13001333300720220039401 · Tribunal Administrativo de Bolivar

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 1 Cartagena de Indias D. T. y C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticinco (2025) I.– IDENTIFICACIÓN DEL PROCESO, RADICACIÓN Y PARTES INTERVINIENTES Medio de control Reparación Directa Radicado 13-001-33-33-007-2022-00394-01 Demandante Caribe Verde S.A. E.S.P. Demandado Distrito de Cartagena de Indias Tema Actio in rem verso / falta de prueba de requisitos jurisprudenciales para prosperar Magistrado ponente Jean Paul Vásquez Gómez II.– PRONUNCIAMIENTO 1.

La Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Bolívar resuelve apelación presentada por el demandante contra sentencia de 10 de octubre de 2023, mediante la cual el Juzgado Séptimo Administrativo de Cartagena negó pretensiones de la demanda. III.– ANTECEDENTES Contenido: 3.1. Posición de la parte demandante; 3.2. Posición de la parte demandada; 3.3.

Sentencia de primera instancia; y, 3.4. Trámite, alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público. 3.1. Posición de la parte demandante 2. El señor Sergio de Jesús Girado Guzmán presentó medio de control de reparación directa contra el Distrito de Cartagena de Indias1. 3. En la demanda se formularon las siguientes pretensiones2: “PRIMERO: Que se declare la existencia y o reconocimiento del servicio prestado reseñado en el documento (contrato) No. CD-SID-001-2021 cuyo objeto consistió en “PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE DISPOSICIÓN FINAL DE RESIDUOS PROVENIENTES DE LA LIMPIEZA DE CANALES Y ESTRUCTURAS HIDRÁULICAS EN DESARROLLO DEL PLAN DE ATENCIÓN DE EMERGENCIA APROBADO DENTRO DE LA DECLARATORIA DE CALAMIDAD PUBLICA DERIVADA DE LAS AFECTACIONES ORIGINADAS POR EL HURACÁN “IOTA”, CONFORME AL ARTICULO 66 DE LA LEY 1523 DE 2012 Y SU ALCANCE.

SEGUNDO: Que como consecuencia de la anterior declaración, y a título de reparación del daño, se condene al DISTRITO DE CARTAGENA,, a pagar a mi representada, las indemnizaciones que tiene derecho por la labor realizada, la cual asciende a la suma de $69.837.408, por concepto de PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE DISPOSICIÓN FINAL DE RESIDUOS PROVENIENTES DE LA LIMPIEZA DE CANALES Y ESTRUCTURAS HIDRÁULICAS EN DESARROLLO DEL PLAN DE ATENCIÓN DE EMERGENCIA APROBADO DENTRO DE LA DECLARATORIA DE CALAMIDAD PUBLICA DERIVADA DE LAS AFECTACIONES ORIGINADAS POR EL HURACÁN “IOTA”, CONFORME AL ARTICULO 66 DE LA LEY 1523 DE 2012 Y SU ALCANCE.” (cabe resaltar que dicho servicio fue reconocido mediante certificación del comité de conciliaciones adiada a 28 de marzo del 2022).

TERCERO: Dicho monto debe ser indexado conforme a las normas que regulan la materia.

CUARTO: Que se condene en costas y gastos al DISTRITO TURÍSTICO Y CULTURAL DE CARTAGENA DE INDIAS”. 1 Archivo “01DEMANDA”. 2 Folios 4-5 del archivo “01DEMANDA”. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Reparación Directa Radicado 13001-33-33-007-2022-00394-01 Accionante Caribe Verde SA ESP Accionado Distrito de Cartagena Decisión Confirma decisión Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 2 4.

La parte accionante narró, en resumen, los siguientes hechos relevantes3: 5. (1) Mediante Decreto 1436 de 14 de noviembre de 2020, el Alcalde Distrital declaró urgencia manifiesta por calamidad pública, debido a las inundaciones y deslizamientos presentados en la ciudad. 6. (2) La empresa actora realizó limpieza de canales (recibimiento de lodos) en el Distrito de Cartagena, como fue solicitado verbalmente por varios funcionarios4 de la Alcaldía. Para dichos servicios se requirieron las respectivas órdenes de trabajo pero no fueron suministradas por la entidad territorial.

