SIGCMA-SGC TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrado Ponente: Iván Fernando Prada Macías Bucaramanga, trece (13) de febrero de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 686793333001-2020-00212-01 Medio de control: Nulidad Simple Demandante: Carlos Manuel Rodríguez Santos ceadsdirector@hotmail.com Demandado Municipio de Sucre (Santander) – Concejo Municipal contactenos@sucre-santander.gov.co s.gobierno@sucre-santander.gov.co asesoriajuridicasucre2021@gmail.com concejo.sucre@gmail.com Coadyuvantes por pasiva: Grupo de litigio estratégico Carlos Gaviria Díaz del Consultorio Jurídico de la Escuela de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Industrial de Santander litigio.estrategico@uis.edu.co escder.derambiental@uis.edu.co Observatorio de Conflictos Ambientales de la Corporación para el Desarrollo del Oriente – Compromiso admin@corporacioncompromiso.com miguelfcont@gmail.com Gladys Mercedes Sánchez Gómez gladysango@hotmail.com Otros coadyvantes Ministerio Público: Procuraduría 159 Judicial II para Asuntos Administrativos nmgonzalez@procuraduria.gov.co Tema: Para que los actos de la administración tengan el carácter de administrativos deben tener, entre otros presupuestos de la existencia, un carácter decisorio, en tanto es lo que permite que se efectúe el control de legalidad.
El principio de rogatividad en la jurisdicción contencioso-administrativa tiene como interferencia permitida la supremacía de la Constitución Política y el reconocimiento de los derechos fundamentales. Tensión existente entre los principios de Estado unitario y autonomía territorial en el marco concreto del acto administrativo cuya legalidad se discute.
Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por el Grupo de litigio estratégico Carlos Gaviria Díaz del Consultorio Jurídico de la Escuela de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Industrial de Santander, el Observatorio de Conflictos Ambientales de la Corporación para el Desarrollo Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 686793333001-2020-00212-01 del Oriente – Compromiso y, la señora Gladys Mercedes Sánchez Gómez, contra la sentencia de fecha treinta (30) de marzo de dos mil veintitrés (2023) proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda1. La demanda fue interpuesta por el señor Carlos Manuel Rodríguez Santos, en ejercicio del medio de control de Nulidad en contra del Acuerdo Municipal No. 026 de fecha 29 de noviembre de 2017 expedido por el Concejo Municipal de Sucre (Santander); para lo cual, adujo como pretensiones: “…1. Que es nulo por Inconstitucionalidad, el Acuerdo Municipal 026 de noviembre 29 de 2017, por el cual se aprobó y adoptó la decisión mayoritaria del pueblo sucreño expresada en los resultados de la consulta popular del 1° de octubre de 2017, en la que los ciudadanos votaron por el No a la realización de actividades de explotación y exploración minera y petrolera en la jurisdicción del Municipio de Sucre-Santander. 2.
Una vez ejecutoriada la Sentencia que le ponga fin a la presente acción, se comunique a la autoridad administrativa que profirió el acto, para los efectos legales consiguientes…” Como hechos fundamento de la pretensión anulatoria, expuso el demandante, que a través del Acuerdo Municipal No. 026 del 29 de noviembre de 2017, aprobó la decisión de la consulta popular realizada en el Municipio de Sucre el día 1 de octubre de 2017, en la cual se prohibió “la exploración y explotación minera y de hidrocarburo convencional y no convencional en el Municipio Sucre”.
Señaló, además, que en la parte considerativa del acto administrativo, se hizo alusión al artículo 33 de la Ley 136 de 1994, norma que, a la postre, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C 053 de 2019, en el entendido que, indicó el demandante, se desconoció el artículo 105 de la Constitución Política, por cuanto las “normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios” se debía tramitar como una Ley Orgánica y no, como una Ley Ordinaria.
Así las cosas, aseveró, que el Concejo Municipal de Sucre (Santander), al “tenor de las disposiciones constitucionales que regulan la materia, específicamente el art. 105 en concordancia con el art. 288 de la C.N. de 1991” incurrió en “la causal de nulidad de <Incompetencia> de los Actos Administrativos, pues, la regulación de las consultas populares para decidir asuntos de competencia del respectivo Departamento o municipio, en principio es atribuible al Congreso de la República mediante una <Ley Orgánica>”.
Ahora bien, las normas violadas y el concepto de la violación que invocó el demandante, partió del señalamiento de los artículos 105 y 287 de la Constitución Política; frente a los cuales sostuvo, que el Acuerdo Municipal No. 026 de 2017 los desconoció, en tanto que dichas normas precisan que “una ley orgánica de ordenamiento territorial debe regular los casos, los requisitos y las formalidades en que los gobernadores y alcaldes podrán realizar consultas populares para decidir 1 Ver folios 3 a 7 del documento “01.
CUADERNO PRINCIPAL FLS 1-50” de OneDrive – índice 00003 de SAMAI. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 686793333001-2020-00212-01 sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio”, luego, en su sentir, se configuró la causal de nulidad de falta de competencia, en tanto que, conforme a la sentencia C 056 de 2019 de la Corte Constitucional, la “regulación de las consultas populares para decidir asuntos de competencia del respectivo Departamento o municipio”, es “atribuible al Congreso de la República mediante una <Ley Orgánica> y no a los Concejos Municipales”.
De igual manera afirmó, que “la Corte Constitucional mediante Sentencia C-273/16, al declarar inexequible el art. 37 del Código de Minas, (…) dejó claro la prohibición legal a las autoridades regionales, locales o seccionales para establecer que zonas del territorio quedan excluidas de manera permanente o temporal de actividad minera”. 2.
Contestación de la demanda2. Por intermedio de apoderado debidamente constituido, el Municipio de Sucre (Santander) dio contestación de la demanda. De esta manera, indicó, que se opone a la pretensión de nulidad del acto administrativo cuestionado por el demandante, aduciendo, como argumento en defensa de la legalidad, que “de acuerdo a la naturaleza jurídica del acto administrativo este fue aprobado por el Concejo Municipal de Sucre Santander y sancionado por la Alcaldía de Sucre Santander, se advierte que el mismo tuvo control de legalidad a través de la Gobernación de Santander, quien estableció que el mismo se ajusta a derecho, y quien a su vez a el Gobernador de Santander, no solicito la invalidez del acuerdo 026 de noviembre 29 de 2017, al honorable Tribunal Administrativo de Santander”. 3.
