.
Indica que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, no le ha reconocido como factor salarial la bonificación judicial que devenga mensualmente, a efectos de incluirla en la liquidación de sus prestaciones sociales, ya que solo lo ha hecho Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Rad. 680013333012-2020-00253-02 para realizar los descuentos para el sistema de seguridad social en salud y pensiones.
El 04 de julio 2019 solicitó mediante derecho de petición a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial, el reconocimiento y pago de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 383 de 2013 como factor salarial, y la consecuente reliquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos. Mediante Resolución No. DESAJBUR 19-7029 el 09 de octubre de 2019, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial negó la solicitud.
Contra el acto en comento, el demandante interpuso recurso de apelación, el cual no fue resuelto dentro del término, configurándose un acto administrativo ficto o presunto por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 3. Normas Violadas y Concepto de Violación Aduce que, por resultar violatorio a las normas nacionales y más aún, a los tratados internacionales, se debe inaplicar la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el artículo 1º del decreto 383 de 2013.
Indica que deben darse todos los efectos jurídicos de salario a la bonificación judicial, toda vez que se viene devengando en forma periódica y como contraprestación directa del servicio, tal como se estableció por el Consejo de Estado frente al asunto relacionado con la prima especial creada por el art. 14 de la Ley 4 de 1992, antecedente que no solo resulta pertinente y necesario, sino que deja sin argumentos cualquier negativa que en contrario intente erigirse.
Finalmente, expone que la bonificación judicial es un incremento salarial con efectos salariales no únicamente para la cotización a seguridad social en salud y pensiones, sino para la liquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos devengados por el demandante. 4. Contestación a la Demanda La NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL se opone a las declaraciones y condenas solicitadas, argumentando que su representada, en lugar de incurrir en alguna irregularidad al negarse a efectuar dicho reconocimiento en favor del demandante, ha cumplido con los mandatos legales.
Por esta razón, considera que deben denegarse las pretensiones y formula las excepciones de falta de legitimación en la causa, inexistencia del demandado, inepta demanda, cobro de lo no debido, prescripción, inconstitucionalidad, caducidad y falta de legitimación en la causa. 5. Sentencia apelada El Juzgado de primera instancia mediante sentencia de fecha 26 de septiembre de 2023, indicó que la bonificación judicial creada por el Decreto 383 de 2013, Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Rad. 680013333012-2020-00253-02 constituye salario, por cuanto se reviste de sus mismas características, al ser una remuneración ordinaria y fija, que se percibe mensualmente desde su creación, y como contraprestación o retribución directa por el servicio prestado a la entidad.
En consecuencia, resolvió: “PRIMERO: DECLARAR PROBADA LA EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN TRIENAL, frente a las sumas adeudadas, causadas con anterioridad al 4 de julio de 2016.
SEGUNDO: INAPLÍQUESE por inconstitucionalidad la expresión normativa “… y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud” contenido en el artículo 1° del Decreto No. 383 de 2013, y reproducida en los Decretos No. 1269 de 2015, 246 de 2016,1014 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021 y 471 de 2022 por las razones expuestas.
TERCERO: DECLARAR la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución DESAJBUR 19-7029 del 22 de agosto de 2019 proferida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. - Del acto ficto presunto negativo configurado por el silencio guardado por el ente demandado frente al recurso de apelación interpuesto el 10 de octubre de 2019.
CUARTO: Como consecuencia de lo anterior, CONDÉNESE a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a reliquidar y pagar a favor de JAIRO HUMBERTO ARÉVALO ARÉVALO, todas las prestaciones sociales y factores salariales reconocidos, pagados y causados desde el 4 de julio de 2016 incluyendo en la base de liquidación como factor salarial, la bonificación judicial creada mediante Decreto 383 de 2013, hasta que dure su vinculación laboral y continúe percibiendo dicho emolumento.
Igualmente deberán revisarse los descuentos de ley y hacer los respectivos aportes al Sistema de Seguridad Social de salud y pensión, pagando las diferencias a que haya lugar, teniendo en cuenta el 100% del salario. La suma que resulte a favor de los demandantes debe ajustarse de conformidad con el artículo 192 del CPACA hasta la ejecutoria de la sentencia. La actualización ordenada se hará la aplicando la fórmula que ha sido desarrollada en la parte considerativa de esta sentencia.