También se evadió5 la entrega de los soportes de la gestión realizada. 7. (3) Después de realizarse la labor, la Secretaría de Infraestructura informó de manera verbal que no se trabajaría como estaba previsto, sino que la gestión se desarrollaría a través del Contrato de Prestación de Servicios CD-SID-001-2021, cuyo objeto consistió en la “PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE DISPOSICIÓN FINAL DE RESIDUOS PROVENIENTES DE LA LIMPIEZA DE CANALES Y ESTRUCTURAS HIDRÁULICAS EN DESARROLLO DEL PLAN DE ATENCIÓN DE EMERGENCIA APROBADO DENTRO DE LA DECLARATORIA DE CALAMIDAD PUBLICA DERIVADA DE LAS AFECTACIONES ORIGINADAS POR EL HURACÁN “IOTA”, CONFORME AL ARTICULO 66 DE LA LEY 1523 DE 2012 Y SU ALCANCE”. 8.

(4) El valor del mencionado contrato ascendió a la suma de $ 69.837.408, amparado con el Certificado de Disponibilidad Presupuestal No. 7 de 25 de enero de 2021. En este se acordó un pago único, previa facturación de Caribe Verde SA ESP., hasta cumplir la cantidad de 11.639.568 toneladas. 9. (5) Caribe Verde SA ESP procedió al trámite y expedición de las respectivas pólizas de responsabilidad civil extracontractual, de cumplimiento contractual y prestaciones sociales.

Posterior a la entrega de las respectivas pólizas se siguió con el proceso contractual. 10. (6) Después de ejecutado el contrato en mención, la Secretaría de Infraestructura Distrital6, comunicó que: “(i) dicho contrato era ilegal y que no se podía cobrar porque era posterior a la disposición de los lodos, por lo que recomendaba que de común acuerdo lo diéramos por finalizado e iniciáramos un proceso de conciliación”; y “(ii) el mencionado contrato no cuenta con acta de inicio, ni con acta final”. 11.

(7) El 28 de marzo de 2022 fue celebrada conciliación prejudicial entre las partes, la cual fue aprobada por el Agente del Ministerio Público, pero el Juzgado Quince Administrativo decidió improbar la misma desconociendo el acuerdo y los documentos que demuestran la ejecución y la prestación del servicio. 3 Folios 2-4 “01DEMANDA”. 4 Ingeniera Marlin Narváez funcionaria de la Secretaría de Infraestructura Distrital, y Adolfo Hernández, Ingeniero Operativo de la Sociedad Caribe Verde SA ESP. 5 Por la Ingeniera Gloria Flórez, funcionaria de la Secretaría de Infraestructura Distrital. 6 A través del Asesor Jurídico Nelson Piñeres.

Posición de la parte demandada 12. El Distrito de Cartagena de Indias contestó la demanda7 y se opuso a las pretensiones, planteando, en resumen, los siguientes argumentos: (1) si se declaró situación de calamidad pública por temporada de lluvias en el Distrito; (2); no se acreditó la prestación efectiva del servicio, no se aportó contrato y tampoco se presentó planillas donde no se advierte que el Distrito haya recibido el servicio;

(3) se omitieron las solemnidades exigidas legal y jurisprudencialmente para la existencia de contrato estatal y no es posible conceder pretensiones indemnizatorias con base en un contrato inexistente; finalmente, (4) dijo que la entidad territorial no tiene la obligación de responder por las pretensiones de demanda. 3.3. Sentencia de primera instancia 13.

Mediante sentencia de 20 de septiembre de 2023, el Juzgado Séptimo Administrativo de Cartagena negó pretensiones de la demanda8, señalando, en resumen, las siguientes razones: (1) se demostró la prestación del servicio invocado por la empresa actora, pero no se acreditaron los requisitos previstos en la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado para declarar configurado el enriquecimiento sin justa causa;

(2) no se demostró que el servicio se haya brindado por el constreñimiento o imposición del Distrito de Cartagena en ejercicio de poder y autoridad; (3) no se demostró que hubiese existido orden verbal expedida por funcionario competente, para la prestación del servicio; (4) no se comprobó que la prestación del servicio realizado sin el correspondiente amparo contractual o sin el lleno de los requisitos legales y formales obedeció a un evento ‘’urgente y necesario” donde se trató de “evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud”;

(5) a pesar de la flexibilidad que brinda la declaración de la calamidad pública a las entidades territoriales en términos de contratación directa a través de sus fondos de gestión de riesgo, en el proceso actual no se han presentado pruebas sólidas que demuestren de manera fehaciente que el Distrito haya autorizado la limpieza de los alcantarillados;

(6) no se probó que efectivamente la entidad demandada continuó ocupando el inmueble, lo cual sirve para concluir que no se usó el bien en virtud de declaratoria de urgencia; por último, (7) dijo que si la empresa decidió actuar pasando por alto los requisitos mínimos para que se considere válido un acuerdo contractual estatal, las consecuencias de la falta de pago como contraprestación puede ser atribuidas a su negligencia en el trámite precontractual. 3.4.

