TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS SALA TERCERA DE DECISIÓN MAGISTRADO PONENTE: JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Manizales, veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticinco (2025) RADICADO 17-001-23-33-000-2025-00038-01 MEDIO DE CONTROL VALIDEZ DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDANTE DEPARTAMENTO DE CALDAS DEMANDADO MUNICIPIO DE PALESTINA ASUNTO FALLO ÚNICA INSTANCIA SENTENCIA 047 Se decide sobre la validez de los artículos 15, 17 y el numeral 28.6 del artículo 28 del Acuerdo 390 del 29 de noviembre de 2024, "Por medio del cual se expide el presupuesto de rentas y gastos del municipio de Palestina Caldas, para la vigencia fiscal año 2025 y se dictan otras disposiciones”.
I. Antecedentes I.I. Demanda 1. La gobernación solicita se realice el pronunciamiento sobre la validez de los artículos 15 y 17 y el numeral 28.6 del artículo 28 Acuerdo 390 del 29 de noviembre de 2024, al considerar el Concejo de Palestina las expidió contrario a lo establecido en las leyes aplicables y al Estatuto Presupuestal Municipal.
Las normas objeto de censura señalan: “ARTICULO 15.- Constituidas las cuentas por pagar al cierre de la vigencia fiscal año 2024, por todos los órganos, que no fueran pagadas a más tardar el 1 de marzo del 2025, los dineros serán reintegrados a la Tesorería Municipal, sobrantes recibidos del municipio por todos los órganos. ΕΙ reintegro será refrendado por el ordenador del gasto y el Secretario de Hacienda Municipal.
(…)
ARTÍCULO 17. - Cuando el municipio requiera celebrar compromisos que cubran varias vigencias fiscales, deberán obtener la autorización para comprometer vigencias futuras, las que deberán tramitarse ante el Concejo municipal. Se exceptúan las vigencias futuras para suscribir los contratos de administración del 2 régimen subsidiado de seguridad social en salud, para cuya utilización se faculta ampliamente al Alcalde municipal a través del presente inciso. 28.6 Autorizar a la Alcalde Municipal para que incorpore los recursos de capital provenientes de rendimientos financieros generados, de acuerdo con la naturaleza de cada recurso administrado, cuando al cierre de la vigencia se generen año 2024; con el fin de garantizar un debido cierre presupuestal y de tesorería y con ello evitar hallazgos administrativos de los organismos de control.” 2.
En cuanto al artículo 15 de Acuerdo 390 de 2024, señaló que contrarió lo establecido en los artículos 91, 119, 120 y 121 del Acuerdo No. 247 de 2018 que contiene el Estatuto Presupuestal Municipal de Palestina, puesto que las cuentas por pagar se ejecutan durante todo el año y no hasta el 1 de marzo de 2025. 3. En cuanto al artículo 17 de Acuerdo 390 de 2024, señaló que al otorgarse la facultad amplia al alcalde para constituir vigencias futuras, para los contratos de administración del régimen subsidiado de seguridad social en salud, se está desconociendo el estatuto presupuestal del municipio; además porque, no se estableció qué tipo de vigencias futuras son las autorizadas, como tampoco se demostró el cumplimiento de los requisitos para unas y otras. 4.
En cuanto al artículo 28.6 del Acuerdo 390 de 2024, señaló que es inválido conforme se deriva de los artículos 345, 346 y 247 de la Constitución Política; en la medida que las adiciones o traslados del presupuesto que modifiquen los montos aprobados por el Concejo deberá realizarse a través de Acuerdo Municipal, señalando que, cuando el alcalde requiera que se modifique el presupuesto, debe tramitarse a través del proyecto de acuerdo respectivo.
I.II. Contestación 5. El Concejo de Palestina se opuso a la pretensión de invalidez solicitada por el departamento de Caldas, al señalar que el artículo 15 del Acuerdo 390 de 2024, debe ser interpretado conforme al artículo 119 del Acuerdo 247 de 2024, en tanto señala que cuentas por pagar, son los compromisos legalmente adquiridos que cuentan con registro presupuestal de compromiso y donde se han recibido a entera satisfacción los bienes y servicios contratados antes del 31 de diciembre del año inmediatamente anterior. 6.