QUINTO: DENEGAR las excepciones propuestas relacionadas con el cobro de lo no debido, inconstitucionalidad, caducidad y la falta de legitimación en la causa por las razones expuestas.
SEXTO: NO CONDENAR en COSTAS ni en AGENCIAS EN DERECHO. (…) “
6. EL RECURSO DE LA APELACIÓN Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Rad. 680013333012-2020-00253-02 Insiste en la prosperidad de estas excepciones, debo reiterar que, como se mencionó anteriormente, la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ha cancelado los salarios y prestaciones sociales a la parte demandante, de acuerdo con los parámetros establecidos en las normas que rigen la materia, los cuales han sido fijados por el Gobierno Nacional.
Argumentó que ha operado la prescripción trienal de los derechos laborales solicitados por la parte actora, los cuales no fueron reclamados oportunamente. Para tal efecto, debe tenerse en cuenta que la parte demandante presentó la solicitud ante la Seccional Bucaramanga el 04 de julio de 2019, en la que reclamó el reconocimiento de la Bonificación Judicial establecida en los Decretos 383 y 384 de 2013, por el tiempo en que se ha desempeñado como empleado de la Rama Judicial.
Por lo tanto, las sumas reclamadas antes del 04 de julio de 2016 se encuentran prescritas. Así mismo, reitera que los Decretos 383 y 384 de 2013, así como los siguientes, no han sido declarados nulos, lo que permite concluir que continúan siendo válidos y mantienen su presunción de legalidad. Por lo tanto, frente a estos actos, no es posible efectuar ningún reconocimiento ni pago más allá de lo que estos estipulan, ya que siguen vigentes dentro del ordenamiento jurídico.
Esto es especialmente relevante dado que la parte accionante alega vicios de ilegalidad e inconstitucionalidad en dichos decretos, pero nunca los impugnó, siendo consciente de que en esos decretos se encontraba la supuesta vulneración de sus derechos salariales. Este hecho no puede excusarla de haber acudido oportunamente al ámbito contencioso.
Mucho menos puede excusarse cuando de las pretensiones de la demanda se puede deducir claramente que la accionante intenta eludir el término de caducidad aplicable a su pretensión, conforme lo establece el segundo inciso del artículo 138, alegando una supuesta "inaplicabilidad" de una norma que aún está vigente.
7. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Correspondió por reparto a la H. Magistrada Claudia Patricia Peñuela Arce el 12 de diciembre de 2023 en grado de apelación de sentencia; el 23 de febrero de 2024 la ponente manifestó su impedimento y el de los demás Magistrados que conforman la Sala, por lo que, ordenó la remisión del asunto a la Sección Segunda del H. Consejo de Estado para que decidiera sobre el mismo.
Mediante providencia de fecha 18 de abril de 2024 el H. Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo, aceptó el impedimento de los H. Magistrados y ordenó que de la lista de Conjueces se lleve a cabo el sorteo para tramitar y decidir el asunto. El 20 de noviembre de 2024 la presidente de esta Corporación ordenó, fijar fecha y hora para la realización del respectivo sorteo; el 21 de noviembre de 2024 se llevó a cabo la diligencia de sorteo, correspondiéndole conocer a la Conjuez Marlene Murcia Millan, quien posteriormente mediante auto de fecha 25 de noviembre de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Rad. 680013333012-2020-00253-02 2024 dispuso avocar conocimiento, admitir recurso de apelación y se correr traslado para que las partes se pronunciaran sobre el recurso y para que el Ministerio Público emitiera concepto de fondo. 1.
Parte demandante El apoderado de la parte demandante guardó silencio 2. Parte demandada El apoderado de la Rama Judicial guardó silencio 3. El Ministerio Público El agente del ministerio público no presentó concepto de fondo.