Intervención de los coadyuvantes3. Mediante auto de fecha 3 de febrero de 20234, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de San Gil, aceptó tener como coadyuvantes a: - Miguel Francisco Contreras Landinez - German Alexis Gómez García y Luis Hernán Manrique Rincón - Jairo Iván Téllez Romero - Emmilly Katherine Peña Marín - Rafael H. Wanumen C. - Jacks Robert Palacios Mosquera y Julie Natalie Parra - Antonio Pineda González - Veeduría Ambiental Ecovalle representada por Antonio Eberto Pineda González - Claudio Yesid Díaz Guarnizo y Nohemí Cancino Parra - Clelia Lucila Sánchez Gómez - María Alejandra Gómez Sánchez - Gladys Mercedes Sánchez Gómez - Camilo Santamaría - Nubia Mayury Parra Ariza 2 Ver documento “20.
Memorial-ContestacionDemanda” de OneDrive – índice 00003 de SAMAI. 3 Mediante auto de fecha 3 de febrero de 2023, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de San Gil, aceptó la coadyuvancia de los Ver documento “29. Auto-AdmiteCoadyuvancia+TramiteSentenciaAnticipada” de OneDrive – índice 00003 de SAMAI. 4 Ver documento “29.
Auto-AdmiteCoadyuvancia+TramiteSentenciaAnticipada” de OneDrive – índice 00003 de SAMAI. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 686793333001-2020-00212-01 - Corporación de Servicio Integrado “ACUALTOS” representada legalmente por Raúl Romero Marín - Ramón González Ardila - Lilia Stella Pineda González - Usuarios Quebrada o Fuente de Agua Los Alpes, Fuentes Hídricas Vereda Órganos y Fuentes Hídricas Cerro de Arcabuco del Municipio de Sucre (Santander) representados para el trámite por Jairo Martínez - Directivos, Docentes y Administrativos de la Institución Educativa Sergio Ariza representados para el trámite por Hugo Alejandro Burgos - Grupo de Litigio Estratégico Carlos Gaviria Díaz representado para el trámite por Miguel Francisco Contreras Landinez - Observatorio de Conflictos Ambientales de la Corporación para el Desarrollo del Oriente –COMPROMISO representado para el trámite por Mauricio Meza Blanco Quienes presentaron intervención5 en defensa de la legalidad del Acuerdo Municipal No. 026 del 29 de noviembre de 2017.
II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil, sentencia de fecha treinta (30) de marzo de dos mil veintitrés (2023) accedió a las pretensiones de la demanda; para lo cual, decidió: “PRIMERO: DECRÉTESE la nulidad de los artículos 4, 5 y 10 del Acuerdo Municipal No. 026 de veintinueve (29) de noviembre de 2017 «POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDE EL ACUERDO QUE ADOPTA LAS MEDIDAS NECESARIAS PARA QUE LA DECISIÓN DEL PUEBLO REFLEJADA EN LA VOTACIÓN DE LA CONSULTA POPULAR EL 01 DE OCTUBRE DEL 2017 SEA DE CARÁCTER OBLIGATORIA» proferido por el Concejo Municipal de Sucre, Santander, de conformidad con lo expuesto en la motiva de la presente decisión.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el proceso previas las anotaciones del caso.” Como fundamento de la decisión anulatoria, expuso, que de conformidad con la sentencia SU-095 de 2018, las entidades territoriales “no pueden vetar la exploración y explotación de los recursos naturales no renovables por cuanto con esa determinación se desconocen las facultades y competencias del gobierno nacional central respecto a los recursos del subsuelo”.
De esta manera, precisó, que el acto administrativo demandado desconoció los artículos 80, 332, 334, 360 y 361 de la Constitución Política, relacionados con el “subsuelo, los recursos naturales no renovables, la contraprestación económica a título de regalía en razón de su 5 Ver documentos: 05. Memorial-SOL. COADYUVANCIA, 07. Memorial-SolicitudCoadyuvancia, 08.
Memorial- SolicitudCoadyuvanciade, 09. Memorial-SolicitudCoadyuvancia, 10. Memorial-SolicitudCoadyuvancia, 11. Memorial-SolicitudCoadyuvancia, 12. Memorial-SolicitudCoadyuvancia, 13. Memorial-SolicitudCoadyuvancia, 14. Memorial-SolicitudCoadyuvancia, 15. Memorial-SolicitudCoadyuvancia, 16. Memorial- SolicitudCoadyuvancia, 17. Memorial-SolicitudCoadyuvancia, 18.
Memorial-SolicitudCoadyuvancia, 19. Memorial-SolicitudCoadyuvancia, 21. Memorial-SolicitudCoadyuvancia, 22. Memorial-SolicitudCoadyuvancia, 23. Memorial-SolicitudCoadyuvancia, 24. Memorial-SolicitudCoadyuvancia, 25. Memorial- SolicitudCoadyuvancia, 26. Memorial-CoadyuvanciaUIS, 27. Memorial-CoadyuvanciaOCMA de OneDrive – índice 00003 de SAMAI.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 686793333001-2020-00212-01 explotación y la propiedad y competencias del Estado”. Así mismo, indicó, que si bien la sentencia SU-095 de 2018 fue proferida con posterioridad al Acuerdo Municipal, lo cierto es, que “en dicha providencia identificó otras providencias judiciales en las que se había definido el contenido y alcance de las competencias de la nación respecto de la exploración o explotación del subsuelo o de los recursos naturales no renovables, pronunciamientos que también constituyen el precedente judicial aplicable a este caso, por cuanto se profirieron con antelación a la expedición del acuerdo censurado.
