SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Nadia Patricia Benítez Vega Montería, veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Medio de control NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación 23001333300220240008301 Demandante YUDYS DEL CARMEN ORTEGA ROSSO Demandado NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG Y OTRO Tipo de providencia SENTENCIA Tema SANCIÓN MORATORIA LEY 244 DE 1995 – RESPONSABILIDAD A CARGO DE LA ENTIDAD TERRITORIAL – LEY 1955 DE 2019 Decisión MODIFICA I. ASUNTO El tribunal decide el recurso de apelación formulado por el departamento de Córdoba contra la sentencia de fecha 27 de noviembre de 2024, emitida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería1.
II. LA DEMANDA 2.1. Hechos 2.1.1. La parte actora aduce que, por laborar como docente en los servicios educativos estatales en el departamento de Córdoba, el día 2 de julio de 2020 le solicitó al Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio2 el reconocimiento y pago de la cesantía a que tenía derecho. 2.1.2.
Manifiesta que mediante la Resolución No. 1911 del 9 de septiembre de 2020, expedida por la Secretaría de Educación del departamento de Córdoba le fue reconocida la cesantía solicitada. 2.1.3. Expone que la prestación no fue pagada a tiempo, es decir, ni la entidad territorial expidió el acto administrativo dentro de los 15 días que exige la ley, ni el Fomag pagó la cesantía dentro de los 45 días hábiles otorgados por el ordenamiento jurídico. 2.1.4.
El valor reconocido por cesantías se puso a disposición en la entidad bancaria el 12 de diciembre de 2020. 1La presente sentencia se profiere alterando el orden de los expedientes que se encuentra para fallo, de conformidad con las disposiciones contenidas en los artículos 18 y 115 de las Leyes 446 de 1998 y 1395 de 2010, toda vez que el tema debatido ha sido decantado por esta Corporación. 2 FOMAG.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300220240008301 2 CO-SC5780-99 2.1.5. Finalmente, el día 25 de febrero de 2021, presentó petición de reconocimiento de sanción mora de conformidad con los parámetros fijados en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019 ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y con copia ante el municipio de Montería. La petición se contestó negativamente según acto fico negativo configurado el 25 de mayo de 2021. 2.2.
Pretensiones 2.2.1. Que se declare la nulidad del acto ficto negativo producto del silencio administrativo configurado el día 25 de mayo de 2021 frente a la petición realizada por el demandante el 25 de febrero de 2021, a través del cual se niega el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías parciales, de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019. 2.2.2.
A título de restablecimiento del derecho, se declare que tiene derecho a la sanción pecuniaria solicitada establecida en la Ley 1071 de 2006, equivalente a 1 día de su salario por cada día de retardo, por el pago tardío de sus cesantías. En consecuencia, se ordene a las entidades demandadas reconocer y pagar la sanción moratoria fijada en las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 y según el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 2.2.3.
Asimismo, solicita que las sumas reconocidas se indexen tomando como base la variación del índice de precios al consumidor, que se ordene cumplir la sentencia según los artículos 187 y 192 del CPACA respectivamente y, se condene en costas a su contra parte. 2.3. Fundamentos de derecho y concepto de violación La parte actora estima vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989, artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995, artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 y Decreto 1272 de 2018.
III. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia de fecha 27 de noviembre de 2024, el a quo declaró la existencia y la nulidad del acto ficto negativo, configurado por la falta de respuesta a la petición presentada el día 25 de febrero de 2021 ante las entidades demandadas, mediante el cual se negó a la actora el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
En consecuencia, condenó al departamento de Córdoba a reconocer y pagar la sanción mora contemplada en el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, y conforme lo señalado en la Ley 1955 de 2019, por el término de 189 días, la cual debe ser liquidada con base en la asignación básica que devengaba la docente durante el año 2020.
De igual forma, ordenó que las sumas reconocidas fueran ajustadas tomando como base el IPC según lo señalado en el artículo 187. El a quo se refirió a la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, sentencia de unificación del Consejo de Estado del 18 de julio de 2018 con radicado 73001-23-33-000- 2014-00580-01(4961-15) CE-SUJ2-012-18, M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, Decreto 2020 de 2019, Decreto 942 de 2022 y Ley 2294 de 2023.