8. CONTROL DE LEGALIDAD. Revisado el expediente, se observa que de conformidad con lo previsto en el artículo 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el desarrollo de las etapas procesales de primera instancia se ejerció el control de legalidad. Por ello, y como en esta instancia no se observan vicios procesales que acarreen la nulidad del proceso o impidan proferir decisión de fondo, se procede a resolver la alzada.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA. 1. Competencia Conforme a la norma de competencia establecida por el artículo 153 del Código Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo; y una vez llevada a cabo la audiencia pública de sorteo de conjueces recae en el Tribunal Administrativo de Santander Sala de Conjueces, el conocimiento del presente asunto. 2.
Problema Jurídico En el presente asunto, se circunscribe a determinar si, P. J.1: El demandante, ¿Tiene derecho a que se le reconozca la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales, y, en consecuencia, si hay lugar a declarar la nulidad del acto administrativo demandado? En caso afirmativo, deberá establecerse si ¿con el reconocimiento se afectaría la sostenibilidad fiscal de la entidad demandada? P. J.2: ¿Es procedente la inaplicación por inconstitucionalidad de la palabra “únicamente”, contenida en el artículo 1 del Decreto 383 2013, por medio de la cual Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Rad. 680013333012-2020-00253-02 se creó la bonificación judicial para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial? Tesis 1: Sí, al tratarse de una remuneración permanente y periódica, recibida como contraprestación por los servicios prestados, y con la finalidad de mejorar o incrementar la remuneración de los servidores de la Rama Judicial, se configuran los elementos constitutivos de salario, por tanto, debe reconocérsele sus efectos prestacionales, y en consecuencia, declarar la nulidad del acto administrativo demandado, por cuanto, además de generar graves repercusiones y desmedro de carácter económico al régimen prestacional del demandante, contradice principios y postulados de rango constitucional, como los contenidos en el artículo 53°; además de los incorporados en la Ley 4ª de 1992- ley marco sobre el sistema y criterio de la estructura salarial de la función pública.
Ahora, con el anterior reconocimiento no se afecta la sostenibilidad fiscal de la entidad demandada, puesto que, si bien es deber del Juez procurar para que el monto de las condenas impuestas no sobrepase los límites y afecte la sostenibilidad, lo cierto es que este criterio no puede prevalecer sobre los derechos fundamentales de los trabajadores.
Tesis 2: Si. Toda vez que constituye obligación del juez inaplicar los actos administrativos que vulneren la Constitución Política o la Ley, y para el efecto, se configura vulneración del artículo 53° superior, por cuanto el decreto 383 de 2013 desconoce la situación más favorable para el trabajador. 3. Marco Jurídico y Jurisprudencial. 3.1 De la bonificación judicial El régimen salarial y prestacional de los empleados públicos corresponde al Gobierno Nacional a través del Gobierno Nacional de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 numeral 19 literal e) de la Constitución Política de Colombia; dicho mandato constitucional, fue materializado en literal a del artículo 2 de la Ley 4 de 19921, según los parámetros previstos en el artículo 2 ídem.
Con base en dichas normas generales, objetivos y criterios, el presidente de la República de Colombia, mediante Decreto 383 de 2013, estableció para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, el derecho a percibir una bonificación judicial, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 1. Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y 1 a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales.
En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Rad. 680013333012-2020-00253-02 constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud. La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año al valor que se fija en las siguientes tablas, así: (…)” En el artículo citado se precisa que la bonificación judicial será reconocida a partir del 1 de enero de 2013, se cancelará mensualmente por el servidor en tanto permanezca en el servicio.
Así mismo, advierte que esta solo será tenida en cuenta para la cotización en el sistema general de pensiones y para el sistema de seguridad social en salud. 3.2 Excepción de inconstitucionalidad: La excepción de inconstitucionalidad o el control de constitucionalidad por vía de excepción, deviene del imperio y fuerza vinculante de la Constitución Política, cuya vigencia y aplicación real en el ordenamiento están consagradas en su artículo 4.
Esta institución jurídica consiste en la inaplicación de una norma en un caso concreto, ante la evidencia del desconocimiento de una norma de raigambre constitucional en un contexto en particular, y por ello sus efectos se circunscriben únicamente al preciso asunto que se somete a conocimiento del funcionario competente. Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia SU132/13 también ha señalado que corresponde al Juez oficiosamente, inaplicar actos administrativos lesivos al ordenamiento superior en virtud de la denominada excepción de inconstitucionalidad, veamos: “La jurisprudencia constitucional ha definido que “la excepción de inconstitucionalidad es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no puede dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales”.
