Ibagué, trece (13) de febrero de dos mil veinticinco (2025). Radicación Nº Interno: 73001-33-33-001-2021-00184-01 0413-2024 Medio de Control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Demandante: MAGNOLIA VELASQUEZ RODRIGUEZ Demandado: MUNICIPIO DE IBAGUE. I- ASUNTO A DECIDIR De conformidad con lo establecido en los artículos 153 y 243 del C.P.A.C.A., procede esta Sala Oral a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora en contra de sentencia proferida el 18 de marzo de 2023, por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
II- ANTECEDENTES 1. Declaraciones1 “1– Declarar nulo el presunto acto ficto por medio de la cual la entidad demandada guardó silencio en relación con la petición administrativa radicada bajo el No. 2021-010922 de febrero de 2021, mediante el cual se solicitaba declarar la existencia de una relación legal y reglamentaria de carácter laboral desde el 13 de junio de 2016 hasta el 28 de diciembre de 2019; el pago de conceptos prestacionales e indemnizatorios solicitados. 2-Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Entidad demandada al reconocimiento y pago de los siguientes conceptos, durante la época comprendida entre el 13 de junio de 2016 hasta el 28 de diciembre de 2019: 2.1 Pagar las cesantías durante todo el vínculo y de forma retroactiva; 2.2 Pagar los intereses a las cesantías durante todo el vínculo; 2.3 Pagar la prima legal anual y semestral de servicios durante todo el vínculo. 2.4 Pagar las vacaciones o indemnización de vacaciones que se causaron durante todo el vínculo laboral; 2.5 Pagar la bonificación por servicios durante todo el vínculo laboral; 2.6 Pagar la Prima de Navidad durante todo el vínculo laboral; 2.7 Pagar la prima de Vacaciones a que tiene derecho; 2.8 Pago de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones y/o devolución de los mismos por haber sido sufragados por mi cliente sin que tuviere que hacerlo; 1 Ver Expete Juzgado- C.Ppal -Archivo 02 – fls-1-2 73001-33-33-001-2021-00184-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO MAGNOLIA VELAZQUEZ RODRIGUEZ.
Vs MUNICIPIO DE IBAGUE. 2.9 Pago del incremento de la asignación básica; 2.10 Pagar en incremento la nivelación salarial con referencia al trabajador de planta que desarrolla iguales o similares funciones del reclamante; 2.11 Pago del auxilio de transporte durante todo el vínculo; 2.12 Pago de bonificación por servicios prestados. 2.13 Pago de bonificación Especial de recreación. 2.14 Pago de Dotaciones. 2.15 Pagar la indemnización moratoria por no consignación de cesantías en fondo de cesantías; 2.16 Indexación o corrección monetaria”. 2.- Fundamentos fácticos2 Como fundamento de sus pretensiones, el apoderado de la parte accionante expuso los hechos que son susceptibles de sintetizarse así: 1- La señora Magnolia Velázquez Rodríguez estuvo vinculad con al Municipio de Ibagué – Secretaría de Cultura- ejerciendo el empleo de bibliotecaria desde el 13 de junio de 2016 hasta el 28 de diciembre de 2018, a través de los siguientes contratos de prestación servicios: 839 de 13 de junio de 2016, 1185 de 22 de mayo de 2017, 2028 de 01 de noviembre de 2017, 1262 de 26 enero de 2018, 2488 de 26 de octubre de 2018, 2655 de 08 de noviembre de 2018 y 901 de 22 de febrero de 2019. 2- Señaló que la demandante en cumplimiento de la relación laboral recibía órdenes del personal de la Secretaría de Cultura del Municipio, cumplía un horario laboral de lunes a viernes de 07:00 am a 05:00 p.m., sin que pudiera abandonar las actividades dentro de dicho horario, salvo que obtuviera autorización del personal de planta del municipio. 3- Sostuvo que las labores desempeñadas por la actora fueron desarrolladas en las instalaciones de la Secretaría de Educación, con todas las herramientas, equipos y medios de producción para desempeñar las funciones contratadas. 3.- Contestación de la demanda3.
Oportunamente la apoderada judicial del ente territorial accionado descorrió traslado de la demanda oponiéndose a la prosperidad de todas y cada una de las pretensiones, por carecer de fundamentos de hecho y de derecho. Manifestó que para que se admita que una persona pueda desempeñar un cargo público y obtener los derechos que de ello se deriva, es necesario que se den los elementos propios atinentes a la existencia de los empleos estatales como son: i) La existencia de un empleo de planta de personal de la entidad; ii) La determinación de las funciones propias del cargo ya previsto en la planta de personal; iii) La previsión de recursos para el pago de los gastos que demanda el empleo.
Precisó que, para que una persona natural desempeñe un empleo en calidad de empleado público, era necesario que su ingreso al servicio se hiciese mediante designación, nombramiento o elección, según el caso, seguido de la posesión, y así 2 Ver Expete Juzgado- C.Ppal -Archivo 01- fls45-46 3 73001-33-33-001-2021-00184-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO MAGNOLIA VELAZQUEZ RODRIGUEZ.
Vs MUNICIPIO DE IBAGUE. poder entrar a ejercer las funciones del empleo; a su vez manifestó que la ley 80 de 1993 estableció la posibilidad de que las entidades púbicas vincularan a personas a través de contratos de prestación de servicios, para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, cuando dichas actividades no podían realizarse con el personal de planta o requerían de conocimientos especializados.
Sostuvo que contrario a lo señalado en el escrito de demanda la contratación efectuada con la demandante fue interrumpida, pues hubo un término superior a 15 días entre cada uno de los contratos; a su vez precisó que una cosa era la coordinación de actividades con la contratante y el contratista y otra muy diferente era la imposición de órdenes.
Refirió que ninguno de los contratos de prestación de servicios que se suscribió con la aquí demandante tenían implícito el cumplimiento de un horario de trabajo, pues ello se podía evidenciar en los informes presentados por esta, pues allí describía las actividades realizadas, el horario en el que las efectuaba, evidenciándose que dichas labores las realizaba algunos días a la semana; así mismo indicó que de los referidos informes se podía evidenciar que la contratista tenía plena autonomía en la ejecución de sus funciones contractuales, y que del material probatorio allegado al proceso no se evidenciaba muestra alguna de subordinación y dependencia. Aseveró que el hecho de que la contratista en determinado momento del vínculo contractual realizara la prestación del servicio dentro de las instalaciones del municipio, no resultaba extraño a la naturaleza civil de este tipo de contratos, sin que con ello se desnaturalice la independencia del contratista. 4.- La sentencia apelada4 Lo es la proferida el 18 de marzo 2023 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, en la que se negaron las pretensiones de la demanda.