Particularmente abordó los fallos C-149 de 2010, C-395 de 2012, C-035 de 2016, C-273 de 2016 y C-389 de 2016, concernientes a los principios de Estado unitario y de autonomía territorial, a las competencias de la nación sobre uso del subsuelo y su convergencia con las competencias de las entidades territoriales en la administración del suelo, que lleva implícita la aplicación de los principios de coordinación y concurrencia, conforme a lo previsto en el artículo 288 de la Constitución, alegado como desconocido por el extremo demandante”; en esa medida, manifestó, que el Municipio de Sucre no contaba con facultades constitucionales y legales para prohibir de manera unilateral en su jurisdicción para el desarrollo de las actividades mineras.
III. DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN Frente a la sentencia de fecha treinta (30) de marzo de dos mil veintitrés (2023) proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil, los coadyuvantes Grupo de Litigio Estratégico Carlos Gaviria Díaz del Consultorio Jurídico de la Escuela de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Industrial de Santander6, Observatorio de Conflictos Ambientales de la Corporación para el Desarrollo del Oriente –COMPROMISO7 y Gladys Mercedes Sánchez Gómez8, interpusieron recurso de apelación: 1.
Del Grupo de Litigio Estratégico Carlos Gaviria Díaz del Consultorio Jurídico de la Escuela de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Industrial de Santander. En el término de ejecutoria de la providencia de primera instancia, el coadyuvante presentó recurso de apelación, para cual argumentó, que el a quo “omitió pronunciarse”, siendo el “único concepto de violación esbozado en la demanda”, sobre los efectos en el tiempo de la sentencia C-053 de 2019, esto es, si debían aplicarse efectos prospectivos o retrospectivos.
Así mismo, censuró, que la Juez de instancia argumentara la decisión anulatoria, de manera oficiosa por cuanto no fue relacionada en el concepto de violación de la demanda, a partir de la sentencia SU- 095 de 2018 que, “si bien recoge postulados expuestos en sentencias C-149 de 2010, C-395 de 2012, C-035 de 2016, C-273 de 2016 y C-389 de 2016” y, por lo mismo “constituye sin lugar a dudas precedente aplicable”, aquel precedente fue abordado y replanteado en su momento por la sentencia T-445 de 2016, en la cual se precisó que “los entes territoriales poseen la competencia para regular el uso del suelo y garantizar la protección del medio ambiente, incluso si al ejercer dicha 6 Ver documento “35.
Memorial-RecursoApelacion” de OneDrive – índice 00003 de SAMAI. 7 Ver documento “36. Memorial-RecursoApelacion” de OneDrive – índice 00003 de SAMAI. 8 Ver documento “37. Memorial-RecursoApelacion” de OneDrive – índice 00003 de SAMAI. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 686793333001-2020-00212-01 prerrogativa terminan prohibiendo la actividad minera” y, constituía el precedente aplicable al Acuerdo 026 de 2017; con lo cual, en sentir del recurrente, se desconoció el principio “por el cual la Jurisdicción Contenciosa Administrativa es de naturaleza rogada” que establece, que el Juez no puede actuar de manera oficiosa sino que respecto de los cargos expuestos; lo cual conllevó, además, a la infracción del principio de la congruencia; así, indicó textualmente: “Por otra parte, es necesario señalar que el despacho judicial incurrió en vulneración del principio por el cual la Jurisdicción Contenciosa Administrativa es de naturaleza rogada.
Lo anterior en el entendido de que, por regla general, el operador jurídico no puede actuar de manera oficiosa, sino que su actividad se desarrolla respecto de los cargos que los ciudadanos plantean en ejercicio de las acciones constitucionales y legales que han sido previstas por el legislador (SU 061 de 2018). Téngase en cuenta que la jurisprudencia del Consejo de Estado señala que el juez de la administración no puede estudiar la posible infracción de normas superiores, que no hayan sido indicadas como violadas junto con el concepto de dicha violación; en ese mismo sentido, el juez administrativo está sometido al principio dispositivo, conforme al cual deben individualizarse las pretensiones anulatorias y apoyarse en las razones de derecho que las motiva.
(Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección C. Sentencia de radicado 25000-23-26-000-2008-00387-01 (45356), ponente Guillermo Sanchez Luque, 2021). ( ) Cabe señalar que, en el presente caso, la sentencia proferida no advierte o esboza fundamento alguno para actuar de manera oficiosa.” (énfasis del texto original) 2. Del Observatorio de Conflictos Ambientales de la Corporación para el Desarrollo del Oriente –COMPROMISO.
En la sustentación del recurso de alzada, el Observatorio de Conflictos Ambientales de la Corporación para el Desarrollo del Oriente –COMPROMISO manifestó, que en la consulta popular realizada el 1 de octubre de 2017 en el Municipio de Sucre (Santander), que responde al principio democrático, el “98.21% de los habitantes no está de acuerdo con que en sus territorios se realicen actividades de exploración y explotación minera y petrolera”.
De igual manera, refirió, que el derecho de participación en asuntos ambientales tiene un sustento constitucional en los artículos 1, 2, 3, 40, 79, 95 numeral 5 y 103; así como convencional en los artículos 6 y 7 de la Carta Democrática Interamericana, 25 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, 13, 20 y 22 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; frente a lo cual, concluyó el recurrente, que “argumentos jurídicos relevantes para avalar las consultas populares que se utilizaron en la época”.
Por otra parte, respecto de la Sentencia C-053 de 2019 que declaró la inexequibilidad del artículo 33 de la Ley 136 de 1994, señaló, que no existe una “ley de coordinación, concurrencia y subsidiariedad”, para proyectos de la industria Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 686793333001-2020-00212-01 minero energética, por lo que “es difícil aplicar este precedente sin tener claro un escenario legal que delimite esos conceptos en armonía con los principios de Estado unitario y autonomía territorial”.
De igual manera, indicó, que los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional son, por regla general, hacia futuro. Con base en lo anterior, concluyó, que la sentencia C-053 de 2019 “solo tiene efectos hacía el futuro para garantizar la seguridad jurídica; es necesario mantener el acuerdo municipal porque este materializa el derecho de participación ciudadana, siendo este el más idóneo por cuanto no existe todavía una ley que determine cómo se deben desarrollar y aplicar los principios de concurrencia, subsidiariedad y coordinación”.
