REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 76001-33-33-009-2019-00103-02 DEMANDANTE: NELSON FERNEY ZAPATA LONDOÑO aqp323@yahoo.com DEMANDADO: NACIÓN – RAMA JUDICIAL dsajclinotif@cendoj.ramajudicial.gov.co ASUNTO: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Santiago de Cali, seis (6) de febrero de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADA PONENTE: LUZ ELENA SIERRA VALENCIA Procede esta Corporación Judicial en Sala Fija Jurisdiccional de Decisión Oral No. 4, a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia No. 291 del diez (10) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el JUZGADO 404 ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE CALI, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. PRETENSIONES En la demanda se formularon las siguientes pretensiones: “… Primero. - Que se inaplique la frase "Y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones registrada en el artículo 1 del decreto 383 de 2013. Segundo. - Que se declare la nulidad del acto administrativo con resolución DESAJCLR18-5666 de mayo 10 de 2018.
Tercero. - Que se declara la configuración del acto administrativo negativo y que se declara la nulidad del mismo producto del recurso de apelación interpuesto contra la resolución No. DESAJCLR18-5666 de mayo 10 de 2018. Cuarto. - Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la NACION, DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA.JUDICATURA DE LA RAMA JUDICIAL, reconocer que la bonificación judicial que percibe el actor constituye factor salarial, para liquidar todas las prestaciones sociales actualmente por el devengadas y las que se causen a futuro y como consecuencia se le pague a mi mandante el producto de la reliquidación de todas sus prestaciones debidamente indexadas desde el 1 de enero de 2013 y hasta que se haga efectivo el reconocimiento y pago total de la obligación…” 2.
HECHOS -. Se indicó en la demanda que la parte demandante sostiene una relación legal y reglamentaria con la Rama Judicial, donde ha desempeñado diferentes cargos. -. Que el gobierno nacional expidió el Decreto 383 de 2013, por medio del cual se creó una bonificación judicial para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial a los que no se les había efectuado la nivelación de sus salarios. -.
Que el artículo 1º del mencionado Decreto y los demás que lo modificaron, determinan que la bonificación judicial es factor salarial únicamente para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y Salud, y deja por fuera su aplicación como factor salarial en la liquidación y cancelación de las demás prestaciones sociales. -.
Que la parte actora realizó reclamación administrativa a la demandada solicitando que se reconociera la bonificación judicial contemplada en el Decreto 383 de 2013 y los demás decretos que lo modifican, como factor salarial para todos los efectos legales y, en consecuencia, que se reliquidaran todas las prestaciones sociales causadas y las que a futuro se causen. -.
Que la Administración negó dicha solicitud mediante los actos administrativos demandados, argumentando que pagó la bonificación judicial conforme a las directrices impartidas en el Decreto 383 de 2013 y demás decretos que lo modifican, sin que le esté permitido impartir una interpretación diferente a la contenida en dichas normas o inaplicarlas. -.
Inconforme con el anterior pronunciamiento, la parte actora interpuso recurso de apelación, sin que se haya resuelto por parte de la entidad demandada.
3. CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Argumenta la demanda como concepto de violación que el aparte “ y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenido en el Decreto 383 de 2013, desconoce el carácter salarial de la bonificación judicial, por lo cual debe inaplicarse por inconstitucional, en la medida que atenta contra normas de rango constitucional y legal, que amparan los derechos de los trabajadores relacionados con la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos laborales, los principios de favorabilidad, primacía de las realidades sobre las formas, equidad, progresividad, igualdad, debido proceso, buena fe, confianza legítima, entre otros, así como también los artículos 1, 2, 6, 13, 29, 83, 121, 123, 209, 230 y 241 de la Constitución Política; artículos 2 y 14 de la Ley 4 de 1992; artículo 152.7 de la Ley 270 de 1996; artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo; artículo 102 de la Ley 1437 de 2011 y artículo 42.g del Decreto 1042 de 1968, al igual que varios tratados internacionales
4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La RAMA JUDICIAL en su contestación manifestó que la bonificación judicial creada mediante Decreto 383 de 2013, únicamente constituye factor salarial para la cotización al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y Salud, conforme lo establece su artículo 1º. Que el legislador tiene la potestad de disponer que determinados conceptos salariales se liquiden sin consideración al monto total del salario del servidor público, sin que ello implique omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que ha adquirido ante la Comunidad Internacional.
