SIGCMA-SGC REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER MAG. PONENTE: FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Bucaramanga, once (11) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Procede la Sala a proferir sentencia de Segunda Instancia dentro del medio de control ejercido por MAIRA ALEJANDRA VASQUEZ SILVA - JUAN CARLOS ORTIZ PEÑARANDA en contra de NACIÓN – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL I – ANTECEDENTES: 1.
Hechos. 1.1. Los integrantes de la parte actora son servidores de la Rama judicial y devengan mensualmente la Bonificación Judicial creada con el Decreto 383 de 2013 1.2. En virtud de lo anterior mediante peticiones del 5 de octubre y 17 de noviembre de 2017 solicitaron a la entidad accionada el reconocimiento y pago de la bonificación judicial creada mediante el Decreto 383 de 2013 como factor salarial, y la consecuente reliquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos 1.3.
Mediante Resoluciones DESAJBUR17-5296 de 11 de octubre de 2017 y, RADICADO: 680013333013-2018-00136-02 MEDIO CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MAIRA ALEJANDRA VASQUEZ SILVA - JUAN CARLOS ORTIZ PEÑARANDA DEMANDADO: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL LINK DEL EXPEDIENTE https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/ Casos/list_procesos.aspx?guid=68001333301 3201800136026800123 NOTIFICACIONES ELECTRÓNICAS Demandante: shielomio@hotmail.com;
Demandado: dsajbganotif@cendoj.ramajudicial.gov.co Ministerio Público: nmgonzalez@procuraduria.gov.co TEMA BONIFICACION JUDICIAL 2 Nulidad y Restablecimiento del derecho 680013333013-2018-00136-02 DESAJBUR17-5969 de 29 de noviembre de 2017 la entidad accionada dio respuesta desfavorable. 1.4. Contra tales decisiones se interpuso el recurso de apelación el 7 de marzo de 2018 el cual no fue resuelto por la entidad accionada. 2.
Pretensiones. Se sintetizan de la siguiente manera: 2.1. De conformidad con el Art. 4 de la Constitución Política, excepcionó la inconstitucionalidad e ilegalidad del artículo 1 de los Decretos 383 de 2013, 1269 de 2015, 0246 de 2016 y los que en dicha materia ha expedido y profiera el Gobierno Nacional, donde indica que “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” toda vez, que se está sustrayendo la bonificación judicial de su naturaleza como factor salarial. 2.2.
Declarar la nulidad total de los actos administrativos contenidos en la Resolución No. DESAJBUR17-2596 del 11 de octubre de 2017, notificada por correo electrónico el 3 de noviembre de 2017 y la Resolución No. DESAJBUR17-5969 del 29 de noviembre de 2017, notificada por correo electrónico el 6 de diciembre de 2017, por medio del cual se resuelve un derecho de petición a nombre de MAIRA ALEJANDRA VASQUEZ SILVA y JUAN CARLOS ORTIZ PEÑARANDA, donde la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL, negó las peticiones solicitadas referente a la reliquidación de todas las prestaciones sociales, auxilio de cesantías y demás emolumentos a que tiene derecho desde el 1 de enero de 2013 y las que a futuro se causen, toda vez que no ha sido incluida la bonificación judicial como factor salarial y prestacional. 2.3.
Declarar la nulidad total del acto administrativo ficto presunto negativo, de los recursos de apelación interpuestos y sustentados dentro del término legal contra Acto administrativo Resolución No. DESAJBUR17-5296 del 11 de octubre de 2017, notificada por correo electrónico el 3 de noviembre de 2017 y la Resolución No. DESAJBUR17-5969 del 29 de noviembre de 2017. 2.4.
A título de Restablecimiento del derecho se condene a la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reliquidar la prima de servicios, prima de productividad, bonificación por servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías, intereses sobre las cesantías, sueldo por vacaciones, demás prestaciones y emolumentos que se liquiden con base en el salario de los demandantes beneficiarios del Decreto 383 de 2013, desde el 1 de enero de 2013, que se viene excluyendo inconstitucionalmente del pago de las prestaciones sociales por parte de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga. 2.5.