Así mismo, aseveró, que la Juez de instancia al fundamentar su decisión en la sentencia SU-095 de 2018, expuso un debate no propuesto en la demanda como cargo de nulidad, evitó el debate de los efectos retroactivos de la sentencia y se apartó del “estándar internacional de protección a los derechos humanos del principio de progresividad”; textualmente indicó: “.- Al utilizar los argumentos de la sentencia SU095 de 2018, primero, nos expone a un debate no propuesto en la demanda como cargo de nulidad, en segundo lugar, evita la discusión de los efectos retroactivos de esta sentencia, quedando vacío el debate jurídico propuesto en la motivación de la sentencia, y tercer lugar, se aparta del estándar internacional de protección a los derechos humanos del principio de progresividad ” 3.
De la señora Gladys Mercedes Sánchez Gómez. Como sustento del recurso de apelación sostuvo, que se desconoce que el Acuerdo Municipal No. 026 de 2017, al ratificar la consulta popular, atiende a lo normado en los artículos 1, 2, 3, 40, 79 y 105 de la Constitución Política al dar prevalencia al interés general y, al atributo de la autonomía de las entidades territoriales.
De esta manera, concluyó, que al declarar la nulidad del acto administrativo con fundamento de la sentencia SU-095 de 2018, conllevó a una “empobrecimiento y retroceso del espíritu democrático y participativo de la constitución”. IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Por auto de fecha veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) se admitió el recurso de apelación9, ordenándose la notificación personal del Ministerio Público, y en la misma providencia de conformidad con lo previsto en el numeral 4º del artículo 247 del CPACA, se corrió traslado para que las partes alegaran de conclusión y para que el Ministerio Público emitiera concepto de fondo.
En esta etapa procesal, sólo la delegada del Ministerio Público con funciones de intervención ante el Despacho del Magistrado Ponente, presentó concepto de fondo10 en el cual solicitó, se confirmara la sentencia de primera instancia, por 9 Ver índice 00004 de SAMAI. 10 Ver índice 00009 de SAMAI. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 686793333001-2020-00212-01 cuanto acató el precedente jurisprudencial de la sentencia SU-095 de 2018; para lo cual, argumentó, que si bien la jurisdicción contencioso administrativa funciona bajo el principio de la justicia rogada, la Corte Constitucional en la sentencia SU-061 de 2018 afirmó, que “no puede llegar al extremo de conducir a la adopción de una decisión judicial que resulte abiertamente incompatible con el ordenamiento jurídico, especialmente cuando su interpretación restringe (i) el goce efectivo de los derechos fundamentales de aplicación inmediata previstos en el Texto Superior, (ii) normas y principios consagrados en la Constitución Política, (iii) la real comprensión de la relación jurídica-procesal trabada por las partes, (iv) el cumplimiento de derechos humanos y normas de derecho internacional humanitario ratificadas por el Estado colombiano y, finalmente, (v) leyes relevantes para la resolución del asunto comprometido”.
Respecto de la consulta popular, señaló, que de acuerdo con el artículo 18 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015, sólo pueden ser materia de consulta popular, ““aquellas cuestiones que sean de la competencia de la respectiva corporación o entidad territorial”; prohibiéndose que se convoquen consultas populares sobre asuntos: a) sean de competencia exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes; b) presupuestales, fiscales o tributarias; c) relaciones internacionales; d) concesión de amnistías o indultos; e) preservación y restablecimiento del orden público”; en este sentido, refirió, que no era admisible someter a una consulta local la exclusión de zonas de actividad minera y de exploración y explotación de hidrocarburos, pues la Nación, conforme el artículo 332 de la Constitución Política, es la propietaria del subsuelo y, el artículo 37 de la Ley 685 de 2001, como la sentencia C-123 de 2014, se “prohíbe a las autoridades territoriales, excluir zonas de su territorios para el desarrollo de la actividad minera”; por lo que, en su sentir, la consulta popular realizada en el Municipio Sucre, contradice el artículo 105 de la Constitución Política, en el entendido que la consulta no recayó sobre aspectos de la competencia de la entidad territorial.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA Concluido el trámite procesal sin que la Sala advierta irregularidad alguna con eficacia para invalidar la actuación cumplida, y hallándose estructurados los presupuestos de ley para decidir el fondo de la cuestión, procederá la Corporación a proferir el fallo de segunda instancia. 1. Competencia. Conforme al artículo 153 del CPACA, el Tribunal Administrativo es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial; razón por la cual procede la Sala a desatar la presente controversia en segunda instancia. 2.
Delimitación del problema jurídico. De acuerdo con el artículo 31 de la Constitución Política, “el superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único”, previsión constitucional a partir de la cual se desarrolló el principio de la non reformartio un Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 686793333001-2020-00212-01 pejus, el cual se ha establecido, junto con el principio de la congruencia (artículo 281 del C.G.P.), en el marco fundamental de competencia para el Juez de segunda instancia, al imponerle como límite de la decisión las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia; de manera clara, el artículo 328 del CGP prescribe, que el Juez de segunda instancia deberá pronunciarse “solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante”; de donde los demás aspectos se excluyen del debate en la instancia superior, sin perjuicio de los aspectos que se puede analizar de oficio, como son los que tienen que ver con los presupuestos procesales de la acción (competencia, caducidad o legitimación de las partes) o, en aquellos eventos en los cuales se hace exigible del Juez superior evitar la consolidación de situaciones jurídicas en abierta contradicción del ordenamiento jurídico y de los derechos constitucionales fundamentales, exigencia que parte del principio pro homine11, de prevalencia del derecho sustancial y de las garantías judiciales que se derivan de la tutela judicial efectiva dispuesta en el artículo 8 de la CADH.