Que aplicó de manera correcta el Decreto 383 de 2013, en cumplimiento de la formalidad consagrada en su artículo 3º, según la cual, ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional allí estatuido y, por tanto, cualquier modificación, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos. Finalmente, indicó que no está facultada para inaplicar o impartir un alcance diferente al Decreto mencionado, pues de ser así, se desconocería que las autoridades están sometidas al imperio de la ley y obligadas a aplicar el derecho vigente en aplicación del principio de legalidad.
5. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El juez A Quo, mediante sentencia de primera instancia accedió a las pretensiones de la demanda, para lo cual inaplicó por ser contraria al ordenamiento jurídico la frase “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el artículo 1º del Decreto 0383 de 2013 y declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, al considerar que la bonificación es una suma que se percibe de manera habitual, pues su pago se efectúa mensualmente, lo que indica que no es un reconocimiento monetario otorgado por mera liberalidad del empleador, sino que por su real conformación consiste en una remuneración directa del servicio, convirtiéndose así en un elemento constitutivo de salario.
A título de restablecimiento del derecho condenó a la entidad demandada a reconocer a favor de la parte demandante la bonificación judicial como factor salarial para liquidar todas sus prestaciones sociales a partir de la fecha en que sean exigibles, atendiendo los periodos estrictamente laborados, así como también las prestaciones que se causen en adelante.
6. RECURSO DE APELACIÓN Oportunamente la RAMA JUDICIAL apeló la sentencia de primera instancia y solicitó su revocatoria, pues consideró que los actos administrativos demandados gozan de plena legalidad, en virtud de la presunción que los ampara, como quiera que la bonificación judicial se ha reconocido a los servidores judiciales conforme lo indica el artículo 1 del Decreto 383 de 2013, sin que la Administración esté facultada para impartir una interpretación diferente o inaplicarlo.
Que la bonificación judicial es factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, sin que sea procedente tenerla en cuenta para la liquidación de las demás prestaciones sociales, por expresa prohibición legal. Que la administración no puede desconocer el Decreto 383 de 2913, pues ello implica una vulneración al principio de legalidad.
Afirmó que este principio impone al servidor público, el sometimiento a la ley y al ordenamiento jurídico y por tanto la Dirección Seccional de Administración judicial ha impartido plena observancia a dicho Decreto. Que el Decreto 383 de 2013 que creó la bonificación judicial se expidió con fundamento en la Ley 4 de 1992, o ley marco que permite al presidente de la República crear prestaciones sociales.
Precisó que la Presunción de legalidad de los Actos Administrativos demandados no ha sido desvirtuada por la causal de infracción de norma en que los actos deben y/o debían fundarse, pues de las pruebas aportadas al plenario no era posible establecer la violación a ninguna norma legal o constitucional. Por el contrario, se acreditó que la Administración pagó en debida forma la bonificación judicial a la parte demandante, sin que le este permitido inaplicar ningún aparte del Decreto 383 de 2013, pues en este no se le atribuyó tal facultad.
Consideró que imputar carácter salarial a la bonificación judicial pone en riesgo la estabilidad financiera de la Rama Judicial e implica un desconocimiento al principio de la buena fe, entre otros, pues implicaría costos no calculados para el pago de los recursos humanos. Agregó que el gasto público tiene un límite que es la sostenibilidad fiscal y la regla fiscal.