Reconocer y pagar a favor de la demandante, las diferencias que arroje la reliquidación de las prestaciones y demás emolumentos, debidamente indexadas, tal como lo ordena el Art. 187 de la Ley 1437 de 2011 y de conformidad con la fórmula de liquidación desarrolladas por el H. Consejo de Estado. 2.6. Reconocer los intereses corrientes y/o moratorios sobre las sumas que resulten a su favor desde que se hizo exigible el derecho, por no haberse 3 Nulidad y Restablecimiento del derecho 680013333013-2018-00136-02 reconocido el pago de las prestaciones sociales conforme a la Ley. 2.7.
Incluir como factor salarial la bonificación judicial creada con el decreto 383 de 2013 dentro de la nómina de la demandante para todos los efectos jurídicos, en particular para la liquidación de todas y cada una de las prestaciones sociales que tengan como base de liquidación el salario. 2.8. Reconocer la Sanción Moratoria conforme al Art. 99 de la Ley 50 de 1990. 2.9.
Se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada- 3. Normas violadas y concepto de violación. Se alegan como vulneradas las siguientes: Arts. 2, 4, 13, 25, 29, 53 y 150 numeral 19 literal e y 215 inciso 9 de la Constitución Política de Colombia. Arts. 2 y 10 Ley 4 de 1992 Art. 152 Num 7 de la Ley 270 de 1996. Art. 127 del CST.
Artículo 42 del Decreto 1042 de 1978. Art. 5 del Decreto 1045 de 1978. Ley 244 de 1995 Ley 344 de 1996. Art. 99 de la Ley 50 de 1990. Art. 42 del Decreto 1042 de 1978, Art 5 del Decreto 1045 de 1978, Como concepto de violación aduce que las disposiciones citadas hacen alusión a la enunciación de los factores que integran el salario, así como las prestaciones sociales, no obstante, es de carácter meramente enunciativo y no taxativo, debido a que se debe aplicar la posición menos restrictiva de los derechos de los trabajadores, apoyándose en los principios de igualdad material, favorabilidad y primacía de la realidad sobre las formas.
La bonificación judicial creada mediante el Decreto 383 de 2013 se paga de manera habitual (mes a mes), como consecuencia y contraprestación de la labor desempeñada y periódicamente prestada, concluyéndose necesariamente que es salario y que en efecto, debe tener las mismas consecuencias jurídicas de éste, no solo para los descuentos de seguridad social, sino también para la inclusión de aquella bonificación dentro de la base de liquidación de las prestaciones devengadas por el servidor judicial. 4.
Contestación de La Demanda La entidad accionada, se opone a las pretensiones de la demanda, manifestando que los salarios y prestaciones sociales cancelados a la parte actora fueron pagados con estricta sujeción al régimen salarial y prestacional de los servidores públicos para la época en que se causaron – régimen vigente – y a su vez los actos administrativos fueron expedidos conforme a derecho.
Propuso las excepciones de inexistencia del demandado, inepta demanda, cobro de lo no debido ligado a no haberse ordenado la citación a otras personas, falta de legitimación en la causa por pasiva, la demanda no comprende a todos los litisconsortes necesarios, prescripción. 4 Nulidad y Restablecimiento del derecho 680013333013-2018-00136-02 II.
LA SENTENCIA APELADA El Juzgado Administrativo Transitorio de Bucaramanga mediante sentencia del 8 de noviembre de 2021, inaplicó por inconstitucionalidad la expresión “…únicamente” contenido en el artículo 1° del Decreto No. 383 de 2013 y demás que lo modifican. Igualmente, declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó reconocer a favor de los demandantes, la bonificación judicial creada por el Decreto 383 de 2013 como factor salarial, por el tiempo efectivamente laborado y hasta la terminación del vínculo laboral, reliquidando todas las prestaciones sociales devengadas por ellos, así: - Maira Alejandra Vásquez Silva desde el 5 de octubre de 2014. - Juan Carlos Ortiz Peñaranda desde el 17 de noviembre de 2014.