En concreto señaló: «(…) En efecto, siendo que la petición fue radicada el día 21 de febrero de 2020, los 70 días con que contaba la docente demandante para recibir el pago de su prestación vencieron el día 05 de junio de 2020, sin embargo, sólo hasta el 12 de diciembre de 2020 se puso a su Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300220240008301 3 CO-SC5780-99 disposición el valor liquidado por su derecho a cesantías parciales, es decir, se causaron 189 días de mora, por el período del 06 de junio al 11 de diciembre de 2020.
(…) En el caso bajo estudio, la trazabilidad demuestra que el DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA incurrió en mora al incumplir los términos señalados en la norma. En efecto, se tiene que la solicitud fue radicada el día 21 de febrero de 2020, los 25 días hábiles con que contaba el DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA para realizar todo el trámite a su cargo vencieron el día 30 de marzo de 2020.
Sin embargo, está demostrado que sólo hasta el 06 de octubre de 2020 remitió el expediente a FOMAG -FIDUPREVISORA. Igualmente, se demuestra que FOMAG- FIDUPREVISORA SA no incurrió en mora en el pago del derecho al docente. (…) Como ya se indicó, el trámite fue recibido por FOMAG-FIDUPREVISORA SA el día el 06 de octubre de 2020, y, los 45 días hábiles con que contaba para desembolsar el pago de la prestación vencieron el día 14 de diciembre de 2020.
Por ende, conforme al certificado emitido por esa misma entidad, el dinero fue puesto a disposición del docente el día 12 de diciembre de 2020, es decir, dentro del tiempo legalmente establecido de 45 días hábiles, lo que exime al FONDO de pagar la mora causada. Por lo tanto, el Juzgado ordenará el reconocimiento de la sanción moratoria al ente territorial Departamento de Córdoba, por el incumplimiento de los plazos, como ya se estableció, y cuya liquidación se realizará tomando como base de salario para liquidar el derecho, la asignación básica diaria devengada por la docente para el momento en que se causó la mora, es decir, la correspondiente al año 2020.
Las sumas por reconocer deberán ser ajustadas tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme el artículo 187 del CPACA, a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria (13 de diciembre de 2020, por ser este el día en que se dejó a disposición el pago) hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 del CPACA.» -sic- IV.
DEL RECURSO DE APELACIÓN Mediante memorial allegado el día 11 de diciembre de 2024, el departamento de Córdoba interpuso recurso de apelación contra la providencia emitida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería3. El recurrente alega que, la fecha de presentación de la solicitud de cesantías corresponde al 2 de julio de 2020, la cual quedó claramente consignada en el primer considerando de la Resolución No. 1911 del 9 de septiembre de 2020, mediante la cual se le reconocieron las cesantías a la actora.
Sostiene que la resolución de reconocimiento fue debidamente notificada y no fue objeto de recurso, por lo que, cobró firmeza. Lo anterior, indica que la parte actora estaba de acuerdo con todos los considerandos y la parte resolutiva del acto en mención, en especial, con la fecha en que fue elevada la solicitud de reconocimiento de las cesantías.
Además, como el acto administrativo no ha sido anulado por ninguna unidad judicial de la jurisdicción de lo contencioso administrativo todos sus apartes gozan de legalidad, incluyendo la fecha de reclamación prestacional. En ese orden, asegura que notificó la resolución de reconocimiento al FOMAG el 6 de octubre de 2020, y esta entidad realizó el pago extemporáneamente, por ende, es a esta a quien le corresponde reconocer y pagar la mora deprecada. 3 Ver archivo 24Apelacion.pdf del expediente.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300220240008301 4 CO-SC5780-99 Finalmente, solicita se revoque el fallo de primera instancia y se exonere al departamento de Córdoba del pago de la sanción moratoria. V. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación interpuesto por el departamento de Córdoba fue admitido mediante auto de fecha 12 de agosto del 2025, sin que previo a ingresar al despacho para fallo las partes y el Ministerio Público intervinieran en esta instancia. VI.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 6.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación de la sentencia emitida por un juzgado administrativo del circuito judicial de Montería. 6.2.
Problema jurídico Establecer si en el presente asunto el a quo contabilizó adecuadamente el monto de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006 en favor de la parte actora. Adicional, determinar si es procedente condenar a su pago a la entidad territorial demandada según la Ley 1955 de 2019. 6.2.1.