En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter-partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política”. A su turno el Consejo de Estado ha señalado sobre este tópico: “La figura de la excepción de inconstitucionalidad es un instrumento establecido por el artículo 4° de la Constitución Política, cuya aplicación se alega para que en caso de presentarse contradicción entre una norma de rango legal y otra de rango constitucional, se aplique esta última, con el fin Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Rad. 680013333012-2020-00253-02 de preservar las garantías constitucionales, que sólo procede para resolver casos o situaciones concretas o subjetivas, de modo que quien la hace efectiva es la autoridad que conoce del correspondiente caso y sus efectos, por consiguiente, son subjetivos o interpartes.
(…) Ahora bien, para hacer uso de este medio excepcional es necesario que la contradicción sea manifiesta, esto es, que la norma constitucional y la legal riñan de tal manera que del simple cotejo resulte absolutamente incompatible su aplicación simultánea. (…)”2 Ahora bien, el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 que crea la bonificación judicial dispone expresamente que esta prestación “únicamente” constituye factor salarial para efecto de los aportes al sistema de seguridad social, con lo cual excluye esta prestación de la base remuneratoria de los trabajadores.
En este orden de ideas, la Sala estima que el término “únicamente” en el contexto ya reseñado, es contrario a los postulados constitucionales que garantizan los derechos laborales mínimos, especialmente al artículo 53 de la CP que consagra la aplicación del principio de igualdad en materia laboral, por lo cual acertó el fallador a quo al inaplicar, para el caso sub iudice la expresión que a continuación se subraya de la citada norma: "Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones II al Sistema General de Seguridad Social en Salud." Según lo discurrido, se impone en este caso la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 4° de la Constitución Política, mediante la facultad que prevé el artículo 148 del CPACA, toda vez que la exclusión que estipula el artículo 1 del Decreto 383 de 2013, riñe con lo dispuesto en el artículo 53 Superior, luego resulta necesario privilegiar el imperio de esta última, con las consecuencias que se señalarán en los restantes acápites. 3.3 Factor salarial de la bonificación judicial: 3.3.1 Elementos que constituyen salario: Todo derecho se desprende de la Constitución Política de 1991, mediante su artículo 53 que facultó al Congreso de la República para expedir el estatuto del trabajo teniendo en cuenta para su creación el seguimiento de los principios de "Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; 2 Consejo de Estado.
Sección Primera. Sentencia de fecha 11 de noviembre de 2010. Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. Rad. 66001-23-31-000-2007-00070-01 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Rad. 680013333012-2020-00253-02 irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las frentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, Ia capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad".
De igual forma dispuso que: "Los convenios internacionales del trabajo, previamente ratificados y aceptados en debida forma, serían parte de la legislación interna". Igualmente dispuso que: "La ley los contratos los acuerdos, convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores".
De esa manera, el bloque de constitucionalidad, los tratados y convenios internacionales son también aplicables y de obligatorio cumplimiento, corno parámetro de legalidad de las actuaciones del Estado, de tal forma que si no se aplican se estaría vulnerando la propia Constitución. Aún más, los acuerdos, contratos y la misma ley no pueden desfavorecer los derechos de los trabajadores.
Ahora bien, corno convenio internacional relevante en el tema bajo estudio, entre otros, se encuentra el Convenio sobre la Protección del Salario (Convenio, núm. 95, 1949), adoptado en Ginebra en la 3T reunión CIT, que tuvo su entrada en vigor el 24 de septiembre de 1952, ratificado por Colombia el 7 de junio de 1963, que legitimado por la propia Constitución, dispuso que "el término salario significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo,,fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar".
La Sección Cuarta del H. Consejo de Estado en sentencia del 17 de marzo de 2016, en el proceso radicado 760012331000201101867-01, se pronunció respecto del concepto de salario así: De acuerdo con el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 14 de la Ley 50 de 1990, “constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones”.