Para el efecto consideró que la bonificación judicial tiene naturaleza salarial en tanto fue creada para nivelar los ingresos y reconocida como un incremento del salario de los servidores de la Rama Judicial, pero al limitarle los efectos que ella causa en la liquidación de las demás prestaciones, constituye una disminución final del monto reconocido, por lo tanto se constituye en una desmejora en las prestaciones sociales, lo cual se vislumbra como una omisión por parte del Gobierno Nacional de cumplir con el deber contemplado en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4a de 1992.
Así mismo, destacó que con la expedición del Decreto 383 de 2013, el Ejecutivo desconoció los postulados internacionales y constitucionales respecto a la aplicación de los principios de favorabilidad e irrenunciabilidad de los beneficios mínimos consagrados en las normas laborales, así como los objetivos y principios señalados en la Ley 4 de 1992, pues despojó de efectos salariales a la bonificación judicial creada para servidores públicos de la Rama Judicial, vinculados a partir de la expedición o acogidos al Decreto 057 de 1993.
Finalmente, no condenó en costas a la parte accionada. III.
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN La entidad accionada interpone oportunamente el recurso de apelación reiterando en extenso todos los argumentos que fueron resueltos como excepciones previas y los cuales fueron decididos en la oportunidad procesal pertinente, destacándose que como razones de inconformidad contra la sentencia de primera instancia se señalan los siguientes: Reitera la legalidad de los actos acusados, argumentando que la actuación administrativa fue surtida conforme con la normatividad vigente a la fecha, la cual es constitucional y legal y que no ha sido objeto de suspensión, anulación o modificación alguna conocida, razón por la cual, en lo que respecta a la ejecución presupuestal y a la negación del carácter salarial adicional al que reconocen los Decretos 383 y 384 de 2013, no resulta posible reconocer carácter salarial a las prestaciones que legalmente no la tienen. 5 Nulidad y Restablecimiento del derecho 680013333013-2018-00136-02 Indica que la Ley 4ta de 1992 y el Decreto 383 y 384 de 2013 son claros, por lo que, la entidad a la que representa, no puede atribuirles a las disposiciones un alcance que no tienen, toda vez que resultaría contrario al sentido natural y obvio en que deben entenderse e interpretarse las palabras, conforme a lo señalado en artículos 27 y 28 del Código Civil.
Insiste en el carácter no salarial de la bonificación judicial de empleados, razón por la cual las pretensiones señaladas con la demanda no están llamadas a prosperar, teniendo en cuenta que la entidad demandada está sometida al imperio de la Ley y obligada a aplicar el derecho vigente al tenor literal de su redacción, dándole estricto cumplimiento.
Finalmente, manifiesta que no están incluidos en el presupuesto de la Rama Judicial los dineros que se requerirían para el pago de lo pretendido por la parte actora, lo cual obedece a que el rubro de gastos de personal está planeado y calculado, teniendo en cuenta las regulaciones vigentes que regulan los salarios, prestaciones y acreencias laborales de los empleados de la Rama Judicial, por lo que de ninguna manera pueden incluirse allí mayores costos para reconocer lo pretendido por la parte actora, en tanto, no resulta acorde con las previsiones de los Decretos 383 y 384 de 2013, que establecieron el carácter salarial de la Bonificación Judicial únicamente para efectos de aportes de Seguridad Social en pensiones y salud.
Se alega nuevamente la caducidad por cuanto los decretos 383 y 384 de 2013 no han sido decretados nulos y no han sido atacados por la parte actora, destacando que la bonificación judicial ha sido liquidada y pagada conforme a tal normatividad, siendo estos decretos salariales cuya nulidad debió pretenderse dentro del término establecido en el Art. 138 del CPACA IV.
PRONUNCIAMIENTOS FRENTE AL RECURSO DE APELACIÓN Dentro de la oportunidad procesal de que trata el numeral 4° del art. 247 de la Ley 1437 de 2011, ninguna de las partes concurrió. La señora Agente del Ministerio Público no rindió concepto de fondo. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Cuestión previa. Si bien en anteriores oportunidades la suscrita ponente se manifestaba impedida en asuntos de esta naturaleza, en atención al pronunciamiento de fecha 25 de julio de 2024[1] en un caso de contornos idénticos a través del cual el H. Consejo de Estado declaró infundado el impedimento manifestado por todos los magistrados de esta Corporación al considerar que “dado que los magistrados no señalaron que han presentado demanda o tengan pleito pendiente en el cual se debata el asunto del proceso o hubieran defendido y obtenido dicho beneficio entre otras circunstancias, no se configura la causal de impedimento señalada”, se avocará el estudio del asunto en aras de garantizar el principio de celeridad y de acceso a la administración de justicia. 6 Nulidad y Restablecimiento del derecho 680013333013-2018-00136-02 [1] CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Impedimento Radicación: 68001-33-33-010-2017-00286-01 (3474-2024) Demandante: Alicia Martínez Ulloa y otros1 Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 2.