Marco normativo El Consejo de Estado en sentencia de unificación4 estableció a partir de qué fecha se debe comenzar a contabilizar la sanción moratoria: “95. En consecuencia, la Sección Segunda de esta Corporación fija la regla jurisprudencial concerniente a que en el evento en que la administración no resuelva la solicitud de la prestación social -cesantías parciales o definitivas- o lo haga de manera tardía, el término para el cómputo de la sanción moratoria iniciará a partir de la radicación de la petición correspondiente, de manera que se contarán 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (Art. 4 L. 1071/20065), 10 del término de ejecutoria de la decisión (Arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 20116) [5 días si la petición se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo – Decreto 01 de 1984, artículo 517],y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución. Por consiguiente, al vencimiento de los 70 días hábiles discriminados en precedencia, se causará la sanción moratoria de que trata el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006” La citada sentencia sostiene que si bien el trámite de reconocimiento y pago de prestaciones sociales contiene una regulación particular en el Decreto 2831 de 2005 que difiere del establecido en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, prevalece el procedimiento indicado en estas últimas por cuanto gozan de mayor jerarquía normativa que el citado decreto, por consiguiente, debe aplicarse la disposición legal en lo concerniente a términos para el reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas de docentes en atención a su naturaleza jurídica de servidores públicos, al igual que en el caso de la sanción moratoria.
En la aludida sentencia de unificación se establecieron las reglas que deben tenerse en cuenta para contabilizar el inicio de la causación de la sanción moratoria, teniendo en 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez, Bogotá D.C. dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018), Rad.
No.: 73001-23-33- 000-2014-00580-01(4961-15). Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300220240008301 5 CO-SC5780-99 cuenta el procedimiento que debe llevarse a cabo en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas. Las referidas reglas se discriminan en el siguiente cuadro5: El 23 de julio de 2018, el Gobierno Nacional dictó el Decreto 1272 de 20186 y ajustó el plazo -no el procedimiento- para atender las solicitudes de reconocimiento de cesantías a los docentes afiliados al Fomag a máximo 15 días hábiles, contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario (artículo 2.4.4.2.3.2.22.). 5 Ibídem. 6 Por el cual se modifica el Decreto número 1075 de 2015 –Único Reglamentario del Sector Educación–, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.
HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300220240008301 6 CO-SC5780-99 Por su parte, procedimiento exigía a la autoridad administrativa que, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la solicitud de la prestación, elaborara un proyecto de acto administrativo, el cual dentro del mismo plazo debía remitirlo a la Fiduciaria para que esta lo revisara (art. 2.4.4.2.3.2.23.); a su vez, la Fiduciaria, dentro de un término idéntico - contado desde el recibo del proyecto de acto administrativo- debía impartir su aprobación o desaprobación argumentando de manera precisa el sentido de su decisión y remitir a la entidad territorial lo decidido (art. 2.4.4.2.3.2.24.).
Finalmente, los cinco (5) días hábiles restantes -de los 15- debían emplearse por la entidad territorial para expedir el acto administrativo definitivo, contados desde que se recibiera la decisión de la Fiduciaria (art. 2.4.4.2.3.2.25.), el cual, luego de su ejecutoria, debía ser remitido nuevamente a esta última entidad para el pago de la prestación, para lo cual no podía exceder del término de 45 días hábiles, siguientes a la ejecutoria del acto administrativo (arts. 2.4.4.2.3.2.26. y 2.4.4.2.3.2.27.).
La misma norma reglamentaria en su artículo 2.4.4.2.3.2.26. dispuso que el pago de la sanción moratoria por incumplimiento de los términos para el pago de las cesantías previstos en la Ley 1071 de 2006 -aplicados también en el nuevo reglamento- se haría con cargo a los recursos del Fomag «sin perjuicio de las acciones legales o judiciales correspondientes que se deban adelantar en contra de quien dé lugar a la configuración de la sanción moratoria, con el fin de que el Fondo recupere las sumas pagadas».
Asimismo, estableció el deber a la sociedad fiduciaria de «interponer las acciones legales correspondientes en contra de las entidades territoriales certificadas en educación por el incumplimiento de los términos indicados en la Ley 1071 de 2006 y reintegrar las sumas de dinero canceladas con ocasión del pago de la sanción moratoria que le sea atribuible».
