SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrada Ponente Nadia Patricia Benítez Vega Montería, dieciocho (18) de julio del año dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación 23001333300520230037401 Demandante MAYCA JUDITH OROZCO SÁNCHEZ Demandado NACIÓN, MINISTERIO DE EDUCACIÓN, FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – FOMAG Tipo de providencia SENTENCIA Tema SANCIÓN MORATORIA LEY 244 DE 1995 Decisión CONFIRMA I. ASUNTO El tribunal decide el recurso de apelación formulado por la Nación, Ministerio de Educación, FOMAG contra la sentencia de fecha 30 de septiembre de 2024, emitida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería1.
II. LA DEMANDA 2.1. Hechos La actora relata que solicitó a la demandada el 30 de octubre de 2018, como docente, el reconocimiento y pago de sus cesantías. Estas fueron reconocidas mediante Resolución No. 3665 del 4 de diciembre de 2018 y pagadas el 26 de febrero de 2019, después de cumplir los 70 días hábiles que establece la ley.
El día 26 de octubre de 2020, solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías. La entidad demandada resolvió de manera negativa en forma ficta. En consecuencia, solicita la nulidad del acto administrativo ficto configurado ante la petición presentada el día 26 de octubre de 2020, en cuanto negó el derecho a pagar la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995 y 1071 de 2006.
Asimismo, se declare que la demandante tiene derecho a que se le reconozca y pague la sanción por mora, y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la demandada a pagar la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contando desde los setenta (70) días hábiles después de haber radicado la solicitud de cesantías. 1La presente sentencia se profiere alterando el orden de los expedientes que se encuentra para fallo, de conformidad con las disposiciones contenidas en los artículos 18 y 115 de las Leyes 446 de 1998 y 1395 de 2010, toda vez que el tema debatido ha sido decantado por esta Corporación. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520230037401 2 CO-SC5780-99 2.2.
Fundamentos de derecho Como normas violadas se citan las siguientes: Legales: Ley 91 de 1989 artículos 5 y 15, Ley 244 de 1995 artículos 1° y 2° y Ley 1071 de 2006, artículos 4° y 5°. La parte demandante refiere el concepto de violación en folios 3 a 12 del archivo 02DemandaAnexos.pdf. En esencia, señala que la entidad demandada menoscaba las disposiciones citadas al cancelar las cesantías pasados 70 días hábiles contados desde la radicación de la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías.
III. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia anticipada del 30 de septiembre de 2024, se resolvió declarar la nulidad del acto administrativo ficto configurado el 26 de enero de 2021, frente a la petición presentada el 26 de octubre de 2020 ante la Nación, Ministerio de Educación Nacional, FOMAG, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria a la actora.
En consecuencia, se condenó a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a reconocer y pagar a la actora la sanción moratoria contemplada en el parágrafo del artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, desde el 13 de febrero de 2019 hasta el 25 de febrero de 2019, es decir, por un término de 13 días.
De igual forma, ordenó que a la suma reconocida se le aplicara el IPC establecido en el artículo 187 del CPACA. El a quo se refirió al artículo 1 de la Ley 244 de 1995 subrogado por el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006, artículo 2 de la Ley 244 de 1995 subrogado por el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006, sentencia de unificación del Consejo de Estado del 18 de julio de 2018 con radicado 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15) CE-SUJ2-012-18, M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
En concreto señaló: «(…) se observa que los quince días con los que contaba la entidad para expedir el acto de reconocimiento de cesantías parciales tenía como fecha límite el día 22 de noviembre de 2018, no obstante, este solo se expidió el 4 de diciembre de 2018, después del término contenido en el artículo 4° de la Ley 1071 de 2006.
(…) En consecuencia, los plazos establecidos para el inicio de la causación de la sanción moratoria conforme el caso concreto se debe contabilizar de la siguiente forma: TERMINO FECHA CASO CONCRETO Fecha de la reclamación de las cesantías parciales 30 de octubre de 2018 FECHA DE RECONOCIMIENTO CESANTÍAS 4 de diciembre de 2018 FECHA DE PAGO CESANTÍAS 26 de febrero de 2019 PERIODO DE MORA 13 de febrero de 2019 – 25 de febrero de 2019 (13 días) Vencimiento del término para el reconocimiento – 15 días (Art. 4 Ley 1071 de 2006) 22 de noviembre de 2018 Vencimiento del término de ejecutoria – 10 días (Arts. 76 y 87 del CPACA). 6 de diciembre de 2018 Vencimiento del término para el pago – 45 días (Art. 5 Ley 1071 de 2006). 12 de febrero de 2019 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520230037401 3 CO-SC5780-99 Pues bien, de lo anterior de colige que en el asunto sub lite se causó a favor del (la) actor(a) un periodo de mora desde el 13 de febrero de 2019 hasta el 25 de febrero de 2019, día anterior a aquel en el que La Fiduprevisora S.A. realizó el pago de las cesantías parciales de la parte actora.
