REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SALA DE DECISIÓN Santiago de Cali, veinte (20) de febrero de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA MEDIO DE CONTROL: PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS (POPULAR) RAD. NO.: 76001-33-33-013-2022-00152-01 DEMANDANTE: JUAN MARTÍN BRAVO CASTAÑO (juanmartinbc@gmail.com) (castañojuanmartinbc@gmail.com) DEMANDADO: DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI (notificacionesjudiciales@cali.gov.co) (ltruquezabogada2@gmail.com) VINCULADA: CONCEJO DISTRITAL DE SANTIAGO DE CALI (juridico@concejodecali.gov.co) COADYUVANTE: JUAN CARLOS IZQUIERDO ESTUPIÑAN Y OTROS (juanmartinbc@gmail.com) LITISCONSORTE FACULTATIVO: APSOCIACIÓN DE VENDEDORES AMBULANTES, ESTACIONARIOS Y SEMIESTACIONARIOS ASOVAES Y UGTI VALLE (vendedoresambulantescali@gmail.com) (ugtivalle@gmail.com) ASUNTO: Medio de control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos / derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización de los bienes de uso público / Modifica sentencia que accedió a las pretensiones de la demanda MAGISTRADO PONENTE: OSCAR ALONSO VALERO NISIMBLAT La Sala de Decisión de esta Corporación procede a resolver el recurso de apelación presentado por el DISTRITO DE SANTIAGO DE CALI, y la ASOCIACIÓN DE VENDEDORES AMBULANTES, ESTACIONARIOS Y SEMIESTACIONARIOS- ASOVAES contra la sentencia de primera instancia del 30 de septiembre de 2024 mediante la cual el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Cali accedió a las pretensiones de la demanda.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2022-00152-01 I.- ANTECEDENTES 1.1.- LA DEMANDA El señor JUAN MARTÍN BRAVO CASTAÑO, actuando a nombre propio, acude como residente del DISTRITO DE SANTIAGO DE CALI, formuló demanda en ejercicio de la acción popular (artículos 88 Constitucional, 144 de la Ley 1437 de 2011 y la Ley 472 de 1998) contra el DISTRITO DE SANTIAGO DE CALI.
Reclamó la protección al derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. Pide como PRETENSIONES las siguientes: Que se ordene al DISTRITO DE SANTIAGO DE CALI hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, para que ejecute una recuperación del espacio público y limpieza de la zona ubicada en la carrera 5 con calle 14 hasta la carrera 10 con calle 14 del centro de Cali.
En síntesis, la demanda plantea los siguientes HECHOS: Que la zona centro del DISTRITO DE SANTIAGO DE CALI, ha sufrido una problemática por la ocupación irregular del espacio público, dado el asentamiento de vendedores informales y ambulantes. Que, la invasión en el espacio público sobre la carrera 5 con calle 14 hasta la carrera 10 con calle 14, ha sido una situación que además de afectar a todos los transeúntes del lugar, afecta a los comerciantes de la zona, en donde de manera creciente se han asentado en el lugar vendedores informarles en andenes y en la calle, dificultando el uso y el goce de peatones, transeúntes y vehículos que transitan en el lugar.
Indica que, el 24 de junio de 2022 radico derecho de petición solicitando acciones al respecto sobre la recuperación del espacio público en la zona centro de Cali, y mediante oficio No. 202241520101683271 del 29 de junio del 2022, se le informó que se realizarían acciones al respecto para mitigar la problemática mencionada, no obstante, hasta la fecha no se ha solucionado de fondo la problemática. 1.2.- INTERVENCIÓN DE LA ENTIDAD ACCIONADA- VINCULADA- LITISCONSORTE NECESARIO El DISTRITO DE SANTIAGO DE CALI, expone que ha venido realizando diferentes visitas y acciones en conjunto con la Policía Nacional para lograr la recuperación del espacio público y la reubicación efectiva de las personas que aún ejercen su actividad económica en el espacio público, con el fin de que no afecten derecho de ninguna de las partes.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2022-00152-01 Indicó que, el Concejo de Santiago de Cali expidió el Acuerdo No. 0424 de 2017, por el cual se adoptó la política pública de regulación y organización de ventas informales en el espacio público, norma que asignó la competencia en la materia a la Secretaría de seguridad justicia a través de la subsecretaría Inspección Vigilancia y Control.
Dispuso que, dicho proceso no es inmediato, el cual conlleva una serie de medidas de georreferenciación, caracterización e intervención que se han venido adelantando dentro de las capacidades de la administración territorial y desafortunadamente el proceso se ha visto interrumpido por diversos factores económicos, políticos, sociales, sanitarios (pandemia Covid-19) y la difícil situación de orden público del 2021.
Que en vigencia de la Ley 1988 de 2019, mediante la cual se fijaron los parámetros para que el Ministerio del Trabajo y el Ministerio del Interior elaboren, formulen e implementen la política pública nacional de vendedores informales, fue expedido el reciente el Decreto 801 de 2022 de fecha 16 de mayo de 2022, estableciendo el marco regulatorio que servirá como pauta a los entes territoriales para el tratamiento de los vendedores informales.
Por último, manifestó que, mediante oficio radicado 202241610600027604 del de julio de 2022 solicitó a la Coordinadora Operativa, Subsecretaría Inspección, Vigilancia y Control un informe de los operativos para atender peticiones por ocupación de espacio público de ventas informales, quien informó que las ventas ubicadas en la Calle 14 entre Carrera 5 y Carrera10 del centro de Cali en las que se ejercen las ventas informales, no tienen autorización o permiso para estar en el espacio público; sin embargo, se está adelantando un proceso de caracterización de vendedores informales para posteriormente analizar la información obtenida y tomar decisiones.
Propuso la excepción de cosa juzgada por existir otra sentencia que se pronuncia frente a la misma problemática en el sector centro de la ciudad. LITISCONSORTE FACULTATIVO La ASOCIACIÓN DE VENDEDORES AMBULANTES, ESTACIONARIOS Y SEMI-ESTACIONARIOS DE CALI- ASOVAES, indicó que desde la promulgación e implementación del Acuerdo 0424 de 2017, han insistido en un estudio exhaustivo que consulte la realidad de los trabajadores que subsisten en el espacio público de Santiago de Cali.
