TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN MAGISTRADA PONENTE: GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Mocoa, 30 de octubre de 2025 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 86001 33 33 001 2021 00253 01 Demandante: Aura Nely Pantoja Rosero Demandados: Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fiduprevisora S.A Tema: Sanción moratoria docente por retardo en pago de cesantías parciales Sentencia de segunda instancia I. ASUNTO De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este caso en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por retardo en el pago de las cesantías de los docentes, asunto que fue objeto de unificación en la sentencia SUJ-012-S2 de 18 de agosto de 2018.
En tal virtud, la Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia del 15 de diciembre de 2022, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, que denegó las pretensiones de la demanda. II.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Por conducto de apoderado judicial, la señora Aura Nely Pantoja Rosero pidió que se declarara la nulidad de los oficios Nos. PUT2021EE009124 del 7 de abril de 2021, 2021-EE-068841 del 16 de abril de 2021 y 20211071166921 del 25 de mayo de 2021, dictados por el departamento del Putumayo, el FOMAG y la Fiduprevisora S.A., respectivamente, relacionados con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reconociera, liquidara y pagara la suma de dinero correspondiente por concepto de sanción moratoria, porque no se realizó el pago oportuno del valor de las cesantías reconocidas mediante resolución No. 5522 del 26 de diciembre de 2019. De igual manera, pidió que se liquidaran intereses moratorios, se condenara en costas a las entidades demandadas y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. 2.
Hechos jurídicamente relevantes Radicado: 86001 33 33 001 2021 00253 01 Demandante: Aura Nely Pantoja Rosero La señora Aura Nely Pantoja Rosero se desempeña como docente oficial. El 6 de diciembre de 2019 solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales para invertir en reparación de vivienda. La Secretaría de Educación del Putumayo, mediante resolución No. 5522 del 26 de diciembre de 2019, reconoció la prestación solicitada y ordenó a la Fiduprevisora realizar el pago, el cual se efectuó el 26 de febrero de 2020.
El 24 y 25 de marzo de 2021, la demandante solicitó al departamento del Putumayo y al FOMAG, el reconocimiento y pago de 245 días de sanción moratoria, debido a la falta de pago oportuno de las cesantías. El 25 de marzo de 2021 reiteró la petición ante la Fiduprevisora S.A. El departamento del Putumayo y el FOMAG, mediante oficios No. PUT2021EE009124 del 7 de abril de 2021 y No. 2021-EE-068841 del 16 de abril de 2021, remitieron la solicitud por competencia al FOMAG.
Por su parte, la Fiduprevisora S.A., en oficio No. 20211071166921 del 25 de mayo de 2021, negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006. Finalmente, se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, pero no se logró acuerdo. 3. Concepto de violación La parte demandante expuso que se desconoció lo establecido en la Ley 244 de 1995, modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, que establece las normas para el pago de las cesantías de los servidores públicos.
Afirmó que la entidad demandada tenía 15 días para responder la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías y 45 días para realizar el pago, una vez en firme el acto administrativo respectivo, situación que no ocurrió. Además, alegó la vulneración del derecho al debido proceso, al no haber sido notificada por la Fiduprevisora S.A. sobre la puesta a disposición de los valores correspondientes por concepto de cesantías parciales, lo que impidió su cobro oportuno. Afirmó que, como el pago efectivo solo se realizó el 21 de febrero de 2021, se configuró una mora desde el 18 de marzo de 2020 —fecha en que se cumplieron los 70 días— hasta el día anterior al pago, esto es, el 20 de febrero de 2021. 4.
Contestación de la demanda 4.1. Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio El apoderado judicial del FOMAG indicó que, en virtud del contrato de fiducia mercantil suscrito entre el Gobierno Nacional y la Fiduciaria La Previsora S.A., esta última actúa como vocera y administradora de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Propuso las excepciones previas que denominó: «falta de integración del litisconsorcio necesario», «ineptitud sustancial de la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva del fondo de prestaciones sociales del magisterio para el pago de la sanción moratoria» y las siguientes excepciones de mérito: «inexistencia de la obligación», «cobro de lo no debido», «ausencia del deber de pagar sanción por parte del fomag», «falta de legitimación en la causa por pasiva del fomag, para asumir condenas por sanción mora, posteriores al 31 de diciembre de 2019» y «reconocimiento oficioso o genérica» (Samai, índice 00001, OneDrive, primera instancia, archivo 8). 4.2.