En cuanto a la asignación básica a tener en cuenta al momento de liquidar la sanción moratoria causada, se deberá aplicar la regla fijada por el Consejo de Estado en la multicitada sentencia de unificación en relación a las cesantías parciales, la cual consagra que la asignación básica que se debe tomar es la vigente al momento de retiro del servicio, advirtiendo que la asignación básica será invariable conforme la regla enunciada.
Teniendo claro lo anterior, procede el Despacho a estudiar a cargo de quien sería la responsabilidad del pago por la sanción moratoria. Así, se torna necesario indicar que como quiera que la solicitud de las cesantías fue radicada en antes de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019 -lo cual fue el 30 de octubre de 2018-; por tanto, la sanción moratoria en el presente caso se encuentra a cargo de la Nación – Ministerio De Educación Nacional - FNPSM, tal como se desprende del marco normativo y jurisprudencial de esta providencia. En síntesis, a la parte actora le asiste el derecho a que le sea reconocida y pagada por parte de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FNPSM la sanción moratoria por pago tardío de cesantías parciales por el periodo comprendido entre el día 13 de febrero de 2019 hasta el 25 de febrero de 2019, atendiendo únicamente los términos señalados en la sentencia de unificación (18) de julio de 2018.
(…) Así mismo, se ordenará que las sumas sean ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor conforme el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (26 de febrero de 2019 por ser este el día en que se realizó el pago de las cesantías) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195.
Lo anterior por cuanto si bien la providencia citada negó la indexación de las sumas causadas, no excluyó expresamente la posibilidad de actualizarlas conforme el IPC, orden que fue interpretada en sentencia del 26 de agosto de 2019 con radicado 68001-23-33000-2016-00406-01(1728- 2018). De igual forma, se ordenará dar cumplimiento a la sentencia conforme el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.
(…)» IV. DEL RECURSO DE APELACIÓN Mediante memorial allegado en término, la apoderada judicial de la parte demandada interpuso recurso de apelación contra la providencia de fecha 30 de septiembre de 2024, emitida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería. La recurrente manifiesta que la Fiduprevisora actúa únicamente como vocera y administradora del patrimonio autónomo del FOMAG, por tal motivo, los recursos administrados provienen de este y su disponibilidad depende y se condiciona a las instrucciones del Ministerio de Educación Nacional.
De esta manera, los recursos del FOMAG no pueden ser administrados al arbitrio de la Fiduprevisora S.A., pues, se estaría incurriendo en un detrimento patrimonial, ya que, los pagos deben realizarse previa instrucción del Ministerio de Educación. Finalmente, solicita se revoque lo correspondiente a la indexación ordenada. V. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación interpuesto fue admitido mediante auto de fecha 5 de mayo del 2025, sin que previo a ingresar al despacho para fallo las partes y el Ministerio Público intervinieran en esta instancia. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520230037401 4 CO-SC5780-99 VI.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 6.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación de la sentencia emitida por un juzgado administrativo del circuito judicial de Montería. 6.2.
Problema jurídico Establecer si en el presente asunto el a quo contabilizó adecuadamente el monto de la sanción moratoria reclamada por la demandante. Específicamente, corresponde determinar los días en que la demandada incurrió en mora, y si procede el ajuste o indexación de la condena en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. 6.3 Análisis del caso concreto El Consejo de Estado en sentencia de unificación2 estableció a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria: “95.
En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social -cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006” La citada sentencia sostiene que si bien el trámite de reconocimiento y pago de prestaciones sociales contiene una regulación particular en el Decreto 2831 de 2005 que difiere del establecido en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, prevalece el procedimiento indicado en estas últimas por cuanto gozan de mayor jerarquía normativa que el citado decreto, por consiguiente, debe aplicarse la disposición legal en lo concerniente a términos para el reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas de docentes en atención a su naturaleza jurídica de servidores públicos, al igual que en el caso de la sanción moratoria.