En cuanto a la autorización al alcalde para constituir vigencias futuras ordinarias, sostuvo que debe interpretarse conforme con al artículo 115 del Acuerdo 247 de 2018 y, en ese sentido, la autorización otorgada no es absoluta. 7. En cuanto a la autorización al alcalde para modificar el presupuesto, señaló que, en efecto, no hay norma que prohíba al Concejo autorizar pro tempore al 3 ejecutivo para realizar modificaciones y operaciones al presupuesto global, como es el caso de incorporación de los rendimientos financieros. 8.
El municipio de Palestina se opuso a la prosperidad de las pretensiones de invalidez solicitada por el departamento de Caldas, señalando frente al artículo 15 del acuerdo cuestionado, relativo al reintegro de cuentas por pagar al 1 de marzo de 2025 que, el mismo hace referencia a las cuentas por pagar que ya se encuentran constituidas al cierre fiscal de la vigencia fiscal de 2024, es decir, la apropiación presupuestal que ya se le había dispuesto a la secretaría correspondiente para el pago y que no se haya efectivamente materializado al 01 de marzo de 2025, debe ser reintegrada al presupuesto general. 9.
En cuanto al artículo 17 relativo a la autorización al alcalde para constituir vigencias futuras, señaló que, la facultad otorgada al alcalde fue por un tema único y específico, y con el propósito de asegurar la prestación del servicio público esencial de salud a todos los habitantes del municipio de Palestina. 10. En cuanto a la autorización al alcalde para modificar el presupuesto, señaló que de acuerdo con el literal g), artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el alcalde está autorizado para realizar incorporaciones al presupuesto municipal.
II. Consideraciones II.I. Competencia y procedibilidad del medio de control 11. El control de validez de los actos administrativos es un procedimiento judicial de carácter preventivo que, tiene lugar por solicitud del Gobernador, con arreglo a lo señalado en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución, para “revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez”. 12.
Además, la Ley 136 de 1994 artículo 82 establece que: “Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos”. II.II. Problema jurídico: ¿Los artículos 15, 17 y el numeral 28.6 del artículo 28 del Acuerdo 390 del 29 de noviembre de 2024, "Por medio del cual se expide el presupuesto de rentas y gastos del municipio de Palestina Caldas, para la vigencia fiscal año 2025 y se dictan otras disposiciones”, son inválidos, por cuanto violan las normas relativas a la competencia para modificar el presupuesto? 4 13.
Para su resolución, se analizará: i) el fundamento normativo sobre la competencia para modificar el presupuesto municipal; el principio de anualidad del presupuesto y ii) el análisis del caso concreto. II.II.I. Fundamento normativo – Competencia para modificar al presupuesto municipal 14. El ordinal 5º del artículo 313 de la Constitución señala que, a nivel municipal, al Concejo le corresponde “Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos”.
Asimismo, establece: “Artículo 345. En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”.
Artículo 346. El Gobierno formulará anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones, que será presentado al Congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura. El presupuesto de rentas y ley de apropiaciones deberá elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo.
Artículo 347. El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados.
El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente. (Se resalta) 15. En concordancia con lo anterior, el ordinal 9º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, expone: "ARTÍCULO 32.
ATRIBUCIONES. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. ( ) 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos 5 de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación.” (Se resalta) 16.
A su vez, el artículo 352 superior dispone: “Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar”; y el artículo 353 señala: “Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto”. 17.
El Estatuto Orgánico del Presupuesto -EOP-, esto es, el Decreto 111 de 19961 en los artículos 76 a 88 establece las reglas para la modificación del presupuesto, que son aplicables a las entidades territoriales en virtud de lo dispuesto en los artículos 352 y 353 Constitucionales, y 109 del mismo estatuto; que en lo pertinente, señalan: “ARTÍCULO 79.
Cuando durante la ejecución del presupuesto general de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (L. 38/89, art. 65).
ARTÍCULO 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (L. 38/89, art. 66;
L. 179/94, art. 55, incs. 13 y 17).
ARTÍCULO 81. Ni el Congreso ni el gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el presupuesto de rentas y recursos de capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones (L. 38/89, art. 67).
ARTÍCULO 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el contador general. En el caso de los 1 Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Dirección General del Presupuesto Público Nacional. Aspectos Generales del Proceso Presupuesta/ Colombiano (2a Ed.). Bogotá: 2011, p. 120. 6 ingresos de los establecimientos públicos la disponibilidad será certificada por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces.
La disponibilidad de las apropiaciones para efectuar los traslados presupuestales será certificada por el jefe de presupuesto del órgano respectivo (L. 38/89, art. 68; L. 179/94, art. 35).
ARTÍCULO 83. Los créditos adicionales y traslados al presupuesto general de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el gobierno en los términos que éste señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo (L. 38/89, art. 69; L. 179/94, art. 36)
ARTÍCULO 88. Los créditos adicionales al presupuesto de gastos no podrán ser abiertos por el Congreso sino a solicitud del gobierno, por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público (L. 38/89, art. 71; L. 179/94, art. 55, inc. 2º)”. 18. Cabe precisar que de acuerdo con el artículo 109 ibidem, la normativa citada es aplicable a las entidades territoriales. 19.
En virtud a lo anterior, el Consejo de Estado ha sido enfático al afirmar que “la competencia para modificar o adicionar el presupuesto de rentas del municipio radica en el Concejo Municipal a iniciativa del Alcalde, teniendo en cuenta los principios constitucionales y los principios contenidos en la Ley Orgánica del Presupuesto”, de forma que no puede este último ejercer directamente una atribución que de manera exclusiva y excluyente le corresponde al cabildo municipal. 20.
Por otra parte, el artículo 29 literal g) de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para la organización y el funcionamiento de los municipios”, que modificó el artículo 91 de la Ley 136 de 1994, consagra las funciones a cargo de los alcaldes y, señaló que es una de ellas: “g) Incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal…”. 21.
En cuanto a la posibilidad de que el Concejo Municipal autorice al alcalde para modificar el presupuesto, la Corte Constitucional en sentencia C-036 de 2023, señaló: “32. En segundo lugar, el aumento de partidas de gasto o la creación de nuevas partidas requieren la aprobación del Congreso mediante el trámite 7 de una ley que adicione el presupuesto.
Por ende, las leyes que autorizan al Gobierno o las autoridades administrativas para efectuar adiciones presupuestales desconocen la competencia constitucional asignada al Congreso en relación con la definición del gasto. En virtud de ello, por ejemplo, la sentencia C-357 de 1994 declaró inexequible una disposición que autorizaba al Gobierno a incrementar los aportes con destino a programas de reinserción de desmovilizados en el marco del proceso de paz.
En relación con esta facultad, la Sala Plena advirtió que se trataba de una autorización para el aumento de las apropiaciones y, por lo tanto, debía ser aprobado por el Congreso. Sobre adiciones de partidas también debe tenerse en cuenta, que según la regulación orgánica, no es necesaria la aprobación mediante ley cuando el crédito adicional se abra mediante contra créditos a la ley de apropiaciones, así como en las modificaciones relacionadas con recursos de asistencia y cooperación internacional no reembolsables.
La destinación de estos recursos se define en los convenios o acuerdos internacionales que los originen y, por lo tanto, la adición correspondiente se puede adelantar directamente por el Gobierno nacional mediante decreto. ( ) 62. En segundo lugar, la delegación autorizada por las normas acusadas recae sobre operaciones en materia de rentas:(i) incorporación y adición (operaciones 1 y 3);
(ii) modificación del presupuesto de rentas (operación 5); y (iii) la consecuente creación de rubros presupuestales en la sección de rentas (operación 9). En consecuencia, las normas autorizan a que las asambleas faculten al gobernador para efectuar operaciones que implican la alteración de las rentas. ( ) Con base en la trascendencia de las rentas, se advierte que la exigencia prevista en el artículo 347 de la Carta Política, que establece que si los ingresos autorizados por la ley no fueran suficientes para atender los gastos, el gobierno propondrá, por separado y ante el Congreso de la República, un proyecto de ley para la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes resulta aplicable en el ámbito territorial como consecuencia de la remisión que efectúa el artículo 353 superior.
Además, la exigencia de que la alteración de las rentas sea aprobada, por regla general, por una corporación pública de elección popular desarrolla el principio de legalidad del presupuesto y pretende que se garantice el principio democrático, con el fin de que la alteración de las fuentes de ingresos sea objeto de discusión y aprobación por un órgano plural, representativo de diferentes visiones y en el marco de un proceso participativo.