Luego de citar las disposiciones normativas y jurisprudenciales que regulan la materia señaló, que previo a la celebración de los contratos de prestación de servicios de la demandante el Municipio realizó los estudios previos para proceder con la contratación directa, puesto que se requería apoyo para atender la red de bibliotecas de Ibagué. Adujo que la señora Magnolia Velásquez Rodríguez suscribió contratos de prestación de servicios con el Municipio de Ibagué desde el año 2016 para ejercer las funciones propias de bibliotecaria, laborando de manera interrumpida desde el 02 de noviembre de 2017 al 25 de septiembre de 2018, ya que los contratos celebrados en esas fechas fueron interrumpidos por más de 30 días hábiles entre la finalización de contrato y la ejecución del siguiente, por lo que no habían tenido solución de continuidad.
En relación con los contratos de prestación de servicios Nos 839 de 13 de junio de 2019, 1185 de 22 de mayo de 2017, 2655 de 08 de noviembre de 2018 y 901 de 22 de febrero de 2019, señaló que los mismos si tuvieron solución de continuidad por cuanto el término de interrupción entre uno y otro superaba los 30 días, por lo que no serían tenidos en cuenta para demostrar las relaciones laborales encubiertas o subyacentes; igualmente señaló, que tampoco se tendría en cuenta el contrato No 2488 de 26 de octubre de 2018, por cuanto no se había allegado acta de inició o 4 Ver Expete Juzgado –C.Ppal- archivo 50 73001-33-33-001-2021-00184-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO MAGNOLIA VELAZQUEZ RODRIGUEZ.
Vs MUNICIPIO DE IBAGUE. cualquier otro documento que demostrara el termino de ejecución del contrato, pues señaló que al hacer el cómputo del plazo contractual de 2 meses y 6 días, se cruzaba con el plazo del contrato No 2655 de 08 de noviembre de 2018, lo que generaba dudas respecto de su continuidad. De acuerdo a lo anterior, precisó que solo se tendría en cuenta para efectos de estudiar la prestación de servicios de la demandante como bibliotecaria del Municipio el periodo comprendido entre el 02 de noviembre de 2017 al 25 de septiembre de 2018.
Sostuvo que no existía controversia respecto a la efectiva actividad personal desplegada por la señora Magnolia Velásquez Rodríguez al servicio del Municipio de Ibagué, pues el ente territorial demandado en ningún momento negó que la actora hubiera desempeñado funciones como bibliotecaria en diferentes bibliotecas de la zona urbana y rural del Municipio de Ibagué, y además, las pruebas practicadas referían la existencia de la prestación personal de actividades por parte de la demandante; a su vez señaló, que tampoco existía desacuerdo respecto de la remuneración periódica que recibía la demandante como contraprestación de las funciones ejecutadas como consecuencia de los contratos de prestación de servicios.
Aseveró que, de conformidad con los medios probatorios allegados al expediente, estaba demostrado que la accionante se desempeñó de manera ininterrumpida desde el 02 de noviembre de 2017 al 25 de noviembre de 2018 y las funciones desempeñadas eran vigiladas por la persona que supervisaba el contrato. Manifestó que de acuerdo con las probanzas allegadas al proceso, se evidenciaba que, previo a la suscripción de los contratos de prestación de servicios Nos. 2028 de 01 de noviembre de 2017 y 1232 de 26 de enero de 2018, se realizaron los estudios previos, justificando así la contratación de una persona natural en razón a que las actividades no podían desarrollarse con personal de planta, porque no contaban con el tiempo suficiente para garantizar el servicio; también señaló que durante la ejecución de dichos contratos la demandante había presentado informes, donde se indicaba que realizaba actividades lúdico pedagógicas conforme al cronograma de actividades realizado por el supervisor del contrato y que mensualmente ella realizaba un plan de actividades teniendo en cuenta las necesidades de la comunidad, por lo que era la misma demandante la que coordinaba sus actividades mensuales, teniendo en cuenta las necesidades de la comunidad, hecho este que es propio de los contratos de prestación de servicios y ajeno a las actividades que se desarrollan bajo subordinación. Manifestó que los testigos habían sido congruentes y uniformes al señalar que la accionante cumplía con un turno de trabajo de 07:00 am a 12:00 am y de 02:00 pm a 05:00 pm y los sábados media jornada, sin embargo, sostuvo que tal hecho no constituía de manera automática la subordinación con la entidad, y menos aun cuando las instrucciones impartidas provenían de la supervisora del contrato.
Concluyó que la parte actora no había cumplido con la carga de acreditar la totalidad de elementos de la relación laboral, señalando que se evidenciaba en el plenario una relación de coordinación de actividades que implicaba que la accionante se sometiera a condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, 73001-33-33-001-2021-00184-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO MAGNOLIA VELAZQUEZ RODRIGUEZ.
Vs MUNICIPIO DE IBAGUE. 5.- El recurso de apelación5. Interpuesto oportunamente por el apoderado judicial de la demandante, en donde solicita la revocatoria del fallo de primer grado, para que en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda. Dijo que la Juez de instancia había errado en reconocer la verdadera naturaleza de las tareas asignadas a la señora Magnolia Velásquez Rodríguez, pues la misma fue contratada para ejercer tareas de bibliotecaria, trabajo este que según lo normado en la Ley 1370 de 2010 corresponde a un empleo público; además señaló que las actividades detalladas en los contratos de prestación de servicios, incluyendo la red de apoyo y red de bibliotecas públicas son inherentes a las funciones de empleados de planta, demostrándose así la existencia de una relación laboral encubierta.
Sostuvo que la constante renovación de los contratos y la continuidad de las labores sin interrupciones significativas apuntaban hacia una necesidad permanente del servicio prestado por la actora, desvirtuándose la naturaleza temporal, circunstancia esta que había sido pasada por alto en la sentencia recurrida. Recalcó que la exigencia de horarios fijos atados a la atención al público, la supervisión directa de las actividades por parte del personal del Municipio y la obligatoriedad de cumplir instrucciones especificas demostraban la existencia de una relación de subordinación y de dependencia. Expuso que las testigos habían sido valoradas erróneamente, pues estos indicaron la presencia de una estructura de mando y control ejercida sobre la señora Magnolia Velásquez Rodríguez, caracterizada por la asignación de horarios, la imposibilidad de delegar tareas, señalando así que de lo dicho por ellas se podía extraer la configuración de un contrato realidad, ante la presencia de una verdadera subordinación, la habitualidad en las tareas desempeñadas y la continuidad en la prestación del servicio.
Agregó que la Jueza de instancia interpretó de manera restrictivas la sentencia de unificación SU-025-CE-S2-2021 de 09 de septiembre de 2009, pues se enfocó únicamente en la existencia formal de contratos de prestación de servicio sin evaluar la realidad de la relación laboral y no consideró adecuadamente el principio de la realidad sobre las formalidades, aplicando una interpretación desviada de la citada sentencia de unificación; a su vez precisó, que la aludida sentencia aclara que el termino de 30 días hábiles para determinar la continuidad contractual era un indicador, pero no una regla inflexible, y debía ser estudiado en el contexto de cada caso particular, sin que en el fallo censurado se hubiese tenido en cuenta las particularidades del caso Velásquez Rodríguez.
III. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Por auto 17 de junio de 2024 se admitió el recurso interpuesto por el apoderado de la parte actora, sin que ninguno de los sujetos procesales se hubiese manifestado sobre el mismo, y como quiera que no se requirió la práctica de pruebas, y que dentro del término de ejecutoria del auto que admitió el recurso de alzada no se presentaron alegatos de cierre, se dispuso dar cumplimiento a lo previsto en el numeral 5 del Artículo 247 del C.P.A.C.A 5 Ver Expte Juzgado – C.Ppal- RAchivo 53 73001-33-33-001-2021-00184-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO MAGNOLIA VELAZQUEZ RODRIGUEZ.
Vs MUNICIPIO DE IBAGUE. IV. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 1.- Sobre la competencia Es competente esta Colegiatura para desatar la impugnación contra la sentencia proferida el pasado el 18 de marzo de 2023 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, según voces del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al definir que son apelables las sentencias de primera instancia proferidas por los jueces. 2.- La impugnación Los argumentos de disenso de la accionante se concretan en señalar, que en el plenario se demostró claramente los tres elementos de la relación laboral lo que daba lugar a la declaratoria de la existencia del contrato realidad; indicando igualmente que, contrario a lo manifestado por el a quo, existían elementos probatorios suficientes que demostraban la existencia del elemento subordinación y dependencia. 3.
Problema jurídico. El problema jurídico que aquí se plantea consiste en determinar, si el acto administrativo que negó el reconocimiento de una relación laboral y el pago de prestaciones sociales derivadas del mismo se ajustó a derecho, o si, por el contrario, se debe reconocer que entre la accionante Magnolia Velázquez Rodríguez y el Municipio de Ibagué, existió una relación de hecho de carácter laboral legal o reglamentaria a pesar de su vinculación mediante contratos de prestación servicios, y, por ende, si la citada señora tiene derecho a que se le reconozca y pague las prestaciones sociales dejadas de percibir como consecuencia de dicha relación simulada mediante contrato de prestación de servicios. 4.
Marco legal y jurisprudencial El efecto normativo y garantizador del principio de la primacía de la realidad sobre las formas establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, contenido en el artículo 53 de la Carta Política, está dirigido a proteger los derechos de primera y segunda generación, es decir, el derecho al trabajo y garantías laborales, indistintamente del sujetos (llámese Estado y/o particular) y vínculo contractual en sentido formal, toda vez que su función va dirigida a hacer valer la relación laboral sobre sobre cualquier otra figura en la que se enrostra.
Punto de partida inherente al pensamiento unificador de nuestros órganos de cierre constitucional y jurisdiccional en sus diferentes providencias. El tratamiento jurisprudencial de los contratos realidad, de donde se concluye -en cuanto a su configuración-, que constituye un requisito indispensable para demostrar la existencia de una relación de trabajo, que el interesado acredite en forma incontrovertible los tres elementos de la relación laboral, esto es, i) la prestación personal del servicio (de manera permanente), ii) la continuada dependencia y subordinación y iii) una remuneración en contraprestación por la labor realizada, de modo que no quede duda acerca del desempeño del contratista en las mismas condiciones de cualquier otro servidor público. 73001-33-33-001-2021-00184-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO MAGNOLIA VELAZQUEZ RODRIGUEZ.
Vs MUNICIPIO DE IBAGUE. Al tenor, el Decreto 2400 de 1968, régimen de administración de personal de la Rama Ejecutiva, en la parte final del artículo 2º dice que “para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y, en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones.” Tal Decreto fue modificado y adicionado, mediante el artículo 7° del Decreto 1950 de 1973, y por el artículo 1º del Decreto 3074 de 2008, que expresaron: “Artículo 7º.
Salvo lo que dispone la ley para los trabajadores oficiales, en ningún caso podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones públicas de carácter permanente, en cuyo caso se crearán los empleos correspondientes mediante el procedimiento que se señala en el presente Decreto Nacional. La función pública que implique el ejercicio de la autoridad administrativa no podrá ser objeto de contrato ni delegarse en el personal vinculado mediante esta modalidad”.
Y el artículo 1º del Decreto 3074 de 2008: “Articulo1o. Modificase y adicionase el Decreto número 2400 de 1968, en los siguientes términos: El artículo 2º quedará así: (…) Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones” En sentencia de fecha 5 de junio de 2014, el Honorable Consejo de Estado, a través de un esfuerzo interpretativo, recurrió a los criterios consignados por la Corte Constitucional (funcional, igualdad, temporal, excepcional, continuidad), para así establecer una metodología más abierta, a la hora de valorar las diferentes prerrogativas que puedan estar ínsitas en la problemática abordada, resaltándose la conceptualización de la “permanencia”, como un factor determinante a la hora de elucubrar el principio de la realidad sobre las formalidades, por lo que en dicha providencia y a través del juicio de constitucionalidad del inciso final el artículo 2º del Decreto 2400 de 1968 y el aparte del artículo 1º del Decreto 3074 de 2008, nuestro Órgano de Cierre acude a la sentencia C-614 del 2 de septiembre de 2009, MP Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, en la que, entre otras cosas, decantó algunos criterios que definen el concepto de función permanente como elemento, que sumado a la prestación de servicios personales, subordinación y salario, resulta determinante para delimitar el campo de la relación laboral y el de la prestación de servicios.
Tales criterios son: I. Criterio funcional: esto es, si la función contratada está referida a las que usualmente debe adelantar la entidad pública, en los términos señalados en el reglamento, la ley y la constitución, será de aquellas que debe ejecutarse mediante vínculo laboral. 73001-33-33-001-2021-00184-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO MAGNOLIA VELAZQUEZ RODRIGUEZ.
Vs MUNICIPIO DE IBAGUE. II. Criterio de igualdad: si las labores desarrolladas son las mismas que las de los servidores públicos vinculados en planta de personal de la entidad y, además se cumplen los tres elementos de la relación laboral, debe acudirse a la relación legal y reglamentaria o al contrato laboral y no a la contratación pública.
III. Criterio temporal o de la habitualidad: si las funciones contratadas se asemejan a la constancia o cotidianidad, que conlleva el cumplimiento de un horario de trabajo o la realización frecuente de la labor, surge una relación laboral y no contractual, o sea que si se suscriben órdenes de trabajo sucesivas, que muestra el indiscutible ánimo de la administración por emplear de modo permanente y continuo los servicios de una misma persona, y no se trata de una relación o vinculo de tipo ocasional o esporádico, es lógico concluir que nos referimos a una verdadera relación laboral.