El H. Consejo de Estado en pronunciamiento del 05 de agosto de 20103, ha definido este concepto de la siguiente manera: 3 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. Rad. 68001-23-15-000-2001-02652-02(1076-11) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Rad. 680013333012-2020-00253-02 “En cuanto al salario se ha entendido de manera general que es todo lo que se paga directamente por la retribución o contraprestación del trabajo realizado.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado al precisar el concepto de salario expresó que “(…) en términos generales, constituye salario todo lo que recibe el servidor público como retribución por sus servicios de manera habitual y periódica, sea cualquiera la denominación que se le de. Es decir, el salario es la consecuencia directa del derecho fundamental al trabajo y principio mínimo fundamental de ese derecho, al tenor del artículo 53 de la Carta, que consagra como tal, entre otros, la “remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la calidad y cantidad de trabajo” A su turno, esta Sección en sentencia del 25 de marzo de 2004 proferida dentro del proceso referenciado con el número 1665-03, dijo que “(…) el concepto de salario ha sido definido en la ley laboral colombiana, tradicionalmente como la retribución por el servicio prestado.
Por ello, todo pago recibido del empleador que además de tener un propósito retributivo constituya un ingreso personal del funcionario y sea habitual, tiene NATURALEZA salarial.” Sobre el particular, se ha pronunciado igualmente la Corte Constitucional estableciendo: “Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación o retribución directa y onerosa del servicio, y que ingresan real y efectivamente a su patrimonio, es decir, no a título gratuito o por mera liberalidad del empleador, ni lo que recibe en dinero en especie no para su beneficio ni para enriquecer su patrimonio, sino para desempeñar a cabalidad sus funciones, ni las prestaciones sociales, ni los pagos o suministros en especie, conforme lo acuerden las partes, ni los pagos que según su naturaleza y por disposición legal no tienen carácter salarial, o lo tienen en alguna medida para ciertos efectos, ni los beneficios o auxilios habituales u ocasionales, acordados convencional o contractualmente u otorgados en forma extralegal por el empleador, cuando por disposición expresa de las partes no tienen el carácter de salario, con efectos en la liquidación de prestaciones sociales.”4 Así pues, en general constituye salario toda suma que remunere el servicio prestado por el trabajador y no hacen parte de este, (i) los pagos ocasionales y que por mera liberalidad efectúa el empleador, como bonificaciones;
(ii) los pagos para el buen desempeño de las funciones a cargo del trabajador, como el auxilio de transporte; (iii) las prestaciones sociales y (iv) los beneficios o bonificaciones habituales u ocasionales de carácter extralegal, si las partes acuerdan que no constituyen salario. Considera esta Sala que la bonificación judicial fue creada con el fin de nivelar a los funcionarios y empleados de la rama judicial, toda vez que la situación salarial en la cual se encontraban inmersos con antelación al Decreto 383 de 2013, no era acorde 4 Sentencia C-521 de 1995.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Rad. 680013333012-2020-00253-02 con los deberes de las labores que deben cumplir y se traducen en desconocer el emolumento creado mediante el Decreto citado, lo que traería consigo una afectación de manera directa a los ingresos del trabajador y lo deja en un plano de desigualdad frente a los demás empleados y funcionarios que gozan de este beneficio.
4. CASO CONCRETO En el presente caso se encuentra probado lo siguiente: • El 04 de julio 2019, el demandante, elevó petición a la NACION - RAMA JUDICIAL - DIRECCION EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACION JUDICIAL, con el fin de obtener la reliquidación de sus prestaciones sociales, con inclusión de la bonificación judicial creada mediante Decreto 383 de 2013. • La anterior petición, fue resuelta de manera negativa por la entidad, mediante Resolución No. DESAJBUR 19-7029 el 09 de octubre de 2019. • Contra dicha decisión, se interpuso recurso de apelación el 10 de octubre de 2019, que no fue resuelto por la demanda, configurándose el silencio administrativo negativo. • El 14 de julio de 2020 se radicó solicitud de conciliación extrajudicial.