Manifestó que, el formulario para la caracterización estaba sesgado, por lo que no disponen de un censo y que durante la administración del Alcalde Jorge Iván Ospina se anunció la implementación de un registro electrónico de vendedores, que se intentó imponer con presión por parte de funcionarios de la Subsecretaria Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2022-00152-01 de Seguridad y Justicia, no obstante, a la fecha no se conocen los resultados del registro.
Solicitan que la administración distrital cumpla con lo dispuesto frente al componente obligatorio de provisión de alternativas económicas, como lo indica la Sentencia T- 773 de 2003, pues no disponen de un estudio de censo, el cual le corresponde a los entes territoriales realizar, en el marco de procesos de recuperación del espacio público.
El CONCEJO DISTRITAL, contesta la acción popular solicitando la desvinculación, por falta de legitimación en la causa por pasiva por tratarse de un órgano administrativo que ejerce el control político sobre la Administración Municipal, no cuenta con personería jurídica y además el trámite es de índole administrativo, es decir que recae directamente sobre el departamento administrativo de hacienda municipal del Distrito de Santiago de Cali, en la subdirección de tesorería municipal ente liquidador y recaudador de los impuestos de la Ciudad de Cali, y no guarda relación con la misión constitucional de la Corporación. 1.3.- LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia del 30 de septiembre de 2024, el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Cali, consideró vulnerado los derechos colectivos, al tiempo que profirió una serie de órdenes a cargo del DISTRITO DE CALI y al CONCEJO DE CALI., en los siguientes términos: “(…)
SEGUNDO: ORDENAR, de conformidad con los lineamientos jurisprudenciales de la Corte Constitucional, la Ley 1988 de 2019, el Decreto 801 de 2022 el Anexo Técnico No. 4 del Decreto 1072 de 2015 y el Acuerdo No. 0424 de 2017: ➢ Al Distrito Especial de Santiago de Cali adelantar las gestiones necesarias para recuperar el espacio público la carrera 5 con calle 14 hasta la carrera 10 con calle 14 de la ciudad de Cali y para ello deberá: • En el término de cuatro (04) meses contados a partir de la presente decisión, formular una metodología y establecer un cronograma con el fin de garantizar los derechos a la dignidad humana, al mínimo vital, al trabajo y a la convivencia en el espacio público abordando cinco fases: i) alistamiento institucional, ii) elaboración de la agenda pública, iii) formulación y reglamentación, iv) implementación y v) seguimiento y evaluación. ➢ Al Concejo Distrital de Santiago de Cali Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2022-00152-01 • En el término de dos (02) meses contados a partir de la presente decisión, realizar un informe de control y seguimiento al Acuerdo No. 0424 de 2017 a fin de someterlo a consideración en el segundo debate del Acuerdo 004 de 2024, para que de manera coordinada con el Distrito de Santiago de Cali se realicen los ajustes necesarios al Plan de Desarrollo del Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali Capital Pacífica de Colombia para ejecutar en el periodo 2024-2027 la política pública de recuperación del espacio público ya mencionado.
(…)”. Tras explicar el alcance de los derechos colectivos invocados, explicó que actualmente existe una problemática social que radica en la ocupación del espacio público por parte de los vendedores informales, colocando en tensión el derecho al trabajo con el derecho al goce del espacio público, por lo cual, la recuperación del espacio público debe ir de la mano con una política pública.
Precisó que, no existe duda de la problemática del espacio público en la zona central de la ciudad, situación que fue corroborada por el DISTRITO DE CALI, por cuanto se encuentra invadida de vendedores ambulantes y/o estacionarios que desarrollan ventas informales. Que, tal situación impide el goce del espacio público por su ocupación indebida, pero no ha sido de fácil manejo, ya que la Corte Constitucional, ha manifestado que el derecho al goce del espacio público no es absoluto cuando se ampara sin ofrecer alternativas de trabajo o reubicación a los vendedores informales, por ser considerados sujetos de especial protección. Indicó que, conforme a la Ley 136 de 1994 es función del DISTRITO DE CALI, velar por la protección de la integridad del espacio público y su destinación al uso común, a través de sus planes de su ordenamiento territorial y a la vez reglamentar la actividad relacionada con la venta informal por parte de los vendedores informales, ambulantes, semiestacionarios y estacionarios.
Que, si bien es cierto, que el CONCEJO DE CALI expidió el Acuerdo No. 0424 de 2017 “por medio de la cual se adopta la política pública de regulación y organización de ventas informarles en el espacio público de Santiago de Cali”, se tiene que, a la fecha no se ha logrado materializar la caracterización de los vendedores informales, lo cual impide la recuperación del espacio público.
Que, a la fecha se encuentra en ponencia para segundo debate ante el CONCEJO DISTRITAL DE CALI el Acuerdo No. 004 de 2024 “por medio del cual se adopta el plan de desarrollo del Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y Servicios de Santiago de Cali capital pacífica de Colombia”, sin embargo, de la lectura del mismo no se evidencia con claridad las estrategias de política pública que se van a implementar por la actual administración para el periodo 2024-2027 para darle continuidad al Acuerdo No. 0424 de 2017.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2022-00152-01 Por lo cual, dispuso que, no había lugar a desvincular al Concejo Distrital, pues dicho órgano representa los intereses de los ciudadanos y es un actor fundamental para el logro del buen gobierno y la gestión del desarrollo del municipio, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 136 de 1994.
Que, al no haberse superado la situación que dio origen a la presente acción popular, es función del Distrito Especial de Santiago de Cali adelantar políticas, programas y medidas orientadas a recuperar y preservar el espacio público sin desconocer la dignidad humana, el derecho al trabajo y al mínimo vital de los vendedores informales que ejercen sus actividades en el tramo que abarca la carrera 5 con calle 14 hasta la carrera 10 con calle 14 de Cali.
Así, en aras de proteger las garantías invocadas, se impusieron las órdenes atrás reseñadas. 1.4.- LA APELACIÓN Inconforme con la sentencia de primer grado, el demandado DISTRITO DE SANTIAGO DE CALI presentó apelación. En esencia, precisó que apelaba parcialmente el numeral segundo, pues el a quo desconoció las acciones y actuaciones realizadas por el Distrito.