Así, en el presente asunto se advierte de los hechos controvertidos, que el a quo accedió a la pretensión anulatoria de los “artículos 4, 5 y 10 del Acuerdo Municipal No. 026 de veintinueve (29) de noviembre de 2017”, al considerar, que existía una línea jurisprudencial de la Corte Constitucional sólida que fue recogida en la sentencia SU-095 de 2018, que determinaba que las entidades territoriales no tienen competencia constitucional para restringir, o prohibir, en el ámbito de su jurisdicción, el desarrollo de actividades mineras.
Frente a la anterior decisión, los coadyuvantes Grupo de Litigio Estratégico Carlos Gaviria Díaz del Consultorio Jurídico de la Escuela de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Industrial de Santander, Observatorio de Conflictos Ambientales de la Corporación para el Desarrollo del Oriente – COMPROMISO y Gladys Mercedes Sánchez Gómez, presentaron sendos recursos de apelación, cuestionando, a modo general, por una parte, el hecho que la Juez de instancia argumentara la declaratoria de anulación del Acuerdo No. 026 del 29 de noviembre de 2017, por razones de nulidad que no fueron señaladas por la parte actora en el concepto de violación, al punto que omitió pronunciarse respecto de la sentencia C-053 de 2019 en cuanto a sus efectos en el tiempo y el objeto de la decisión, dándole efectos retroactivos a la sentencia SU-095 de 2018.
Así mismo, adujeron los recurrentes, que contrario a lo concluido por la Juez de instancia, el Municipio de Sucre (Santander), de acuerdo con las normas constitucionales y legales vigentes al momento de expedición del Acto Administrativo demandado, así como a la sentencia T-445 de 2016, si tenía competencia para regular el uso del suelo y garantizar la protección del medio ambiente y, en esa medida, debe respetarse la decisión de los habitantes del municipio que fue expresada en la consulta popular, pues aquella se entiende es desarrollo del principio democrático y del derecho 11 Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia T 284 de 2006, advirtió que “El principio pro homine es un criterio hermenéutico que informa todo el derecho de los derechos humanos, en virtud del cual se debe acudir a la norma más amplia, o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos, e inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o a su suspensión extraordinaria.
Este principio coincide con el rasgo fundamental del derecho de los derechos humanos, esto es, estar siempre a favor del hombre”. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 686793333001-2020-00212-01 constitucional y convencionalmente reconocido a la participación en los asuntos en las decisiones que los afectan.
Pues bien, a partir de la interpretación integral de los recursos de apelación, esto es, considerándolos como un todo armónico en conjunto que se confrontan con la decisión de primera instancia, la Sala se enfrenta a dos problemas jurídicos, a saber: Un problema jurídico procesal con contenido sustancial, en el cual tendrá que revisarse si, como lo censuran los recurrentes, la Juez de instancia trasgredió el principio de rogatividad, propio del contencioso objetivo de legalidad, incurriendo la sentencia de primera instancia en una incongruencia extra petita, al haberse concedido la pretensión de anulación del Acuerdo No. 026 de 2017, por razones de ilegalidad no señaladas por la parte actora, en específico, al haberse fundamentado la decisión en la Sentencia SU-095 de 2018 de la Corte Constitucional, la cual es posterior a la expedición del Acuerdo censurado.
Definido lo anterior, deberá la Sala determinar si, de acuerdo con la distribución de las competencias y funciones constitucionales asignadas a partir de la estructura del Estado, el Municipio tiene competencia para prohibir, en ejercicio del atributo de la autonomía de las entidades territoriales, el desarrollo de actividades mineras en su territorio con fundamento en el resultado de una consulta popular, aspecto que llevaría a infirmar la decisión de primera instancia; o, sí por el contrario, a partir del marco constitucional del Estado unitario descentralizado (artículo 1 constitucional), el acto administrativo demandado se encuentra viciado por haberse expedido excediendo las facultades asignadas por la Constitución Política y la Ley en relación con la exploración y explotación de los recursos mineros, situación que llevaría a confirmar la decisión de primer grado (problema jurídico sustancial). 3.
Del Acto administrativo demandado. Como lo consideró la a quo, si bien la pretensión anulatoria se dirige contra la totalidad del Acuerdo No. 026 de fecha 29 de noviembre de 2017 proferido por el Concejo Municipal de Sucre (Santander), lo cierto es que el sentir procesal de la parte actora, sólo recaen en el carácter decisorio relativo a la prohibición de la exploración y explotación minera y de hidrocarburos en la jurisdicción del Municipio de Sucre (Santander); luego el análisis de legalidad, sólo debe restringirse, además de los artículos considerados por la a quo, esto es, al contenido de los artículo 4, 5 y 10, a lo dispuesto en el artículo 1, en tanto dicha norma guarda unidad de materia con el objeto del proceso; en consecuencia, el control de legalidad que realizará la Sala, a partir de los señalamientos de los recursos de apelación, recae sobre dichos artículos cuyo texto es el siguiente: “…ACUERDO N° 026 (Noviembre 29 de 2017) Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 686793333001-2020-00212-01 “Por medio del cual se expide el Acuerdo que adopta las medidas necesarias para que la decisión del pueblo reflejada en la votación de la consulta popular el 01 de octubre de 2017 sea de carácter obligatoria” EL CONCEJO MUNIPAL DE SUCRE-SANTANDER En uso de sus atribuciones constitucionales y legales, especialmente las conferidas en el artículo 313 de la Constitución Política de 1991, artículos 32 y 33 de la Ley 136 de 1994, artículos 56 de la Ley 134 de 1994, Ley 388 de 1997 y artículo 42 de la Ley 1757 de 2015, CONSIDERANDO (…) ACUERDA (…) ARTÍCULO 1°.
OBJETO. Apruébese y adóptese la decisión mayoritaria del pueblo sucreño expresada en los resultados de la Consulta Popular del pasado 01 de octubre del 2017, en la cual 3.071 ciudadanos votaron NO a la siguiente pregunta: "¿Está usted de acuerdo sí o no que en la jurisdicción del Municipio de Sucre Santander, se realicen actividades de exploración y explotación minera y petrolera?"