Los jueces en virtud del sistema de competencias no son ordenadores del gasto, el juez administrativo se encarga del control de legalidad, a través de los medios de control, más no tiene injerencia alguna para determinar el gasto público. II. CONSIDERACIONES
1. CUESTIÓN PREVIA Sobre el orden para proferir fallo, el artículo 63A de la Ley 270 de 1996, modificado por el artículo 26 de la Ley 2430 de 2024 dispone que “los despachos judiciales tramitarán y fallarán los procesos sometidos a su conocimiento con sujeción al orden cronológico de turnos”. Seguidamente, la mencionada normativa plantea excepciones a esa regla, con el propósito de que los procesos puedan ser tramitados y fallados sin sujeción al orden cronológico de los turnos; las que serán aplicadas por la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y los Tribunales Superiores del Distrito Judicial.
Del mismo modo, la Ley 446 de 1998, aún vigente, establece en su artículo 18 que es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal y a su vez consagra que, en los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativa tal orden también podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público por su importancia jurídica y trascendencia social.
Al respecto, la Corte Constitucional1 ha señalado que, los criterios fijados por la anterior disposición referente a “la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social”, ofrecen al juez contencioso un marco de discrecionalidad importante para definir cuándo un asunto puesto a su consideración puede ser resuelto sin atención al turno de respuesta que le ha sido fijado.
Explica la Alta Corte que, el principio del respeto de turno de fallo no es absoluto, pues las circunstancias especiales del caso pueden autorizar un trato prioritario, confiriendo la ley al funcionario judicial la valoración de las circunstancias que permitirían modificar ese orden de decisión. En acopio de las normas anteriores, en especial de lo dispuesto en el artículo 26 de la ley 2430 de 2024, en este caso en particular se altera el turno para fallar, teniendo en cuenta que el tema a resolver ya ha sido analizado y discutido por esta Sala Jurisdicción de Decisión No. 4 en anteriores oportunidades, en los que, se ha dado aplicación a precedentes jurisprudenciales emitidos por el Consejo de Estado, constituye causa justificable para la alteración del respectivo turno.
2. PROBLEMA JURÍDICO En el presente caso, la controversia jurídica se contrae a establecer, si debe inaplicarse por inconstitucional la expresión “únicamente actor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el artículo 1º del Decreto 383 de 2013, ordenándose la reliquidación de las prestaciones sociales que demanda la parte accionante, con la inclusión de dicha bonificación, o si por el contrario, conforme lo sostiene la demandada, la decisión del A Quo desconoce que el Decreto en mención de manera alguna estableció que la bonificación judicial constituya factor salarial, por lo cual considera que con su aplicación, no se desconoce ningún principio de orden salarial, en la medida que dicha bonificación, se paga de acuerdo a los lineamientos legales.
Así, para abordar el estudio de la controversia, se adelantará el siguiente orden: 1) Hechos probados, 2) aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, 3) creación de la bonificación judicial - Decreto 383 de 2013, 4) la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la bonificación judicial y 5) caso concreto. 3.
HECHOS PROBADOS En el presente caso se estableció que la parte demandante, se vinculó a la Rama Judicial desde el 21 de noviembre de 2011, y desempeña el cargo de ESCRIBIENTE CIRCUITO - Grado 00 en propiedad, según se consigna en el certificado laboral expedido por la entidad demandada. Igualmente se estableció que el demandante devenga la bonificación judicial de que trata el Decreto 383 de 2013, conforme se acredita en los Informes de histórico de conceptos devengados para los años 2013 a 2024.
Así mismo, se acreditó que mediante Resolución No. DESAJCLR18-5666 de mayo 10 de 2018, la entidad demandada negó el reconocimiento de la bonificación judicial con efectos salariales, decisión que fue confirmada por el acto administrativo presunto, al no resolverse el recurso de apelación interpuesto contra dicha resolución.
4. DE LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD La citada excepción se fundamenta en el artículo 4 de la Constitución Política de 1991, cuyo tenor literal es el siguiente: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.
Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a la autoridad”. 1 1 En sentencia T-945A/08 Sobre la supremacía de la Constitución como norma de normas bajo el esquema del Estado social de Derecho, debe precisarse que la jurisprudencia de la Corte Constitucional desde sus inicios estableció que en virtud de dicho artículo la Constitución debe prevalecer sobre cualquier norma de inferior rango, puesto que “ La función de la Constitución como determinante del contenido de las leyes o de cualquier otra norma jurídica, impone la consecuencia lógica de que la legislación ordinaria u otra norma jurídica de carácter general no puede de manera alguna modificar los preceptos constitucionales, pues la defensa de la Constitución resulta más importante que aquellas que no tienen la misma categoría”2.
En sentencia C- 122 de 20113, la alta Corporación, precisó que en atención al postulado superior consignado en el artículo 4 de la Constitución, nuestro sistema de control constitucional es de carácter mixto, es decir que, por una parte la Corte Constitucional ejerce un control concentrado o abstracto de constitucionalidad respecto de las leyes que se someten a su estudio, en este caso produciendo efectos erga omnes en su decisión, y por otra, se encuentra el control difuso que puede ejercer cualquier autoridad administrativa o judicial en determinado caso concreto, cuando advierta que una ley u otra norma jurídica de inferior rango es contraria a la Constitución, siendo excepcional su aplicación. Así mismo, precisó la Corte que conforme a las competencias atribuidas en el numeral 2 del artículo 237 de la Constitución, al Consejo de Estado corresponde ejercer el control concentrado de los actos normativos no legales, como es el caso de los decretos reglamentarios expedidos por el Gobierno Nacional, toda vez que el aludido precepto dispone que dicha Corporación conoce de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los Decretos, cuya competencia no esté atribuida a la Corte Constitucional.
En ese orden de ideas, el control por vía de excepción, cuya aplicación puede ser de oficio o a solicitud de parte, tiene como característica, que sus efectos son inter partes, por tanto, la norma legal o reglamentaria exceptuada por inconstitucional continua vigente en el ordenamiento jurídico y se predica su validez. Por otro lado, en el marco de la acción de tutela, la Corte Constitucional ha desarrollado la figura de la excepción de inconstitucionalidad estableciendo que en virtud del artículo 4º de la Constitución, puede ser aplicada cuando se configure alguno de los siguientes requisitos4: “(i) La norma es contraria a los cánones superiores y no se ha producido un pronunciamiento sobre su constitucionalidad.
(ii) La regla formalmente válida y vigente reproduce en su contenido otra que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de la Corte Constitucional o de nulidad por parte del Consejo de Estado, en respuesta a una acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad según sea el caso; o, (iii) En virtud de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento ius fundamental.
En otras palabras, puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales”5. De ese modo ha concluido la Corte que dicha figura se usa con el fin de proteger, en cada caso concreto, y con efecto inter-partes los derechos fundamentales amenazados por la aplicación de una norma de inferior rango que de manera ostensible y arbitraria contraria las normas de la Constitución. De conformidad con lo anterior, como quiera que en el presente caso, la norma cuya inaplicación pretende la parte actora, no ha sido objeto de control abstracto de constitucionalidad por parte del Consejo de Estado, ni tampoco reproduce en su contenido otra norma que haya sido objeto de una declaratoria de inexequibilidad por parte de las autoridades jurisdiccionales competentes, la Sala considera que resulta procedente la 2 Corte Constitucional, sentencia C-069 de 1995. 3 Magistrado Ponente: JUAN CARLOS HENAO PEREZ 4 Sentencia T- 861 de 2016, cuya tesis ha sido reiterada en sentencias posteriores, tales como las sentencias T- 437 del 30 de octubre de 2018 y T – 424 del 18 de octubre del mismo año. 5 Ver sentencia T-681 de 2016. aplicación de la excepción de inconstitucionalidad en este caso, para efectos de determinar si se configura el tercer presupuesto establecido por la Corte Constitucional, a saber, “la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento ius fundamental (…)”, como quiera que la parte demandante argumenta en su demanda que la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenido en el artículo 1º del Decreto 383 de 2013, es contrario a los postulados superiores contenidos no solo en el artículo 53 de la Constitución, sino además en la Ley 4 de 1992.