Que de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 0424 de 2017 y la Ley 1988 de 2019, se inició con la implementación, considerando que no se contaba con un sistema central de información de los vendedores informales autorizados en el espacio público, por lo que la Secretaria de Seguridad y Justicia inicio con los siguientes procesos: • Auto registro de vendedores informales en línea: desde el mes de agosto hasta el mes de octubre de 2021, se habilitó el auto registro de vendedores informales del espacio público a través de su página web, para todo tipo de vendedores ubicados en las 22 comunas y 15 corregimientos. • Caracterización socioeconómica de vendedores informarles: Para ello se suscribió convenio de asociación, con fecha de inicio del 24 de noviembre de 2021 y terminación el 15 de noviembre de 2022, donde se caracterizaron 16.000 vendedores de toda la ciudad. • Planes piloto de organización, otorgamiento de permisos y carnetización: en la actualidad se encuentra realizando la situación individual de cada vendedor informal y del sector donde se encuentra ubicado, conforme a la información recaudada en los 2 puntos anteriores.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2022-00152-01 Que, dentro de las estrategias para controlar la ocupación irregular se han desarrollado operativos para recuperar el espacio público, mesas de dialogo, regulación al comercio formal, entre otro. Por lo anterior, solicitó se revoque la sentencia impugnada.
Por su parte ASOVAES, dispuso que, la a-quo ordenó la recuperación casi inmediata del espacio público especificado, sin mayores garantías para los vendedores, al tenor de órdenes judiciales perentorias impartidas que según la experiencia en materia de conflictos sociales vivenciada desde años atrás enseña que conduce a la vulneración de los derechos civiles de las personas más vulnerables marginales de la población caleña excluida que por falta de oportunidades educativas, se han dedicado a las ventas informales para obtener su mínimo vital.
Que, si bien el juzgado dispuso al ente Distrital y al Concejo que debe acogerse a lo dispuesto en la Ley 1988 y a los decretos que la reglamentaron, resulta que no se tuvo en cuenta la Ley 1988 de 2019, norma posterior y de mayor jerarquía, la cual se encuentra vigente, la cual resulta más favorable en su aplicación a los destinatarios de las mismas por su condición de sujetos vulnerables, puesto que esta última, no ordena la recuperación abrupta del espacio público, sin sopesar el conflicto entre los derechos fundamentales individuales y los de la colectividad, sino que regula de manera razonable y proporcionada, la convivencia de dichos grupos sociales en el espacio público y su paulatina inserción a la economía. 1.5.- TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Una vez el asunto fue sometido a reparto en segunda instancia1, el Magistrado Sustanciador, mediante proveído del 31 de octubre de 20242 admitió la apelación incoada, adicional a ello, se indicó que SINTRAVIECALI radicó apelación en contra de la sentencia de primera instancia, sin embargo, no se admitió dicho recurso por cuanto, no hizo parte del trámite procesal.
Durante el trámite de segunda instancia ninguna de las partes, hizo intervención3. Por su parte, el Ministerio Público rindió concepto4 cuando el proceso ya había ingresado al Despacho para proferir sentencia5, por lo que se torna extemporáneo. Hecho el anterior recuento y, sin encontrar configurada nulidad o anomalía procesal alguna que invalide el trámite hasta aquí surtido, procede la Sala de Decisión de esta Corporación a proferir la respuesta que en derecho corresponda, previas las siguientes, 1Índice 003 del Aplicativo SAMAI. 2Índice 005 del Aplicativo SAMAI. 3Índice 012 del Aplicativo SAMAI. 4Índice 15 del Aplicativo de SAMAI. 5 numeral 6 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, el Agente del Ministerio Público podrá emitir concepto desde la admisión del recurso y hasta antes de que ingrese el proceso al Despacho para proferir sentencia. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2022-00152-01 II.- CONSIDERACIONES 2.1.- COMPETENCIA Conforme los artículos 153 y 155-10 del CPACA, este Tribunal Administrativo es competente para conocer las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos, dentro de las acciones populares que se adelanten contra autoridades del orden distrital o municipal. 2.2.- PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a esta instancia determinar si el DISTRITO DE SANTIAGO DE CALI y el CONCEJO DISTRITAL DE CALI han vulnerado los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, y como consecuencia se ordene, la recuperación del espacio público y limpieza de la zona ubicada en la carrera 5 con calle 14 hasta la carrera 10 con calle 14 del centro de Cali. 2.3.- GENERALIDADES DEL MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS El artículo 88 Superior consagra las acciones populares en los siguientes términos: “ARTICULO 88.
La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.
Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos”. Conforme a lo anterior, las acciones populares se constituyen como el mecanismo idóneo para la protección de los derechos colectivos. La jurisprudencia constitucional entiende el derecho colectivo como aquel interés “(…) que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye motivaciones meramente subjetivas o particulares”6.
En tal contexto, “(…) los derechos colectivos se caracterizan porque son derechos de solidaridad, no son excluyentes, pertenecen a todos y cada uno de los individuos y no pueden existir sin la cooperación entre la sociedad civil, el Estado y la comunidad internacional. 6 Corte Constitucional. Sentencia C-215 de 1999. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2022-00152-01 En este sentido los derechos colectivos generan en su ejercicio una doble titularidad, individual y colectiva, que trasciende el ámbito interno”7.
Así, para la Corte Constitucional, el elemento definitorio del interés colectivo es su pertenencia a todos y cada uno de los miembros de una colectividad determinada “(…) el cual se concreta a través de su participación activa ante la administración de justicia, en demanda de su protección”8, 9. Como desarrollo del artículo 88 Constitucional, el Legislador profirió la Ley 472 de 1998, cuyo artículo 2 definió las acciones populares como “(…) medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos (…) Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.
Como características de este mecanismo judicial, se destaca su carácter preventivo o restitutorio, traducido en que su propósito es evitar la amenaza a los derechos colectivos invocados o volver, en lo posible, las cosas al estado anterior a la violación -teniendo claro que no se persigue un propósito pecuniario-; su carácter público, entendido como expresión del principio de solidaridad, constituyendo un mecanismo por medio del cual los ciudadanos –cualquier ciudadano- intervienen en las decisiones que los afectan para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, y su autonomía, traducida en que su admisión o procedencia no depende del ejercicio de otras acciones, dado su propósito específico de protección de intereses colectivos.
Para el Consejo de Estado, la procedencia de la acción popular está atada a i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, y iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de esos activos10. En este sentido, la jurisprudencia, sobre este mecanismo constitucional, ha identificado las siguientes características11: “26.