El 15 de diciembre de 2020 se expidió constancia de no conciliación. 4.1 Análisis del caso. - Carácter salarial de la Bonificación Judicial decreto 383 de 2013. Se evidencia que la parte demandante devengó la bonificación judicial en forma continua, mensual y habitual, sin que la misma haya sido considerada al momento de la liquidación de las demás prestaciones sociales devengadas y reconocidas, situación que es aceptada por la entidad demandada al señalar en la respectiva contestación que el hecho de no computar los valores en la forma en que lo depreca la parte actora, obedece al estricto cumplimiento de lo dispuesto en el decreto cuando indica que este emolumento solo constituye factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
De conformidad con el marco jurídico y jurisprudencial reseñado de cara a las pruebas aportadas, esta Sala de Conjueces advierte que: i) la bonificación judicial creada en el decreto 383 de 2013 tiene por finalidad compensar la desnivelación salarial existente entre los funcionarios de la Rama Judicial; ii) y que la misma se percibe como contraprestación de los servicios prestados de forma mensual y con carácter permanente, por lo cual se configuran los elementos para que constituya factor salarial.
En ese sentido, si bien los demandantes ha sido beneficiarios de la Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Rad. 680013333012-2020-00253-02 bonificación judicial a la misma no se le ha reconocido factor salarial para efectos de liquidación de prestaciones sociales, desmejorando su remuneración, y vulnerando el principio de progresividad del trabajador.
De otra parte, el recurrente afirma que acceder a dicho reconocimiento conlleva a la modificación de las normas que regulan el régimen salarial de los servidores de la Rama Judicial, sin que para el efecto exista norma que las derogues o sentencia que declare su inconstitucionalidad o ilegalidad. Al respecto, la Sala precisa que si bien el artículo 1° del decreto 383 de 2013 no ha sido derogado, lo cierto es que existe jurisprudencia del órgano de cierre de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en las que condena a la entidad demandada al reconocimiento y pago del referido emolumento como factor salarial, por lo cual, negar las pretensiones objeto del presente proceso constituiría vulneración a las condiciones de igualdad del trabajador, afectando en igual sentido la seguridad jurídica de las autoridades judiciales como de los beneficiarios de la prestación. En consecuencia, considera la Sala que los actos administrativos demandados, además de generar graves repercusiones y desmedro de carácter económico al régimen prestacional del demandante, contradice principios y postulados de rango constitucional, como los contenidos en el artículo 53°; además de los incorporados en la Ley 4ª de 1992- ley marco sobre el sistema y criterio de la estructura salarial de la función pública.
Por lo anterior, le asiste razón al Juzgado de primera instancia en declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, y ordenar la reliquidación de las prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial como factor salarial. - De la afectación de la sostenibilidad fiscal con el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial y prestacional.
El apelante manifiesta que otorgarle un alcance superior al Decreto 383 de 2013, afectaría el mandato de sostenibilidad fiscal, en la medida que provocaría la disposición de recursos públicos adicionales para sufragar necesidades no proyectadas. Al respecto, la Sala considera que el principio orientador de sostenibilidad fiscal introducido en la Constitución Política por el acto legislativa 03 de 2011, no puede primar sobre los derechos de los trabajadores, en la media que si bien como autoridades judiciales se tiene la obligación de ponderar la situación económica de la entidad al momento de proferir sentencias con el fin de no lesionar o desconocer su sostenibilidad fiscal; por mandato constitucional también el Estado debe garantizar la protección de los trabajadores por encima de cualquier circunstancia que ponga en riesgo sus principios mínimos fundamentales5. 5 “Artículo 53.
El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Rad. 680013333012-2020-00253-02 Bajo ese orden, el parágrafo del artículo 334 de la Constitución Política señala: “Artículo 334.
(…) Parágrafo. Al interpretar el presente artículo, bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva”. (Subrayado fuera de texto). De lo anterior, considera la Sala que el no reconocimiento de la bonificación judicial creada mediante Decreto 383 de 2013 como factor salarial y prestacional, desconoce su objetivo encaminado a que los servidores y funcionarios señalados en el mismo, perciban igual remuneración con independencia del régimen salarial por el que optaron, situándolos en condición de desigualdad, trasgrediendo además el principio de progresividad.