En síntesis, en relación con la identificación y aprobación de las rentas también opera el principio de legalidad, con las excepciones descritas en los fundamentos 31, 42 y 43, razón por la que la facultad de delegación asambleas- gobernadores sobre la alteración de las rentas es inconstitucional. En 8 efecto, esa facultad sacrifica el espacio de deliberación democrática sobre uno de los elementos esenciales del presupuesto y del que depende la efectiva realización del gasto público.” (se destaca) 22.
De acuerdo al marco normativo y jurisprudencial expuesto, se concluye que: i) a nivel municipal, corresponde al Concejo expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos; ii) la competencia para adicionar rentas o incorporar recursos al presupuesto es exclusiva del Concejo a iniciativa del Alcalde y, en consecuencia, iii) al Alcalde le está vedado adicionar rentas o incorporar recursos al presupuesto directamente, salvo, la excepción contemplada en el artículo 29 literal g) de la Ley 1551 de 2012; iv) si el Gobierno Municipal considera necesario que se adicionen o incorporen ingresos al presupuesto aprobado por el Concejo, debe presentar a esa Corporación el proyecto de acuerdo respectivo, pues tales decisiones no pueden ser adoptadas por el Alcalde ya que la Constitución Política no le atribuye esa facultad; y v) si bien no hay norma expresa que prohíba al Concejo autorizar pro tempore al mencionado mandatario para realizar modificaciones o adiciones al presupuesto, tal prohibición deriva de los artículos 345, 346 y 347 de la Constitución Política. 23.
Reservas presupuestales y cuentas por pagar 24. El Estatuto Orgánico de Presupuesto en el artículo 89 establece el fundamento de las reservas presupuestales y cuentas por pagar; que en lo pertinente, señala: “ARTÍCULO 89. Las apropiaciones incluidas en el presupuesto general de la Nación, son autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva.
Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse, transferirse, ni contracreditarse. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales sólo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de bienes y servicios. El Gobierno Nacional establecerá los requisitos y plazos que se deben observar para el cumplimiento del presente artículo (L. 38/89, art. 72;
L. 179/94, art. 38; L. 225/95, art. 8).” (se destaca) 9 25. Así las cosas, las cuentas por pagar de que trata el inciso 3º del artículo transcrito corresponden a los compromisos que quedan pendientes de pago para la siguiente vigencia fiscal, siempre que la obligación haya sido cumplida a satisfacción al 31 de diciembre de la vigencia presente o cuando en desarrollo de un contrato debidamente perfeccionado se haya pactado el pago de anticipos que no fueron cancelados antes del cierre de la vigencia fiscal.
En el mismo pronunciamiento. El Consejo de Estado2 las define así: “El concepto de 'Cuentas por pagar', por su parte, describe aquellos compromisos que quedan pendientes de pago para la siguiente vigencia fiscal, siempre que el bien, la obra o el servicio hayan sido recibidos a satisfacción a 31 de diciembre de la vigencia que concluye o cuando en desarrollo de un contrato debidamente perfeccionado se haya pactado el pago de anticipos que no fueron cancelados antes del cierre de la vigencia fiscal.” 26.
Por su lado, la Corte Constitucional en sentencia C-502 de 1993 señaló que: “Las reservas de caja corresponden exclusivamente a las obligaciones de los distintos organismos y entidades que forman parte del Presupuesto General de la Nación, exigibles a 31 de diciembre, y suponen dos requisitos: que la causa del gasto se haya realizado, es decir, que el servicio se haya prestado, que el bien o la obra se haya recibido, etc.; y que la obligación respectiva esté incluida en el Acuerdo Mensual de Gastos.
En síntesis: la reserva de caja corresponde a una cuenta por pagar.” 27. Por otro lado, el Decreto 1068 de 20153, señaló frente al plazo para ejecutar las cuentas por pagar lo siguiente: “Artículo 2.8.1.7.3.2. Constitución de reservas presupuestales y cuentas por pagar. A más tardar el 20 de enero de cada año, los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación constituirán las reservas presupuestales y cuentas por pagar de la respectiva sección presupuestal correspondientes a la vigencia fiscal anterior, de conformidad con los saldos registrados a 31 de diciembre a través del Sistema Integrado de Información Financiera SIIF Nación. En dicho plazo, solo se podrán efectuar los ajustes a que haya lugar para la constitución de las reservas presupuestales y de las cuentas por pagar, sin que en ningún caso se puedan registrar nuevos compromisos ni obligaciones.
Cumplido el plazo para adelantar los ajustes a que hace mención el inciso primero del presente artículo y constituidas en forma definitiva las reservas presupuestales y cuentas por pagar a través del Sistema Integrado de Información Financiera SIIF 2 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia del 13 de mayo de 2010. Radicado No. 25000-23- 24-000-2004-00960-01 3 por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público. 10 Nación, los dineros sobrantes de la Nación serán reintegrados por el ordenador del gasto y el funcionario de manejo del respectivo órgano a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dentro del mismo plazo.
Las cuentas por pagar y las reservas presupuestales que no se hayan ejecutado a 31 de diciembre de la vigencia en la cual se constituyeron, expiran sin excepción. En caso de que la entidad mantenga recursos de la Nación por este concepto deben reintegrarse por el ordenador del gasto y el funcionario de manejo del respectivo órgano a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dentro de los primeros cinco (5) días del mes siguiente a la expiración de estas.” 28.
De acuerdo con lo anterior, resulta diáfano concluir que para constituir las cuentas pendientes por pagar de año fiscal, se cuenta con un plazo hasta el 20 de enero del año siguiente, una vez constituidas, se cuenta con un plazo para su ejecución hasta el 31 de diciembre. 29. Vigencias futuras 30. Los artículos 14 y 23 de Estatuto Orgánico de Presupuesto, regula el tema del principio de anualidad y de la autorización para asumir obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futura así: “ARTICULO 14.
Anualidad. El año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin excepción. (…)
ARTÍCULO 23. La dirección general del presupuesto nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la asunción de obligaciones, que afecten presupuestos de vigencias futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas. Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dirección general del presupuesto nacional, incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artículo.
Las entidades territoriales podrán adquirir esta clase de compromisos con la autorización previa del concejo municipal, asamblea departamental y los consejos territoriales indígenas, o quien haga sus veces, siempre que estén consignados en el plan de desarrollo respectivo y que sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento. 11 Esta disposición se aplicará a las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta con el régimen de aquéllas.
El gobierno reglamentará la materia. El gobierno presentará en el proyecto de presupuesto anual, un articulado sobre la asunción de compromisos para vigencias futuras.“ 31. Adicionalmente, la Ley 819 de 2003, define así las vigencias futuras en su artículo 12: “Artículo 12. Vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales. En las entidades territoriales, las autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces.
Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que: El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consulte las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1o de esta ley;
Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiación del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas; Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, se excede su capacidad de endeudamiento.
La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno previamente los declare de importancia estratégica. En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración de operaciones conexas de crédito público.” 12 32.
Finalmente, el artículo 1 de la Ley 1483 de 20114, definió las vigencias futuras excepcionales por las entidades territorial, al señalar lo siguiente: “Artículo 1°. Vigencias futuras excepcionales para entidades territoriales. En las entidades territoriales, las asambleas o concejos respectivos, a iniciativa del gobierno local, podrán autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos: a).
Las vigencias futuras excepcionales solo podrán ser autorizadas para proyectos de infraestructura, energía, comunicaciones, y en gasto público social en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que se encuentren debidamente inscritos y viabilizados en los respectivos bancos de proyectos. b). El monto máximo de vigencias futuras, plazo y las condiciones de las mismas deben consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 5° de la Ley 819 de 2003. c).
Se cuente con aprobación previa del Confis territorial o el órgano que haga sus veces. d). Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación. La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización, si los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, excede la capacidad de endeudamiento de la entidad territorial, de forma que se garantice la sujeción territorial a la disciplina fiscal, en los términos del Capítulo II de la Ley 819 de 2003.
Los montos por vigencia que se comprometan por parte de las entidades territoriales como vigencias futuras ordinarias y excepcionales, se descontarán de los ingresos que sirven de base para el cálculo de la capacidad de endeudamiento, teniendo en cuenta la inflexibilidad que se genera en la aprobación de los presupuestos de las vigencias afectadas con los gastos aprobados de manera anticipada.
La autorización por parte de la asamblea o concejo respectivo, para comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno, con fundamento en estudios de reconocido valor técnico que contemplen la definición de obras prioritarias e ingeniería de detalle, de acuerdo 4 Por medio de la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal para las entidades territoriales. 13 a la reglamentación del Gobierno Nacional, previamente los declare de importancia estratégica.
Parágrafo 1°. En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del respectivo gobernador o alcalde; excepto para aquellos proyectos de cofinanciación con participación total o mayoritaria de la Nación y la última doceava del Sistema General de Participaciones. Parágrafo 2°.
El plazo de ejecución de cualquier vigencia futura aprobada debe ser igual al plazo de ejecución del proyecto o gasto objeto de la misma.” 33. De la normativa referida, se desprende que de acuerdo con el principio de anualidad presupuestal, el año fiscal comienza el 1 de enero y termina el 31 de diciembre de cada año; por lo tanto, en principio, los compromisos deben cumplirse dentro de la vigencia en los que son contraídos; sin embargo, si el compromiso se ejecuta en la vigencia en curso, pero por causas imprevisibles y ajenas a la entidad el plazo se extiende a la siguiente vigencia, debe constituirse una reserva presupuestal.
En este caso, el compromiso será cumplido en la vigencia siguiente, pero pagado con recurso de la vigencia en la que inició su ejecución. 34. Ahora bien, la afectación de presupuesto de vigencias futuras, emerge cuando es posible anticiparse que un compromiso no se cumplirá totalmente en la vigencia en curso, sino que su ejecución se extenderá una o más vigencias siguientes, por lo que deberá contarse con certificado de disponibilidad presupuestal para la vigencia en curso y autorización de afectación de presupuestos futuros.
Sobre el particular, el Consejo de Estado5 lo ha explicado de la siguiente manera: “(…) queda claro que la ejecución del contrato que se pagará con recursos de vigencias futuras debe empezar a ejecutarse en el año en curso -vigencia presente y continuar el año(s) siguiente(s) -vigencias futuras. Esto significa que: i) si un contrato de seis (6) meses de plazo empieza a ejecutarse en un año y termina en el mismo, su pago no se puede hacer con vigencias futuras, sino sólo con vigencias presentes.
Por el contrario, ii) si ese mismo contrato de seis (6) meses de plazo empieza a ejecutarse en un año y termina el siguiente, su pago, debe hacerse con una combinación de vigencias presentes más vigencias futuras. Incluso, en el último evento, si la entidad cuenta con todos los recursos en la vigencia presente, sólo puede afectar lo que calcula será el gasto de la ejecución en ese año, y con vigencias futuras lo que se estima será el gasto de la ejecución el año siguiente” II.III.II.
Análisis sustancial del caso 5 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 12 de agosto de 2014. Radicado No. 05001- 23-31-000-1998-01350-01(28565) 14 35. La Gobernación de Caldas afirma que, los artículos 15 y 17 y el numeral 28.6 del artículo 28 del Acuerdo 390 del 29 de noviembre de 2024, al considerar el Concejo de Palestina las expidió contrario a lo establecido en las leyes aplicables y al Estatuto Presupuestal Municipal.
En esa medida, se abordará cada uno de los artículos censurados por el ente departamental. 36. En cuanto al Reintegro de cuentas por pagar, señaló el departamento de Caldas que el artículo 15 del Acuerdo 390 de 2024, desconoció lo establecido en los artículos 91, 119, 120 y 121 del Acuerdo No. 247 de 2018 que contiene el Estatuto Presupuestal Municipal de Palestina, puesto que las cuentas por pagar se ejecutan durante todo el año y no hasta el 1 de marzo de 2025. 37.
El Concejo y municipio de Palestina, sostienen que el artículo 15 debe ser interpretado conforme al artículo 119 del Acuerdo 247 de 2024 en tanto son los compromisos legalmente adquiridos que cuentan con registro presupuestal de compromiso. 38. El Concejo Municipal de Palestina, al expedir el artículo 15 del Acuerdo 390 de 2024, señaló lo siguiente: “ARTICULO 15.- Constituidas las cuentas por pagar al cierre de la vigencia fiscal año 2024, por todos los órganos, que no fueran pagadas a más tardar el 1 de marzo del 2025, los dineros serán reintegrados a la Tesorería Municipal, sobrantes recibidos del municipio por todos los órganos. ΕΙ reintegro será refrendado por el ordenador del gasto y el Secretario de Hacienda Municipal.” 39.
Al respecto, según lo indicado en el fundamento jurídico previamente expuesto, de conformidad con el artículo 2.8.1.7.3.2 del Decreto 1068 de 2018, para constituir las cuentas pendientes por pagar de año fiscal, se cuenta con un plazo hasta el 20 de enero del año siguiente y, una vez constituidas, se cuenta con un plazo para su ejecución hasta el 31 de diciembre. 40.
Así, a modo de ejemplo, en el municipio de Palestina las cuentas por pagar del año 2024 debían constituirse hasta el 20 de enero de 2025, una vez hecho ese ejercicio, la entidad cuenta con un plazo para ejecutar esos compromisos hasta el 31 de diciembre de 2025. 41. De acuerdo con lo anterior, el artículo 15 del Acuerdo 390 de 2024, al establecer que el plazo de las cuentas por pagar vence el 1 de marzo, contraviene lo señalado en el artículo 2.8.1.7.3.2 del Decreto 1068 de 2018, que dispone que ese término se extiende hasta el 31 de diciembre de la vigencia en la cual se constituyeron; motivo por el cual, deberá declarase la invalidez. 42.
En cuanto a las vigencias futuras, señaló que el artículo 17 de acuerdo acusado al otorgarse la facultad amplia al alcalde para constituir vigencias futuras, 15 para los contratos de administración del régimen subsidiado de seguridad social en salud, se está desconociendo el estatuto presupuestal del municipio; además porque, no se estableció qué tipo de vigencias futuras son las autorizadas, como tampoco se demostró el cumplimiento de los requisitos para unas y otras. 43.
El Concejo y municipio de Palestina, sostiene que la facultad otorgada al alcalde fue por un tema único y específico, y con el propósito de asegurar la prestación del servicio público esencial de salud a todos los habitantes del municipio de Palestina. 44. El Concejo de Palestina, mediante el artículo 17 de Acuerdo 390 de 2024, dispuso lo siguiente: “ARTÍCULO 17.- Cuando el municipio requiera celebrar compromisos que cubran varias vigencias fiscales, deberán obtener la autorización para comprometer vigencias futuras, las que deberán tramitarse ante el Concejo municipal.
Se exceptúan las vigencias futuras para suscribir los contratos de administración del régimen subsidiado de seguridad social en salud, para cuya utilización se faculta ampliamente al Alcalde municipal a través del presente inciso.” 45. Sobre el particular, se advierte que el artículo 1 de la Ley 1483 de 2011 señala que los Concejos podrán autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización, no obstante, la misma norma indica que para su procedencia se deben reunir los siguientes requisitos: a).
Las vigencias futuras excepcionales solo podrán ser autorizadas para proyectos de infraestructura, energía, comunicaciones, y en gasto público social en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que se encuentren debidamente inscritos y viabilizados en los respectivos bancos de proyectos. b). El monto máximo de vigencias futuras, plazo y las condiciones de las mismas deben consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 5° de la Ley 819 de 2003. c).
Se cuente con aprobación previa del Confis territorial o el órgano que haga sus veces. d). Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación.” 46. Al respecto se advierte que, el artículo 17 analizado no cumple con los criterios para autorizar vigencias futuras previsto en el artículo 1 de la Ley 1483 de 2011, pues si bien está relacionado con salud, no se encuentra acreditado que esté debidamente inscrito y viabilizado en el banco de proyectos. 16 47.
Asimismo, el artículo objeto de análisis no estableció el monto máximo de vigencias futuras, tampoco el plazo y las condiciones que debe estar acorde con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. 48. Tampoco se aportó prueba que acredite la aprobación previa del Confis o el órgano que haga sus veces en el municipio de Palestina. Por lo tanto, el artículo 17 de acuerdo en cuestión, quebrantó el ordenamiento jurídico por cuanto el Concejo de Palestina no cumplió con los requisitos legales a efectos de comprometer vigencias futuras ordinarios y excepcionales, razón por la cual debe declararse su invalidez. 49.
En cuanto la autorización al alcalde para modificar el presupuesto, señaló que el artículo 28.6 del Acuerdo 390 de 2024, es inválido conforme se deriva de los artículos 345, 346 y 247 de la Constitución Política; en la medida que las adiciones o traslados del presupuesto que modifiquen los montos aprobados por el Concejo deberá realizarse a través de Acuerdo Municipal, señalando que, cuando el alcalde requiera que se modifique el presupuesto, debe tramitarse a través del proyecto de acuerdo respectivo. 50.
El Concejo y el municipio de Palestina señalaron que de acuerdo con el literal g), artículo 91 de la Ley 136 de 1994, el alcalde está autorizado para realizar incorporaciones al presupuesto municipal. 51. El Concejo de Palestina, mediante el artículo 28.6 del Acuerdo 390 de 2024, dispuso lo siguiente: “28.6 Autorizar a la Alcalde Municipal para que incorpore los recursos de capital provenientes de rendimientos financieros generados, de acuerdo con la naturaleza de cada recurso administrado, cuando al cierre de la vigencia se generen año 2024; con el fin de garantizar un debido cierre presupuestal y de tesorería y con ello evitar hallazgos administrativos de los organismos de control.” 52.
El Consejo de Estado6, al referirse sobre las adiciones presupuestales señaló: “a. Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley. La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida.
En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional 6 Consejero Ponente: William Zambrano Cetina. Radicación No. 1.889; 11001-03-06-000-2008- 0022-00 17 asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción”. 53.
Ahora bien, las adiciones o incorporaciones de ingresos constituyen un tipo de modificación al presupuesto de rentas y operan básicamente cuando se requiere incorporar recursos inicialmente no contemplados en el presupuesto aprobado y que servirán de base para abrir créditos (gastos) adicionales o para aumentar los existentes. 54. Como se señaló previamente, la facultad para efectuar este tipo de modificaciones al presupuesto es del Concejo a iniciativa del alcalde.
Esto significa que en principio, el ejecutivo no puede hacer directamente la adición de recursos al presupuesto; excepto en el evento contemplado en el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012 referente a la incorporación “dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución…”. 55.
De manera que, los concejos municipales no pueden delegar sobre los alcaldes la función de adicionar rentas al presupuesto, puesto que se estaría sacrificando el espacio de deliberación democrática sobre uno de los elementos esenciales del presupuesto y del que depende la efectiva realización del gasto público. 56. Ahora bien, analizando el artículo 28.6 del Acuerdo 390 de 2024, se advierte que se autorizó al alcalde “para que incorpore los recursos de capital provenientes de rendimientos financieros generados, de acuerdo con la naturaleza de cada recurso administrado”, esto es, sin precisar la fuente, desconoce la regla de competencia exclusiva del Concejo a iniciativa del alcalde, para efectuar este tipo de modificaciones, más aún si se advierte que los rendimientos financieros no se enmarcan en el evento contemplado en el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, razón por la cual se declarará su invalidez.
II.II.III. Conclusión 57. Los artículos 15, 17, y 28.6 del Acuerdo 390 del 29 de noviembre de 2024, "Por medio del cual se expide el presupuesto de rentas y gastos del municipio de Palestina Caldas, para la vigencia fiscal año 2025 y se dictan otras disposiciones”, son inválidos por cuanto el Concejo de Palestina: i) estableció que el plazo de las cuentas por pagar vencía el 1 de marzo, controvirtiendo sin justificación lo señalado en el artículo 2.8.1.7.3.2 del Decreto 1068 de 2018, que dispone que ese término se extiende hasta el 31 de diciembre de la vigencia en la cual se constituyeron; ii) el artículo 17 no cumple con los criterios para autorizar vigencias futuras previsto en el artículo 1 de la Ley 1483 de 2011 y iii) se autorizó al alcalde para incorporar 18 recursos de capital, sin precisar la fuente, desconociendo la regla de competencia exclusiva del Concejo a iniciativa del alcalde, para efectuar este tipo de modificaciones.
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero: Declarar la invalidez los artículos 15, 17, y 28.6 del Acuerdo 390 del 29 de noviembre de 2024, "Por medio del cual se expide el presupuesto de rentas y gastos del municipio de Palestina Caldas, para la vigencia fiscal año 2025 y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Concejo de Palestina. Segundo: Comunicar esta determinación señor gobernador del departamento de Caldas, al presidente del Concejo y al alcalde de Palestina - Caldas.
Tercero: Contra la presente decisión, no procede recurso alguno. Por la Secretaría hacer las anotaciones pertinentes en el portal web “samai”.
NOTIFÍQUESE Firmado electrónicamente en SAMAI JORGE HUMBERTO CALLE LÓPEZ Magistrado Ponente Firmado electrónicamente en SAMAI DIANA PATRICIA HERNÁNDEZ CASTAÑO Magistrada Firmado electrónicamente en SAMAI AUGUSTO RAMÓN CHÁVEZ MARÍN Magistrado