PARAGRAFO. La decisión de la Consulta Popular se debe incluir en modificación y actualización del Esquema de Ordenamiento Territorial para el Municipio de Sucre - Santander, que se está realizando como parte integral del instrumento de planificación en la búsqueda del mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, uso óptimo de sus recursos, la defensa y buena administración del territorio.
(…) ARTÍCULO 4°. EFECTOS DE LA DECISIÓN DEL PUEBLO. La democracia participativa materializada en el resultado electoral de la consulta popular otorga efectos jurídicos y por lo tanto goza de protección constitucional, la decisión del pueblo al decirle no a las actividades minero-energéticas en el territorio de Sucre es obligatoria y tiene efectos vinculantes tanto para particulares como para las autoridades dentro de la jurisdicción del municipio.
ARTÍCULO 5 °. PROHIBICIONES. Se prohíbe la exploración y explotación minera y de hidrocarburos convencional o no convencional en el Municipio - Sucre. (…) ARTÍCULO 10°. CLASIFICACIÓN DE LOS USOS DEL SUELO A PARTIR DE LOS RESULTADOS DE LA CONSULTA POPULAR. Los Usos Principales en todos los casos prevalecen sobre los demás usos. Los usos condicionados deben responder a criterios de implantación definidos en el presente documento y en el Estatuto de Uso del Suelo.
Será Uso Prohibido, el uso incompatible con el uso principal de una zona, con los objetivos de conservación ambiental y de planificación ambiental y territorial, porque implica graves riesgos de tipo ecológico y/o social. En adelante a partir de los resultados de la Consulta Popular realizada en el Municipio de Sucre será Uso Prohibido las actividades de exploración y explotación de minería y de hidrocarburos en la jurisdicción del Municipio de Sucre.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 686793333001-2020-00212-01 Para la implementación de los usos del suelo, deberán remitirse a los cuadros de caracterización de los grupos de usos principales, complementarios, restringidos y prohibidos, contenidos en las fichas normativas de cada una de las zonas de asignación de usos; y deben cumplir con los requisitos del Estatuto de Usos de Suelo de acuerdo al nivel de actividad permitido.
En las zonas de producción sostenible, solamente se podrá autorizar las actividades dedicadas a la explotación económica del predio que guarden relación con la naturaleza y destino del mismo, en razón de sus usos principales, compatibles y condicionados…” La limitación del control de legalidad solo a los artículos transcritos encuentra justificación, además, en el hecho que el contenido de los artículos 2, 3, 6, 7, 8, 9 y 11, de ninguna manera expone una manifestación unilateral de la voluntad de la administración en aras de producir efectos jurídicos particulares y concretos o generales; veamos: “…ARTICULO 2°.
ÁMBITO DE APLICACIÓN. El presente acto administrativo rige en la jurisdicción del Municipio de Sucre - Santander. ARTICULO 3°. POLÍTICA DE GESTIÓN DEL RIESGO. El propósito fundamental de la política de Gestión del Riesgo del Municipio de Sucre, busca acciones para la prevención y mitigación de desastres que sean el resultado de la evaluación de las amenazas naturales y la disminución de la vulnerabilidad física en relación con las actuales y futuras actividades, mediante la toma de acciones de precaución, e implementando medidas frente a ello, aumentando su capacidad de adaptación en el marco de la sostenibilidad ambiental y la equidad social.
Para ello, la política pretende el fortalecimiento de la Gestión del Riesgo y la participación ciudadana, con el fin de reducir la vulnerabilidad del territorio, haciendo sostenible los ecosistemas estratégicos del municipio de Sucre y la producción agropecuaria para la soberanía y seguridad alimentaria de sus pobladores. (…) ARTÍCULO 6°.
TIPOLOGÍA Y CONTENIDO DEL AJUSTE. El alcance del ajuste del Esquema de Ordenamiento Territorial del municipio de Sucre, según los resultados de la Consulta Popular, tiene repercusiones en el manejo de los usos de los suelos, a las prohibiciones en lo que respecta a los sectores mineros y de hidrocarburos; a las acciones de todos aquellos ajustes y actualizaciones requeridos para lograr una toma de decisiones acertadas conforme a las dinámicas de desarrollo del municipio, conservando su vocación y desarrollo agropecuario; generando desde esta vocación trabajo, empleo y una mayor productividad, para hacer viable el municipio, respetando la sostenibilidad y defensa de la jurisdicción del territorio del municipio de Sucre.
ARTÍCULO 7 °. ACCIONES TERRITORIALES SOBRE USO DEL SUELO A PARTIR DE LOS RESULTADOS DE LA CONSULTA POPULAR. Se deben crear los instrumentos necesarios para la consolidación de usos del suelo sobre los ejes estructurantes a través de normatividad específica, esto podrá llamarse Estatuto del Uso del Suelo. Establecer los mecanismos de mitigación de impactos y regularización de intensidad para los usos del suelo que están presentando impactos en el municipio en los diferentes sectores normativos, con el fin de evaluar, analizar su permanencia y adecuado funcionamiento, o legislar de acuerdo a la normatividad existente en lo que respecta a prohibiciones.
ARTÍCULO 8 °. ZONAS DE AMENAZA ANTRÓPICO-TECNOLÓGICA. Las áreas de actividad desarrolladas en el suelo que representan un peligro potencial y pueden causar impactos que deterioran la base ambiental y/o la salud de la población serán Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 686793333001-2020-00212-01 consideradas bajo esta categoría, que debe quedar establecida en el EOT, para que se formulen las recomendaciones y normas pertinentes.
ARTÍCULO 9 º. RÉGIMEN DE USO DEL SUELO RURAL APARTIR DE LOS RESULTADOS DE LA CONSULA POPULAR. El régimen de Uso del Suelo Rural establecido en la actualización del Esquema de Ordenamiento Territorial del Municipio de Sucre, es el marco general para la regulación del aprovechamiento, uso y ocupación del suelo rural en las diferentes áreas de actividad rural.
El desarrollo normativo específico se encuentra en las fichas normativas de la zonificación que se establecerá. (…) ARTÍCULO 11°. VIGENCIA. El presente acuerdo rige a partir de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias…” Así, se puede advertir, que los anteriores apartes del Acuerdo censurado, tan sólo se limitan a brindar orientaciones o instrucciones sin que contengan decisiones que tengan una relación de pertinencia (o coincidencia sustancial) con el objeto del proceso que se plantea a partir del sentir procesal de quien activa la administración de justicia que, como quedó dicho, sólo recae en el carácter decisorio relativo a la prohibición de la exploración y explotación minera y de hidrocarburos en la jurisdicción del Municipio de Sucre (Santander); de suerte que, para que los actos de la administración tengan el carácter de administrativos deben tener, entre otros presupuestos de la existencia, un carácter decisorio, en tanto es lo que permite que se efectúe el control de legalidad.
En efecto, se entiende por acto administrativo como aquella imposición reglada del derecho o decisión unilateral de la voluntad por parte de la administración pública, incluso de ciertos particulares que, en ejercicio de las prerrogativas que le confiere la función administrativa (artículo 209 Constitucional), es capaz de producir efectos jurídicos a través de la creación, modificación o extinción de situaciones jurídicas; así, jurisprudencial y doctrinalmente se ha considerado que el acto administrativo tiene como elementos esenciales los de existencia, que han sido ubicados en el órgano y su contenido; los de validez, que son relativos a la voluntad y las formalidades o el procedimiento, y la eficacia u oponibilidad, sumergidas en las ritualidades para hacerlo eficaz y capaz de producir efectos jurídicos.
Al referirse a la validez y existencia de los actos administrativos, la Sección Segunda-Subsección B del Consejo de Estado en providencia de fecha 11 de agosto de 2023 radicación 11001-03-25-000-2018-01715-00 indicó, que “…se hace alusión a la conformidad que este tiene con el ordenamiento jurídico, consecuencia del respeto a la legalidad o del sometimiento a las exigencias del derecho vigente, o, en otras palabras, se refiere al valor que tiene el acto administrativo cuando quiera que es confrontado con los preceptos legales, los cuales generan acatamiento por parte de los administrados en la medida en que rigen las relaciones entre ellos y el Estado.
Frente al tema ha manifestado, la Corte Constitucional ha precisado que: “En lo que respecta a la existencia del Acto Administrativo, la Corte Constitucional ha considerado que está ligada al momento en que la voluntad Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 686793333001-2020-00212-01 de la administración se manifiesta a través de una decisión. De forma que, el Acto Administrativo existe desde el momento en que es producido por la administración, y en sí mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz.
De igual manera, la existencia del Acto Administrativo está ligada a su vigencia, la cual se da por regla general desde el momento mismo de su expedición, condicionada a su publicación o notificación del acto, según sea de carácter general o individual”12. Visto lo anterior, se deduce que la existencia del acto está aparejada a un requisito de tiempo, forma y de efectos.
Y es, en este último requisito donde la Corte Constitucional hace recaer la sinonimia de los efectos que produce la existencia a la consideración de ser un acto eficaz, vale decir, que el acto existente es eficaz y vigente si se ha cumplido con la publicación (en el caso de los actos generales) o se ha cumplido con la notificación (si es acto subjetivo).
En ese orden de ideas, los requisitos de existencia del acto administrativo, conlleva entonces la aparición de elementos subjetivos como objetivos, de tal manera que para que nazca el acto como tal se necesita de un órgano que lo profiera, una declaración de ese sujeto, un objeto sobre el cual recae tal declaración, un motivo por el cual se realiza, la forma que ella tiene y la finalidad que persigue, lo cual, de observarse, resultarían ser comunes a todos los actos jurídicos estatales.
En tal sentido, es un criterio aceptado en el derecho administrativo que para la validez del acto se tienen como requisitos que haya sido expedido por autoridad competente, de conformidad con la Constitución y el ordenamiento jurídico vigente, que su expedición sea regular y que se observen los motivos y los fines desde el punto de vista de su licitud.
Además, para que el acto administrativo se considere como existente se requiere de un órgano que lo profiera, de la declaración de voluntad, de que se precise el objeto o contenido del acto, del respeto por las formas y la observancia de los motivos y sus fines13. Así mismo, resulta preciso recabar sobre los elementos que permiten configurar la existencia del acto administrativo…” Así las cosas, avizora la Sala que, para garantizar la existencia y validez del acto administrativo, necesariamente deben estar presentes los siguientes elementos: - Causal, el cual hace referencia a todos aquellos fundamentos de hecho y de derecho que llevan a declarar la voluntad de la administración. Se refiere a las circunstancias y antecedentes fácticos y normativos que determinan y dan soporte a la decisión estudiada. - Subjetivo, que alude la capacidad, la facultad o competencia atribuida por la Constitución, la Ley o el reglamento para que una determinada persona, actuando en ejercicio de función administrativa, pueda expedir el acto administrativo. - Formal, que se corresponde con el procedimiento que, en virtud del debido proceso constitucional, se debe surtir a efectos de producir el acto administrativo14.
Las formalidades han sido clasificadas en sustanciales y 12 Sentencia C-069 de 1995. M.P. Hernando Herrera Vergara. 13 Sentencia 2016-01071 de 17 de mayo de 2018. MP Rafael Francisco Suárez Vargas. 14 Respecto de las formalidades o procedimientos administrativos, la doctrina ha enfatizado sobre su carácter “de no estrictamente rituado”, en contradicción con los procedimientos típicamente jurisdiccionales.
De forma que, “el procedimiento administrativo es flexible; indica al funcionario que lo impulsa que simplemente garantice los extremos del debido proceso, sin exigir etapas o períodos predeterminados en materia probatoria ni Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 686793333001-2020-00212-01 meramente accidentales.