En la aludida sentencia de unificación se establecieron las reglas que deben tenerse en cuenta para contabilizar el inicio de la causación de la sanción moratoria, teniendo en cuenta el procedimiento que debe llevarse a cabo en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas. Las referidas reglas se discriminan en el siguiente cuadro3: 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá D.C. dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018), Rad.
No.: 73001-23-33- 000-2014-00580-01(4961-15). 3 Ibídem. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520230037401 5 CO-SC5780-99 En esta también se precisó la improcedencia de la indexación así: “191. En suma, la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente, razón por la cual, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentará jurisprudencia en tal sentido.
Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA." HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520230037401 6 CO-SC5780-99 No obstante, con fundamento en la sentencia de unificación en cuanto al ajuste de la suma reconocida por sanción moratoria el Consejo de Estado4 ha ordenado el reajuste de las sumas en aplicación del artículo 187, así lo señaló en providencia del 12 de noviembre de 2020: “Por otro lado, se advierte que, si bien es cierto que no procede la indexación del capital base de liquidación, esto es, el reajuste de la asignación básica con la cual debe ser calculada la sanción, no lo es menos que ello no es óbice para dar aplicación al artículo 187 (inciso final) del CPACA, en el sentido de actualizar las sumas líquidas de dinero que correspondan a la condena irrogada, tal como fue determinado por esta sección en sentencia de unificación de 18 de julio de 2018.
En tal virtud, la suma que deberá cancelar la entidad condenada por concepto de sanción moratoria se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la acusación de la sanción).” -Negrilla fuera del texto- El 23 de julio de 2018, el Gobierno Nacional dictó el Decreto 1272 de 20185 y ajustó el plazo -no el procedimiento- para atender las solicitudes de reconocimiento de cesantías a los docentes afiliados al Fomag a máximo 15 días hábiles, contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario (artículo 2.4.4.2.3.2.22.).
Por su parte, procedimiento exigía a la autoridad administrativa que, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la solicitud de la prestación, elaborara un proyecto de acto administrativo, el cual dentro del mismo plazo debía remitirlo a la Fiduciaria para que esta lo revisara (art. 2.4.4.2.3.2.23.); a su vez, la Fiduciaria, dentro de un término idéntico -contado desde el recibo del proyecto de acto administrativo- debía impartir su aprobación o desaprobación argumentando de manera precisa el sentido de su decisión y remitir a la entidad territorial lo decidido (art. 2.4.4.2.3.2.24.).
Finalmente, los cinco (5) días hábiles restantes -de los 15- debían emplearse por la entidad territorial para expedir el acto administrativo definitivo, contados desde que se recibiera la decisión de la Fiduciaria (art. 2.4.4.2.3.2.25.), el cual, luego de su ejecutoria, debía ser remitido nuevamente a esta última entidad para el pago de la prestación, para lo cual no podía exceder del término de 45 días hábiles, siguientes a la ejecutoria del acto administrativo (arts. 2.4.4.2.3.2.26. y 2.4.4.2.3.2.27.).
La misma norma reglamentaria en su artículo 2.4.4.2.3.2.26. dispuso que el pago de la sanción moratoria por incumplimiento de los términos para el pago de las cesantías previstos en la Ley 1071 de 2006 -aplicados también en el nuevo reglamento- se haría con cargo a los recursos del Fomag «sin perjuicio de las acciones legales o judiciales correspondientes que se deban adelantar en contra de quien dé lugar a la configuración de la sanción moratoria, con el fin de que el Fondo recupere las sumas pagadas».
Asimismo, estableció el deber a la sociedad fiduciaria de «interponer las acciones legales correspondientes en contra de las entidades territoriales certificadas en educación por el incumplimiento de los términos indicados en la Ley 1071 de 2006 y reintegrar las sumas de dinero canceladas con ocasión del pago de la sanción moratoria que le sea atribuible».
Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20196, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues, de una actuación conjunta entre la entidad territorial 4 Sentencias bajo radicado 08001-23-33-000-2012-00224-02(1752-15) del 30 de octubre de 2020 y 08001-23- 33-000-2014-01207-01(0902-17) del 12 de noviembre de 2020. 5 Por el cual se modifica el Decreto número 1075 de 2015 –Único Reglamentario del Sector Educación–, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones. 6 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520230037401 7 CO-SC5780-99 y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe la expedición del acto administrativo de reconocimiento de estas. Aunado, se dispuso: (i) a prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fomag, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías, (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas y (iii) un parágrafo transitorio con el cual se autorizó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para expedir títulos de tesorería (TES), para el pago de las sanciones moratorias a cargo de Fomag, causadas a diciembre de 2019, pero esto se extendió a diciembre de 2023 con la Ley 2294 de 2023, de modo que estos recursos integrarían presupuestalmente el Fomag, pero estarían destinados únicamente a cubrir la obligación que se genere a su cargo por la mora en el pago de cesantías.