Recurso de apelación y trámite de segunda instancia 14. La parte demandante presentó recurso de apelación9 y planteó, en resumen, los siguientes argumentos: (1) se acreditaron los requisitos jurisprudenciales para la configuración del enriquecimiento sin justa causa; (2) el Distrito contaba con el conocimiento y los medios suficientes para elaborar y suscribir el contrato, prueba de esto son los intercambios de correos electrónicos entre los directivos de la empresa y 7 Archivo “16ContestacionDemanda”. 8 Archivo ”24SentenciaPrimeraInstancia”. 9 Archivo “26RecursoApelaciónDemandante”.

(3) la entidad territorial usó su posición dominante y constriñó para que no se suscribiera el contrato y beneficiarse; (4) se aportaron planillas que detallan la cantidad de carga recibida, el tipo de residuos, los vehículos encargados del transporte, por lo que se demostró la ejecución del servicio; (5) la empresa envío a la entidad los documentos necesarios para suscribir el contrato; finalmente, (6) indicó que el asunto fue conciliado entre las partes. 15.

Esta corporación admitió la apelación por auto de 4 de diciembre de 202311, y también concedió la oportunidad a las partes de pronunciarse y al Ministerio Público para rendir concepto de fondo; los cuales guardaron silencio12. IV.– CONTROL DE LEGALIDAD 16. Agotadas las etapas procesales propias de esta instancia, sin que se adviertan motivos de nulidad que puedan invalidar total o parcialmente lo actuado, se procede a decidir la controversia suscitada entre las partes.

V.– CONSIDERACIONES Contenido: 5.1 Competencia; 5.2. Síntesis de la controversia y problema jurídico de instancia; 5.3. Tesis de la Sala; 5.4. Metodología y estructura de la decisión; 5.5. Marco normativo y jurisprudencial aplicables; 5.6. Caso concreto; 5.7 análisis crítico de las pruebas frente al marco normativo; y 5.8. Costas. 5.1.

Competencia 17. Este tribunal es competente para conocer el recurso de apelación en virtud del artículo 153 del CPACA, el cual dispone que los tribunales administrativos conocen en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos. 5.2. Problema jurídico 18. Establecer si la entidad demandada es administrativa y patrimonialmente responsable de los presuntos perjuicios causados a la parte demandante, quien aduce prestó servicios al Distrito de Cartagena sin recibir pago y causándose un enriquecimiento ilícito en favor del ente territorial. 19.

De resultar positivo lo anterior, se establecerá el quantum indemnizatorio. 5.3. Tesis de la Sala 10 Aduce la parte apelante, que “de igual manera, incorporado al expediente se evidencia oficio AMC – OFI – 01 – 06157 – 2020, adiado a 25 de noviembre del 2020, suscrito por el Secretario de Infraestructura de la época, por medio del cual solicita una invitación a presentación de propuesta y cotización a la empresa CARIBE VERDE SA ESP, con la finalidad de contratar la prestación del servicio”. 11 Archivo “05AutoAdmiteApelación”. 12 Archivo “06InformeSecretarial”.

La Sala confirmará la sentencia de primera instancia al evidenciarse que no se cumplen las subreglas establecidas por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de unificación, para la procedencia de la actio in rem verso de la referencia. 21. Lo anterior, por las siguientes razones: 22. (1) Se reclama indemnización con base en período de tiempo en el cuales se confiesa no se suscribió contrato estatal. 23.

(2) No se demostró el constreñimiento o la sumisión insuperable que invoca el actor, sin la cual no es posible predicar el enriquecimiento sin causa de la administración. 24. (3) No se acreditó que la falta de contrato para los períodos reclamados, obedeció a la necesidad de evitar un daño irremediable a la salud o a una declaratoria de urgencia manifiesta. 5.4.

Metodología y estructura de la decisión 25. Para resolver el problema jurídico planteado y justificar la tesis anunciada, la Sala analizará las normas y jurisprudencia aplicables (5.5.) y, posteriormente, a partir de los hechos relevantes probados, examinará el caso concreto (5.6.). 5.5. Marco normativo y jurisprudencial aplicables 5.1.

La actio de in rem verso en la jurisprudencia del Consejo de Estado 26. En sentencia de unificación de 19 de noviembre de 201213, la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia frente a la procedencia acciones con fundamento en un enriquecimiento sin causa, denominándolas como “actio de in rem verso”, las cuales tienen el mismo trámite de las acciones de reparación directa, y allí se incluye el medio de control de la referencia. 27.

En la citada sentencia de unificación, el honorable Consejo de Estado fijó la regla consistente en que por regla general, no es posible obtener por esta clase de acciones, el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique. 28. A propósito, dijo la Alta Corporación lo siguiente: 13 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena Sección Tercera, Sentencia de 19 de noviembre de 2012, radicado 73001-23-31-000- 2000-03075-01(24897).

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Reparación Directa Radicado 13001-33-33-007-2022-00394-01 Accionante Caribe Verde SA ESP Accionado Distrito de Cartagena Decisión Confirma decisión Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 6 “12.1 Para este efecto la Sala empieza por precisar que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en consecuencia la actio de in rem verso, que en nuestro derecho es un principio general, tal como lo dedujo la Corte Suprema de Justicia a partir del artículo 8º de la ley 153 de 1887, y ahora consagrado de manera expresa en el artículo 83176 del Código de Comercio, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente.

Pues bien, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 los contratos estatales son solemnes puesto que su perfeccionamiento exige la solemnidad del escrito, excepción hecha de ciertos eventos de urgencia manifiesta en que el contrato se torna consensual ante la imposibilidad de cumplir con la exigencia de la solemnidad del escrito (Ley 80 de 1993 artículo 41 inciso 4º).

En los demás casos de urgencia manifiesta, que no queden comprendidos en ésta hipótesis, la solemnidad del escrito se sujeta a la regla general expuesta. No se olvide que las normas que exigen solemnidades constitutivas son de orden público e imperativas y por lo tanto inmodificables e inderogables por el querer de sus destinatarios. En consecuencia, sus destinatarios, es decir todos los que pretendan intervenir en la celebración de un contrato estatal, tienen el deber de acatar la exigencia legal del escrito para perfeccionar un negocio jurídico de esa estirpe sin que sea admisible la ignorancia del precepto como excusa para su inobservancia. Y si se invoca la buena fe para justificar la procedencia de la actio de in rem verso en los casos en que se han ejecutado obras o prestado servicios al margen de una relación contractual, como lo hace la tesis intermedia, tal justificación se derrumba con sólo percatarse de que la buena fe que debe guiar y que debe campear en todo el iter contractual, es decir antes, durante y después del contrato, es la buena fe objetiva y no la subjetiva.

En efecto, la buena fe subjetiva es un estado de convencimiento o creencia de estar actuando conforme a derecho, que es propia de las situaciones posesorias, y que resulta impropia en materia de las distintas fases negociales pues en estas lo relevante no es la creencia o el convencimiento del sujeto sino su efectivo y real comportamiento ajustado al ordenamiento y a los postulados de la lealtad y la corrección, en lo que se conoce como buena fe objetiva”. 29.

En la sentencia de unificación que viene mencionada, la corporación también estableció las excepciones de procedencia de esta clase de acciones, para el pago reclamado en los siguientes términos: “(…) la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó. Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Reparación Directa Radicado 13001-33-33-007-2022-00394-01 Accionante Caribe Verde SA ESP Accionado Distrito de Cartagena Decisión Confirma decisión Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 7 circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993”. 5.6.

Caso concreto 5.6.1. Pruebas relevantes. Se aportaron las siguientes: 30. (1) Oficio de 25 de noviembre de 2020, expedido por el Director Técnico Operativo de la empresa actora, mediante el cual entrega cotización de “disposición final de escombros no contaminados y libres de basuras (en este caso lodos) por un valor de $6.000 la tonelada”14. 31.

(2) Pantallazo de correo de 25 de noviembre de 2020, a través del cual se solicitó “cotización formal para la disposición de residuos sólidos procedentes de la limpieza de canales y calles en la ciudad de Cartagena”15. 32. (3) Oficio de 25 de noviembre de 2020, emitido por Secretario de Infraestructura Distrital con asunto: “INVITACIÓN PRESENTACIÓN DE PROPUESTA Y COTIZACIÓN”16. 33.

(4) Documento titulado acta de inicio de contrato 001 de 22 de abril de 2025, con el objeto de “disposición final de residuos sólidos ordinarios en el Distrito de Cartagena de Indias”17. 34. (5) Pantallazos de mensajes electrónicos enviados el 24, 25 y 26 de noviembre de 2020, con asuntos denominados “autorización facturación”; “confirmación recepción material de residuos sólidos Alcaldía de Cartagena-Secretaría de Infraestructura”; y relación de documentos titulados “planilla Corte del 16 al 21 de noviembre de 2020”;

“cotización Secretaría de Infraestructura” y “Rut Alcaldía”18. 35. (6) Memoriales sin firma y sin recibido, en los cuales se relaciona supuesto envío de documentos para suscripción de contrato y se menciona la necesidad de actas para realizar facturación19. 36. (7) Pantallazo de correo electrónico de 13 de enero de 2021 en el que se relaciona solicitud de actualización de documentos; oficio de la misma fecha en el cual se hace cotización de disposición final de escombros20. 14 Folio 2 archivo “03PRUEBAS”. 15 Folio 3 archivo “03PRUEBAS”. 16 Folio 4-5 archivo “03PRUEBAS”. 17 Folio 9 archivo “03PRUEBAS”. 18 Folios 12, 14 y 16 archivo “01DEMANDA”. 19 Folios 10-12 archivo “03PRUEBAS”. 20 Folios 4, 6-7 archivo “04PRUEBAS”.

(8) Pantallazos de mensajes electrónico de 4 de diciembre de 2020, el cual aparece como remitente la Directora Administrativa de la empresa actora, y asunto “confirmación fecha segunda facturación”21. 38. (9) Concepto de viabilidad para conciliar proferido por la entidad y acta expedida por la Procuraduría 66 Judicial I Para Asuntos Administrativos de acuerdo conciliatorio entre las partes22. 39.

(10) Auto de 12 de octubre de 2022 proferido por el Juzgado Décimo Quinto Administrativo de Cartagena, mediante el cual se confirmó decisión que improbó conciliación prejudicial entre las partes23. 40. (11) Certificado de existencia y representación legal de Caribe Verde SA. ESP24. 41. (12) Documento titulado “planillas de recepción de residuos sólidos en el parque ambiental loma de los cocos”25. 42.

(13) Documento titulado contrato de Prestación de Servicios CD-SID-001-2021, sin firma de ninguno de los intervinientes, y con el siguiente objeto: “PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE DISPOSICIÓN FINAL DE RESIDUOS PROVENIENTES DE LA LIMPIEZA DE CANALES Y ESTRUCTURAS HIDRÁULICAS EN DESARROLLO DEL PLAN DE ATENCIÓN DE EMERGENCIA APROBADO DENTRO DE LA DECLARATORIA DE CALAMIDAD PUBLICA DERIVADA DE LAS AFECTACIONES ORIGINADAS POR EL HURACÁN “IOTA”, CONFORME AL ARTICULO 66 DE LA LEY 1523 DE 2012 Y SU ALCANCE”26. 43.

(14) Póliza de Seguro, y documentos titulados “Recibido”, identificados con números y fecha pero sin firma o constancia que constate el recibido efectivo27. 44. (15) Solicitud de certificación de prestación de servicio disposición final de residuos sólidos28. 5.6.2. Análisis crítico de las pruebas frente al marco jurídico aplicable 45.

Analizado el marco jurídico, apreciadas las pruebas y valorado el recurso de apelación, la Sala advierte que los argumentos planteados en el recurso no tienen vocación de prosperar, por las siguientes razones: 46. Primero: Según la apelante, el Distrito contaba con el conocimiento y los medios suficientes para elaborar y suscribir el contrato, prueba de esto son los intercambios de correos electrónicos entre los directivos de la empresa y ex funcionarios de la Alcaldía. 21 Folio 9 archivo “04PRUEBAS”. 22 Folios 60-64 archivo “10AnexoSolicitudConciliacionExtrajudicial”. 23 Archivo “05PRUEBAS”. 24 Archivo “07PRUEBAS”. 25 Archivo “08PRUEBAS” y folios 8-27 archivo “11AnexosDemanda” 26 Folios 20-27 archivo “10AnexoSolicitudConciliacionExtrajudicial”. 27 Folios 28-31 archivo “10AnexoSolicitudConciliacionExtrajudicial”; y folios 28-239 archivo “11AnexosDemanda” 28 Folios 259 archivo “11AnexosDemanda” TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Reparación Directa Radicado 13001-33-33-007-2022-00394-01 Accionante Caribe Verde SA ESP Accionado Distrito de Cartagena Decisión Confirma decisión Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 9 47.

Con ello, la propia parte actora, reconoce que el pago reclamado corresponde a períodos en que no existió contrato legalmente celebrado. 48. Dicha situación encuadra en la regla general fijada por el honorable Consejo de Estado, donde esta clase de acción no está llamada a prosperar en materia de pagos sin que medie, por un escrito, un contrato estatal. 49.

De este modo, la inexistencia de contrato estatal entre las partes, impide aplicar la regla general de esta clase de acciones en favor del actor. 50. A propósito, dijo el Consejo de Estado: “Para este efecto la Sala empieza por precisar que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en consecuencia la actio de in rem verso, que en nuestro derecho es un principio general, tal como lo dedujo la Corte Suprema de Justicia a partir del artículo 8º de la ley 153 de 1887, y ahora consagrado de manera expresa en el artículo 83177 del Código de Comercio, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente”29. 51.

La tesis que se acaba de plantear, se ratifica al inspeccionarse el expediente, en el que no se acredita, para el período reclamado, que haya existido vinculación solemne y contractual, por escrito, entre las partes. En efecto, se aportó documento titulado Contrato de Prestación de Servicios CD-SID-001-2021, sin firma30. 52. Al respecto, se recuerda que el artículo 41 de la Ley 80 de 199331 condiciona el perfeccionamiento del contrato estatal a que sea elevado por escrito, y no se aportó acuerdo escrito previamente suscrito entre las partes, relacionado con los períodos reclamados en la demanda. 53.

En este punto, se resalta que si bien fue aportado documento titulado “acta de inicio de contrato”, el mismo aparece en forma aislada dentro del proceso, sin un contrato suscrito y legalmente celebrado que lo respalde, ante lo cual, la misma entidad estatal al momento de contestar la demanda, indicó, acertadamente, que en el expediente no aparece prueba de la existencia del mencionado contrato32. 54.

Segundo: Manifiesta la empresa actora que la entidad territorial usó su posición dominante y constriñó para que no se suscribiera el contrato y beneficiarse. 55. Ese argumento no prospera por las siguientes razones: 29 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena Sección Tercera, sentencia de 19 de noviembre de 2012, radicado 73001-23-31-000- 2000-03075-01(24897).

Actor Manuel Ricardo Pérez Posada y demandado Municipio de Melgar. 30 Folios 20-27 archivo “10AnexoSolicitudConciliacionExtrajudicial”. 31 “Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito”. En ese contexto, se tiene que, la existencia de un contrato depende de la reunión de los elementos naturales o esenciales que las normas consagren para este.

Al respecto, dijo el honorable Consejo de Estado que “el contrato existe y es perfecto cuando cumple con los requisitos esenciales (essentialia negotti) de orden legal establecidos para que produzca efectos jurídicos la voluntad de los contratistas y la forma exigida; es decir, cuando recorre su definición legal, porque concurren sus elementos esenciales, esto es, sin los cuales no existe (art. 1501 C.C. y 998 C. Co.) y las formas y demás condiciones para la eficacia del acuerdo contractual, sin perjuicio de que puedan existir condiciones o plazos que suspendan su ejecución”.

Véase, entre otras: Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección sentencia radicada con el número 25000-23-26-000-1995-00704-01(21699). Referencia: Acción de Controversias Contractuales. 32 Folio 9 archivo “03PRUEBAS”. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Reparación Directa Radicado 13001-33-33-007-2022-00394-01 Accionante Caribe Verde SA ESP Accionado Distrito de Cartagena Decisión Confirma decisión Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 10 56.

Según el marco jurídico de esta providencia, el Consejo de Estado33 identificó como una de las excepciones de procedencia de esta clase de acciones, la siguiente: “Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo”. 57.

La subregla tiene dos ingredientes que en este caso no se cumplen: constreñimiento exclusivo de la entidad y ausencia de culpa del particular afectado. En efecto, véase: 58. En el expediente no existe prueba la cual acredite que la entidad pública desplegó actos unilaterales tendientes a constreñir al demandante y que por sí solos, tuviesen la vocación de imponer en la empresa, la obligación insuperable de brindar los servicios que dice haber ejecutado. 59.

No está demostrada alguna acción coercitiva, de constreñimiento u otra similar, capaz de doblegar, anular o someter por completo, la voluntad y autonomía del demandante como parte contractual. 60. En este punto, se destaca: 61. a) Si bien se aportó documento titulado ‘’planillas de recepción de residuos sólidos en el parque ambiental loma de los cocos’’, estas no tienen sello ni constancia de recibido, no brindan convicción de su aceptación por la administración, y mucho menos de algún tipo de constreñimiento o coacción34. 62. b) La empresa actora allegó pantallazos de correo a través de los cuales: se solicita cotización, se hace invitación a presentar propuesta, se pide actualización de documentos, y se habla de facturación, pero: (i) de tales documentos no se desprende que se hayan expedido con ocasión a la ejecución del objeto contractual invocado por Caribe Verde SA ESP;

(ii) los mimos no acreditan prestación efectiva del servicio o desarrollo de funciones en la forma supuestamente convenida; y (iii) tampoco demuestran constreñimiento de la administración sobre la empresa. 63. c) No se admite el alegato de la empresa cuando afirma que envió a la entidad los documentos necesarios para la suscripción del contrato, pues si luego de ello no se suscribió contracto, tal situación no podía verse como conducta coercitiva de la administración que obligara inexcusablemente a que Caribe Verde SA ESP prestara algún servicio. 64.

Tercero: De acuerdo con la sentencia de unificación del Consejo de Estado35 citada en el marco normativo de esta providencia, otro evento en el cual procedería esta clase de acción, es: 33 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena Sección Tercera, sentencia de 19 de noviembre de 2012, radicado 73001-23-31-000- 2000-03075-01(24897). 34 Por ello, no se comparte el alegato de la parte accionante relativo a que en este proceso se aportaron planillas las cuales detallan la cantidad de carga recibida, el tipo de residuos, los vehículos encargados del transporte. 35 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena Sección Tercera, sentencia de 19 de noviembre de 2012, radicado 73001-23-31-000- 2000-03075-01(24897).

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Reparación Directa Radicado 13001-33-33-007-2022-00394-01 Accionante Caribe Verde SA ESP Accionado Distrito de Cartagena Decisión Confirma decisión Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 11 “En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo”. 65.

No obstante, el evento descrito no es aplicable a este caso por lo siguiente: 66. La empresa actora debió probar que existe una relación causal entre las causas que pudieron llevar a declarar una urgencia manifiesta dentro del Distrito para el período invocado en la demanda, y el no haberse celebrado contrato. 67. Ello debió acreditarse de manera fehaciente y clara, porque en este evento, la jurisprudencia exige “la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos”, como consecuencia directa de la necesidad de evitar daños irreversibles al derecho a la salud. 68.

Pese a lo anterior, no se demostró que el servicio se hubiese prestado con imposibilidad de celebrarse contrato; por el contrario, la misma empresa confiesa en el recurso de apelación que el Distrito estaba en plena posición de celebrar contrato pero ello no ocurrió. 69. Correspondía a la accionante asumir esa carga probatoria, porque además de exigirlo la jurisprudencia nacional; no es dable abrir camino para que el interesado ignore los requisitos normativos y jurisprudenciales, y luego intente lucrarse por vía judicial con apoyo en su propia inactividad. 70.

Cuarto: Siguiendo con el estudio de las subreglas contempladas en la citada sentencia de unificación del Consejo de Estado, tenemos otro evento en el que procedería esta clase de acción: “En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993”. 71.

Pues bien, este evento procede en aquellas situaciones que deba declararse la urgencia manifiesta pero se ejecutan las obras, se suministra el servicio o se prestan los servicios, sin tal declaratoria y sin contrato alguno. 72. Este caso tiene particularidades que impiden aplicar la subregla jurisprudencial anotada, por lo siguiente: 73.

No se demostró que la declaratoria de urgencia relatada en la demanda, motivó la prestación de algún servicio contractual, sin la existencia de contrato. No basta la existencia de la emergencia para concluir la procedencia de la acción reim verso. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Reparación Directa Radicado 13001-33-33-007-2022-00394-01 Accionante Caribe Verde SA ESP Accionado Distrito de Cartagena Decisión Confirma decisión Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 12 74.