Problemas Jurídicos. PJ1 ¿Es procedente la inaplicación por inconstitucionalidad de la palabra “únicamente”, contenida en el artículo 1 del Decreto 383 2013, por medio de la cual se creó la bonificación judicial para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial? PJ2. ¿Como consecuencia de lo anterior, hay lugar a declarar la nulidad del acto administrativo demandado y a reconocer al demandante la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales? 3.
Tesis de la Sala Frente a la bonificación judicial, al tratarse de una remuneración permanente y periódica, recibida como contraprestación por los servicios prestados, y con la finalidad de mejorar o incrementar la remuneración de los servidores de la Rama Judicial, se configuran los elementos constitutivos de salario, por tanto, debe reconocérsele sus efectos prestacionales, destacándose que la sostenibilidad de la entidad accionada no puede prevalecer sobre los derechos fundamentales de los trabajadores. 4.
Marco Jurídico Y Jurisprudencial. 4.1. De la Bonificación judicial dirigida a los servidores de la Rama Judicial. La Constitución Política de Colombia, en el artículo 150 numeral 19, literal e y f ordena al Congreso de la República, dictar las normas generales para que el Gobierno Nacional fijara el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública y regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales; dicho mandato constitucional, fue materializado en la ley 4 de 1992, fijándose normas generales, objetivos y criterios.
En el artículo 2º numeral a, dispuso como pauta: “El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales”. Más adelante, mediante el Decreto 383 de 2013, el Gobierno en ejercicio de las facultades otorgadas en la ley 4ª de 1992, creó la Bonificación judicial dirigida a los servidores de la Rama Judicial, la cual se reconoció a partir del 1º de enero de 2013, de manera mensual, mientras el servidor público permanezca en el servicio.
Al respecto, el artículo 1º estableció: “Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 7 Nulidad y Restablecimiento del derecho 680013333013-2018-00136-02 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año al valor que se fija en las siguientes tablas, así:(…)” En el artículo citado se precisa que la bonificación judicial será reconocida a partir del 1 de enero de 2013, se cancelará mensualmente por el servidor en tanto permanezca en el servicio.
Asimismo, advierte que esta solo será tenida en cuenta para la cotización en el sistema general de pensiones y para el sistema de seguridad social en salud. No obstante, el artículo 14 de la Ley 50 de 1990, estableció que “Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentaje sobre ventas y comisiones.” Así mismo, el artículo 12 del Decreto No. 717 de 1978, señaló que, además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el funcionario o empleado, estableciendo: “(…) Además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios (…)” El H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección segunda, mediante Sentencia del seis (06) de abril de dos mil veintidós (2022), se refirió al carácter salarial de la bonificación judicial así13: “(…) En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco, Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política (…)”. 8 Nulidad y Restablecimiento del derecho 680013333013-2018-00136-02 4.2.
De la excepción de inconstitucionalidad1. De conformidad con el artículo 4 de la Constitución Política, en su primer inciso: «La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales». Como se aprecia, la «excepción de inconstitucionalidad» es una consecuencia del mandato de superioridad o prevalencia de las normas constitucionales sobre las demás disposiciones del ordenamiento jurídico, en la medida en que tal ordenamiento se fundamenta y se estructura sobre los preceptos de la Carta Política.
Precisamente por razón de la prevalencia constitucional, la jurisprudencia y la doctrina, en el derecho colombiano, han desarrollado la figura de la excepción de inconstitucionalidad que, en síntesis, consiste en la posibilidad que tienen los operadores jurídicos en un caso concreto, de no aplicar la ley u otra norma cuando observan que es ostensiblemente opuesta a una norma constitucional.