En consecuencia, no es factible alegar la afectación de la sostenibilidad fiscal de la entidad, como criterio para que la bonificación judicial no ostente carácter salarial y prestacional, cuando con ello se configura afectación de principios y garantías constitucionales. - De la vulneración del debido proceso con la inaplicación del Decreto 383 de 2013.
Refiere el apelante que, el Juez de primera instancia vulneró el debido proceso al inaplicar el artículo 1° del decreto 383 de 2013, sin desvirtuar la presunción de constitucionalidad del mismo, en la medida que lo confrontó con una interpretación jurisprudencial, y no con preceptos constitucionales. En relación, la Sala precisa que por mandato constitucional el Juez tiene la potestad de inaplicar normas que vulneren la Constitución Política o la Ley.
Así mismo, que el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial únicamente para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, va en contravía del precepto constitucional 53° que reconoce el principio de progresividad, y demás principios mínimos fundamentales de los trabajadores.
En consecuencia, al quedar plenamente acreditado que el Juez de primera instancia actuó en cumplimiento del deber legal de velar porque prevalezca la Constitución sobre una norma de carácter legal contraria a la misma, no se configura vulneración del debido proceso, y se debe inaplicar por inconstitucional la expresión: “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”. de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores”.
Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Rad. 680013333012-2020-00253-02 Por las anteriores razones, se impone confirmar la sentencia de primera instancia, en lo relacionado con la inaplicación de la expresión únicamente que prevé el Decreto 383 de 2013, respecto de la declaratoria de nulidad de los actos acusados y el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial con la correspondiente orden de reliquidación. 5.
Costas Procesales de segunda instancia El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el punto a la condena en costas, establece lo siguiente: “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Por lo tanto, es "objetivo" porque en toda sentencia se "dispondrá" sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP.
Sin embargo, se le califica de "valorativo" porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso. Recalcando, que en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.
Así, la condena en costas no tiene un carácter objetivo. En tanto que para su imposición debe hacerse un estudio de los fundamentos para la presentación de la demanda, lo que implica también un análisis de los fundamentos de la defensa, cuando la parte vencida es la demandada. El anterior criterio objetivo-valorativo, fue reiterado por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado en sentencia de 18 de enero de 2018;
La Sección Segunda del H. Consejo de Estado en sentencia de 22 de febrero de 2018, que recordó que con la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo la condena en costas dejó de fundarse en un criterio subjetivo para considerar, en cambio, aspectos de tipo objetivo valorativo. En razón de lo anterior, se tiene que, una vez realizado el análisis correspondiente al caso de marras, no se observan los especiales criterios de estructuración que el precedente judicial del órgano de cierre ha fijado para la condena en costas, razón por la cual resulta apropiado no realizar condena por ese concepto.
Finalmente se decidirá sobre el reconocimiento de personería al representante de la Rama Judicial, conforme al poder conferido. 6 6 Expediente Digital Samai Primera Instancia – Índice 36 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Sentencia de Segunda Instancia Rad. 680013333012-2020-00253-02 En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADIMINISTRATIVO DE SANTANDER- SALA CONJUECES, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia de fecha veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bucaramanga, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA EN COSTAS en esta instancia.
TERCERO: TENER a la abogada Juliana Andrea Gómez Sandoval, identificada con cédula de ciudadanía No. 1.014.234.289 de Bogotá y portadora de la T.P. 266.156 del Consejo Superior de la Judicatura, dentro de los términos y para los efectos del poder conferido por la demandada.
CUARTO: ORDENAR la devolución del expediente al Juzgado de origen, una vez ejecutoriada la presente providencia, y previas las constancias en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI, por los oficiales mayores de conjueces.
QUINTO: Por intermedio de los empleados de la Dependencia de Conjueces, efectúense las anotaciones de rigor en el sistema de Gestión Judicial SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en acta de Sala No. 03 de 2025. (Aprobado a través de Microsoft Teams) MARLENE MURCIA MILLAN Conjuez Ponente (Aprobado a través de Microsoft Teams) DAIRO EFRAIN CASTRO FLOREZ Conjuez (Aprobado a través de Microsoft Teams) RONALD EDGARDO CUENTA TOVAR Conjuez