La Fiduprevisora S.A. Radicado: 86001 33 33 001 2021 00253 01 Demandante: Aura Nely Pantoja Rosero Mediante apoderado judicial, Fiduprevisora S.A., en calidad de vocera y administradora del patrimonio autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, luego de pronunciarse frente a las peticiones, condenas y hechos de la demanda, propuso las exceptivas que denominó: «cobro de lo no debido», «enriquecimiento sin justa causa», «indebida composición de la parte pasiva – fiduprevisora s.a.», «inexistencia en la reclamación del derecho» y «excepción innominada».
En cuanto al fondo del asunto, sostuvo que, de acuerdo con el “certificado de pago de cesantía”, el desembolso de la prestación ocurrió el 26 de febrero de 2020. En consecuencia, afirmó haber realizado el pago dentro del término legal previsto, sin incurrir en incumplimiento de sus obligaciones. Finalmente, hizo referencia a las figuras de las sociedades fiduciarias, la fiducia, los antecedentes de La Previsora S.A., así como de la constitución de patrimonios autónomos y aclaró que los bienes fideicomitidos no pertenecen a la fiduciaria (Samai, índice 00001, OneDrive, primera instancia, archivo 9). 4.3.
Departamento del Putumayo Mediante auto del 4 de mayo de 2022 el departamento del Putumayo fue vinculado al proceso. Por conducto de apoderada judicial, la entidad señaló que, conforme con el Decreto 2831 de 2005, las actuaciones adelantadas por el ente territorial respecto del reconocimiento de prestaciones económicas se suscriben al mero trámite, y que la entidad encargada del reconocimiento y liquidación de las cesantías definitivas y parciales es FOMAG.
Adicionalmente, propuso la excepción previa que denominó: «inepta demanda por ausencia de conciliación como requisito de procedibilidad» y las siguientes excepciones de mérito: «falta de legitimación en la causa por pasiva», «no causación de mora en aplicación del decreto presidencial No. 491 de 2020» y «excepción genérica del artículo 282 del C.G.P».
Finalmente, solicitó declarar probadas las excepciones propuestas y absolver al departamento del Putumayo de responsabilidad frente a la demanda (Samai, índice 00001, OneDrive, primera instancia, archivo 16). 5. La decisión apelada El Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, mediante sentencia del 15 de diciembre de 2022, negó las pretensiones de la demanda.
Para sustentar su decisión, aplicó la tercera hipótesis prevista en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, según la cual, el término de 55 días debía contarse a partir del día siguiente a la notificación del acto administrativo de reconocimiento. Bajo esta premisa, determinó que los 55 días posteriores a la notificación del acto administrativo vencieron el 20 de marzo de 2020, pero como los valores se pusieron a disposición de la parte demandante el 26 de febrero de 2020, no se generó suma alguna por concepto de sanción moratoria (Samai, índice 00001, OneDrive, primera instancia, archivo 43). 6.
El recurso de apelación Inconforme con la decisión, el apoderado judicial de la parte demandante apeló. Pidió que se revocara y que, en su lugar, se concedieran las pretensiones de la demanda. Para el efecto, manifestó que no puede contabilizarse la mora tomando como referencia la fecha en que los valores fueron puestos a disposición —26 de febrero de 2020—, pues la parte demandante nunca fue notificada de dicho hecho.
Radicado: 86001 33 33 001 2021 00253 01 Demandante: Aura Nely Pantoja Rosero En su criterio, al no haber tenido conocimiento de la disponibilidad de los recursos, el término de mora debe contarse desde el 18 de marzo de 2020 —fecha en que vencieron los 70 días legales— hasta el 21 de febrero de 2021, día en que se retiró el dinero correspondiente (Samai, índice 00001, OneDrive, primera instancia, archivo 46). 7.
Trámite en segunda instancia El FOMAG se pronunció frente al recurso de apelación y señaló que, de existir mora en el pago de las cesantías, conforme a lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, la entidad responsable de asumir el pago de la sanción moratoria es la entidad territorial y no el FOMAG (Samai, índice 00001, OneDrive, primera instancia, archivo 55).