El artículo 57 de la referida ley dice:
ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(…) Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Parágrafo modificado modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023. El nuevo texto es el siguiente:> Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas, así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo de Fomag efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. De la norma transcrita se evidencia que, además de una modificación al procedimiento para reconocer las cesantías consistente en que desde la entrada en vigor de dicha ley la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa en el pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales, la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado, y, aunque no lo dijo expresamente el legislador, en el parágrafo transitorio se fijó la expedición de TES como una nueva fuente de recursos que estarían destinados al pago de dicha indemnización pecuniaria, cuando esta sea imputable al Fomag, y en todo caso, por las causadas a diciembre de 2022 -en la versión dada por la Ley 2294 de 2023-, esto para evitar afectar los recursos de las prestaciones sociales que tiene a su cargo el Fomag.
La emisión y forma de negociación de los títulos de tesorería fue reglamentada mediante el Decreto 2020 de 2019 -modificado parcialmente por el Decreto 473 de 2021-. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520230037401 8 CO-SC5780-99 Posteriormente, el Gobierno Nacional emitió el Decreto 942 de 20227 con el fin de «optimizar el procedimiento para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los docentes afilados al Fondo, así como armonizar las competencias y alcances de las entidades territoriales y de la sociedad fiduciaria administradora de los recursos del mismo (…)».
En ese sentido, reglamentó el siguiente procedimiento tendiente a que la entidad territorial expidiera el acto definitivo de cesantías:
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.1. Radicación de las solicitudes de reconocimiento y pago de las prestaciones económicas. Las solicitudes de reconocimiento y pago de las prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, deben ser presentadas por el docente ante la Última Entidad Territorial Certificada en Educación que haya ejercido o ejerza como autoridad nominadora del afiliado, a través de la herramienta tecnológica adoptada para el efecto por la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(…)
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.22. Término de la Entidad Territorial Certificada en Educación para resolver las solicitudes de reconocimiento y pago de cesantías y su gestión. La solicitud del reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas deberá contener los documentos requeridos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de la sociedad fiduciaria que lo administra, de acuerdo con el formulario que adopte para el efecto a través de la herramienta tecnológica.
La Entidad Territorial Certificada en Educación deberá resolver la solicitud de reconocimiento mediante acto administrativo, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la radicación completa de la solicitud de reconocimiento por parte del peticionario, a través de la herramienta tecnológica. (…)
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.25. Gestión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Una vez ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la Entidad Territorial Certificada en Educación deberá gestionar, inmediatamente a través de la plataforma o herramienta tecnológica dispuesta el trámite de pago para que dentro de los términos contenidos en el presente decreto, la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio desembolse las sumas reconocidas.
En cuanto al pago, el reglamento estableció:
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.27. Pago de los reconocimientos de cesantías. Dentro de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes a la ejecutoria del acto administrativo que reconoce las cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deberá efectuar el pago correspondiente.
En todo caso, todo el procedimiento de reconocimiento y pago de las cesantías parciales y definitivas no podrá exceder los tiempos establecidos en la Ley 1071 de 2006. Luego de precisar los anteriores plazos para el reconocimiento y pago de las cesantías, se ocupó de la consecuencia jurídica de su incumplimiento -la sanción moratoria por pago tardío-, de la siguiente manera:
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.28. Sanción moratoria. La Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del presente decreto, así como de los términos aplicables para la notificación y la resolución de recursos de 7 Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520230037401 9 CO-SC5780-99 acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o sustituya. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
La sanción moratoria no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria. En el evento en que la sanción por mora resulte imputable a las dos entidades antes enunciadas, ésta deberá calcularse y pagarse de forma proporcional según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad. -Destacado y negrilla de la Sala- El anterior decreto reglamentario aterrizó el marco de responsabilidad conjunta o compartida que introdujo la Ley 1955 de 2019 en el pago de la sanción moratoria a los docentes afiliados al Fomag, atendiendo la participación en la causación de la mora de cada una de las entidades obligadas a gestionar oportunamente el reconocimiento y pago de las cesantías de esos servidores públicos, premisa que se acompasa con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995: «[e]n caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas», pues no puede perderse de vista que las entidades obligadas en el trámite de cesantías son la entidad territorial y la Fiduciaria que administra el Fomag.
Así, se fijó en cabeza de la entidad fiduciaria la obligación que subyace del incumplimiento del plazo que la ley dispone para proceder al pago de las cesantías, es decir, la sanción moratoria fijada en la Ley 244 de 1995 -modificado por la Ley 1071 de 2006-, a prorrata de la participación de aquella en la mora causado, esto es, cuando hubiera incumplido su parte dentro del procedimiento administrativo (efectuar el pago dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto ejecutoriado por parte de la entidad territorial), obligación que en rigor, debería comenzar a regir a partir de la entrada en vigencia del precitado Decreto 942 de 2022, no obstante, el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, con la modificación introducida por la Ley 2294 de 2023, ya había cubierto dicha obligación para las sanciones moratorias causadas hasta diciembre de 2022 con cargo a los recursos obtenidos en la negociación de TES que efectuara la fiduciaria y que expidiera el Ministerio de Hacienda, de modo que la responsabilidad de pago con cargo a los recursos propios de la fiduciaria solo puede entenderse que entra a regir a partir de que finiquite el objetivo de la ley -diciembre de 2022-, que reglamentó el decreto en comento por jerarquía normativa.
De este modo, con base en el análisis jurídico realizado por el tribunal en precedencia, la sala sienta su posición sobre el alcance de la participación de la sociedad fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fomag en el pago de la sanción moratoria bajo análisis, consistente en que la obligación a cargo de la fiduciaria de responder con su propio patrimonio en el pago de dicha sanción surge a partir del 1 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien debe efectuar el pago dicha multa en su calidad de Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520230037401 10 CO-SC5780-99 administradora del Fomag, lo cierto es que debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES de que tratan el parágrafo transitorio ídem y el Decreto 2020 de 2019.
Por su parte, la entidad territorial deberá responder con cargo a sus recursos por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, debido al retardo en el pago de éstas que le sea imputable conforme a su competencia dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación. Teniendo en cuenta las premisas descritas, las fechas de reclamación prestacional y los términos legales previstos en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, se analizará el caso concreto tomando en consideración que la competencia del superior está limitada a los argumentos de la apelación, con ese objetivo según las pruebas allegadas figuran acreditados los hechos que se detallan en el siguiente cuadro: Fecha de reclamación cesantías parciales 30 de octubre de 20188 Vencimiento del término para el reconocimiento (15 días hábiles) articulo 4 ley 1071 de 2006 22 de noviembre de 2018 Vencimiento del término ejecutoria (10 días hábiles artículos. 76 y 87 del CPACA. 6 de diciembre de 2018 Vencimiento de término para pago (45 días hábiles) articulo 5 ley 1071 de 2006 12 de febrero de 2019 Fecha en la cual empezó a causar la sanción moratoria 13 de febrero de 2019 Fecha en que fueron puestas a disposición las cesantías según certificado de BBVA 26 de febrero de 20199 En el asunto bajo examen, luego de verificar las pruebas aportadas al expediente se observa que el día 30 de octubre de 2018, la parte demandante solicitó ante la entidad demandada el pago de sus cesantías parciales.
Dicha prestación fue reconocida a través de la Resolución No. 3665 del 4 de diciembre de 2018, la cual reposa de folio 24 y 25 del archivo 01Demanda.pdf. El pago se surtió el día 26 de febrero de 2019, conforme lo visto a folio 28 del archivo 01Demanda.pdf, donde milita certificado de pago emitido por Fiduprevisora S.A. fechado 28 de agosto de 2023, el cual hace constar que la parte actora tuvo a su disposición la suma de $15.587.439 por concepto de pago de cesantías.
En primer lugar, la entidad recurrente alega que la Fiduprevisora actúa únicamente como vocera y administradora del patrimonio autónomo del FOMAG, por tal motivo, los recursos administrados provienen de este y su disponibilidad depende y se condiciona a las instrucciones del Ministerio de Educación Nacional, y, los recursos del FOMAG no pueden ser administrados al arbitrio de la Fiduprevisora S.A., pues, se estaría incurriendo en un detrimento patrimonial.