La Sala resalta que conforme a los artículos 1.º, 2.º, 4.º y 9.º de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública, esto es, como mecanismo propio de la 7 Corte Constitucional.
Sentencia C-377 de 2002. 8 Corte Constitucional. Sentencia T-659 de 2007. 9 Reiteradas en la Sentencia T-341 de 2016, de la misma Corporación. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 25 de julio de 2019, Expediente 76001-23-33-000-2015-01393-01(AP). C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 11 Ídem.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2022-00152-01 democracia participativa, puede ser ejercida por “toda persona” y, además, para afianzar pedagógicamente un sistema de control social, se señalan expresamente como titulares de esta acción las organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, finalmente, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al Legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes”. 2.4.- DEL DERECHOS COLECTIVO ALEGADO 2.4.1.- EL GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO Y LA UTILIZACIÓN Y DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO El artículo 63 Superior dispone que los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
A su turno, el artículo 82 ídem consagra el deber del Estado de velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Ya de vieja data, el artículo 674 del Código Civil, establecía como bienes de uso público, aquellos cuyo uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, “(…) como el de calles, plazas, puentes y caminos”; al tiempo que el artículo 5 de la Ley 9 de 1989, al consagrar el concepto de espacio público, lo definió como el conjunto de, entre otros, los bienes inmuebles públicos destinados por su naturaleza, su uso o afectación, a la satisfacción de las necesidades urbanas colectivas, que por tal razón trascienden a los límites de los intereses individuales de los habitantes.
Respecto de este último articulado, nótese que su inciso segundo enlista a modo enunciativo qué bienes en concreto pueden constituir espacio público; incluyendo, entre otras “(…) las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular (…) y, en general (…) todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo”.
En la misma línea, la Ley 1801 de 2016, Código de Convivencia y Seguridad Ciudadana, trae una definición similar del concepto de espacio público. Concretamente, el artículo 139 ídem lo define como “(…) el conjunto de muebles e inmuebles públicos, bienes de uso público, bienes fiscales, áreas protegidas y de especial importancia ecológica y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, usos o afectación, a la satisfacción de necesidades colectivas que trascienden los límites de los intereses Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2022-00152-01 individuales de todas las personas en el territorio nacional”.
El inciso segundo de esta disposición precisa, como bienes que constituyen espacio público, ente otras, las áreas requeridas para la circulación peatonal, en bicicleta y vehicular. Finalmente, la Ley 472 de 1998, en el literal d) de su artículo 4, consagra expresamente como derecho colectivo “(…) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público”.
Conforme a lo anterior, el derecho colectivo en cuestión compele a las autoridades a proteger la integridad del espacio público y su destinación al uso común, para lo cual deben ejercer su facultad reguladora en materia de ordenamiento territorial. Para el Consejo de Estado, una de las expresiones del espacio público constituye el deber estatal de garantizar la circulación libre y segura a nivel peatonal y vehicular, lo que implica la obligación de guarda, preservación, mantenimiento y destinación a uso común, entre otras aristas, de las vías públicas entendidas en un sentido amplio: “(…) En oportunidades anteriores, la Sala se ha referido a los elementos que componen el espacio público y al deber que surge de los municipios de garantizar la circulación libre y segura a nivel peatonal y vehicular, por lo cual, ha indicado lo siguiente: “[…] tanto las calles, carreras, y en general las vías públicas, como los andenes, constituyen espacio público, respecto del cual el Estado tiene la obligación de resguardar, preservar al uso común, y mantener en óptimas condiciones, tarea que a nivel territorial compete a los municipios en pro de garantizar la libre y segura circulación tanto peatonal como vehicular por las respectivas zonas, y su utilización para los fines previstos, de conformidad con su particular reglamentación […]12”, (…)13” (Negritas de la Sala). 2.4.2.- DE LOS VENDEDORES INFORMALES La Corte Constitucional en sentencia T-083 de 202414, dispuso que, es competencia de las autoridades administrativas municipales regular los aspectos esenciales y la protección del espacio público, y por otro lado, los concejos municipales son los competentes para regular el uso del suelo15 y por otro, los alcaldes tienen la obligación de acatar y hacer cumplir el ordenamiento jurídico16, lo cual incluye las normas relativas a la protección y acceso al espacio público.17 Esta protección y preservación del espacio público atiende a diversas finalidades, dentro de las cuales se encuentran velar por su destinación al uso común y darle prevalencia al interés general sobre el particular.
Sin embargo, pese a la relevancia y justificación de velar por la protección del espacio público, este deber 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, providencia de 25 de marzo de 2010, núm. único de radicación 68001-23-15-000-2003-01471-01(AP) (Cita providencia). 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia del 13 de diciembre de 2023, Expediente 680012333000201200001-01. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 14 Mp. Jorge Enrique Ibáñez Najar 15 Constitución Política, artículo 313.7. 16 Constitución Política, artículo 315.1 17 Corte Constitucional. Sentencias T-073 de 2022 y T-090 de 2022. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2022-00152-01 en algunas circunstancias puede entrar en tensión con otras prerrogativas constitucionales como el derecho al trabajo y la libertad de escoger profesión u oficio, particularmente cuando las personas que se dedican al comercio informal se ven afectados con las medidas de recuperación de espacio público.
En este sentido, la Corte Constitucional ha afirmado que el deber de velar por la integridad del espacio público no es absoluto, pues encuentra como límite los derechos de las personas que se han dedicado a las ventas informales en el espacio público y que se encuentran amparadas por el principio de buena fe18. Así las cosas, las medidas para la recuperación del espacio público implica que no se pueden imponer cargas desproporcionadas a los vendedores informales, y además, el Estado tiene la obligación de crear una política de recuperación con alternativas económicas adecuadas para las circunstancias de los afectados y que deben establecerse medidas complementarias para contrarrestar los efectos negativos, de forma que las personas puedan preservar sus ingresos mientras realizan su transición a la formalidad o a mecanismos de protección social que les solventar sus necesidades19.
Por su parte, en sentencia T-102 de 2024, la Corte Constitucional reiteró jurisprudencia en el que sostiene en síntesis que la protección y conservación del espacio público no es absoluto, pues aduce que la restricción absoluta del uso del espacio público puede conllevar a la vulneración de las personas que derivan su sustento económico de las ventas ambulantes quienes son sujetos de especial protección constitucional, en este sentido, la Corte Constitucional ha establecido unos limites al deber de recuperación del espacio público: 1.