El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante auto del 27 de febrero de 2023, admitió el recurso de apelación presentado (Samai, índice 00003). Por auto del 24 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo del Putumayo avocó el conocimiento de las presentes diligencias, en virtud de su creación y atendiendo lo previsto en el artículo 16 del Acuerdo No. PCSJA23-12125 del 19 de diciembre de 2023, emitido por el Consejo Superior de la Judicatura, así como el Acuerdo No. CSJNAA24-124 del 24 de mayo de 2024 del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, que dispuso la redistribución de los procesos ordinarios en trámite de primera y segunda instancia provenientes del Tribunal Administrativo de Nariño. En ese listado se asignó el asunto de la referencia al despacho 003 de esta Corporación (Samai, índice 00009).
Mediante auto del 12 de marzo de 2025, el Magistrado Manuel Alí Rodríguez Mustafá se declaró impedido para conocer del asunto1 (Samai, índice 00014). Posteriormente, en auto del 3 de julio de 2025, se declaró fundado dicho impedimento y el proceso fue remitido al Despacho 001 para su conocimiento (Samai, índice 00021). III. CONSIDERACIONES 1.
Competencia La Sala es competente para resolver el asunto de la referencia, según lo establecido en los artículos 125, numeral 2, y 153 de la Ley 1437 de 2011. 2. Planteamiento y solución del problema jurídico En los términos del recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si, para el conteo de los días de mora causados, debe considerarse la fecha en que los valores reconocidos por concepto de cesantías fueron puestos a disposición de la beneficiaria o aquella en que se efectuó su cobro.
La Sala anticipa que, conforme con la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado2, el conteo de los días de mora debe realizarse tomando como referencia la fecha en que los dineros fueron puestos a disposición de la demandante, y no aquella en que los retiró. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada. Para sustentar esta conclusión, el estudio se desarrollará en dos aspectos fundamentales i) sobre la sanción moratoria de los docentes y la determinación de 1 El impedimento se fundamentó en el artículo 141, numeral 9 del C.G.P. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 25 de enero de 2024.
M.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera, Radicado: 47001-23-33-000-2020-00124-01, N° Interno: 5223-2022. Posición reiterada en la sentencia del 27 de junio de 2024. MP. Jorge Edison Portocarrero Banguera. Radicado: 25000- 23-42-000-2021-01056-01. Radicado: 86001 33 33 001 2021 00253 01 Demandante: Aura Nely Pantoja Rosero los responsables del pago en vigencia de la Ley 1955 de 2019 y ii) análisis del caso concreto. 3.
Sobre la sanción moratoria de los docentes y la determinación de los responsables del pago en vigencia de la Ley 1955 de 2019 La Sala comienza por decir que la controversia suscitada sobre si los docentes tienen o no derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales o definitivas fue superada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de unificación del 18 de julio de 20183.
En esa sentencia se determinó que, al docente oficial, al tratarse de un servidor público, le son aplicables las leyes 244 de 1995 y 1071 de 20064 en cuanto a la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. Respecto al responsable del pago de la sanción moratoria por el retraso en el desembolso de las cesantías, se precisa que, antes de la vigencia de la Ley 1955 de 2019, dicha responsabilidad recaía sobre el FOMAG, en los términos del artículo 2.4.4.2.3.2.28 del Decreto 1272 de 2018.
Sin embargo, con la expedición de la Ley 1955 de 2019, también se asignó responsabilidad en el pago a las entidades territoriales. Esto implica que, para las solicitudes presentadas durante la vigencia de la Ley 1955 de 2019 (desde el 25 de mayo de 2019), es necesario verificar, en cada caso concreto, cuál fue la entidad responsable de la mora durante el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías. 4.
Análisis del caso concreto En el recurso de apelación, la parte demandante manifestó que no puede contabilizarse la mora tomando como referencia la fecha en que los valores fueron puestos a disposición —26 de febrero de 2020—, pues la parte demandante nunca fue notificada de dicho hecho. Que, por el contrario, debe tenerse en cuenta la fecha en que se retiró el dinero, esto es, el 21 de febrero de 2021.
Sobre el particular, la Sala advierte que no le asiste razón al apelante, pues la Sección Segunda del Consejo de Estado, especializada en asuntos de derecho administrativo laboral, en sentencia del 27 de junio de 2024, precisó que para el cómputo de la sanción moratoria debe tenerse en cuenta la fecha en que los valores reconocidos por concepto de cesantías se pusieron a disposición del beneficiario, y no aquella en que fueron retirados.