Obsérvese que el artículo 4 de la Carta Política no se refiere simplemente a una contradicción, oposición o antinomia entre la norma constitucional y la de inferior jerarquía, sino a una incompatibilidad, vocablo que el Diccionario de la Lengua Española define, en su primera acepción, como «Repugnancia que tiene una cosa para unirse con otra, o de dos o más personas entre sí».
Por lo tanto, debe entenderse que una norma de inferior jerarquía es incompatible con una disposición constitucional cuando ambos preceptos no pueden subsistir y aplicarse al mismo tiempo, para solucionar determinada situación jurídica. En tal evento, como lo ordena el artículo 4 de la Carta, es indudable que debe aplicarse la norma superior, aunque ello implique dejar de aplicar (total o parcialmente) la norma de inferior jerarquía. A su turno, la sentencia T-681 de 2016 emitida por el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, es la que emite un listado taxativo de causales de procedencia en la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, así: Dicha facultad puede ser ejercida de manera oficiosa o a solicitud de parte cuando se está frente a alguna de las siguientes circunstancias: 4.2.1.1.
La norma es contraria a las cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad, toda vez que “de ya existir un pronunciamiento judicial de carácter abstracto y concreto y con efectos erga omnes, la aplicación de tal excepción de inconstitucionalidad se hace inviable por los efectos que dicha decisión genera, con lo cual cualquier providencia judicial, incluidas las de las acciones de tutela deberán acompasarse a la luz de la sentencia de control abstracto que ya se hubiere dictado; 4.2.1.2.
La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente (E): Óscar Darío Amaya Navas D.C., 2 de noviembre de 2021 Número único: 11001030600020210009700 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Defensoría de Familia del Grupo de Protección del ICBF (Regional Bogotá) y Juzgado Diecinueve de Familia de Bogotá 9 Nulidad y Restablecimiento del derecho 680013333013-2018-00136-02 parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, 4.2.1.3.
En virtud de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental. En otras palabras, “puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales” Finalmente, respecto de la aplicabilidad de la excepción de inconstitucionalidad a los decretos salariales proferidos por el gobierno nacional a partir del año 2008, la reciente sentencia de unificación del Consejo de Estado16 reafirmó su procedencia al señalar: “Frente a los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional que reprodujeron el contenido de aquellos declarados nulos mediante la sentencia de 29 de abril de 2014, la Sala encuentra procedente acoger la excepción de inconstitucionalidad rogada por la parte actora, en cuanto las disposiciones allí contenidas vulneran garantías laborales mínimas de los beneficiarios de la prima especial, en aplicación del artículo 4 de la Constitución Política, relativo a la prevalencia del texto superior frente a las leyes y otras formas jurídicas.
(…).” 5. Caso Concreto En el caso de ocupa la atención de la Sala pretende la entidad accionada se revoque la sentencia de primera instancia por cuanto la bonificación judicial de la que trata el Decreto 383 de 2013 no constituye factor salarial razón por la que no hay lugar a ordenar la reliquidación de las prestaciones sociales de la parte actora.
Se encuentra probado que los integrantes de la parte actora se desempeñan como servidores de la Rama Judicial, por lo que les ha sido pagada la bonificación judicial en forma continua, mensual y habitual desde el momento de su creación, sin que la misma haya sido considerada al momento de la liquidación de las demás prestaciones sociales devengadas y reconocidas, aspecto frente al cual no hay debate entre las partes.
El 5 de octubre de y 17 de noviembre de 2017 27 elevaron petición a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el fin de obtener la reliquidación de sus prestaciones sociales, con inclusión de la Bonificación Judicial creada mediante Decreto 383 de 2013, las cuales fueron resueltas de manera negativa mediante Resoluciones DESAJBUR17-2596 del 11 de octubre de 2017 y No. DESAJBUR17- 5969 del 29 de noviembre de 2017 Una vez interpuesto el recurso de apelación, la entidad demandada no dio respuesta, operando el silencio administrativo negativo.