El principio de confianza legítima, 2. El derecho al trabajo, 3. y, el mínimo vital. Estos principios constituyen un limite al deber de recuperación del espacio público, en el sentido de que, a un comerciante informal lo privan de su única fuente licita de ingreso sin ofrecerles alternativas laborales o de reubicación, le están imponiendo una carga desproporcionada que no esta en capacidad de soportar.
En este tipo de casos, la administración tiene la obligación de crear una política pública para los vendedores ambulantes que ocupan el espacio público. Frente a la reubicación de los vendedores informales dispuso: “59. En cualquier caso, la Corte precisa que la protección de los derechos de los vendedores informales no se satisface simplemente con la reubicación en otro espacio en el que pueden volver a ser objeto de un nuevo desalojo.
Cuando las acciones de recuperación del espacio público afectan a esta población de especial protección constitucional, el Estado asume la carga de localizarlos en un lugar que permita el desarrollo de su actividad en condiciones similares y que, por su puesto, garanticen que sus necesidades básicas podrán 18 Corte Constitucional. Sentencia T-090 de 2022 y C-211 de 2017. 19 Corte Constitucional.
Sentencias T-073 de 2022 y T-244 de 2012. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2022-00152-01 ser cubiertas. De lo contrario, esta clase de trabajadores continuarían viendo afectado su derecho al mínimo vital al no contar con un mínimo de ingresos, razonables y suficientes, a pesar de la reubicación ofrecida por las autoridades.
Con todo, en el marco de su autonomía, la administración cuenta con la posibilidad de definir las políticas, los programas, los proyectos y las medidas de apoyo a la población que ejerce las ventas informales[47], según sus propias capacidades y competencias.20” Por su parte, la Ley 1988 de 201921 establece lineamientos para la formulación, implementación y evaluación de la política pública en referencia a vendedores informales.
Esta ley introdujo una clasificación de esta población que da cuenta de las diversas expresiones que tiene esta actividad. Precisó que, se entiende que los vendedores informales ambulantes son aquellos que recorren el espacio público sin estacionarse en un lugar específico; contrario a los semi-estacionarios que se instalan de manera transitoria en un lugar o a los estacionarios que se establecen en un lugar fijo.
También, se encuentran los vendedores informales periódicos que realizan sus actividades en días específicos o en determinadas horas, así como los vendedores informales ocasionales, quienes se dedican a las ventas solo en ciertas temporadas, festividades o eventos. la política pública de vendedores informales fue adoptada mediante el Decreto 801 de 2022, con el objeto de resolver la situación de precariedad de este sector, ampliar las capacidades y oportunidades de estas personas, y disminuir la pobreza y desigualdad que enfrentan.
En todos estos, los entes territoriales tienen la obligación de liderar y apoyar diversas líneas de acción. La sentencia ya referencia dispuso 3 ejes ha tener en cuenta: “65. En el primer eje, por ejemplo, esta política dispone que el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), con el apoyo de los entes territoriales, debe adelantar la actualización de las estadísticas que apoyen la toma de decisiones de política pública.
De igual forma, el Departamento Nacional de Planeación debe diseñar un sistema de registro y caracterización de los vendedores informales. Por su parte, los entes territoriales están llamados principalmente a desarrollar estrategias de promoción de la oferta institucional disponible para la atención de estos sujetos. 66. En el segundo eje, las entidades territoriales deben, particularmente, desarrollar estrategias de acceso a programas de aprovechamiento del espacio público (como casetas, centros comerciales populares, etc.).
Así mismo, estos entes, con el apoyo de la Policía Nacional, deben concertar la inclusión de los vendedores informales en los instrumentos para la gestión territorial de la seguridad y convivencia ciudadana. 20 Corte Constitucional, sentencia T-073 de 2022. 21 “Por la cual se establecen los lineamientos para la formulación, implementación y evaluación de una política pública de los vendedores informales y se dictan otras disposiciones.” Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2022-00152-01 67.
Por último, en el tercer eje, se destaca la obligación de promover la representatividad de los vendedores informales en espacios de toma de decisiones, así como el deber de proponer lineamientos de focalización y priorización, y desplegar acciones que prevengan y erradiquen el trabajo infantil en estos entornos. Especialmente, los entes territoriales y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, con apoyo del Ministerio del Trabajo, deben implementar estrategias en materia de cuidado de las hijas e hijos de los vendedores informales.” Posteriormente, fue expedido el reciente el Decreto 801 de 2022 “Por el cual se adiciona el Capítulo 6 al Título 9 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo 1072 de 2015, y se adopta la Política Pública de los Vendedores Informales”, siendo este el marco regulatorio que servirá como pauta a los entes territoriales para el tratamiento de los vendedores informales.
Pues, se busca a través de la política pública de vendedores informales, garantizar sus derechos a la dignidad humana, al mínimo vital, al trabajo y a la convivencia en el espacio público, con el fin, de dar solución a la situación de precariedad de ese sector y apunta a ampliar las capacidades y oportunidades de las personas hacia condiciones de igualdad y equidad, disminuyendo los niveles de pobreza y desigualdad.
Mejorar las condiciones para la inclusión de la población trabajadora informal en el aprovechamiento del espacio público, y reconociendo la necesidad de conciliar dos derechos fundamentales en constante conflicto, por un lado, el derecho al trabajo y al mínimo vital, y por otro, el derecho al gozo del espacio público. 2.5- COMPETENCIA DE LOS MUNICIPIOS En desarrollo de las máximas constitucionales, especialmente la contenida en el artículo 311 de la Carta, le corresponde al municipio como entidad fundamental de la división político- administrativa del Estado, la prestación de los servicios públicos, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.
Por su parte el artículo 3 de la Ley 136 de 1994, modificado por el articulo 6 de la Ley 1551 de 2012, indica las funciones de los municipios y entre ellas están: “ARTÍCULO 3o. FUNCIONES DE LOS MUNICIPIOS. <Artículo modificado por el artículo 6 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Corresponde al municipio: 1. Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públicos que determine la ley.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2022-00152-01 2. Elaborar los planes de desarrollo municipal, en concordancia con el plan de desarrollo departamental, los planes de vida de los territorios y resguardos indígenas, incorporando las visiones de las minorías étnicas, de las organizaciones comunales y de los grupos de población vulnerables presentes en su territorio, teniendo en cuenta los criterios e instrumentos definidos por la Unidad de Planificación de Tierras Rurales y Usos Agropecuarios –UPRA–, para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural, los programas de desarrollo rural con enfoque territorial, y en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo, según la ley orgánica de la materia.