IV. Criterio de la excepcionalidad: si la tarea acordada corresponde a actividades nuevas y éstas no pueden ser desarrolladas con el personal de planta o se requieren conocimientos especializados o de actividades que, de manera transitoria, resulte necesario redistribuir por excesivo recargo laboral para el personal de planta, puede acudirse a la contratación pública; pero si la gestión contratada equivale al giro normal de los negocios de una empresa debe corresponder a una relación laboral y no puramente contractual.
V. Criterio de la continuidad: si la vinculación se realizó mediante contratos sucesivos de prestación de servicios, pero para desempeñar funciones del giro ordinario de la administración, esto es, para desempeñar funciones de carácter permanente, la verdadera relación existente es de tipo laboral. En ese sentido, la Corte Constitucional en Sentencia C-171 de 2012, Magistrado Ponente Dr. Luis Ernesto Vargas Silva, expreso: “En suma, de lo expuesto hasta aquí puede concluirse que el carácter de propio o permanente de la función contratada por una entidad del Estado, permite diferenciar si realmente se trata de un contrato laboral o de un contrato de prestación de servicios, ya que si la labor contratada hace parte de las funciones permanentes de la entidad o puede ser realizada por empleados de planta o no requiere conocimientos especializados, se trata en realidad de un contrato laboral aunque las partes le den el nombre y forma de contrato de prestación de servicios.
Así, la Corte ha evidenciado la existencia de una gran brecha entre la regla de prohibición de contratación de servicios de funciones permanentes de las entidades públicas y la realidad fáctica relativa a este tema, constatando al efecto la falta de eficacia real de dicha prohibición derivada de los preceptos constitucionales mencionados, ineficacia que afecta temas estructurales de la Carta de 1991, como los principios rectores del derecho al trabajo y de la función pública.
En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha reiterado de manera enfática la abierta inconstitucionalidad de “.., todos los procesos de des laboralización de las relaciones de trabajo que, a pesar de que utilizan formas … legalmente válidas, tienen como finalidad última modificar la naturaleza de la relación contractual y falsear la verdadera relación de trabajo”.
(…) En síntesis, la jurisprudencia constitucional ha sostenido la existencia de claros límites constitucionales a la contratación estatal derivados directamente de la Carta Política en sus artículos 25, 53, 123 y 125 73001-33-33-001-2021-00184-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO MAGNOLIA VELAZQUEZ RODRIGUEZ. Vs MUNICIPIO DE IBAGUE.
Superiores, de manera que ésta debe respetar prevalentemente la regla general de acceso al trabajo permanente con el Estado, de respeto por la vinculación laboral con la administración, y por tanto la prohibición respecto de la celebración de contratos de prestación de servicios cuando se trata de desempeñar funciones de carácter permanente o propias de la entidad, cuando exista personal de planta que pueda desarrollarlo o cuando no se requieran conocimientos especializados.
En consecuencia, esta Corporación ha advertido e insistido, especialmente a las autoridades administrativas o empleadores del sector público, pero también a los particulares o empleadores del sector privado, sobre el necesario respeto a la prohibición derivada de las normas constitucionales mencionadas, de contratar a través de contrato de prestación de servicios, funciones permanentes y propias del objeto de las entidades privadas o públicas, ya que esta práctica “desdibuja el concepto de contrato” y “porque constituye una burla para los derechos laborales de los trabajadores” “pues su incumplimiento genera graves consecuencias administrativas y penales.” (Resalta la Sala).
Ahora bien, sobre este aspecto, el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en fallo del día 16 de febrero de 2012, expediente con radicación interna 1187-11. Consejero Ponente Gerardo Arenas Monsalve, manifestó: “La Sala ha venido expresando que el contrato de prestación de servicios no puede constituirse en un instrumento para desconocer los derechos laborales y conforme a ello, en aras de hacer triunfar la relación laboral sobre las formas que pretendan ocultarla, es dable acudir a los principios constitucionales del artículo 53 de la C.P. que contempla la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones a quienes realizan la misma función pero en calidad de servidores públicos.” (…) “Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que el actor pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Además de las exigencias legales citadas, le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir que la labor sea inherente a la entidad y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral.
Todo ello con el propósito de realizar efectivamente el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral. En este mismo sentido, no existe duda sobre la prestación personal del servicio del demandante como Auxiliar de la Secretaría de Obras Públicas, con funciones de conductor, en el Municipio de Yaguará, Huila, 73001-33-33-001-2021-00184-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO MAGNOLIA VELAZQUEZ RODRIGUEZ.
Vs MUNICIPIO DE IBAGUE. teniendo en cuenta que así lo acepta el referido municipio, en la contestación de la demanda. El recuento normativo y probatorio, antes expuesto, permite afirmar a la Sala que la situación del actor se enmarca en una relación laboral y no de prestación de servicios, lo anterior en aplicación al principio de la primacía de la realidad sobre la formas, artículo 53 de la Constitución Política, según el cual cuando existe un contrato de prestación u órdenes de prestación de servicios entre una persona y una entidad pública, como en el caso en estudio, y se demuestra la existencia de los tres elementos propios de toda relación de trabajo, esto es, subordinación, prestación personal y remuneración, surge el derecho a que sea reconocida una relación de trabajo que, en consecuencia, confiere las prerrogativas de orden salarial y prestacional.” Igualmente, a través de la Sentencia de Unificación Jurisprudencial CESUJ2 No. 5 de 2016, el Consejo de Estado Sección Segunda, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Expediente 23001233300020130026001 (00882015) jurisprudencial, hizo las siguientes precisiones: “De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado "contrató realidad” aplica· cuando· se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.
De igual manera, en reciente decisión la subsección “B” de esta Sección Segunda recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión. En lo que se refiere a la vinculación de docentes a través de contratos de prestación de servicios. 73001-33-33-001-2021-00184-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO MAGNOLIA VELAZQUEZ RODRIGUEZ.
Vs MUNICIPIO DE IBAGUE. Por último, y en pronunciamiento de unificación reciente, nuestro superior jerárquico, realizó una exposición más amplia sobre los elementos a tener en cuenta para la declaratoria de existencia del contrato realidad, haciendo énfasis sobre el elemento más preponderante en dicha determinación, como lo es “la subordinación y dependencia”, determinado unos parámetros para establecer la misma, al respecto señaló: “SUBORDINACIÓN CONTINUADA.
El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta.
El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad 73001-33-33-001-2021-00184-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO MAGNOLIA VELAZQUEZ RODRIGUEZ.
Vs MUNICIPIO DE IBAGUE. contratante o la persona que él designe ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.
En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral.”6 4.2.
El contrato estatal de prestación de servicios. En sentencia de unificación del Consejo de Estado7, Sección Segunda, Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo abordó varios temas relacionados con dicha forma de contratación, relacionados concretamente con el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, el contrato estatal de prestación de servicios y la relación laboral encubierta o subyacente.
Con base en las disposiciones que regulan la celebración del contrato de prestación de servicios contenido principalmente en las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, la precitada sentencia consideró como características principales del referido contrato las siguientes: “(i) Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta.
(ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados». (iii) El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada.
En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales». A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo 6 CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN SEGUNDA Sentencia de unificación por importancia jurídica Bogotá, D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143- 01 (1317-2016 7 Sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, Radicado número: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) CE-SUJ2-025- 21, 73001-33-33-001-2021-00184-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO MAGNOLIA VELAZQUEZ RODRIGUEZ.
Vs MUNICIPIO DE IBAGUE. eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados. En definitiva, los contratistas estatales son simplemente colaboradores episódicos y ocasionales de la Administración, que vienen a brindarle apoyo o acompañamiento transitorio a la entidad contratante, sin que pueda predicarse de su vinculación algún ánimo o vocación de permanencia. Igualmente, al precisar los criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios, la referida sentencia de unificación enumera, entre otros, los estudios previos que permiten a la administración pública dar aplicación a un plan de cada uno de sus procesos de selección en especial, en los que lleva a cabo de forma directa.
En relación con la subordinación continuada, recordó que la reiterada jurisprudencia de esa Corporación ha considerado como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia, entre otras: i) El lugar de trabajo, considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades, ii) El horario de labores, señalando que normalmente el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica necesariamente que exista una subordinación laboral, ciertas actividades de la administración, como el servicio de urgencias en el sector salud o vigilancia, etc., necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turno para atenderlas, por lo que si bien el cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia debe ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos o el ejercicio del poder de disciplina o del uis variandi, la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento subordinación, debiendo probar el demandante su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento del objeto contractual, iv) Las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral, destacando que el hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, v) Prestación personal del servicio y vi) Remuneración. 5.
Del caso concreto. 5.1. De lo probado en el proceso 5.1.1. Prueba Documental: Al expediente fueron allegados las siguientes pruebas. 73001-33-33-001-2021-00184-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO MAGNOLIA VELAZQUEZ RODRIGUEZ. Vs MUNICIPIO DE IBAGUE. 1- Contrato de prestación de servicios No 839 de 13 de junio de 2016, con un periodo de duración de 6 meses, contados desde el 16 de junio al 15 de diciembre de 20168. 2- Contrato de prestación de servicios No 1185 de 22 de junio de 2017, con un periodo de duración de 4 meses, contados desde el 24 de junio al 23 de septiembre de 20179. 3- Contrato de prestación de servicios No 2028 de 01 de noviembre de 2017, con un periodo de duración de 2 meses, contados desde el 02 de noviembre de 2017 al 01 de enero de 201810. 4- Contrato de prestación de servicios No 1262 de 26 de enero de 2018, con un periodo de duración de 8 meses, contados desde el 26 de enero al 25 de septiembre 201811. 5- Contrato de prestación de servicios No 2488 de 26 de octubre de 2018, con un periodo de duración de 2 meses y 6 días12. 6- Contrato de prestación de servicios No 2655 de 08 de noviembre de 2018, con un periodo de duración de 1 mes y 23 días, contados desde el 09 de noviembre de 2018 al 30 de diciembre de 201813. 7- Contrato de prestación de servicios No 901 de 22 de febrero de 2019, con un periodo de duración de 8 meses, contados desde el 22 de febrero al 21 de octubre de 201914. 5.1.2.
De la prueba testimonial. - María Eloísa Cárdenas Rubio. Dijo que trabajó en la Secretaria de Cultura de Ibagué, que conocía a la demandante porque eran compañeras de trabajo, que tenían las mismas condiciones de trabajo y que ella también demandó al Municipio por los mismas causas de esta demanda, que tanto ella como la demandante trabajaron en la biblioteca pública de Comfenalco, y que también la señora Magnolia trabajó en otras bibliotecas de las veredas del Municipio de Ibagué. Manifestó que no sabía si en el municipio había bibliotecarios de planta; que ellas trabajaban en las bibliotecas de los colegios, o de las veredas, que atendían el público, que estaban pendientes de las actividades que se realizaban, que hacían el mantenimiento de los libros, que la demandante cumplía un horario de trabajo de lunes a viernes de 07:00 am a 12:00 pm y de 02:00 pm a 05: 00 pm y el sábado medio día, que en la minuta el celador les controlaba el horario de entraba y salida; que la demandante fue bibliotecaria desde el año 2016 hasta el 2019,que la supervisora del contrato de la demandante era la señora Luz Marina Roa y ella le daba las instrucciones de lo que había que hacer; que hacían reuniones en la 8 Ver Expte Juzgado- C,Ppal- Archivo 3 9 Expte Juzgado- C,Ppal- Archivo 3 10 Expte Juzgado- C,Ppal- Archivo 3 11 Expte Juzgado- C,Ppal- Archivo 3 12 Expte Juzgado- C,Ppal- Archivo 3 13 Expte Juzgado- C,Ppal- Archivo 3 14 Expte Juzgado- C,Ppal- Archivo 3 73001-33-33-001-2021-00184-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO MAGNOLIA VELAZQUEZ RODRIGUEZ.
Vs MUNICIPIO DE IBAGUE. Secretaria de Cultura y las dividían en grupos y les decían que tenían que hacer, que las ponían a colaborar en las actividades que pedía el Alcalde, como picnics literarios etc; que cuando ellos iban a pasar la cuenta tenían que llevar las planillas que firmaban de entrada y salida diaria del trabajo. - Gloria Amparo Roa Sierra Manifestó que ella es bibliotecaria hace 23 años, que ella también tenía demandado al Municipio por los mismos hechos de la demandante, que conoce a la señora Magnolia desde el año 2016 porque eran compañeras de trabajo, que Magnolia trabajó desde el año 2016 hasta el año 2019 como bibliotecaria en las diferentes bibliotecas de Ibagué y en las veredas del municipio; que ellas llevaban los inventarios de las bibliotecas, que cumplían unos horarios previamente establecidos para prestar el servicio a la comunidad, que todas tenían un horario laboral de lunes a viernes de 07:00 am a 12:00 pm y de 02:00 pm a 05:00 pm, y los sábados medio día, que además tenían que estar en disponibilidad para cuando la administración a través de las diferentes secretarias las necesitara para algún evento; dijo que para la época en que trabajó la demandante no habían bibliotecarias de planta pero que en el 2019 el Alcalde Jaramillo había hecho nombramientos de planta; dijo que la demandante y ella recibían ordenes, que cumplían con un horario de trabajo, porque estaban obligadas a mantener la biblioteca abierta en el horario establecido, que la señora Luz Marina era la que coordinaba la red de bibliotecas y las que les daba ordenes; que ellas trabajaban con elementos de la administración, por ejemplo el computador administrativo para llevar toda la información, que la entrega de elementos la hacía la señora Luz Marina, de la mano del almacén; que para ausentarse del lugar de trabajo se tenía que pedir permiso a la señora Luz Marina que era la coordinadora de la red de bibliotecas; que a la señora Magnolia no la contrataron más porque el alcalde de la época realizó los nombramientos de planta. 4.3 Análisis sustancial.