5. CREACIÓN DE LA BONIFICACIÓN JUDICIAL - DECRETO 383 DE 2013 En desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, el gobierno nacional expidió el Decreto 383 de 2013, mediante el cual creó una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos números 576 y 1107 de 1993, 1068 de 1994, 439 de 1995 y que vienen rigiéndose por el Decreto número 87410 de 2012, a la cual únicamente se le atribuyó el carácter salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y Seguridad social en salud.
La expedición de dicho Decreto también tuvo lugar en razón al paro judicial adelantado en el año 2012 por parte de los jueces, fiscales y empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación, cuya finalidad fue lograr la nivelación salarial ordenada por el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, situación que condujo al gobierno nacional y a los representantes de los funcionarios y empleados de dichas entidades a suscribir el Acta de acuerdo del 6 de noviembre de 2012, en la que se estableció: “(…) 1.- Reconocer el Derecho a los Funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación a tener una nivelación en la remuneración en los términos de la Ley 4ª de 1992, atendiendo criterios de equidad. 2.- Para los efectos a que se refiere el numeral anterior, el Gobierno Nacional dispondrá de la suma de UN BILLÓN DOSCIENTOS VEINTE MIL MILLONES ($1.220.000.000.000) DE PESOS Mcte, cifra que se distribuirá en los presupuestos anuales, iniciando en la vigencia fiscal de 2013, y culminando en la vigencia Fiscal de 2018 (…) El proceso de ajustes en los sistemas de remuneración de los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación, iniciará igualmente en la vigencia fiscal del 2013 y se realizará de forma equivalente al proceso que se realice para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, con el monto que para ello se requiera (…).
(Negrillas fuera del texto). En ese orden de ideas, el Decreto 383 de 2013, consagró la bonificación judicial de la siguiente manera: “Artículo 1°. Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos números 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el Decreto número 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio 6 Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar y se dictan otras disposiciones. 7 Por el cual se modifica el Decreto 57 de 1993 y se dictan otras disposiciones. 8 Por el cual se dictan normas sobre régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones. 9 Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar y se dictan otras disposiciones. 10 Por el cual se dictan unas disposiciones en materia salarial y prestacional para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones (…) Artículo 2°.
Los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar que no optaron por el régimen establecido en los Decretos números 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995 y que vienen regidos por el Decreto número 848 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, de percibir en el año 2013 y siguientes, un ingreso total anual inferior al ingreso total anual más la bonificación judicial que se crea en el presente decreto, respecto de quien ejerce el mismo empleo y se encuentra regido por el régimen salarial y prestacional obligatorio señalado en los Decretos números 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y 43 de 1995, percibirán la diferencia respectiva a título de bonificación judicial, mientras permanezcan vinculados al servicio.
Artículo 3°. Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992. Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos… Artículo 5°. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y surte efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2013…”.
La citada norma fue modificada por diferentes Decretos expedidos por el Gobierno Nacional, pero al igual que el Decreto 383 de 2013, mantuvo la restricción de considerar la bonificación judicial como factor salarial únicamente para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
6. LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO SOBRE LA BONIFICACIÓN JUDICIAL Recientemente se destaca que la alta corporación en sentencia del 21 de noviembre de dos mil veintidós (2022)11, se pronunció sobre la bonificación judicial creada mediante Decreto 383 de 2013, para los servidores judiciales de la Rama Judicial, en la cual estableció que tiene naturaleza salarial, pues es un pago que se percibe de forma habitual y periódica por parte de los empleados y funcionarios de dicha entidad; que fue creada para materializar la nivelación salarial consagrada por el legislador en la Ley 4ª de 1992, por lo cual, atribuirle una naturaleza diferente, implicaría desconocer los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional para reglamentar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la Rama Judicial, y desconocer el principio de equidad, así como los principios constitucionales establecidos en el artículo 53 de la Carta Política, relacionados la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores allí consagrados.
De dicha providencia se destaca: “… La Constitución de 1991 en su artículo 150, numeral 19°, literal e) ordenó la expedición de una Ley de las denominadas "marco" a fin de fijar las reglas generales del régimen salarial y pensional del sector público. Así entonces se expidió así la Ley 4a de 1992, uno de cuyos temas centrales fue lograr una nivelación adecuada y más comprensiva de los salarios del sector judicial en sus artículos 14 y 15 habida cuenta de la falta de proporcionalidad salarial en la pirámide salarial ya que los sueldos de los magistrados de las Cortes de cierre estaban muy distantes del segundo nivel salarial conformado por los magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares de Altas Cortes) y, con mayor razón, en un extendido tercer nivel salarial conformado por el resto de jueces unipersonales que atienden el grueso de la demanda judicial del país. Por ello, y con el fin de extender el beneficio salarial a todos los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, se incluyó un parágrafo en el artículo 14 de la referida Ley 4ª, del siguiente tenor literal: “PARÁGRAFO.
Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad” (subraya la Sala). 11 Radicación número: 76001233300020160133201 (66117) (AG) Así mismo, el artículo 2º. Del mismo ordenamiento, dispone: “ARTÍCULO 2o.
Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales.” (subraya la Sala).
En este sentido, infiere la Sala que las normas aludidas no refieren discriminación alguna al ordenar al Gobierno Nacional revisar la remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, bajo el esquema de nivelación o reclasificación, con sentido de equidad; lo que indica que el Decreto 0383, resulta aplicable para absolutamente todos los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, sin fijación del régimen a que pertenezcan, ya que de no ser así se vulneraría el principio de proporcionalidad.
Indicando sí, que el tope de los funcionarios y empleados que pertenezcan al régimen de no acogidos, tendrán un techo que es lo devengado en forma mensual por los del régimen acogidos al Decreto 53 de 1993 y normas que lo modifican y/o complementan, por cuanto resultaría injusto que unos empleados por pertenecer a un régimen que no es el de acogidos se les liquide la bonificación mensualmente en forma diferente a los que no pertenecen a ese mismo régimen que les liquida en forma anual y sin que haga parte de sus prestaciones sociales… Así las cosas, al apartarse el Decreto 0383 de 2013 del marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante: i) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación entre acogidos y no acogidos y, ii) porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.
Además de las anteriores consideraciones, la Sala recuerda que existe una sólida línea jurisprudencial creada por los Jueces y Magistrados de nuestra jurisdicción, la cual desarrolla el carácter salarial de dicha Bonificación al analizar el concepto de salario, la noción de factor salarial y los criterios que permiten su identificación, tomando como referencia lo que al respecto consagran la ley laboral colombiana y la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, indicando que según la ley laboral colombiana el salario lo constituye todo aquello que el trabajador recibe en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, siempre que sea reconocido de forma habitual y no por mera liberalidad del empleador.
Así tenemos, que la susodicha Bonificación Judicial reúne todos los requisitos del salario ya que sin perjuicio de la denominación que se le atribuya, todo pago habitual que reciba el trabajador en contraprestación de su servicio personal constituye salario, pues constituye una retribución directa por sus servicios, incluidas las bonificaciones habituales, conforme se demostró en los documentos obrantes en el expediente.
Por ello en aplicación del artículo 4º de la Constitución Política y la jurisprudencia de las Altas Cortes, es válida la inaplicación en el caso concreto de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema de Seguridad Social en Salud” para, en su lugar, aplicar los principios y mandatos constitucionales contenidos en los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Nacional, como lo dispuso el juzgador de primera instancia”.
7. CASO CONCRETO De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado a la que se hizo referencia atrás, es claro que es función exclusiva del legislador, según lo establece el numeral 19, literal e) del artículo 150 de la Constitución12, determinar los factores salariales que deben 12 Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: … 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:… contabilizarse para la liquidación de prestaciones sociales de los servidores públicos, o en su defecto establecer su restricción. Así mismo, el Gobierno Nacional para ejercer las facultades otorgadas en el parágrafo del artículo 1413 de la Ley 4 de 1992, debía observar los criterios fundamentados en el principio de equidad, como quiera que dicha norma consagró los lineamientos generales a los cuales debe sujetarse al momento de expedir los respectivos Decretos que la desarrollan.
En este caso, conforme a la jurisprudencia en cita la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el artículo 1º del Decreto 383 de 2013, expedido por el Gobierno, es violatoria de los principios de protección al salario establecidos en el artículo 5314 superior, y de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, pues la misma no resulta congruente con el principio de equidad, así como tampoco con el concepto de salario, el cual comprende no sólo la remuneración básica mensual, sino todo emolumento que devengue el servidor público de manera directa y periódica como retribución por sus servicios, con carácter oneroso y habitual, conforme lo ha definido la jurisprudencia del Consejo de Estado15.
Por lo anterior, en este caso, se configura el tercer presupuesto establecido por la Corte Constitucional para la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad16, pues dicho aparte normativo, desconoce los principios constitucionales aludidos. En efecto, a partir del contenido del aludido Decreto y de aquellos que lo modificaron, se establece que el Gobierno Nacional, en desarrollo de las normas contenidas en la Ley 4 de 1992, si bien dispuso la creación de una bonificación judicial para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar con el fin de nivelar sus salarios, también le atribuyó un carácter restrictivo, en la medida que la consagró como factor salarial exclusivamente para efectos de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, lo que no corresponde a la concepción de “salario” y a la finalidad de la ley marco, respecto de los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional e. Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública… 13 ARTÍCULO 14.
La prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4a. de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio, harán parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley.
La anterior prima con las mismas limitaciones, también se aplicará a los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores Delegados de la Procuraduría General de la Nación.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la rama judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad". 14 ARTICULO 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero, proceso con radicado 11001-03-25- 000-2011-00067-00 y número interno 0192-2011.
En este caso, se declaró la nulidad de la expresión “no constituirá factor salarial para ningún efecto legal” del artículo 5 del Decreto 4050 de 2008, que regula el incentivo por desempeño grupal. 16 En virtud, de la especificidad de las condiciones del caso particular, la aplicación de la norma acarrea consecuencias que no estarían acordes a la luz del ordenamiento iusfundamental.
En otras palabras, “puede ocurrir también que se esté en presencia de una norma que, en abstracto, resulte conforme a la Constitución, pero no pueda ser utilizada en un caso concreto sin vulnerar disposiciones constitucionales”. para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Judicial. Ciertamente, la restricción impuesta por el Gobierno a la bonificación judicial, desnaturaliza la nivelación salarial ordenada por la ley 4 de 1992 para los servidores públicos de la Rama Judicial, pues desconoce los criterios que la orientan, los cuales se fundamentan en el principio constitucional de equidad, conforme se estableció del parágrafo del artículo 14 de la citada ley, que ordena al Gobierno Nacional establecer el sistema de remuneración salarial y prestacional de dichos servidores conforme al mencionado principio.
De igual manera, desconoce el principio de remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, contenido en el artículo 53 de la Constitución, que a su vez guarda intrínseca relación con el concepto de salario, el cual comprende no solo la remuneración fija u ordinaria devengada por el trabajador por la prestación de sus servicios, de forma personal, directa y subordinada, sino además por todo lo que bajo cualquier otra denominación o concepto, en dinero o en especie, ingrese a su patrimonio de manera habitual y periódica.
En ese orden de ideas, estima la Sala que la bonificación judicial creada mediante el Decreto 383 de 2013 tiene naturaleza intrínsecamente salarial en la medida que no es una prestación ocasional, sino que se percibe de manera habitual y periódica por la parte demandante, conforme se demostró de los documentos aportados al expediente y constituye una retribución directa por sus servicios, además de ser eminentemente onerosa, características éstas que según la ley laboral y la jurisprudencia de las Altas Cortes, permiten atribuirle pleno carácter salarial.
Por tanto, resulta contradictorio con los principios y normas atrás mencionados, que se restrinja la bonificación judicial como factor salarial únicamente para efectuar descuentos con destino al Sistema de Seguridad Social, como quiera que por una parte, se crea un beneficio con el fin de nivelar salarialmente a los servidores judiciales, conforme lo ordenado por la ley 4 de 1992 y por otra, se desconoce su naturaleza salarial para desmejorar sus condiciones prestacionales, en la medida que se descuenta de la misma un porcentaje para cotizar al Sistema de Seguridad Social en salud y pensiones, pero no se tiene en cuenta para liquidar sus prestaciones sociales, tales como vacaciones, primas, cesantía entre otras.
Así, en atención a la jurisprudencia expuesta anteriormente y como quiera que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 383 de 2013, y demás decretos que lo modificaron, constituye factor salarial para todos los efectos legales, en aplicación del artículo 4º de la Constitución, es procedente inaplicar para el caso concreto la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.”, contenida en el artículo primero del citado Decreto.
En efecto, en el presente caso, del recaudo probatorio se acreditó que la parte demandante mediante el ejercicio del derecho de petición, solicitó a la RAMA JUDICIAL la reliquidación de sus prestaciones sociales incluyendo la bonificación judicial consagrada en el Decreto 383 de 2013, sobre la base de considerar que constituye factor salarial para todos los efectos legales, como quiera que se devenga de manera habitual y periódica, solicitud que fue negada por la Administración mediante los actos administrativos demandados, en los que básicamente se consideró que el Decreto en mención no estableció el carácter salarial para la bonificación judicial objeto de estudio, salvo para los descuentos en salud y pensión, de allí que no fuera posible impartirle un alcance diferente al consignado en la norma que la creó. Igualmente, se estableció que la Administración pagó la bonificación judicial de que trata el Decreto 383 de 2013, de manera retributiva y habitual (mensual), descontando de la misma el porcentaje correspondiente a los aportes al Sistema General de Seguridad Social en pensiones y salud, conforme se establece de los actos demandados y en la contestación de la demanda, sin que las demás prestaciones sociales fueran liquidadas teniendo en cuenta dicha bonificación. Por tanto, la Administración debe reconocer la bonificación judicial como factor salarial para todos los efectos legales e incluirse en la reliquidación de las prestaciones sociales de la parte demandante, desde la fecha en que se hizo exigible y en las que a futuro se causen.
En ese orden de ideas, se confirmará la sentencia de primera instancia. 8. COSTAS Respecto de la condena en costas, el artículo 188 del CPACA establece que “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” A la anterior disposición se le adicionó un inciso mediante el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, disponiendo que “en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” Por su parte, el artículo 361 del Código General del Proceso consagra que “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”; y que “serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes.” En este caso, no se condenará a la entidad demandada al pago de las costas procesales de segunda instancia, en la medida que no se encuentra acreditada su causación en el expediente.
En consecuencia, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, en Sala Fija Jurisdiccional de Decisión Oral No. 4, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia No. 291 del diez (10) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el JUZGADO 404 ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE CALI, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia.
TERCERO: Notificada y ejecutoriada esta providencia, por Secretaría devolver el expediente al Juzgado de origen.
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en Sala Fija Jurisdiccional de Decisión Oral No. 4 efectuada en la fecha. Los Magistrados, (Firmado electrónicamente por Samai) (Firmado electrónicamente por Samai) LUZ ELENA SIERRA VALENCIA PATRICIA FEUILLET PALOMARES (Firmado electrónicamente por Samai) OSCAR ALONSO VALERO NISIMBLAT