Ahora bien, con la expedición de la Ley 1955 de 20197, se modificó el trámite previsto para el reconocimiento de cesantías, pues, de una actuación conjunta entre la entidad territorial y la Fiduciaria, se redujo a un solo partícipe la expedición del acto administrativo de reconocimiento de estas. Aunado, se dispuso: (i) a prohibición expresa de decretar el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fomag, lo que incluye a la sanción moratoria por pago tardío de cesantías, (ii) la obligación legal de que las entidades territoriales asuman con sus propios recursos el pago de las sanciones por mora en el pago de cesantías, cuando la mora se cause por cuenta del retraso imputable a estas y (iii) un parágrafo transitorio con el cual se autorizó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para expedir títulos de tesorería (TES), para el pago de las sanciones moratorias a cargo de Fomag, causadas a diciembre de 2019, pero esto se extendió a diciembre de 2023 con la Ley 2294 de 2023, de modo que estos recursos integrarían presupuestalmente el Fomag, pero estarían destinados únicamente a cubrir la obligación que se genere a su cargo por la mora en el pago de cesantías.
El artículo 57 de la referida ley dice:
ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(…) Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como 7 Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300220240008301 7 CO-SC5780-99 consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Parágrafo modificado modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023. El nuevo texto es el siguiente:> Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causados a diciembre de 2022, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas, así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo de Fomag efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. De la norma transcrita se evidencia que, además de una modificación al procedimiento para reconocer las cesantías consistente en que desde la entrada en vigor de dicha ley la entidad territorial sería la encargada de forma exclusiva en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de dicha prestación, se estableció una responsabilidad directa en el pago de la sanción moratoria que se llegase a generar por el retardo en el pago de las cesantías, asignando ahora a las entidades territoriales, la obligación de acudir a saldar la mora que por cuenta del incumplimiento de sus obligaciones en el trámite de reconocimiento se hubiera generado, y, aunque no lo dijo expresamente el legislador, en el parágrafo transitorio se fijó la expedición de TES como una nueva fuente de recursos que estarían destinados al pago de dicha indemnización pecuniaria, cuando esta sea imputable al Fomag, y en todo caso, por las causadas a diciembre de 2022 -en la versión dada por la Ley 2294 de 2023-, esto para evitar afectar los recursos de las prestaciones sociales que tiene a su cargo el Fomag.
La emisión y forma de negociación de los títulos de tesorería fue reglamentada mediante el Decreto 2020 de 2019 -modificado parcialmente por el Decreto 473 de 2021-. Posteriormente, el Gobierno Nacional emitió el Decreto 942 de 20228 con el fin de «optimizar el procedimiento para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas de los docentes afilados al Fondo, así como armonizar las competencias y alcances de las entidades territoriales y de la sociedad fiduciaria administradora de los recursos del mismo (…)».
En ese sentido, reglamentó el siguiente procedimiento tendiente a que la entidad territorial expidiera el acto definitivo de cesantías:
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.1. Radicación de las solicitudes de reconocimiento y pago de las prestaciones económicas. Las solicitudes de reconocimiento y pago de las prestaciones económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, deben ser presentadas por el docente ante la Última Entidad Territorial Certificada en Educación que haya ejercido o ejerza como autoridad nominadora del afiliado, a través de la herramienta tecnológica adoptada para el efecto por la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(…)
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.22. Término de la Entidad Territorial Certificada en Educación para resolver las solicitudes de reconocimiento y pago de cesantías y su gestión. La solicitud del reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas deberá contener los documentos requeridos por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de la sociedad fiduciaria que lo administra, de acuerdo con el formulario que adopte para el efecto a través de la herramienta tecnológica.
La Entidad Territorial Certificada en Educación deberá resolver la solicitud de reconocimiento mediante acto administrativo, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la radicación 8 Por el cual se modifican algunos artículos de la Sección 3, Capitulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- sobre el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300220240008301 8 CO-SC5780-99 completa de la solicitud de reconocimiento por parte del peticionario, a través de la herramienta tecnológica. (…)
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.25. Gestión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Una vez ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la Entidad Territorial Certificada en Educación deberá gestionar, inmediatamente a través de la plataforma o herramienta tecnológica dispuesta el trámite de pago para que dentro de los términos contenidos en el presente decreto, la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio desembolse las sumas reconocidas.