Revisado el material probatorio allegado al expediente, se observa que la aquí demandante prestó sus servicios para el Municipio de Ibagué, a través de diferentes contratos de prestación de servicios, desde el 13 de junio de 2016 hasta el 21 de octubre de 2019, con interrupciones entre estos, y cuyo objeto contractual era: “Prestar servicios de apoyo a la gestión para fortalecer los procesos de la red de bibliotecas públicas de Ibagué” Precisado lo anterior, y para determinar la viabilidad de las pretensiones de la demanda, es necesario establecer la clase de vínculo habido entre la señora Magnolia Velázquez Rodríguez y el Municipio de Ibagué, razón por la cual se examinarán las pruebas allegadas al expediente, no sin antes advertir, que constituye un requisito indispensable para demostrar la existencia de una relación de trabajo, que el interesado acredite en forma incontrovertible los tres elementos de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio (de manera permanente), la remuneración respectiva y especialmente la subordinación y dependencia en el desarrollo de una función pública, de modo que no quede duda acerca del desempeño del contratista en las mismas condiciones de cualquier otro servidor público, siempre y cuando la subordinación que se alega no se enmarque 73001-33-33-001-2021-00184-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO MAGNOLIA VELAZQUEZ RODRIGUEZ.
Vs MUNICIPIO DE IBAGUE. simplemente en una relación de coordinación entre las partes para el desarrollo del contrato, en virtud de las particularidades de la actividad para la cual fue suscrito. Por consiguiente, la prosperidad de las pretensiones dirigidas a la declaración de un contrato realidad depende exclusivamente de la actividad probatoria de la parte demandante, dirigida a desvirtuar la naturaleza contractual de la relación suscrita y la presencia real dentro de la actividad desplegada de los elementos anteriormente señalados, especialmente el de subordinación que, como se mencionó, es el que desentraña fundamentalmente la existencia de una relación laboral encubierta, lo que obliga al análisis del conjunto probatorio que acompaña el expediente en aras de establecer las condiciones reales de prestación del servicio en este caso.
De conformidad con los medios de prueba aportados, está acreditado en el proceso que la señora Magnolia Velázquez Rodríguez, prestó sus servicios profesionales como Bibliotecaria de manera personal, pues conforme a las testimoniales recaudadas, se puede evidenciar que la misma prestó sus servicios en diferentes bibliotecas del Municipio de Ibagué y veredas aledañas al mismo, desempeñando actividades lúdicas, lecturas, servicio de atención bibliotecaria a niños y adultos; igualmente se dijo que la misma debía presentar informes mensuales del trabajo que desempeñaba, para efectuar el cobro de sus honorarios; que su jefe fue la señora Luz Marina - Coordinadora de la Red de Bibliotecas Públicas del Municipio de Ibagué- y que recibía órdenes y directrices de ella, quien fue su jefa inmediata y a quien le rendía sus informes.
También indicaron las testigos que la aquí demandante cumplía con un horario de trabajo que era igual al que cumplían todas las bibliotecarias en la Red Pública de Bibliotecas de Ibagué, que era de lunes a viernes de 7:00 a.m. a 12:00 p.m. y de 2:00 p.m. a 05:00 pm, y el sábado medio día, que cuando necesitaban un permiso, previamente debían comunicarlo a la Coordinadora para solicitar autorización; también precisaron que tantos las testigos como la demandante debían asistir a reuniones mensuales en la ciudad de Ibagué con la Coordinadora de la Red de Bibliotecas Públicas de este municipio, y a las actividades lúdicas que organizaba el Municipio de Ibagué a través de sus secretarías y las cuales desarrollaban como Gestores Culturales y Bibliotecarios.
Lo anterior lleva al convencimiento de la Sala que la demandante prestó sus servicios en forma personal como Bibliotecaria Pública del Municipio de Ibagué. En lo atinente a la contraprestación económica, se aprecia diáfanamente que según los medios probatorios arrimados el expediente tanto por la parte demandante como por el extremo demandado, que existe pluralidad de contratos de prestación de servicios suscritos entre ambas partes en los cuales se establecen los valores que se pactaron y pagaron la señora Magnolia Velázquez Rodríguez En relación con el requisito de subordinación o dependencia, la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha señalado, que es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo contractual; así mismo, para la determinación de dichos requisito, se debe atender a criterios como el de cumplimiento de una horario laboral, la comprobación de que las funciones ejecutadas correspondan a la misionalidad de la entidad y que dichas funciones también sean ejecutadas por funcionarios de planta. 73001-33-33-001-2021-00184-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO MAGNOLIA VELAZQUEZ RODRIGUEZ.
Vs MUNICIPIO DE IBAGUE. Precisado lo anterior, advierte la Sala, que de conformidad con las testimoniales recaudados, las funciones que ejecutaba la señora Magnolia Velázquez Rodríguez como Bibliotecaria, las cumplía de acuerdo a las ordenes o criterios que eran impartidos por la Coordinadora de la Red de Bibliotecas Públicas del Municipio de Ibagué, en la reuniones mensuales que se realizaban en la Secretaría de Cultura; así mismo quedó demostrado que los elementos de trabajo requeridos para desempeñar la actividad eran suministrados por el extremo demandado, y que debía elaborar informes en relación con el objeto contractual.
Ahora bien, en cuanto al requisito de permanencia que se debe cumplir para la acreditación del contrato realidad, el mismo se encuentra claramente acreditado, pues de los elementos de prueba relacionados en precedencia, se evidencian los contratos de prestación de servicio suscritos por ambas partes y que superan un lapso de más de 3 años, en cumplimiento del mismo objeto por el extremo demandante, concluyendo así, que no se efectuaron estas actividades de forma temporal o transitoria como se ejecutan en los contratos de prestación de servicios, sino que por el contrario se evidencia una permanencia en el tiempo desde 13 de junio de 2016 hasta el 21 de octubre de 2019, con interrupciones.
De acuerdo a lo anterior, resulta claro para este Colectivo, que de lo dicho por las testigos se infiere sin dubitación alguna, que para la ejecución de las funciones propias de la demandante como Bibliotecaria, la Coordinadora intervenía en la ejecución de las mismas más allá de una simple labor de coordinación, pues en las reuniones mensuales que realizaban en la Secretaria de Cultura se establecían las directrices para la ejecución de las actividades, y si bien no obra en el plenario prueba documental alguna que permita establecer el poder disciplinante o de subordinación, como llamados de atención, permisos para ausentarse, memorandos, sanciones, o cualquier otra tipo de correctivo laboral, las testigos fueron suficientes y contundentes para poder determinar que la funciones ejecutadas por la actora no se realizaron con la autonomía propia de los contratos de prestación de servicios.