Al respecto, dicha Corporación expresó: ( ) Así las cosas, se corrobora que las cesantías fueron puestas a disposición por la Fiduprevisora el 12 de septiembre de 2020 de forma extemporánea; Por lo tanto, no le asiste razón al A quo en cuanto a las fechas para contabilizar la sanción moratoria del 3 Radicado: 73001-23-33-000-2014-00580-01(4961-15). 4 Artículo 4°.
Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este. Radicado: 86001 33 33 001 2021 00253 01 Demandante: Aura Nely Pantoja Rosero pago de las cesantías, desde el 10 de septiembre de 2019 hasta el 20 de septiembre de 2020. Teniendo en cuenta, que la sanción moratoria es una penalidad ante la omisión en el reconocimiento de las prestaciones social.
En consecuencia, al cumplir con esa obligación de hacer se empieza a computar los días de mora sin que se pueda tener como referencia la fecha en que el demandante retiró el dinero del banco. Debe decirse que este criterio, el de la contabilización de la mora hasta el momento en que se ponen los dineros a disposición del reclamante, es sostenido por esta Subsección en providencia del veinticinco (25) de enero de dos mil veinticuatro (2024), consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera, Radicado: 47001-23-33-000-2020-00124- 01, No Interno: 5223- 2022.
Por lo anterior, se causó un período de mora desde el 10 de septiembre de 2019 (día siguiente al vencimiento del término para pagar las cesantías definitivas) hasta el 11 de septiembre de 2020 (un día antes de que FOMAG pusiera a disposición el pago de las cesantías) generándose un retardo de 367 días ( ). Aplicar un criterio distinto —esto es, contar la mora hasta la fecha en que el beneficiario decide efectuar el retiro del dinero— implicaría supeditar la causación de la mora a la voluntad del interesado, trasladando indebidamente su control al titular del derecho y no a la entidad encargada de realizar el pago de la prestación reconocida.
Ahora bien, aunque la parte demandante afirma que no fue notificada de la puesta a disposición de los valores, del análisis del expediente, en particular de la contestación de la demanda presentada por la Fiduprevisora S.A., se evidencia que la entidad allegó un documento denominado “Certificado de pago de cesantía”, en el cual consta que los valores reconocidos fueron puestos a disposición de la beneficiaria el 26 de febrero de 2020.
Así se observa: En consecuencia, y contrario a lo afirmado por el apelante, esa es la fecha en que la entidad demandada puso a disposición los valores por concepto de sanción moratoria y, por tanto, el momento en que cesó la mora. De acuerdo con lo anterior, en el caso concreto la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías se presentó el 6 de diciembre de 2019.
Dado que las entidades disponen de un término de 70 días hábiles contados a partir del día hábil siguiente, el plazo máximo para realizar el desembolso vencía el 18 de marzo de 2020. Como la entidad demandada puso a disposición de la parte demandante el dinero el 26 de febrero de 2020, no se configuró mora en el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías parciales reconocidas en favor de la demandante.
En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada, pero por las razones expuestas en esta providencia. Radicado: 86001 33 33 001 2021 00253 01 Demandante: Aura Nely Pantoja Rosero 5. Sustitución de poder Revisado el expediente, se advierte que obra sustitución de poder al abogado Brayan Guillermo Toro Diaz (Samai, primera instancia, índice 00031).
Por lo tanto, se resolverá lo pertinente en la parte resolutiva. 6. Costas Conforme con el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas a la parte demandante, porque el recurso de apelación no prosperó. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, IV.
FALLA 1. Confirmar la sentencia del 15 de diciembre de 2022, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, por las razones expuestas. 2. Condenar en costas a la parte demandante, de conformidad con la parte motiva. 3. Reconocer personería jurídica al abogado Brayan Guillermo Toro Diaz, identificado con cédula de ciudadanía No. 1.017.230.518 de Medellín, titular de la Tarjeta Profesional No. 3483115 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado sustituto de la parte demandante, en los términos del poder conferido. 4.
Por Secretaría, devolver el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, una vez ejecutoriada esta decisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx. 5 Según el certificado No. 1397617 del 23 de octubre de 2025, expedido por el Director de la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia del Consejo Superior de la Judicatura, la tarjeta profesional del abogado está vigente.