Como en el punto anterior, se enfatiza: correspondía a la accionante asumir esa carga probatoria, porque además de exigirlo la jurisprudencia nacional; no es dable abrir camino para que el interesado ignore los requisitos normativos y jurisprudenciales, y luego intente lucrarse por vía judicial con apoyo en su propia inactividad. 75.

Quinto: Por otro lado, la Sala evidencia que, la conciliación prejudicial celebrada entre las partes no puede tenerse como base para acreditar el cumplimiento de los requisitos que hagan prosperar a la acción de reparación de la referencia porque: (i) dicha conciliación fue improbada por esta jurisdicción en trámite previo al presente y con ello perdió su validez y efectos; y (ii) en todo caso, los presupuestos de prosperidad de las pretensiones de este medio de control, difieren de aquellos aplicables para la conciliación prejudicial y fueron suficientemente explicados en el marco jurídico de esta providencia y en los párrafos inmediatamente precedentes. 76.

Sexto: Sobre el incumplimiento al deber probatorio. 77. El tribunal advierte que la falta de prosperidad del recurso de apelación, obedece a que el demandante no asumió la carga procesal de demostrar los supuestos de hecho que alega, lo cual genera una decisión en contra de sus intereses, por lo siguiente: 78. Sobre la precariedad probatoria observada, la Sala trae a colación lo dicho por el Consejo de Estado: “a la parte interesada le corresponde probar los hechos que alega a su favor para la consecución de un derecho.

Es este postulado un principio procesal conocido como ‘onus prodandi, incumbit actori’”36. 79. En concordancia con lo anterior, la alta corporación manifestó: “en procesos contenciosos o controversiales como el presente, el juez no puede adoptar decisiones que no estén fundadas en las pruebas debidamente allegadas al proceso, ni le corresponde descargar a las partes de sus deberes probatorios, puesto que se incurriría en una violación flagrante de los artículos 174 y 177 del Código de Procedimiento Civil, así como también se estarían vulnerando los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa del interviniente que resulte afectado…”. 80.

Finalmente, y según la jurisprudencia nacional: “para lograr que el juez dirima una controversia de manera favorable a las pretensiones, le corresponde al demandante demostrar en forma plena y completa los actos o hechos jurídicos de donde procede el derecho o nace la obligación; pues ninguna de las partes goza de un privilegio especial que permita tener por ciertos los hechos simplemente enunciados en su escrito, sino que cada una de ellas deberá acreditar sus propias aseveraciones”. 81.

En este contexto, la consecuencia procesal por no existir medios probatorios para imputar el daño a la entidad demandada, es una decisión desfavorable a las pretensiones de reparación directa, y como el a-quo las negó se confirmará la sentencia de primera instancia. 5.9. De la condena en costas 36 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 30 de junio de 2011, radicado 19001-23-31-000-1997- 04001-01(19836).

Actor Carmen Elisa Velásquez Grijalba y otros y demandado INPEC. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR SENTENCIA No. _______/2025 SALA DE DECISIÓN No. 6 Medio de control Reparación Directa Radicado 13001-33-33-007-2022-00394-01 Accionante Caribe Verde SA ESP Accionado Distrito de Cartagena Decisión Confirma decisión Página Código: FCA - 008 Versión: 03 Fecha: 03-03-2020 13 92.

La Sala aplica el artículo 188 del CPACA., adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que establece: “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil37. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. 93.

El asunto de la referencia se decidirá en forma desfavorable a la parte demandante, de modo que en principio procedería condenarla en costas. No obstante, la Sala estimadaque los argumentos de la demanda y apelación, si bien se desestimaron, ello no obedeció a la manifiesta carencia de fundamento legal, si no a una interpretación de las normas aplicables que no guarda relación con la adoptada por este Tribunal, la jurisprudencia del Consejo de Estado en torno a la materia, y al análisis probatorio aquí realizado.

VI.– DECISIÓN 82. En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión No. 6 del Tribunal Administrativo de Bolívar, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. 83.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Cartagena el 10 de octubre de 20223, que negó las pretensiones de demanda, según las razones de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría ENVIAR el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones del caso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado por la Sala No. 6 de la fecha. 37 Entiéndase CGP.