En segundo lugar, solicita se revoque la indexación ordenada por el a quo. En lo atinente al primer reproche, la sala advierte que conforme el marco normativo ut supra le corresponde al FOMAG el pago de la sanción moratoria que se originen de peticiones elevadas antes de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019. 8 Se extrae de la Resolución No. 3665 del 4 de diciembre de 2018, la cual reposa en folios 24 y 25 del archivo 01Demanda.pdf del expediente. 9 Ver folio 28 del archivo 01Demanda.pdf.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520230037401 11 CO-SC5780-99 Según lo dispone el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 “La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías”. El artículo 336 ibidem, prevé: “ARTÍCULO 336. VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. (…)” –Destacado de la Sala- Como es sabido por regla general, la nueva norma rige hacia el futuro, de manera que sólo aplica para los hechos producidos a partir de su vigencia y hasta del momento de su derogación. Excepcionalmente las leyes pueden tener efectos retroactivos, siempre y cuando la propia norma lo preceptúe de manera taxativa a título de excepción a la regla constitucional de irretroactividad.
Para el asunto que debe ser resuelto se destaca: i) La Ley 1955 de 2019, entró en vigor el 25 de mayo de 2019, ii) la solicitud de reconocimiento de las cesantías parciales se elevó el 30 de octubre de 2018, y iii) la mora se causó desde el 13 de febrero de 2019 al 25 de febrero de 2019, es decir, ambos eventos ocurrieron con anterioridad a la vigencia de la referida Ley 1955 de 2019.
Así, no es de recibo los argumentos expuestos por la recurrente, pues, para la fecha en que se causó la mora, le correspondía al FOMAG el pago de las sanciones que originaran por el pago inoportuno de las cesantías de los docentes. En lo referente a la segunda disconformidad, el tribunal resalta que el a quo acertó al ordenar el ajuste de las sumas reconocidas con base en el IPC, según lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (26 de febrero de 2019), por ser este el día en que se realizó el pago de las cesantías, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 ibídem, en tanto tal como se dejó sentado en sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, la improcedencia de la indexación recae sobre el reconocimiento de la sanción moratoria por tratarse de una penalidad económica por la negligencia de la entidad en el pago de las cesantías; ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos del artículo 187 ibídem.
El anterior criterio ha sido reiterado en la sentencia del 12 de noviembre de 202010, donde se sostuvo que si bien no procede la indexación del capital base de liquidación- esto es, los salarios tenidos en cuenta para el cálculo de la sanción- ello no impide la actualización de las sumas o valores a los que se condena al pago. En ese orden, atendiendo al criterio de unificación del Consejo de Estado, la fecha de reclamación prestacional y los términos legales previstos en la Ley 244 de 1995, subrogada 10 Sentencias bajo radicado 08001-23-33-000-2012-00224-02(1752-15) del 30 de octubre de 2020 y 08001-23- 33-000-2014-01207-01(0902-17) del 12 de noviembre de 2020.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520230037401 12 CO-SC5780-99 por la Ley 1071 de 2006, la sala coincide con la tesis del a quo al sostener que hubo 352 días de mora, por el contrario, realizados los cálculos pertinentes deviene que la sanción moratoria se causó desde el día 13 de febrero de 2019 hasta el 25 de febrero de 2019, es decir, transcurrieron 13 días de mora.
Bajo las anteriores consideraciones, lo procedente es confirmar la decisión de primera instancia, en virtud de la cual el a quo concedió parcialmente las pretensiones de la demanda. 6.4. Costas De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18811 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, toda vez que no hubo intervención de la parte demandante en la alzada.
VII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: Confirmar la sentencia de fecha 30 de septiembre de 2024, emitida por el Juzgado Quinto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Montería, en virtud de la cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda, en razón a las consideraciones expuestas.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al juzgado de origen, previa la cancelación de la radicación y demás anotaciones pertinentes. Se deja constancia que el presente proveído fue leído, discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA Magistrada Ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO12 Magistrada Magistrado 11 Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente: <En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.> 12 Se deja constancia que mediante Acuerdo 035 del 11 de febrero de 2025, emitido por la Sala Plena del Consejo de Estado se encargó al magistrado Pedro Facundo Olivella Solano, de las funciones del despacho de la doctora Diva María Cabrales Solano a quien se le aceptó la renuncia al cargo de magistrada del Tribunal Administrativo de Córdoba.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300520230037401 13 CO-SC5780-99 La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
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