En efecto y si bien el Consejo de Estado ha sido claro que el cumplimiento de un horario laboral no permite desvirtuar la relación contractual, lo cierto es que en el sub examine el cumplimento del horario establecido para todas las Bibliotecarias pertenecientes a la Red de Bibliotecas del Municipio de Ibagué, no sólo obedecía a la imposición por parte de la accionada sino al cumplimento de un horario establecido en la propia ley, pues la Ley 1379 de 2010, “Por la cual se organiza la red nacional de bibliotecas públicas y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 11 dispuso: “La jornada mínima de prestación de los servicios de consulta a cargo de las bibliotecas públicas de la Red Nacional de Bibliotecas no podrá ser inferior a las 40 horas semanales, y debe incluir los sábados y en lo posible, los días domingos y festivos”.
En este orden de ideas, es evidente que por la naturaleza del servicio prestado por la demandante – Bibliotecaria- resultaba totalmente imposible ejecutar sus funciones con plena autonomía, ya que no estaba a su arbitrio prestar el servicio de biblioteca en los días o en los horarios que ella quisiera, pues el servicio público de biblioteca requiere de atención personal, de uno horarios establecidos para el público, con el cumplimento legal de una intensidad horaria mínima, sin que entonces la accionante tuviese la potestad de ejecutar su trabajo en las condiciones que ella lo considerara pertinente, pues entre muchas de las funciones que debía cumplir la demandante, estaba precisamente la de atención al público en los horarios previamente establecidos por la administración para el funcionamiento de las bibliotecas públicas. 73001-33-33-001-2021-00184-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO MAGNOLIA VELAZQUEZ RODRIGUEZ.
Vs MUNICIPIO DE IBAGUE. En otra palabras, la labor que desarrolló la actora era totalmente subordinada, pues, para ejecutar la actividad debía acudir al lugar de trabajo y permanecer en el lugar en el que funcionaba la biblioteca, debía atender y orientar a la comunidad, cuidar las colecciones bibliográficas, mobiliario y equipos; labor que obliga al cumplimiento de horario y al acatamiento de ordenes de un superior, como lo era la Coordinadora de la Red de Bibliotecas, sin perder de vista además que debía realizar actividades que debían ser aprobadas por la entidad competente dentro del ente territorial accionado.
En este caso, encuentra la Sala desvirtuados los elementos de autonomía e independencia en la prestación del servicio, así como la temporalidad que debe primar en un verdadero contrato de esta categoría; contrario sensu, se encuentran probados en el sub examine los elementos de la relación laboral, tales como la prestación personal del servicio, la remuneración como contraprestación directa y proporcional por la prestación del mismo, la subordinación y dependencia en el desarrollo de la actividad y el desempeño de una labor de carácter permanente propia de la Entidad.
Se puede concluir en el sub-lite, que la Administración utilizó equivocadamente la figura del contrato de prestación de servicios, para ocultar una verdadera relación laboral, siendo del caso dar aplicación a los principios dispuestos en los artículos 13 y 53 de la Constitución Política para declarar la existencia de un contrato realidad.
No puede perderse de vista que las diferentes situaciones administrativas y necesidades del servicio, no son patentes de corso para que las entidades estatales vinculen precaria e ilegalmente personal para el desempeño permanente de funciones públicas, desconociendo las formas sustanciales del derecho administrativo, y las garantías laborales y derechos fundamentales de quienes así resultan vinculados. - De la solución de continuidad y la prescripción: Evidenciando que en el sub-lite se configuraron todos los elementos propios de una relación laboral, esta Sala procede a verificar si en la relación laboral declarada existió solución de continuidad, o si por el contrario entre la suscripción de los contratos transcurrió un tiempo razonable que permita determinar que no existe continuidad entre los vínculos contractuales.
Al respecto, la Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del Consejo de Estado estableció un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que dicho término constituya una camisa de fuerza para el juez contencioso, que de acuerdo con los elementos de juicio obrantes en cada caso deberá determinar si hubo o no ruptura del aparente vínculo contractual.
Aunado a ello el H. Consejo de Estado ha complementado dicha regla manifestando que cuando las entidades públicas celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con la misma persona natural, en los que concurran los elementos de una autentica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre los contratos, si entre la terminación de uno y la suscripción del otro no han transcurrido más de 30 días hábiles, siempre y cuando los objetos y las obligaciones contractuales sean iguales o similares y satisfagan necesidades similares.
Del mismo modo, en caso de establecerse la no solución de continuidad, los efectos 73001-33-33-001-2021-00184-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO MAGNOLIA VELAZQUEZ RODRIGUEZ. Vs MUNICIPIO DE IBAGUE. jurídicos solamente se encaminan a concluir que no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual.
Conforme a lo anterior, es necesario establecer que si presentaron o no interrupciones entre uno y otro contrato: - Contrato No 839 de 2016, del 16 de junio al 15 de diciembre de 2016 Interrupción de 108 - Contrato No 1185 de 2017, del 24 de mayo al 23 de septiembre de 2017 Interrupción 26 días - Contrato No 2028 de 2017, del 02 de Nov de 2017 al 01 de Ene de 2018 Interrupción de 16 días - Contrato No 1262 de 2018, del 26 de Ene de 2018 al 25 de Sept. de 2018 Interrupción de 32 días - Contrato No 2655 de 2018, del 09 de Nov al 30 de Dic de 2018 Interrupción de 38 días - Contrato No 901 de 2019, del 22 de Feb al 21 de Oct de 2019 Atendiendo el citado criterio jurisprudencial, en la información anterior se evidencia que el vínculo contractual presentó varias rupturas, por lo tanto, no es posible declarar la existencia de continuidad desde 15 de diciembre de 2016 y el 24 de mayo de 2017, y si bien en periodos subsiguientes se evidencian dos interrupciones de 32 y 38 días, como se indicó con antelación, el termino de 30 días no puede ser una camisa de fuerza para la determinación de la continuidad del servicio, no resultando por ende que unos cuantos días de más (2 y 8) impidan desestimar la solución de continuidad.
Ahora bien, teniendo en cuenta que la petición de reconocimiento de la relación laboral fue radicada el 23 de febrero de 2021, es claro que operó el fenómeno de la prescripción para los periodos laborados con anterioridad al 23 de febrero de 2018, pues es claro que pasaron más de 3 años desde la fecha de la reclamación administrativa, siendo procedente para los periodos que a continuación se relacionan el pago de las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en pensión, por ser una prestación imprescriptible, a saber: Del 16 de junio al 15 de diciembre de 2016;
Del 24 de mayo de 2017 al 21 de octubre de 2019. En relación a los citados aportes al sistema de seguridad social en pensiones, se ordenará a la entidad accionada tomar el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la demandante dentro de los periodos arriba relacionados y a través de cada uno de los contratos de prestación de servicios, mes a mes y si existe diferencia entre los aportes realizados y los que se debieron efectuar, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, en el porcentaje que le correspondía como empleador. 73001-33-33-001-2021-00184-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO MAGNOLIA VELAZQUEZ RODRIGUEZ.