De conformidad con el marco jurídico y jurisprudencial reseñado de cara a las pruebas aportadas, advierte la Sala que la bonificación judicial creada en el Decreto 383 de 2013 tiene por finalidad compensar la desnivelación salarial existente entre 10 Nulidad y Restablecimiento del derecho 680013333013-2018-00136-02 los funcionarios de la Rama Judicial; y que la misma se percibe como contraprestación de los servicios prestados de forma mensual y con carácter permanente, por lo cual se configuran los elementos para que constituya factor salarial.
En ese sentido, si bien la demandante ha sido beneficiaria de la bonificación judicial a la misma no se le ha reconocido como factor salarial para efectos de liquidación de prestaciones sociales, desmejorando su remuneración, y vulnerando el principio de progresividad del trabajador. Al respecto, la Sala precisa que si bien el artículo 1° del decreto 383 de 2013 no ha sido derogado, lo cierto es que siguiendo el precedente horizontal reiterado de la Sala de Conjueces de esta Corporación procede la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, ya que su desconocimiento vulneraría las condiciones de igualdad del trabajador, afectando en igual sentido la seguridad jurídica de las autoridades judiciales como de los beneficiarios de la prestación. Tal conclusión, es consonante con lo establecido en el ordenamiento jurídico, al ratificarse el Convenio 095 de la OIT que define el concepto de salario, y que, al ser vinculante, no puede considerarse como un simple parámetro interpretativo, como lo ha sostenido la Corte Constitucional: “No ofrece ninguna duda que todos los convenios internacionales del trabajo ratificados por Colombia fueron integrados a la legislación interna, por disposición expresa del inciso cuarto del artículo 53 de la Constitución. Es preciso distinguir entre los convenios de la OIT, puesto que si bien todos los que han sido “debidamente ratificados” por Colombia, “hacen parte de la legislación interna” -es decir, son normas jurídicas principales y obligatorias para todos los habitantes del territorio nacional, sin necesidad de que una ley posterior los desarrolle en el derecho interno no todos los convenios forman parte del bloque de constitucionalidad, en razón a que algunos no reconocen ni regulan derechos humanos, sino aspectos administrativos, estadísticos o de otra índole no constitucional.2” Por consiguiente, la Sala considera que con la expedición del Decreto 383 de 2013, el Ejecutivo desconoció los postulados internacionales y constitucionales respecto a la aplicación de los principios de favorabilidad e irrenunciabilidad de los beneficios mínimos consagrados en las normas laborales, así como los objetivos y principios señalados en la Ley 4 de 1992, pues, despojó de efectos salariales a la bonificación judicial creada para servidores públicos de la Rama Judicial.
Aceptar que la bonificación judicial esté exenta de su carácter salarial, salvo para las cotizaciones al sistema de seguridad social, representa una disminución en el valor de las prestaciones sociales de la parte demandante, lo que significa, que la expresión “únicamente” contemplada en el inciso 1 del Decreto 383 de 2013 implica una violación de principios, contenidos y valores establecidos en el art. 1 del Convenio 095 de la OIT, el artículo 53 de la Constitución Política y el artículo 2 de la Ley 4 de 1992.
En consecuencia, considera la Sala que los actos administrativos demandados, además de generar desmedro de carácter económico al régimen prestacional del demandante, contradice principios y postulados de rango constitucional, como los 2 C-401-05 11 Nulidad y Restablecimiento del derecho 680013333013-2018-00136-02 contenidos en el artículo 53°; además de los incorporados en la Ley 4ª de 1992- ley marco sobre el sistema y criterio de la estructura salarial de la función pública.
Por lo anterior, le asiste razón al Juez de Primera Instancia en declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, y ordenar la reliquidación de las prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial como factor salarial. Ahora, en lo que atañe a la afectación al mandato de sostenibilidad fiscal, es preciso resaltar que tal principio orientador introducido en la Constitución Política por el acto legislativo 03 de 2011 no puede servir como fundamento para vulnerar derechos laborales de carácter cierto e indiscutible, desmejorando con ello las condiciones laborales de los servidores, máxime si se tiene en cuenta que las entidades públicas deben dar aplicación al principio de planeación en materia presupuestal para dar cumplimiento a las condenas impuestas por la jurisdicción como garante de los derechos dentro del Estado Social de Derecho.
Así lo señala el parágrafo del Art. 334 de la Constitución Política el cual establece que bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva”. (Subrayado fuera de texto).
En tal sentido, considera la Sala que el no reconocimiento de la bonificación judicial creada mediante decreto 383 de 2013 como factor salarial y prestacional, desconoce su objetivo encaminado a que los servidores y funcionarios señalados en el mismo, perciban igual remuneración con independencia del régimen salarial por el que optaron, situándolos en condición de desigualdad, trasgrediendo además el principio de progresividad Por tanto, procede la inaplicación del Art. 1 del Decreto 383 de 2013 la cual se impone por mandato constitucional al Juez cuando evidencie normas que vulneren la Constitución Política o la Ley, ya que el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial únicamente para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, va en contravía del precepto constitucional 53° que reconoce el principio de progresividad, y demás principios mínimos fundamentales de los trabajadores.
En lo que atañe a la caducidad se advierte que el acto acusado al negar prestaciones periódicas puede ser demandado en cualquier tiempo conforme reza el Art. 164 Numeral 1 literal c, sin que puedan entenderse como demandados los decretos que crean la bonificación judicial habida cuenta que lo único que se pretende frente a aquellos es la inaplicación de la expresión “únicamente” y no su ilegalidad.
Las anteriores consideraciones son suficientes para confirmar la sentencia apelada. 6. Costas De conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, 12 Nulidad y Restablecimiento del derecho 680013333013-2018-00136-02 cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Recientemente la Subsección B de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 1° de junio de 20233 sostuvo que, la palabra «disponer» a la que hace referencia la citada norma, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución, correspondiendo al juez de lo contencioso administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma; ponderación que, advirtió, se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En igual sentido la Subsección A de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en sentencia del 14 de septiembre de 2023 aclaró que adoptaba una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normatividad (adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021 al art. 188 de la Ley 1437) se le imponga al juez “analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art. 188 de la Ley 1437 de 2011”4.
Visto lo anterior, teniendo en cuenta que el criterio objetivo valorativo ha sido superado, conforme lo ha señalado la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, se hace necesario abandonarlo para ajustar la posición de la Sala a los lineamientos del órgano de cierre de esta jurisdicción, lo cual implica que de ahora en adelante se prohijará un criterio subjetivo, para el análisis del caso concreto en materia de costas procesales.
Y es esta la postura que se estima más favorable a la parte vencida, porque, adicional a lo ya expuesto, consulta el criterio contenido en sentencia de tutela proferida por la Subsección B del Consejo de Estado, el 8 de febrero de 2019, regla que ha venido siendo adoptada por esta corporación: “( ) 2.5.2 Sobre la condena en costas ( ) Luego, al no existir en la Corporación una postura consistente y unificada sobre el asunto, no podría hablarse de un precedente judicial vinculante para la autoridad judicial y, por tanto, está facultada para acoger el criterio que estime más ajustado a derecho ( )”.
(Negrilla fuera de texto). Así las cosas, aplicando al presente asunto el criterio anunciado, se observa que en este caso no se presenta una carencia de fundamentación legal y/o una actuación temeraria que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambas partes manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: 3 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 1º de junio de 2023. C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar.
Rad. 47001-23-33-000-2018-00141-01 (3320-2020). 4 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 14 de septiembre de 2023. C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. Rad. 23001-23-33-000-2017-00524-01 (1159-2023). 13 Nulidad y Restablecimiento del derecho 680013333013-2018-00136-02 PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia apelada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: SIN CONDENA EN COSTAS de segunda instancia a la parte demandante, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia archívese el expediente previas las anotaciones de rigor en el sistema de gestión judicial SAMAI.
CUARTO: Se informa a los sujetos procesales que deberán ingresar a través de la ventanilla virtual del aplicativo SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx, los memoriales, peticiones y escritos del proceso judicial; siendo este el único canal habilitado para tal fin, so pena de tenerse por no presentados5.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Aprobado por la Sala según Acta No. 5/2025 Firmado samai FRANCY DEL PILAR PINILLA PEDRAZA Magistrada Firmado samai Firmado samai IVAN FERNANDO PRADA MACIAS JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Magistrado 5 Consejo Superior de la Judicatura. Circular PCSJC24-1 del 11 de enero de 2024.