Los planes de desarrollo municipal deberán incluir estrategias y políticas dirigidas al respeto y garantía de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario; 3. Promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal. Para lo anterior deben tenerse en cuenta, entre otros: los planes de vida de los pueblos y comunidades indígenas y los planes de desarrollo comunal que tengan los respectivos organismos de acción comunal. 4.
Elaborar e implementar los planes integrales de seguridad ciudadana, en coordinación con las autoridades locales de policía y promover la convivencia entre sus habitantes. (…) 7. Procurar la solución de las necesidades básicas insatisfechas de los habitantes del municipio, en lo que sea de su competencia, con especial énfasis en los niños, las niñas, los adolescentes, las mujeres cabeza de familia, las personas de la tercera edad, las personas en condición de discapacidad y los demás sujetos de especial protección constitucional.
(…) 9. Formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial, reglamentando de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes y teniendo en cuenta los instrumentos definidos por la UPRA para el ordenamiento y el uso eficiente del suelo rural. Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos. Los Planes de Ordenamiento Territorial serán presentados para revisión ante el Concejo Municipal o Distrital cada 12 años. 10.
Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del ambiente, de conformidad con la Constitución y la ley. 11. Promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del respectivo municipio, fomentando la industria nacional, el comercio y el consumo interno en sus territorios de conformidad con la legislación vigente para estas materias.
(…) 17. Elaborar los planes y programas anuales de fortalecimiento, con la correspondiente afectación presupuestal, de los cabildos, autoridades y organizaciones indígenas, organismos de acción comunal, organizaciones civiles y asociaciones residentes en el territorio. Lo anterior deberá construirse de manera concertada con esas organizaciones y teniendo en cuenta sus necesidades y los lineamientos de los respectivos planes de desarrollo.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2022-00152-01 (…) 21. Publicar los informes de rendición de cuentas en la respectiva página web del municipio. 22. Las demás que señalen la Constitución y la ley. (…) En síntesis, las autoridades municipales cuentan con sendas facultades, deberes y atribuciones de cara a la garantía del espacio público.
Se trata de facultades en materia urbanística, de planificación, construcción, mantenimiento y garantía de acceso a la infraestructura, e igualmente debe promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del respectivo municipio. 2.7.- CASO CONCRETO De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para resolver el sub judice.
Tenemos que, la a quo amparó el derecho e interés colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, luego de considerar que se probó la vulneración con la ocupación de vendedores informales que ejercen sus actividades en el tramo que abarca la carrera 5 con calle 14 hasta la carrera 10 con calle 14 de Cali; en ese sentido, ordenó i) al Distrito de Santiago de Cali adelantas las gestiones necesarias para recuperar el espacio público en el término de 4 meses, realizando una metodología y establecer un cronograma abarcando cinco fases: i) alistamiento institucional, ii) elaboración de la agenda pública, iii) formulación y reglamentación, iv) implementación y v) seguimiento y evaluación; y ii) al Concejo Distrital de Santiago de Cali que, en un término de 02 meses realizar un informe de control y seguimiento al Acuerdo No. 0424 de 2017 a fin de someterlo en el segundo debate del Acuerdo 004 de 2024, y ii) al Concejo de Cali, le otorgó un término de 2 meses, para realizar un informe de control y seguimiento al Acuerdo No. 0424 de 2017 a fin de someterlo a consideración en el segundo debate del Acuerdo 004 de 2024.
El Distrito Especial de Santiago de Cali, fundamentó su apelación en el sentido de que la a quo desconoció las acciones y actuaciones realizadas por el Distrito, y por su parte ASOVAES indicó que, la orden impartida de recuperación del espacio público, se emitió sin garantías para los vendedores, y sin tener en cuenta las disposiciones de la Ley 1988 de 2019, norma posterior y de mayor jerarquía, la cual se encuentra vigente, y resulta más favorable en su aplicación a los destinatarios de las mismas por su condición de sujetos vulnerables.
Como elementos relevantes para decidir, se tienen los siguientes: ➢ El 24 de junio del 2022 el actor radicó un derecho de petición ante la Alcaldía de Santiago de Cali, solicitando acciones sobre la recuperación del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2022-00152-01 espacio público en la zona del centro de Cali, ubicada en la carrera 5 con calle 14 hasta la carrera 10 con calle 14. ➢ El Distrito emitió respuesta al actor mediante oficio con radicado No. 202241520101683271 del 29 de junio de 2022, dando como respuesta: ➢ El 20 de septiembre de 2017 el Concejo de Santiago de Cali expidió el Acuerdo No. 0424, mediante el cual se adoptó la política pública de regulación organización de ventas informales en el espacio público del municipio de Cali. ➢ Oficio No. 202241610600027604 del 21 de julio de 2022, mediante el cual el Subsecretario Inspección, Vigilancia y Control, Remite a la Coordinadora de operativo de dicha dependencia, solicitud de visitas para verificación de espacios públicos, de la zona objeto de discusión, en el que se solicitó: ➢ Oficio No. 202241610600004054 del 14 de febrero de 2022, por la cual el Subsecretario Inspección, Vigilancia y Control, solicita al Inspector de la comuna 3 que se adelanten acciones policivas y se tomen medidas correspondientes.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2022-00152-01 La Sala limitará su pronunciamiento a los precisos argumentos expuestos por la entidad apelante, con la claridad de que no se abordarán asuntos o materias que no fueron controvertidas, entre ellas, la situación de existencia de una vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, con ocasión de la problemática planteada, así como las órdenes de protección impartidas a autoridades diversas a la entidad recurrente.
En este sentido, se tiene que la Corte Constitucional22 ha dispuesto que el artículo 82 de la Constitución política, que el Estado tiene el deber de velar por la integridad del espacio público debido a que está relacionado con evitar el menoscabo de aspectos físico, social, cultural, urbanístico e incluso jurídico, para que la comunidad pueda desarrollar actividades lúdicas, recreacionales e incluso para valerse de ellas con el fin de transportarse empleando las zonas habilitadas para este propósito, en aras de una convivencia pacífica.
Que dicha Corte también se ha pronunciado frente al espacio público y los vendedores informales conforme a la jurisprudencia citada anteriormente, donde ha indicado que, entre la protección del espacio público y los derechos de los vendedores informales, corresponde armonizar los derechos que se encuentran en tensión, debido a que los vendedores informales, según la jurisprudencia de esa Corporación, son sujetos de especial protección constitucional ya que se encuentran en una situación de vulnerabilidad y marginación social por sus condiciones de pobreza o precariedad económica, y en segundo lugar, en razón del principio de confianza legítima, que ha sido el eje sobre el cual se ha cimentado el amparo a los vendedores informales.
Este principio busca proteger a los ciudadanos frente a cambios bruscos e intempestivos ejecutados por las autoridades, cuando a pesar de que el ciudadano no tiene un derecho adquirido, le asisten razones que le han generado la confianza de poder entender que su situación actual no será variada abruptamente por el Estado. En materia de lineamientos para la política pública de los vendedores informales, la Ley 1988 de 2019 estableció, entre otros, i) instituir programas y proyectos encaminados a garantizar el mínimo vital de esta población; ii) reglamentar el funcionamiento de espacios para promover la inclusión social y mejorar condiciones de vida de vendedores informales; iii) impulsar investigaciones o estudios sobre los vendedores informarles; iv) desarrollar un sistema de registro e inscripción de los vendedores informales que permita caracterizarlos para la elaboración de las líneas de acción y programas que integran la política pública; y v) disponer de espacios seguros para las actividades que realizan los vendedores informales.
En desarrollo de la Ley 1988 se expidió el Decreto 801 de 16 de mayo de 2022, en el cual se establece la política pública para los vendedores informales 22 Corte Constitucional, Sentencia C-211 de 5 de abril de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2022-00152-01 incluyendo, en relación con los distintos escenarios que abarca este asunto, los siguientes enfoques: i) de Derechos Humanos; i) Poblacional- Diferencial; iii) Ciclo Vital; y iv) Territorial.
Asimismo, presenta el escenario del trabajo informal a nivel internacional con prácticas que han permitido la disminución de este a partir de una regulación en la materia y establece un instrumento para recolección de información de distritos y municipios. Ahora bien, se evidenció que la ocupación de la zona del centro de Cali, ubicada en la carrera 5 con calle 14 hasta la carrera 10 con calle 14, por parte de los vendedores informales limita el tránsito de los peatones, obstruye el paso vehicular debido a que quienes acuden a consumir en dichos puntos de venta parquean inadecuadamente, situación que no se encuentra en debate, pues la misma administración en el plenario ha precisado que dicha situación se vive y persiste en dicha zona.
De conformidad con el artículo 6 de la Ley 1551 de 2012, se dispuso las funciones de los entes territoriales, entre las que se encuentran, i) prestar los servicios públicos que determine la ley; ii) promover el desarrollo de su territorio; y iii) promover la convivencia pacífica entre sus habitantes (…). En ese sentido, se desprende de las normas citadas que el Distrito debe evaluar y ser veedor de las conductas de sus habitantes en aras de garantizar condiciones de buena convivencia para promover la convivencia social, dentro de lo cual se encuentra la supervisión de la actividad comercial en los lugares públicos.
Para dar cumplimiento a ello, el Distrito de Santiago de Cali expidió el Acuerdo 424 de 201723 cuyo objetivo general es reglamentar e implementar la política pública de regulación y organización de ventas informales en el espacio público del municipio de Santiago de Cali, con el propósito de contribuir al desarrollo de la ciudad, bienestar social y calidad de vida de todos los ciudadanos. En dicho Acuerdo, igualmente se establecieron unos deberes y responsabilidades de los vendedores informales, dentro de las cuales se encuentra que debe contar con el correspondiente registro y autorización otorgado por el Distrito, y en su artículo 16, dispuso sobre la importancia de caracterización socioeconómica de dicha población, la cual permitirá a las dependencias competentes de la Administración Municipal establecer los mecanismos de reconversión laboral, contribuyendo a la formalización de las actividades económicas, a la formación para el trabajo y a nuevos emprendimientos en la economía formal.
Para la Sala, conforme al informe del 30 de abril de 2019 quedó probado que se han adelantado medidas como la caracterización de vendedores informales ubicados entre la carrera 5 y calle 13,14 y 15 del centro de Cali, los cuales suman un total de 110 vendedores ubicados en dicha zona, y se han realizado reuniones sobre el tema, no obstante, se tiene que, el Distrito de Santiago de Cali debe 23 Por medio del cual se adopta la política pública de regulación y organización de ventas informales en el espacio público del Municipio de Santiago de Cali.
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2022-00152-01 asumir las medidas específicas para caracterizar a los vendedores que falten y, posteriormente, reubicar a quienes así lo requieran para que puedan prestar su servicio en condiciones apropiadas, teniendo en cuenta lo previsto en el Decreto 801 de 2022 y en el Acuerdo 424 de 2017, disponiendo de espacios seguros para las actividades que realizan los vendedores informales.
Partiendo de todo lo anterior, la Sala considera que tanto la política pública adoptada en el Decreto 801 de 2022 como la normativa prevista en el Acuerdo 424 de 2017, aplicable al Distrito de Santiago de Cali, no constituyen una situación de imposibilidad sino un parámetro relevante que orienta no solo el cumplimiento de las órdenes impartidas en esta acción popular, sino de garantía de los derechos, con el propósito de materializar un traslado respetuoso de los derechos de los vendedores informales.
Ahora bien, se debe precisar que las órdenes impartidas no obedecen, per se, a que se tenga que el ente territorial con su actuar u omisión generó amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados, sino que, las mismas obedecen por sus competencias constitucionales y legales, pues debe propender por superar la problemática en torno al espacio público y la presencia de los vendedores informales.
Así pues, las acepciones del derecho colectivo al goce del espacio público se expresan en la garantía de una circulación libre y segura a nivel peatonal, lo que implica la obligación estatal de guarda, preservación, mantenimiento y destinación a uso común, entre otras aristas, de las vías públicas, entendidas en un sentido amplio, situación que el ente territorial no ha garantizado.