Vs MUNICIPIO DE IBAGUE. A efectos de lo anterior, la demandante deberá acreditar las cotizaciones realizadas al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones durante los vínculos contractuales y en caso de existir diferencia en su contra deberá completar el porcentaje que le correspondía como trabajador a fin de evitar que se configure un doble pago por este concepto, siendo improcedente la devolución de los valores asumidos con la contratista, toda vez que dichos emolumentos fueron recaudados como recursos de naturaleza parafiscal De otra parte, le asiste derecho a la demandante que le sean reconocidos los emolumentos prestacionales de los contratos ejecutados a partir del 23 de febrero de 2018, en relación con las acreencias laborales unitarias reclamadas, por tanto, se ordenará reconocer a favor de la señor Magnolia Velázquez Rodríguez y a cargo del Municipio de Ibagué el reconocimiento y pago de los derechos laborales causados, es decir, auxilio de cesantías, intereses a la cesantías, vacaciones, prima de vacaciones, prima de servicios, bonificación por servicios prestados y prima de navidad en los periodos comprendidos ente el 23 de febrero de 2018 al 21 de octubre de 2019, la liquidación de dichas prestaciones se realizarán teniendo en cuenta el valor de los honorarios pactados.
Las sumas reconocidas deberán ajustarse en su valor con aplicación de la siguiente fórmula: R= Rh Índice final / Índice inicial En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia), por el índice inicial (vigente para la fecha en que debió hacerse el pago).
Así las cosas, esta Sala de decisión a REVOCARÁ la decisión de primera instancia, teniendo en cuenta que los elementos de prueba obrantes en el plenario, dan cuenta de la existencia de una verdadera relación laboral surgida entre la demandante, señora Magnolia Velázquez Rodríguez y el Municipio de Ibagué, a pesar de haber sido oculta bajo la figura del contrato de prestación de servicios, configurándose el contrato realidad en aplicación de los principios consagrados en los artículos 13 y 53 constitucionales.
Sin embargo, debe indicarse que operó el fenómeno de la prescripción frente a los periodos laborados con anterioridad al 23 de febrero de 2018. Ahora, considerando que la demandante presentó el 23 de febrero de 2021 ante la entidad accionada, el reconocimiento de una relación laboral y el pago de prestaciones sociales derivadas del mismo se ha de señalar que en los términos del artículo 83 del C.P.A.C.A. se configura un acto ficto negativo frente a esa solicitud, por cuanto trascurrieron tres (3) meses contados a partir de la presentación de la misma, sin que hubiere sido resuelta. - De la condena en costas.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del C.P.A.C.A., salvo en los procesos donde se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las disposiciones del Código de Procedimiento Civil, hoy C.G.P. 73001-33-33-001-2021-00184-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO MAGNOLIA VELAZQUEZ RODRIGUEZ.
Vs MUNICIPIO DE IBAGUE. Por su parte, el Acuerdo Nº PSAA16-10554 del 05 de agosto de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, señala que en tratándose de asuntos contencioso-administrativos con cuantía, en primera instancia, habrá de condenarse en agencias en derecho hasta por el veinte por ciento (20%) de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia, y en segunda instancia, hasta por el cinco por ciento (5%) de las mismas.
Ahora bien, el Código General del Proceso, en su artículo 365, en cuanto a la condena en costas establece en su numeral 1º que se condenará en ellas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación, o revisión que haya propuesto, y en su num. 4º agrega: ““Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente al del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias”.
En este sentido, la Sala condenará en costas en ambas instancias a la parte demandada, siempre y cuando se hubieren causado y en la medida de su comprobación, evento en el cual, se ordena incluir un (1) salario mínimo legal mensual vigente como agencias en derecho. A fuerza de lo discurrido, el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia proferida el 18 de marzo de 2023 por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, que negó las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la existencia y consiguiente nulidad del acto administrativo ficto resultante del silencio administrativo negativo, por la no respuesta oportuna a la petición radicada bajo el No. 2021-010922 de 23 de febrero de 2021, mediante la cual la señora Magnolia Velázquez Rodríguez solicitó el reconocimiento de una relación laboral y el pago de prestaciones sociales derivadas de la suscripción de sendos contratos de prestación de servicios celebrados con el municipio de Ibagué.
TERCERO: DECLARAR probada la excepción de prescripción sobre las prestaciones laborales causadas con anterioridad al 23 de febrero de 2018, conforme lo considerado en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: A título de restablecimiento del derecho se CONDENA al Municipio de Ibagué que reconozca y pague en favor de la señora Magnolia Velázquez Rodríguez, el auxilio de cesantías, intereses a la cesantías, vacaciones, prima de vacaciones, prima de servicios, bonificación por servicios prestados y prima de navidad causados en los periodos comprendidos ente el 23 de febrero de 2018 al 21 de octubre de 2019; la liquidación de dichas prestaciones se realizarán teniendo en cuenta el valor de los honorarios pactados.
QUINTO: A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR al MUNICIPIO DE IBAGUE cubrir los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensión a favor de la Señora Magnolia Velázquez Rodríguez, durante los periodos indicados en la parte motiva de esta providencia, tomando como Ingreso Base de Cotización 73001-33-33-001-2021-00184-01 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO MAGNOLIA VELAZQUEZ RODRIGUEZ.
Vs MUNICIPIO DE IBAGUE. (IBC) los honorarios pactados en cada uno de los contratos de prestación de servicios. Del mismo modo, se dispone que la parte actora debe acreditar que las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales, y dado el caso que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar el valor completo de tales cotizaciones, según el caso, y según el porcentaje que le incumbía como trabajadora, tal y como se dejó señalado por el H. Consejo de Estado, en su Sentencia de Unificación, siendo improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal.
SEXTO: Los valores adeudados por concepto de la prestación reconocida, deberán actualizarse de acuerdo con lo establecido en el artículo 187 del C.P.A.C.A.
SEPTIMO: CONDENAR en costas de ambas instancias a la entidad demandada. Tásense por Secretaría del Juzgado de rigen.
OCTAVO: La entidad demandada cumplirá esta sentencia en los términos del artículo 192 del C.P.A.C.A.
DECIMO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen, realizando las anotaciones de rigor y dejando las constancias correspondientes en el sistema justicia SAMAI. En firme esta decisión, devuélvanse las diligencias al juzgado de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JOHN LIBARDO ANDRADE FLÓREZ BELISARIO BELTRAN BASTIDAS (Firmado electrónicamente) JOSÉ ALETH RUIZ CASTRO CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma dispuesta para ello por el C.S. de la J. Denominada SAMAI, garantizándose en consecuencia, su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del C. De P.A. y de lo C.A. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx o en el validador de documentos del SAMAI https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx