SENTENCIA — Tribunal Administrativo de Santander

SIGCMA-SGC Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrada Ponente: Claudia Ximena Ardila Pérez SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Bucaramanga, trece (13) de febrero de dos mil veinticinco (2025) MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE CARÁCTER LABORAL DEMANDANTE DOLORES INÉS LOZANO COLMENARES, identificada con cédula de ciudadanía No. 27.924.448. abogadoperez@hotmail.com DEMANDADO DEPARTAMENTO DE SANTANDER – FONDO DE PENSIONES TERRITORIAL DE SANTANDER notificaciones@santander.gov.co MINISTERIO PÚBLICO Xirys María Mora Alvarado   xmora@procuraduria.gov.co RADICADO Y LINK DEL EXPEDIENTE 680813330002-2016-00327-02 (NR) TEMA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTE / No procede el reconocimiento de la pensión con base en el Decreto 758 de 1990, dado que el causante no estaba afiliado al ISS.

No aplica el principio de favorabilidad. No es posible la extensión de dicha normativa a servidores públicos regidos por normas especiales / Acatamiento del precedente. Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto oportunamente por la parte demandante contra la sentencia proferida el 3 de junio de 2022 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Barrancabermeja1, que negó las pretensiones.

I.

ANTECEDENTES A. La demanda2 1. Pretensiones La demandante pretende que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones emitidas por la entidad demandada: Resolución No. 024808 del 29 de diciembre de 2015, que le negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en calidad de compañera permanente supérstite de Carlos Humberto Vega Díaz (q.e.p.d.), y (ii) Resolución No. 0861 del 1 de febrero de 2016, que resolvió el recurso de reposición. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene al Departamento de Santander – Fondo de Pensiones Territorial de Santander el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, junto con su retroactivo y demás prestaciones económicas.

De igual manera, solicita el desglose de los documentos anexos a la acción de tutela interpuesta en 2016 contra las autoridades accionadas, con el propósito de 1 Expediente digital en SAMAI. Carpeta de OneDrive. Documento: 07SentenciaPrimeraInstancia 2 Expediente digital en SAMAI. Carpeta de OneDrive. Documento: 01ExpedienteEscaneado folios 121 a 139 RADICADO: 680813333002-2016-00327-02 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD CON RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL DEMANDANTE: DOLORES INÉS LOZANO COLMENARES DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE SANTANDER – FONDO DE PENSIONES TERRITORIAL DE SANTANDER 2 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander incorporarlos al presente proceso para su análisis y que se condene en costas a la parte demandada. 2.

Hechos La demandante manifiesta que convivió en unión marital de hecho con el señor Carlos Humberto Vega Díaz desde el año 1962 hasta la fecha en que este falleció, el 15 de septiembre de 1991. Como fruto de dicha relación, procrearon cinco hijos: Rito Elías, Jesús Alberto, Martha Patricia, Lucy y María Emperatriz Vega Lozano. Sostiene que el señor Vega Díaz fue nombrado mediante el Decreto 2327 de 1983, expedido por el Departamento de Santander, en el cargo de Inspector de Policía de la localidad de Sabaneta, adscrita al Municipio de Sabana de Torres.

Señala que tomó posesión de dicho cargo el 4 de diciembre del mismo año, conforme consta en el Acta No. 0604, y que desempeñó funciones en esa calidad hasta el momento de su muerte. Expone que, dada su condición de persona de la tercera edad, su deteriorado estado de salud y la difícil situación económica que enfrenta, el 15 de diciembre de 2015 presentó una solicitud ante el Departamento de Santander – Fondo de Pensiones Territorial de Santander, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, así como de las prestaciones sociales y demás derechos económicos que, en su criterio, le corresponden.

No obstante, dicha petición fue rechazada mediante la Resolución No. 024808 del 29 de diciembre de 2015. Frente a esa negativa, interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto a través de la Resolución No. 0861 del 1 de febrero de 2016, en la que confirmó la decisión recurrida. 3. Normas violadas y concepto de la violación Se citan como normas violadas los artículos 46 y 53 de la Constitución Política; y el Decreto 758 de 1990, por el cual se aprueba el Acuerdo número 049 de 1990.

Sostiene que las resoluciones demandadas adolecen de vicios de nulidad, toda vez que desconocieron la situación de vulnerabilidad de la señora Dolores Inés Lozano Colmenares, quien es una persona de la tercera edad y presenta afectaciones en su salud mental, presuntamente derivadas del fallecimiento violento de su esposo, circunstancia que la ha mantenido en estado de indefensión y precariedad económica desde entonces.

Argumenta que el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes es procedente, toda vez que dicha prestación está destinada a garantizar sus derechos al mínimo vital y a la vida digna, pues como lo ha expresado la Corte constitucional: «La pensión de sobrevivientes constituye entonces uno de los mecanismos instituidos por el legislador para la consecución del objetivo de la seguridad social (…) La finalidad esencial de esta prestación social es la protección de la familia como núcleo fundamental de la sociedad, de tal suerte que las personas que dependían económicamente del causante puedan seguir atendiendo sus necesidades de subsistencia, sin que vean alterada la situación social y económica con que contaban en vida del pensionado o afiliado que ha fallecido»3 3 Corte Constitucional, Sentencia C-1094 de 2003 RADICADO: 680813333002-2016-00327-02 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD CON RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL DEMANDANTE: DOLORES INÉS LOZANO COLMENARES DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE SANTANDER – FONDO DE PENSIONES TERRITORIAL DE SANTANDER 3 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander B. Contestación4 La parte demandada guardó silencio en esta etapa procesal.

C. La sentencia recurrida5 El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Barrancabermeja, mediante sentencia del 3 de junio de 2022, niega las pretensiones de la demanda incoada por la señora Dolores Inés Lozano Colmenares contra el Departamento de Santander – Fondo de Pensiones Territorial de Santander, al considerar que no se satisfacen los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.

Para sustentar su decisión, expone que la normatividad aplicable debía ser aquella vigente al momento del fallecimiento del causante, ocurrido el 15 de septiembre de 1991, y no la prevista en la Ley 100 de 1993, dado que su aplicación retroactiva desconocería el principio de irretroactividad de la ley, el cual, en su criterio, se erige como una garantía de seguridad jurídica y respeto por las situaciones jurídicas consolidadas.

En esa línea argumentativa, el a quo precisa que la retrospectividad de la Ley 100 de 1993 resulta improcedente, en la medida en que el derecho reclamado debía consolidarse conforme a la legislación vigente en 1991. Como sustento de su tesis, cita la sentencia T-415 de 2017, en la cual la Corte Constitucional sostuvo que la aplicación de la Ley 100 de 1993 a situaciones previas exige que el causante haya cotizado un número considerable de años.

En tales eventos, el parámetro fijado por la jurisprudencia para considerar satisfecha dicha exigencia corresponde a más de 15 años de servicio. En este sentido, al confrontar las pruebas obrantes en el expediente, el juez establece que el señor Carlos Humberto Vega Díaz únicamente acredita 7 años, 9 meses y 12 días de servicio, por lo que descarta la aplicación del régimen pensional posterior.

Manifiesta que el principio de favorabilidad en materia laboral solo procede cuando existen dos normativas simultáneamente vigentes o cuando una misma disposición jurídica admite distintas interpretaciones, lo que no se configura en el caso sub examine, toda vez que la Ley 100 de 1993 aún no había entrado en vigor cuando se estructuró la situación jurídica analizada.

Frente a la alegada situación de vulnerabilidad de la demandante, señala que, si bien la señora Dolores Inés Lozano Colmenares es una persona de avanzada edad y presenta quebrantos en su salud mental, ello no resulta suficiente para modificar los requisitos legales exigidos para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, pues su concesión debe ceñirse estrictamente a la normatividad aplicable.

D. La apelación6 La parte demandante solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar, se declare la nulidad de las Resoluciones 024808 de 2015 y 0861 de 2016, y se ordene a su favor el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes. Sostiene que el a quo incurrió en una indebida aplicación normativa, al considerar que la pretensión de la demandante requería la aplicación retrospectiva de la ley 100 de 1993, cuando en realidad se fundamenta en la aplicación del Decreto 758 4 Expediente digital en SAMAI.

Carpeta de OneDrive. Documento: 01ExpedienteEscaneado 5 Expediente digital en SAMAI. Carpeta de OneDrive. Documento: 07SentenciaPrimeraInstancia 6 Expediente digital en SAMAI. Carpeta de OneDrive. Documento: 15.RecursoApelaciónFallo RADICADO: 680813333002-2016-00327-02 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD CON RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL DEMANDANTE: DOLORES INÉS LOZANO COLMENARES DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE SANTANDER – FONDO DE PENSIONES TERRITORIAL DE SANTANDER 4 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander de 1990, norma vigente al momento del deceso del señor Carlos Humberto Vega Díaz.

En este sentido, precisa que el artículo 25 del citado decreto remite a los requisitos exigidos para acceder a la pensión de invalidez, regulados en su artículo 6, el cual exige haber cotizado 150 semanas dentro de los seis años anteriores a la fecha de invalidez, o 300 semanas en cualquier época, requisitos que el causante sí cumpliría. De igual manera, cuestiona la conclusión del juez de primera instancia respecto de la irretroactividad de la ley, pues la solicitud de reconocimiento pensional no implica la aplicación de un régimen posterior, sino el respeto de los derechos consolidados bajo la normativa vigente en 1991.

Con base en lo anterior, sostiene que la negativa de la prestación desconoce el derecho fundamental a la seguridad social y los principios de protección a la familia y favorabilidad, en perjuicio de una persona en estado de vulnerabilidad. Alega, además, que la decisión de primera instancia desconoció el criterio fijado en precedentes judiciales que han reconocido la viabilidad del acceso a la pensión de sobrevivientes bajo el Decreto 758 de 1990, cuando el causante ha acreditado las semanas mínimas de cotización requeridas para acceder a la pensión de invalidez.

E. Trámite de segunda instancia Mediante auto del 12 de agosto de 20227 se admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia y se ordenó notificar al Ministerio Público y a las partes para su conocimiento, guardando silencio durante el termino de ejecutoria. II. CONSIDERACIONES A. Acerca de la Competencia Conforme al artículo 153 del CPACA, este Tribunal es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los juzgados administrativos de su distrito judicial.

B. El problema jurídico y su resolución De acuerdo con la reseña que antecede, la Sala plantea y resuelve el siguiente problema jurídico: ¿Es procedente el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de Dolores Inés Lozano Colmenares, conforme al artículo 25 del Decreto 758 de 1990, en virtud del principio de favorabilidad? Tesis: No. Fundamento jurídico: No procede la aplicación del principio de favorabilidad para reconocer la pensión de sobrevivientes con base en el Decreto 758 de 1990.

Este decreto, que aprobó el Acuerdo 049 del mismo año, estaba dirigido a los trabajadores del sector privado que cotizaban al Instituto de Seguros Sociales – ISS, así como a ciertos trabajadores oficiales afiliados a dicha entidad en calidad de cotizantes. Esta normativa exigía, como requisito para acceder a la pensión de sobrevivientes, que el asegurado estuviera afiliado al sistema, ya sea al momento de su fallecimiento o mientras percibía una pensión. 7 Expediente digital en SAMAI.

Índice 00007. Documento: 16.AutoConcedeApelación RADICADO: 680813333002-2016-00327-02 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD CON RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL DEMANDANTE: DOLORES INÉS LOZANO COLMENARES DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE SANTANDER – FONDO DE PENSIONES TERRITORIAL DE SANTANDER 5 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander Por su parte, la Ley 12 de 1975 y la Ley 33 de 1985 regulaban el régimen aplicable a los servidores públicos.

Estas normas rigen el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes solicitada por la señora Dolores Inés Lozano Colmenares, dado que su esposo era empleado público y nunca efectuó aportes al ISS. En este contexto, y conforme al precedente fijado por el H. Consejo de Estado en casos análogos, el principio de inescindibilidad de la ley impide la aplicación del Decreto 758 de 1990 al presente caso, pues no se acreditó que el causante hubiera cotizado al ISS durante su vinculación laboral con el Departamento de Santander.

Para fundamentar la tesis, la Sala procederá a: (i) determinar el régimen normativo aplicable al caso concreto, atendiendo a la legislación vigente al momento del fallecimiento del causante, (ii) analizar el alcance y aplicación del principio de favorabilidad en materia pensional, y (iii) estudiar las pruebas, a partir de las cuales demostrará que en este caso no resulta procedente el reconocimiento de la prestación bajo el régimen especial del ISS.

C. Marco jurídico 1.La normativa vigente al momento del fallecimiento del causante Conforme lo ha señalado el H. Consejo de Estado, la muerte constituye una contingencia del Sistema de Seguridad Social cubierta mediante el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en favor de los familiares del causante. En este sentido, el alto tribunal ha precisado que «las normas que rigen la sustitución son las vigentes al momento del fallecimiento del causante de la prestación y no las disposiciones sobre la cual se adquirió el derecho que se transmite»8, en atención al principio general de irretroactividad de la ley.

Esta postura es pacífica en la Sección Segunda del Consejo de Estado desde la sentencia de unificación del 25 de abril de 2013, en la cual el alto tribunal precisó que «el derecho a la pensión de sobrevivientes se causa al momento del fallecimiento del pensionado, (…) pues fue durante su vigencia cuando se produjo el deceso y, por tanto, cuando se pudo consolidar el presunto derecho reclamado».9 Antes de la entrada en vigor del Sistema General de Pensiones, la regulación en materia de pensión de sobrevivientes presentaba diferencias según si el trabajador pertenecía al sector público o privado.

Para el 15 de septiembre de 199110, en el caso del sector privado, la norma vigente en materia de pensión de sobrevivientes, era el Decreto 758 de 1990, el cual en su artículo 25 establecía lo siguiente: «Artículo

25. PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES POR MUERTE POR RIESGO COMÚN. Cuando la muerte del asegurado sea de origen no profesional, habrá derecho a pensión de sobrevivientes en los siguientes casos: a) Cuando a la fecha del fallecimiento, el asegurado haya reunido el número y densidad de cotizaciones que se exigen para adquirir el derecho a la pensión de invalidez común y; b) Cuando el asegurado fallecido estuviere disfrutando o tenga causado el derecho a la pensión de invalidez o de vejez según el presente reglamento.» 8 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de noviembre de 2005, C.P Ana Margarita Olaya, proceso con radicado 25000-23-25-000-1998-05092-01 (3496-04). 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de abril de 2013, C.P Luis Rafael Vergara Quintero, proceso con radicado 76001 23 31 000 2007 01611 01 (1605-09) 10 Fecha del deceso del señor Carlos Humberto Vega Diaz RADICADO: 680813333002-2016-00327-02 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD CON RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL DEMANDANTE: DOLORES INÉS LOZANO COLMENARES DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE SANTANDER – FONDO DE PENSIONES TERRITORIAL DE SANTANDER 6 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander El artículo 611 del mismo decreto señalaba, como uno de los requisitos para acceder a la pensión de invalidez, el haber cotizado para el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, ciento cincuenta (150) semanas dentro de los seis (6) años anteriores a la fecha del estado de invalidez, o trescientas (300) semanas, en cualquier época, con anterioridad al estado de invalidez.

De lo anterior se colige que, en el régimen privado, los requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes se equiparaban a los exigidos para la pensión de invalidez. En cambio, en el sector público, los requisitos eran más exigentes, ya que, para acceder a la pensión de sobreviviente, el causante debía estar pensionado o haber cumplido el tiempo de aportes o servicios requerido para obtener la pensión de vejez.

Las normas vigentes en ese momento y de importancia para el caso en concreto incluyen la Ley 33 de 197312,la cual, en su artículo 1, consagraba que las pensiones dejadas por los trabajadores fallecidos serían vitalicias para sus viudas: «Fallecido un trabajador particular pensionado o con derecho a pensión de jubilación, invalidez vejez, o un empleado o trabajador del sector público, sea este oficial o semioficial con el mismo derecho, su viuda podrá reclamar la respectiva pensión en forma vitalicia (…)».

Asimismo, la Ley 12 de 197513 preveía el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes cuando el causante hubiera completado el tiempo de servicio, aún si no había alcanzado la edad exigida para la jubilación: «Artículo 1°. El cónyuge supérstite, o la compañera permanente de un trabajador particular o de un empleado o trabajador del sector público, y sus hijos menores o inválidos, tendrán derecho a la pensión de jubilación del otro cónyuge si éste falleciere antes de cumplir la edad cronológica para esta prestación, pero que hubiere completado el tiempo de servicio consagrado para ella en la Ley, o en convenciones colectivas.».

(Resaltado fuera de texto). Finalmente, la Ley 33 de 1985, que ratificó esta protección para cubrir la contingencia de la muerte, estableció como requisito esencial para acceder a la pensión de jubilación un mínimo de 20 años de servicio, exigencia que se aplicaba igualmente para la pensión de sobrevivientes. La norma disponía: «El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) años tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios».

Entonces, se concluye que, en el sector público, la pensión de sobrevivientes solo se reconocía cuando el causante había consolidado su derecho a la jubilación, cumpliendo con el tiempo de servicio exigido, independientemente de haber alcanzado la edad pensional. Como se verá en el análisis de las pruebas, este es el régimen que le aplicaba a la demandante, puesto que el causante era empleado público y nunca realizó aportes al ISS. 11 Artículo 6° Requisitos de la pensión de invalidez.

Tendrán derecho a la pensión de invalidez de origen común, las personas que reúnan las siguientes condiciones: a) Ser inválido permanente total o inválido permanente absoluto o gran inválido y, b) Haber cotizado para el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, ciento cincuenta (150) semanas dentro de los seis (6) años anteriores a la fecha del estado de invalidez, o trescientas (300) semanas, en cualquier época, con anterioridad al estado de invalidez. 12 “Por la cual se transforman en vitalicia las pensiones de las viudas”. 13 A través de la cual “se dictan algunas disposiciones sobre régimen de pensiones de jubilación” RADICADO: 680813333002-2016-00327-02 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD CON RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL DEMANDANTE: DOLORES INÉS LOZANO COLMENARES DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE SANTANDER – FONDO DE PENSIONES TERRITORIAL DE SANTANDER 7 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander 2.

Improcedencia de la aplicación del principio de favorabilidad para reconocer la pensión de sobreviviente consagrada en el Decreto 758 La jurisprudencia constitucional14 ha reconocido que el principio de favorabilidad ofrece una solución constitucional a las situaciones en las que se presenta duda sobre cuál es la disposición jurídica aplicable al momento de resolver un asunto concreto.

En virtud del principio de favorabilidad, debe escogerse, en su integridad, la norma que le represente mayor provecho al trabajador, afiliado o beneficiario del Sistema de Seguridad Social, estando proscrita la posibilidad de aplicar parcialmente uno y otro texto para elegir de cada uno lo que resulta más beneficioso. Esta prohibición se deriva del principio de inescindibilidad de la ley.15 En desarrollo de estos postulados, el H. Consejo de Estado16 ha precisado que la aplicación del principio de favorabilidad está sujeta a las siguientes condiciones: […] - La existencia de varias fuentes formales de derecho que regulen la misma situación fáctica. -Que dichas fuentes se encuentren vigentes al momento de causarse el derecho. - Que exista duda sobre cuál de ellas se debe aplicar. - La fuente formal elegida debe aplicarse en su integridad.

Igualmente, puede aplicarse este principio cuando una norma admite más de una interpretación, caso en el cual siempre habrá de escogerse aquella que es más favorable al trabajador. Con fundamento en estas subreglas, el alto tribunal17, en casos análogos, ha negado la aplicación del régimen pensional previsto para los afiliados al Instituto de Seguros Sociales en el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a familiares de empleados públicos sujetos a otras disposiciones, al considerar que en estos casos no resulta aplicable el principio de favorabilidad.

En este sentido, señaló: Quiere decir entonces que no se puede aplicar una normatividad que resultaba ser especial para aquellos que estuvieran afiliados al Instituto del Seguro Social, ni siquiera en aplicación del principio de favorabilidad, pues éste solo se puede tener en cuenta en los casos en que la normatividad especial resulta ser más desfavorable que el general18, situación que no se presenta en el sub lite (…).19 En otra decisión20, concluyó lo siguiente: (…) Visto lo anterior, se tiene que son destinatarios de los beneficios allí dispuestos sólo los trabajadores del sector privado que efectúen cotizaciones al ISS o excepcionalmente tal como lo ha entendido la jurisprudencia en aplicación al principio de favorabilidad, los empleados públicos que estuvieren afiliados al riesgo de pensión a esta entidad y por ende efectúen cotizaciones al ISS, o a este y otras entidades de previsión social, situación fáctica en la que 14Corte Constitucional, Sentencia T – 685 de 2007: En general las situaciones relacionadas con los derechos, las prerrogativas, los servicios, los beneficios y demás situaciones prestacionales de un trabajador, entre ellas el pago de los derechos pensionales se resuelven con las normas vigentes al tiempo del suceso.

Sin embargo, en aplicación del principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 del Ordenamiento Superior, también es posible considerar, la aplicación de la normatividad que más favorezca al trabajador, “ en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho ”. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación CE-SUJ-016-19, radicado 25000-23-42-000-2013-02235-01(2602- 16)CE- SUJ-016-19. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de fecha 01 de marzo de 2018 CE SUJ-SI1009-2018 17 Acuerdo 049 de 1990, aprobado mediante el Decreto 758 del mismo año 18“CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Consejera Ponente: Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez, sentencia de 27 de marzo de 2008, Expediente No. 25002325000199905264 01 (2833-2004), Actor: Jhon James Trujillo.” “(…) en los que se evidencia la existencia de dos normas que reglamentan la misma pensión, se ha aplicado aquella disposición cuyos parámetros garantizan la obtención del derecho en controversia, dando aplicación al principio de favorabilidad, pues contraviene la lógica y la equidad que una persona cobijada por un régimen especial, que en principio debería optimizar en mejor medida sus derechos, no se le conceda un beneficio al que sí pueden acceder la generalidad de los ciudadanos (…)”. 19 Consejo de Estado.

Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de mayo de 2016, radicado: 25000-23- 42-000-2013-05492-01(0409- 15). 20Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de noviembre de 2017, radicado: 05001-23-33-000-2014-01888- 01(0620-17) RADICADO: 680813333002-2016-00327-02 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD CON RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL DEMANDANTE: DOLORES INÉS LOZANO COLMENARES DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE SANTANDER – FONDO DE PENSIONES TERRITORIAL DE SANTANDER 8 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander no se hallaba la causante, puesto que conforme al material probatorio aportado al plenario ésta laboró al servicio de la docencia desde el 30 de abril de 1974 al 28 de enero de 1991, periodo en el cual las cotizaciones a seguridad social pensiones se efectuaron al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, por lo tanto en el evento de existir la obligación de pago de pensión le correspondería asumirlo a la entidad empleadora.

Así las cosas, habida cuenta de que la aplicación de la referida norma delimita su campo de acción a trabajadores del sector privado que efectúen cotizaciones al ISS, a los afiliados obligatorios a dicha entidad o en forma excepcional a los servidores públicos que durante su vinculación estuvieron afiliados al ISS, no es procedente aplicar en forma extensiva dicha norma a los demandantes en orden a hacerlos beneficiarios de la pensión de sobrevivientes en ella contemplada, pues no se encuentran en ninguno de estos supuestos fácticos.

Se reitera la misma tiene como destinatario el sector privado y excepcionalmente los empleados públicos que hubieren realizado cotizaciones al ISS. Lo anterior por cuanto dentro del plenario no se acreditó que la señora Marta Luz Loaiza de Duque en su calidad de docente hubiera estado afiliado (sic) al ISS para el riesgo de pensiones, no siendo posible aplicar en forma extensiva esta norma, puesto que la misma es clara al indicar sus beneficiarios, dentro de los cuales no se halla la causante por haberse desempeñado como docente afiliada al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, quien no efectuó cotizaciones al ISS para efectos pensionales.

(…). En consecuencia, conforme al precedente citado, el régimen pensional aplicable a la pensión de sobrevivientes de los familiares de los servidores públicos regidos por las normas generales es el vigente al momento del fallecimiento del causante, sin que sea procedente invocar el principio de favorabilidad para aplicar normas dirigidas a los trabajadores privados y oficiales que efectuaban aportes al ISS.

D. Análisis de las pruebas De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, la Sala encuentra acreditado lo siguiente: 1. El 2 de diciembre de 1983 el Departamento de Santander, mediante los Decretos No. 2327, 2328 y 3164 del 24 de septiembre de 1984, se nombró al señor Carlos Humberto Vega Diaz como Inspector de Policía del Municipio de Sabana de Torres21. 2.

El señor Carlos Humberto Vega Díaz se desempeñó como Inspector de Policía del Municipio de Sabana de Torres desde el 11 de octubre de 1984 hasta el 14 de septiembre de 1991, fecha en la que ocurrió su trágico fallecimiento22. Durante dicho periodo, la administración de sus prestaciones sociales estuvo a cargo del Instituto de Previsión Social de Santander, entidad que fue posteriormente sustituida por el Fondo de Pensiones Territorial de Santander.23. 3.

El señor inspector sostuvo una unión marital de hecho con la señora Dolores Inés Lozano Colmenares desde 1962 hasta la fecha de su fallecimiento, ocurrida el 15 de septiembre de 1991.24 4. El 15 de diciembre de 2015, la señora Dolores Inés Lozano Colmenares, en su condición de compañera permanente supérstite, presentó solicitud ante el Fondo de Pensiones Territorial de Santander, con el fin de obtener el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, derivada del fallecimiento de 21 Expediente digital en SAMAI.

Carpeta de OneDrive. Documento: 01ExpedienteEscaneado folios 43-49 22 Expediente digital en SAMAI. Carpeta de OneDrive. Documento: 01ExpedienteEscaneado folio 61 23 Expediente digital en SAMAI. Carpeta de OneDrive. Documento: 01ExpedienteEscaneado folio 69 24 Expediente digital en SAMAI. Carpeta de OneDrive. Documento: 01ExpedienteEscaneado folio 29 RADICADO: 680813333002-2016-00327-02 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD CON RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL DEMANDANTE: DOLORES INÉS LOZANO COLMENARES DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE SANTANDER – FONDO DE PENSIONES TERRITORIAL DE SANTANDER 9 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander su compañero.

Dicha entidad negó la petición mediante la Resolución No. 02808 del 29 de diciembre de 201525 con fundamento en las siguientes consideraciones: «4. Que el Fondo de Pensiones Territorial tendrá en cuenta, al resolver, la normatividad vigente al deceso del causante, como bien lo expuso el Honorable Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda, en sentencia de fecha 4 de julio de 2013, expediente No. 05001-23-31-000-2008-00975-01 (2285-12).

M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, siendo perentorio para tener en cuenta la norma que regulaba la materia para la fecha de deceso del causante. 5. Analizada la Certificación de tiempo de servicios y el registro civil de defunción, se tiene que la muerte del funcionario ocurrió el 15 de septiembre de 1991, y su relación laboral se desarrolló bajo la Ley 33 de 1985, norma que establecía en su artículo primero como requisito para obtener el derecho a la pensión de jubilación el acreditar cincuenta y cinco (55) años de edad y veinte (20) de servicio continuos o discontinuos, presupuestos no cumplidos por el fallecido, por cuanto solo está demostrado que laboró al servicio del departamento seis (06) años, once (11) meses y tres (03) días, desconociéndose su edad por cuanto no se aportó el registro civil de nacimiento.

Siendo oportuno aclarar que, de acuerdo con lo citado en el numeral 4° del presente acápite, a efecto de decidir, el Sistema General de Pensiones de la Ley 100 de 1993 no es aplicable, habida cuenta de que solo entró en vigencia a nivel territorial a partir del 30 de junio de 1995 (Parágrafo, artículo 151). 6. Respecto de la pensión de sobreviviente, la normatividad vigente al fallecimiento comprende: Ley 33 de 1973, artículo 1 de la Ley 12 de 1975, adicionada por la Ley 113 de 1985, y para la pensión por aportes, el artículo 5 del decreto 1160 de 1989, que reconocían la sustitución pensional, hoy denominada pensión de sobrevivientes, cuando el trabajador fallecía antes de cumplir la edad cronológica para esta prestación, pero hubiese completado el tiempo de servicio consagrado en la Ley o en convenciones colectivas.

Dichos presupuestos no fueron cumplidos al momento del fallecimiento del trabajador, razón más que suficiente para negar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y su subrogación a favor de la peticionaria. 7. Los estatutos que regían al extinto Instituto del Seguro Social de Santander, subrogado por este Fondo de Pensiones, al deceso del señor Carlos Humberto Vega Díaz (Q.E.P.D.), eran los contenidos en el Decreto Departamental No. 1458 de diciembre 30 de 1986, los cuales, en materia de sustitución pensional, preveían en sus artículos 40 a 43, que cuando fallecía un empleado oficial, pensionado o en curso de pensión de jubilación, se reconocía dicha prestación. Sin embargo, en el caso concreto, el causante no se encontraba pensionado, pues no había adquirido el derecho a la pensión de jubilación, al no cumplir con el requisito de 20 años de servicio al momento de su fallecimiento.

Asimismo, se señala que el causante solo era beneficiario de un seguro por muerte, dado que su fallecimiento ocurrió como consecuencia de un accidente de trabajo, el cual debió hacerse efectivo dentro de los términos prescriptos en la ley. No obstante, al haber prescrito el derecho al cobro de dicha prestación, la única posibilidad remanente era el acceso a una indemnización sustitutiva de pensión de sobrevivientes, conforme a los términos establecidos en la Ley 100 de 1993 y en la jurisprudencia de la Honorable Corte Constitucional. 8.

Se concluye, en el presente asunto, que las normas aplicables a efectos de decidir no son otras que la Ley 33 de 1973, Ley 12 de 1975, Ley 113 de 1985 y el Decreto Departamental No. 1458 de 1986, que preceptúan que había lugar a la sustitución pensional o pensión de sobrevivientes cuando el 25 Expediente digital en SAMAI. Carpeta de OneDrive.

Documento: 01ExpedienteEscaneado folios 81 - 85 RADICADO: 680813333002-2016-00327-02 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD CON RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL DEMANDANTE: DOLORES INÉS LOZANO COLMENARES DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE SANTANDER – FONDO DE PENSIONES TERRITORIAL DE SANTANDER 10 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander trabajador falleciera habiendo cumplido con el tiempo de servicio exigido en la ley, es decir, 20 años de servicio, conforme a lo dispuesto en la Ley 33 de 1985.

Es oportuno manifestar que, acreditada la inexistencia del derecho a pensión de jubilación en cabeza del causante, como pretensión principal, no procede la erogación o el pago por concepto de pensión de sobrevivientes, conforme a lo expuesto en el acápite de las pretensiones. 9. Que, de conformidad con lo anterior, no es procedente legalmente que el Fondo de Pensiones Territorial de Santander reconozca la prestación solicitada, pues no se acreditan los requisitos exigidos por la ley.» Esta resolución fue notificada personalmente el 12 de enero de 201626. 5.

El 25 de enero de 2016, la señora Dolores Inés Lozano Colmenares interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación, contra la Resolución No. 02808 del 29 de diciembre de 2015. Dichos recursos fueron resueltos mediante la Resolución No. 0861 del 1 de febrero de 201627, confirmándose la decisión inicial, con fundamento en las mismas consideraciones expuestas en la resolución recurrida. 6.

Conforme a las certificaciones de tiempo de servicios expedidos por el Departamento de Santander28, el señor Carlos Humberto Vega Diaz registra las siguientes semanas cotizadas: Período Laborado Tiempo laborado Semanas cotizadas 11 de octubre de 1984 - 14 de septiembre de 1991 6 años, 11 meses y 3 días 364.91 aprox. De los anteriores hechos, se desprende que el señor Carlos Humberto Vega Díaz no cumplió con los 20 años de servicio exigidos por las Leyes 12 de 1975 y 33 de 1985, normativa vigente al momento de su fallecimiento, por lo que su beneficiaria no tiene derecho a la sustitución pensional prevista en dichas disposiciones.

Asimismo, no procede la aplicación del Decreto 758 de 1990, conforme lo pretende la demandante, pues este régimen estaba dirigido exclusivamente a trabajadores del sector privado y ciertos trabajadores oficiales afiliados al ISS, excluyendo a los empleados públicos. En este caso, el causante se encontraba vinculado al Departamento de Santander como Inspector de Policía y estaba afiliado al Instituto de Previsión Social de Santander, hoy Fondo de Pensiones Territorial de Santander.

En línea con lo expuesto, y atendiendo el precedente fijado por el H. Consejo de Estado, la Sala concluye que no hay lugar a aplicar el principio de favorabilidad en este caso, dado que: 1) No hay duda sobre la norma aplicable, pues la demandante es beneficiaria de un empleado público sujeto al régimen general de pensiones vigente, sin que exista un vacío legal que deba suplirse con otra normativa. 2) No es viable un ejercicio de favorabilidad entre normativas con destinatarios distintos, ya que la Ley 33 de 1985 y la Ley 12 de 1975 regulaban la situación de los empleados públicos, mientras que el Decreto 26 Expediente digital en SAMAI.

Carpeta de OneDrive. Documento: 01ExpedienteEscaneado folio 86 27 Expediente digital en SAMAI. Carpeta de OneDrive. Documento: 01ExpedienteEscaneado folio 87 - 93 28 Expediente digital en SAMAI. Carpeta de OneDrive. Documento: 01ExpedienteEscaneado folio 69 - 79 RADICADO: 680813333002-2016-00327-02 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD CON RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – LABORAL DEMANDANTE: DOLORES INÉS LOZANO COLMENARES DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE SANTANDER – FONDO DE PENSIONES TERRITORIAL DE SANTANDER 11 Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander 758 de 1990 estaba dirigido a afiliados al ISS, por lo que no hay equivalencia normativa que justifique su aplicación. 3) El principio de inescindibilidad impide fraccionar normativas para lograr beneficios particulares.

El Decreto 758 de 1990 exigía afiliación y cotización al ISS, requisitos que el causante no cumple, por lo que la actora no puede acogerse a una norma ajena al régimen prestacional y pensional aplicable a su familiar. En consecuencia, la señora Dolores Inés Lozano Colmenares no ostenta el derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes con fundamento en el Decreto 758 de 1990, aprobatorio del Acuerdo 049 de 1990.

Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones. E. De la condena en costas El legislador, en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, dispuso la condena en costas como consecuencia jurídica para quien es vencido en juicio dentro de los procesos declarativos en los cuales no se ventila un asunto de interés público.

No obstante, en atención al precedente horizontal de este Tribunal, la Sala se abstendrá de disponer condena en costas de segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 3 de junio de 2022 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Barrancabermeja, mediante la cual se negaron las pretensiones.

SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las constancias de rigor en la plataforma SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala de Decisión Virtual No. 05 de 2025. [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada ponente [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] [Firma electrónica en aplicativo SAMAI] CAROLINA ARIAS FERREIRA MARIA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ Magistrada Magistrada