En cuanto al pago, el reglamento estableció:
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.27. Pago de los reconocimientos de cesantías. Dentro de los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes a la ejecutoria del acto administrativo que reconoce las cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deberá efectuar el pago correspondiente.
En todo caso, todo el procedimiento de reconocimiento y pago de las cesantías parciales y definitivas no podrá exceder los tiempos establecidos en la Ley 1071 de 2006. Luego de precisar los anteriores plazos para el reconocimiento y pago de las cesantías, se ocupó de la consecuencia jurídica de su incumplimiento -la sanción moratoria por pago tardío-, de la siguiente manera:
ARTÍCULO 2. 4.4.2.3.2.28. Sanción moratoria. La Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del presente decreto, así como de los términos aplicables para la notificación y la resolución de recursos de acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.
Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. La sanción moratoria no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria. En el evento en que la sanción por mora resulte imputable a las dos entidades antes enunciadas, ésta deberá calcularse y pagarse de forma proporcional según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad. -Destacado y negrilla de la Sala- El anterior decreto reglamentario aterrizó el marco de responsabilidad conjunta o compartida que introdujo la Ley 1955 de 2019 en el pago de la sanción moratoria a los docentes afiliados al Fomag, atendiendo la participación en la causación de la mora de cada una de las entidades obligadas a gestionar oportunamente el reconocimiento y pago de las cesantías de esos servidores públicos, premisa que se acompasa con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995: «[e]n caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300220240008301 9 CO-SC5780-99 retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas», pues no puede perderse de vista que las entidades obligadas en el trámite de cesantías son la entidad territorial y la Fiduciaria que administra el Fomag.
Así, se fijó en cabeza de la entidad fiduciaria la obligación que subyace del incumplimiento del plazo que la ley dispone para proceder al pago de las cesantías, es decir, la sanción moratoria fijada en la Ley 244 de 1995 -modificado por la Ley 1071 de 2006-, a prorrata de la participación de aquella en la mora causado, esto es, cuando hubiera incumplido su parte dentro del procedimiento administrativo (efectuar el pago dentro de los 45 días hábiles siguientes al recibo del acto ejecutoriado por parte de la entidad territorial), obligación que en rigor, debería comenzar a regir a partir de la entrada en vigencia del precitado Decreto 942 de 2022, no obstante, el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, con la modificación introducida por la Ley 2294 de 2023, ya había cubierto dicha obligación para las sanciones moratorias causadas hasta diciembre de 2022 con cargo a los recursos obtenidos en la negociación de TES que efectuara la fiduciaria y que expidiera el Ministerio de Hacienda, de modo que la responsabilidad de pago con cargo a los recursos propios de la fiduciaria solo puede entenderse que entra a regir a partir de que finiquite el objetivo de la ley -diciembre de 2022-, que reglamentó el decreto en comento por jerarquía normativa.
De este modo, con base en el análisis jurídico realizado por el tribunal en precedencia, la sala sienta su posición sobre el alcance de la participación de la sociedad fiduciaria encargada de administrar los recursos del Fomag en el pago de la sanción moratoria bajo análisis, consistente en que la obligación a cargo de la fiduciaria de responder con su propio patrimonio en el pago de dicha sanción surge a partir del 1 de enero de 2023, pues, para sanciones causadas entre la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019 -25 de mayo de 2019- y el 31 de diciembre de 2022, si bien debe efectuar el pago dicha multa en su calidad de administradora del Fomag, lo cierto es que debe hacerlo con cargo a los recursos obtenidos por la negociación de los TES de que tratan el parágrafo transitorio ídem y el Decreto 2020 de 2019.
Por su parte, la entidad territorial deberá responder con cargo a sus recursos por la sanción moratoria que se cause con ocasión de peticiones de cesantías presentadas a partir del 25 de mayo de 2019, debido al retardo en el pago de éstas que le sea imputable conforme a su competencia dentro del procedimiento de gestión para el reconocimiento de dicha prestación. 6.2.2.
Solución del caso Teniendo en cuenta las premisas descritas, las fechas de reclamación prestacional y los términos legales previstos en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, Decreto 1272 de 2018, Ley 1955 de 2019, Ley 2294 de 2023 y Decreto 942 de 2022, se analizará el caso concreto tomando en consideración que la competencia del superior está limitada a los argumentos de la apelación, con ese objetivo según las pruebas allegadas figuran acreditados los hechos que se detallan en el siguiente cuadro: Fecha de reclamación cesantías parciales 2 de julio de 20209 Vencimiento del término para el reconocimiento (15 días hábiles) articulo 4 Ley 1071 de 2006 24 de julio de 2020 Vencimiento del término ejecutoria (10 días hábiles artículos 76 y 87 del CPACA. 10 de agosto de 2020 9 Se extrae de la Resolución No. 1911 del 9 de septiembre de 2020, la cual milita a folio 32 del archivo 01Demanda.pdf y folio 39 del archivo 10ContestaciónDpto.pdf.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300220240008301 10 CO-SC5780-99 Vencimiento de término para pago (45 días hábiles) articulo 5 Ley 1071 de 2006 14 de octubre de 2020 Fecha en la cual empezó a causar la sanción moratoria. 15 de octubre de 2020 Fecha en que fueron puestas a disposición las cesantías según certificado de pago de cesantías. 12 de diciembre de 202010 En el asunto bajo examen, luego de verificar las pruebas aportadas al expediente se observa que, si bien dentro del expediente administrativo allegado por la entidad territorial demandada reposa constancia de presentación física de la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías elevada por la actora el día 21 de febrero de 202011, lo cierto es que, del acto administrativo de reconocimiento, se desprende que algunos de los documentos presentados por la demandante para que la entidad territorial analizara el reconocimiento de su prestación fueron allegados con posterioridad a esa fecha.
Véase, sobre el particular, el siguiente screenshot: Al examinar el expediente administrativo allegado por el ente territorial demandado dentro del archivo 10ContestaciónDpto.pdf, la sala advierte que en dicho expediente reposa, de folio 12 a 15, el formato único para la expedición de certificado de salarios, con fecha 14 de mayo de 2020.
Aunado, de los folios 17 a 20 del mismo documento, se observa el formato único para la expedición de certificado de historia laboral de 13 de mayo de 2020, tal como se muestra en las imágenes: 10 Ver folio 34 del archivo 01Demanda.pdf del expediente. 11 Ver folio 31 del archivo 10ContestaciónDpto.pdf.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300220240008301 11 CO-SC5780-99 En ese orden, no puede tenerse por presentada la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías el 21 de febrero de 2020, pues, existen documentos con fecha posterior que fueron necesarios para que la administración estudiara el reconocimiento de la prestación de la docente.
Esto, conforme lo reglado por el artículo 17 del CPACA y el Decreto 1272 del 23 de julio de 2018 “Por el cual se modifica el Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- en su artículo 2.4.4.2.3.2.22 que reza: “Las solicitudes correspondientes a reconocimientos de cesantías parciales o definitivas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deben ser resueltas sin exceder 15 días hábiles contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario.”.
Así, la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías, sean estas parciales o definitivas debe contener los documentos requeridos por el Fomag de acuerdo con el formulario que se adopte para el efecto a través de la herramienta tecnológica, por ende, en los eventos en que se le indique al peticionario la falta de documental para dar trámite a su solicitud, es a partir del día siguiente en que el interesado subsane o aporte la información faltante cuando el término para resolver la petición elevada empezará a correr.
Las cesantías parciales fueron reconocidas a través de la Resolución No. 1911 del 9 de septiembre de 2020, la cual reposa a folio 32 del archivo 01Demanda.pdf y folio 39 del archivo 10ContestaciónDpto.pdf. El pago se surtió el día 12 de diciembre de 2022, conforme lo visto a folio 34 del archivo 01Demanda.pdf, donde milita certificado de pago emitido por Fiduprevisora S.A. fechado 14 de febrero de 2024, el cual hace constar que la parte actora tuvo a su disposición la suma de $18.000.000, por concepto de pago de cesantías.