Y además, el deber de protección de los derechos de los vendedores informales, pues la reubicación, no solo se satisface en ubicarlos en otro espacio, sino que se deben ubicar en un lugar que permita el desarrollo de su actividad en condiciones similares y que, en efecto, garanticen que sus necesidades básicas podrán ser cubiertas. Por ello, no es procedente acceder a lo solicitado por el Distrito en su recurso de apelación porque la demanda de acción popular se interpuso con el propósito de que las autoridades públicas competentes adoptaran las medidas necesarias para superar la problemática planteada.
En lo que respecta, al argumento dispuesto por ASOVAES en la impugnación, no tiene fundamento en lo concerniente a que la a quo no dio aplicación a las disposiciones de la Ley 1988 de 2019, puesto que se avizora de la orden impartida estableció que el actuar de la administración debe atemperarse a los lineamientos jurisprudencias de la Corte Constitucional, la Ley 1988 de 2019, el Decreto 801 de 2022, y el Acuerdo No. 0424 de 2017, es decir, que debe existir por parte de la administración un acatamiento de todas las disposiciones mencionadas, con el fin de garantizar una adecuada recuperación del espacio público de la carrera 5 con calle 14 hasta la carrera 10 con calle 14 de Cali, con el fin de preservar los Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2022-00152-01 derechos de los vendedores informales, como ya se ha dispuesto a lo largo de la jurisprudencia citada.
Respecto a la solicitud de vinculación al MINISTERIO DEL TRABAJO Y MINISTERIO DEL INTERIOR realizado por ASOVAES en la impugnación, se debe precisar que, el mismo tampoco ha de prosperar, pues el recurso de apelación no es la oportunidad para efectos de plantear una controversia sobre la vinculación o no de alguna persona al presente trámite, en la etapa procesal correspondiente y, por el otro, que de conformidad con el artículo 207 de la Ley 1437, sobre control de legalidad, aplicable en virtud del artículo 44 de la Ley 472, sobre aspectos no regulados, agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes.
En cuanto al tiempo otorgado para el cumplimiento de las mismas, conforme a lo expresado por ASOVAES, en que se ordenó una recuperación cuasi-inmediata del espacio público, se tiene que, el término otorgado se ajusta a lo previsto en las disposiciones que regulan la materia. Lo anterior, sin perjuicio de la posibilidad del Juzgado, en el marco del Comité de Verificación, de adoptar las decisiones que considere necesarias y razonables para garantizar el cumplimiento de la sentencia, entre ellas la de otorgar plazos adicionales a las autoridades obligadas, conforme a lo indicado en la sentencia objeto de impugnación, en la cual se precisó “En el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional a las autoridades obligadas, el Despacho adoptará las medidas que considere necesarias para garantizar su cumplimiento”.
En este sentido, se desprende que la a quo otorgó un tiempo perentorio para la ejecución de las ordenes impartidas, sin embargo, dejó la posibilidad de que requerirse se podrá otorgar un plazo adicional a las autoridades para garantizar que el cumplimiento del fallo se realice en consonancia con los parámetros antes indicados, en prevalencia de los derechos de los vendedores informales, con el fin de que se garantice su reubicación en un lugar que permita su subsistencia, en este sentido, no se avizora que, la Juez haya ordenado la reubicación inmediata, sino que, se otorgó un tiempo prudencial para su cumplimiento, esto en aras de que, el Distrito de Cali desde el año 2019, viene adelanto gestiones para la implementación del Acuerdo No. 0424 de 2017, pues tan es así, que ya se surtió medidas como la caracterización de vendedores informales ubicados entre la carrera 5 y calle 13,14 y 15 del centro de Cali, los cuales suman un total de 110 vendedores ubicados en dicha zona.
Por último, ha de precisarse que, en la sentencia proferida en primera instancia, resolvió en el ordinal tercero, lo siguiente: “CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de las órdenes impartidas en esta sentencia, que estará integrado por i) la parte actora, ii) un delegado del Distrito Especial Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali; iii) un delegado del Concejo Distrital de Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2022-00152-01 Santiago de Cali y iv) el Defensor(a) del Pueblo – Regional Valle del Cauca.
Dicho comité deberá rendir informes bimensuales a este Despacho sobre las acciones desplegadas para el cumplimiento de la sentencia.” La Sala considera que se debe modificar la parte resolutiva de la sentencia del 30 de septiembre de 2024, en lo relacionado con la conformación del Comité de Verificación de Cumplimiento, en el sentido de precisar que la Juez deberá presidir el comité de verificación. Por lo anterior, ante la pertinencia y el debido alcance de las órdenes examinadas, amén de la falta de mérito de los argumentos de defensa de los demandados, se confirmará la sentencia apelada. 2.8.- LA CONDENA EN COSTAS DE SEGUNDA INSTANCIA Si bien el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 dispone que en materia de costas la acción popular se definirá con las normas del procedimiento civil, a renglón seguido se establece una regla que condiciona la imposición del gravamen a la mala fe de las partes.
Como no se vislumbra este elemento en la conducta del apelante, no se impondrá condena. III.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República y por mandato de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO. - MODIFICAR el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia del 30 de septiembre de 2024 proferida por el Juzgado Trece Administrativo de Cali, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará de la siguiente manera:
TERCERO: CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de las órdenes impartidas en esta sentencia, que estará integrado por i) La juez, ii) la parte actora, iii) un delegado del Distrito Especial Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali; iv) un delegado del Concejo Distrital de Santiago de Cali y v) el Defensor(a) del Pueblo – Regional Valle del Cauca.
Dicho comité deberá rendir informes bimensuales a este Despacho sobre las acciones desplegadas para el cumplimiento de la sentencia.
SEGUNDO. – CONFIRMAR en lo demás la sentencia.
TERCERO. - Sin lugar a condena en costas en esta instancia.
CUARTO. -
NOTIFÍQUESE el presente proveído de forma personal.
QUINTO. – Para los fines previstos en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, remítase al Defensor del Pueblo copia de la presente decisión Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Medio de Control Popular / Sentencia de Segunda Instancia Rad. 2022-00152-01 SEXTO. - Ejecutoriado el presente proveído, DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones respectivas.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE. Providencia discutida y aprobada en sesión de la fecha. Los Magistrados, (Firmado electrónicamente por SAMAI) OSCAR ALONSO VALERO NISIMBLAT (Firmado electrónicamente por SAMAI) (Firmado electrónicamente por SAMAI) PATRICIA FEUILLET PALOMARES LUZ ELENA SIERRA VALENCIA