La apoderada de la entidad territorial alega en la alzada que, la solicitud de reconocimiento de cesantías fue elevada el 2 de julio de 2020, fecha que quedó claramente determinada en el considerando primero de la Resolución No. 1911 del 9 de septiembre de 2020, la cual no ha sido anulada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por tanto, goza de legalidad, y, si la demandante no estaba de acuerdo con el acto administrativo que le reconoció las cesantías debió interponer los recursos procedentes.
Además, señala que es el FOMAG el llamado a reconocer y pagar la sanción mora deprecada, pues, realizó el pago de forma extemporánea. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300220240008301 12 CO-SC5780-99 En lo que respecta a la inconformidad relacionada con que la fecha de presentación de la petición de reconocimiento y pago de cesantías es la consignada en la Resolución No. 1911 del 9 de septiembre de 2020 -2 de julio de 2020-, el tribunal concuerda con lo manifestado por la entidad territorial, en tanto que, en el presente caso, el acto administrativo de reconocimiento constituye una prueba de referencia para establecer dicha fecha, ante la ausencia de constancia formal de presentación de la solicitud respectiva, la cual constituye el medio probatorio idóneo para demostrar el hecho en cuestión. Respecto de la fecha de presentación de las solicitudes formuladas por los docentes para el pago de sus prestaciones sociales, debe precisarse que el medio probatorio idóneo lo constituye la constancia de radicación —física o virtual— ante la autoridad competente, a través del sistema dispuesto para tal fin.
No obstante, cuando no se cuente con dicha constancia, será procedente acudir a los datos consignados en el acto administrativo respectivo. En ese orden de ideas, el Tribunal advierte que en el expediente no obra constancia alguna distinta a la solicitud presentada por la parte actora el 21 de febrero de 2020. Sin embargo, como se indicó anteriormente, del análisis del expediente administrativo se infiere que dicha solicitud no fue presentada de manera completa, toda vez que existen registros posteriores a la fecha de radicación física inicialmente indicada.
En consecuencia, esta Corporación acoge como fecha válida de reclamación la consignada en la Resolución No. 1911 del 9 de septiembre de 2020. Así las cosas, la fecha referida —2 de julio de 2020— constituye el punto de partida para el cómputo de los setenta (70) días hábiles siguientes, a efectos de determinar si el pago de las cesantías fue extemporáneo y, en consecuencia, si hay lugar a la causación de la sanción moratoria prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006.
Precisado lo anterior, la colegiatura evidencia que la resolución que decidió la solicitud de cesantías fue emitida por fuera de los 15 días hábiles siguientes a la presentación de la petición, así mismo, la notificación de esta fue realizada extemporáneamente, por ende, debe aplicarse la hipótesis fijada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 18 de julio de 2018 (exp. 4961-15, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez) citada ut supra, conforme a la cual, ante un acto escrito expedido de forma extemporánea, la sanción moratoria se causa si el pago de la prestación no se realiza dentro de los 70 días posteriores a la presentación de solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías.
En ese orden, atendiendo al criterio de unificación del Consejo de Estado, la fecha de reclamación prestacional y los términos legales previstos en la Ley 244 de 1995, subrogada por la Ley 1071 de 2006, la sala no coincide con la tesis del a quo al sostener que la mora se causó desde el 6 de junio de 2020 al 11 de diciembre de 2020, por el contrario, realizados los cálculos pertinentes deviene que la sanción moratoria se causó desde el 15 de octubre de 2020 hasta el 11 de diciembre de 2020, es decir, transcurrieron 58 días de mora.
Definido lo anterior, se destaca que, para el momento en que la solicitud de reconocimiento de cesantías fue presentada por la parte demandante, ya regía lo dispuesto en la Ley 1955 de 2019, de modo que, le correspondía a la entidad territorial la expedición del acto administrativo definitivo dentro de los 15 días hábiles siguientes a la solicitud, y luego, proceder a su notificación sin la aprobación de la Fiduprevisora, seguidamente, una vez quedara ejecutoriado, remitirlo para su pago respetando los plazos dispuestos para ello.
No obstante, el acto de reconocimiento de cesantías parciales - Resolución No. 1911- fue expedido el 9 de septiembre de 2020, cuando ya habían transcurrido 46 días hábiles desde Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300220240008301 13 CO-SC5780-99 el día siguiente a la presentación de la solicitud de cesantías, y, el pago se efectuó el 12 de diciembre de 2020.
Por otro lado, se constata que, entre el momento en que el FOMAG recibió el acto administrativo por parte de la entidad territorial -6 de octubre de 2020-12 y el pago de la prestación -12 de diciembre de 2020- transcurrieron 44 días hábiles, es decir, el pago se efectuó dentro del término legal establecido para ello. Bajo las anteriores consideraciones, lo procedente es modificar el numeral 2° de la decisión de primera instancia para precisar los días de mora causados, en la medida en que la responsabilidad del pago de la sanción moratoria recae en el departamento de Córdoba, toda vez que, conforme con lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el retardo en el trámite se originó en la etapa que se encontraba a cargo de esta entidad.
Además, el tribunal advierte que el a quo ordenó el ajuste de las sumas reconocidas tomando como base el índice de precios al consumidor conforme el artículo 187 del CPACA a partir del día siguiente en que cesó la causación de la sanción moratoria, sin embargo, indicó en la parte resolutiva de la providencia el 13 de diciembre de 2020, como fecha de pago.
Por lo anterior, también se modificará el numeral 4° de la sentencia recurrida con el fin de establecer de manera correcta la fecha en la que quedó a disposición el pago de las cesantías parciales de la docente, fecha a partir de la cual se dará aplicación a la disposición en comento, esto es, 12 de diciembre de 2020. 6.3. Costas De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18813 de la Ley 1437 de 2011 -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del C.G.P., en el sub-lite no hay lugar a imponer condena en costas en segunda instancia, toda vez que no hubo intervención de la parte demandante en la alzada.
VII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA:
PRIMERO: Modificar el numeral 2° de la sentencia de fecha 27 de noviembre de 2024, emitida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, dentro del proceso de la referencia, en virtud de la cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda. En su lugar, se dispone: «SEGUNDO: Ordenar, a título de restablecimiento, al Departamento de Córdoba, en los términos del artículo 2° de la Ley 244 de 1995, modificado por la Ley 1071 de 2006, y conforme a lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, reconocer y pagar, con recursos propios, la sanción moratoria causada a favor de la demandante Yudys del Carmen Ortega Rosso, equivalente a un (1) día de salario —sueldo básico del año de causación— por cada día de mora en el pago efectivo de las cesantías parciales, entre el 15 de octubre de 2020 y el 11 de diciembre de 2020, esto es, cincuenta y ocho (58) días de mora, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. La liquidación deberá efectuarse con base en la asignación básica diaria devengada por la demandante durante el año 2020». 12 Ver hoja de revisión a folio 38 del archivo 10ContestaciónDpto.pdf del expediente. 13 Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente: <En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.> Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300220240008301 14 CO-SC5780-99 SEGUNDO: Modificar el numeral 4° de la sentencia de fecha 27 de noviembre de 2024, emitida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, dentro del proceso de la referencia, en virtud de la cual se concedieron parcialmente las pretensiones de la demanda.
En su lugar, se dispone: «CUARTO: Ordenar al departamento de Córdoba que las sumas reconocidas sean objeto de actualización monetaria, tomando como base el Índice de Precios al Consumidor (IPC), conforme a lo establecido en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —CPACA—, a partir del día siguiente al cese de la causación de la sanción moratoria (esto es, desde el 12 de diciembre de 2020, por haber sido esta la fecha en que se puso a disposición el pago), hasta la fecha de ejecutoria de la presente sentencia. A partir de dicho momento, las sumas adeudadas causarán intereses conforme a lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA».
TERCERO: Confirmar en todo lo demás la sentencia recurrida.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al juzgado de origen, previa la cancelación de la radicación y demás anotaciones pertinentes. Se deja constancia que el presente proveído fue leído, discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA Magistrada Ponente Ausente con permiso Firmado electrónicamente MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO14 Magistrada Magistrado (E) La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento al escanear el siguiente código QR: 14 Se deja constancia que mediante Acuerdo 035 del 11 de febrero de 2025, emitido por la Sala Plena del Consejo de Estado se encargó al magistrado Pedro Facundo Olivella Solano, de las funciones del despacho de la doctora Diva María Cabrales Solano a quien se le aceptó la renuncia al cargo de magistrada del Tribunal Administrativo de Córdoba.