Las formalidades sustanciales son aquellas que de estructurarse, vician el acto administrativo, tales como el preámbulo, el contenido, los argumentos o razones, la motivación, la parte dispositiva y los recursos procedentes. Contrario sensu, las formalidades accidentales no tienen poder suficiente para perturbar la legalidad del acto, verbigracia requisitos como fecha, encabezamiento, denominación y firma. - Teleológico, entendido como la finalidad o propósito que busca lograr el acto administrativo; el cual, conforme la armonización de los artículos 1, 2, 209 y 366 Constitucionales, los actos administrativos deben manifestar la consecución de un orden político, económico y social justo, servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta. - Objetivo, que se entiende como el contenido del acto administrativo, esto es, la decisión misma, lo que se resuelve en él. Así, se ha entendido que el “acto administrativo en el cual esos cinco elementos están conforme al ordenamiento jurídico se denomina válido.
El que ha sido publicado, comunicado o notificado será eficaz, y el que es válido y eficaz se llamará perfecto”15; adviértase que la validez de los actos administrativos esta se determina por los mismos factores que subyacen en las causales de nulidad, de ahí que el desconocimiento de los elementos de validez supone que el acto administrativo presenta un vicio de nulidad, en términos del Consejo de Estado, la “nulidad del acto administrativo son: i) los sujetos, diferenciados entre activo o quien expide el acto y quien debe gozar de competencia y voluntad para emitirlo, y el pasivo, esto es, sobre quien recaen sus efectos, ii) el objeto o contenido del acto que determina la situación jurídica que se va a afectar con este, que en todo caso debe ser licito, posible y existente, iii) los motivos o razón de hecho o de derecho determinantes que impulsaron la emisión del acto, iv) los fines o lo que la administración pretende alcanzar con la expedición del acto administrativo, que debe ser el interés general, y v) la formalidad, concepto que encierra indistintamente los de procedimiento, forma y formalidad.
Así, el primero indica que para expedir el acto debe seguirse un trámite determinado, el segundo señala que debe ser expedido de acuerdo con su contenido y alcance ya sea mediante leyes, resoluciones, acuerdos, etc., y el tercero advierte los requisitos que debe acatarse para la expedición”16. Delimitado el objeto de la decisión y, el contenido del acto administrativo demandado sobre el cual debe recaer el control de legalidad en esta instancia a partir del juicio de corrección que los recurrentes solicitan sobre la sentencia de primer grado; centrará su atención la Sala en dar respuesta a los problemas jurídicos que fueron planteados. formalidades excesivas” - Santofimio Gamboa, Jaime Orlando.
Tratado de Derecho Administrativo. Acto Administrativo, procedimiento, eficacia y validez. Universidad Externado de Colombia. 4ª Edición pág. 124. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección A. Providencia de fecha 19 septiembre de 2023, radicación 11001-03-25-000-2022-00348- 00 (2832-2022). 16 Consejo de Estado. Sección Segunda-Subsección B del Consejo de Estado en providencia de fecha 11 de agosto de 2023 radicación 11001-03-25-000-2018-01715-00.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 686793333001-2020-00212-01 4. Decisión del primer problema jurídico: Del principio de rogatividad en la jurisdicción contencioso-administrativa. Como se indicó en punto número 2 “Delimitación del problema jurídico”, le corresponde a la Sala establecer, si la Juez de instancia trasgredió el principio de rogatividad, propio del contencioso objetivo de legalidad, incurriendo la sentencia de primera instancia en una incongruencia extra petita, al haberse concedido la pretensión de anulación del Acuerdo No. 026 de 2017, por razones de ilegalidad no señaladas por la parte actora, en específico, al haberse fundamentado la decisión en la Sentencia SU-095 de 2018 de la Corte Constitucional, la cual es posterior a la expedición del Acuerdo censurado.
Al respecto, debe indicarse, que la justicia en materia de lo contencioso administrativo, por regla general se encuentra cimentada en el principio de la justicia rogada, según el cual, el Juez se encuentra limitado, en la sentencia, a decidir únicamente sobre lo pedido sin ir más allá; así, tratándose de los juicios del contencioso objetivo de legalidad, se dispuso en el numeral 4 del artículo 162 del CPACA, a efectos de darle prevalencia al principio dispositivo, que es carga de quien acciona el aparato jurisdiccional, no sólo individualizar de manera correcta el acto administrativo (numeral 2 del artículo 162 del CPACA en concordancia con el artículo 163 ibidem), sino que, además, al establecer los fundamentos de derecho, deberá indicar “las normas violadas y explicarse el concepto de su violación”; pues, precisamente ello, es lo que “demarcan la actividad judicial debido a la prevalencia del principio dispositivo”17, dicho en otros términos, los señalamientos de las normas violadas y su conceptualización argumentativa, son el marco de la competencia decisoria del Juez del acto administrativo y, permite la satisfacción plena del principio de la congruencia (artículo 187 del CPACA y 281 del CGP), que le impide al juez de lo contencioso administrativo, confrontar el acto acusado con disposiciones no invocadas en la demanda, ni atender conceptos de violación diferentes a los en ella contenidos.
En este sentido, ha indicado el Consejo de Estado18, que: “…el principio dispositivo “tiene doble connotación, sustancial y procesal. En lo sustancial, implica que es el propio demandante quien puede disponer de los derechos subjetivos y quien incita la función judicial a través de los actos de postulación, lo cual ha llevado a la doctrina a precisar que «el juez no puede inmiscuirse en aquello que las partes no aduzcan como thema decidendum»19; en lo procesal, el principio dispositivo se materializa en el cumplimiento de las cargas procesales.
Así, corresponde a las partes conducir el debate judicial a partir de las actuaciones procesales que ellos ejerzan dentro de los lineamientos de la ley, sin perjuicio de la actividad probatoria oficiosa que puede realizar el juez para resolver aspectos oscuros o dudosos que le impidan dirimir la controversia. 17 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA.
Sentencia de fecha ocho (08) de marzo de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 76001-23-31-000-2011-01132- 01(21295). 18 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA. Sentencia de fecha ocho (08) de marzo de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 76001-23-31-000-2011-01132- 01(21295). 19 MORALES MOLINA, Hernando.
Curso de Derecho Procesal Civil. Bogotá: ABC, 1983, p. 190. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 686793333001-2020-00212-01 De esta forma, la actuación judicial que el demandante promueve descansa sobre el principio de la justicia rogada, de manera que acceder a peticiones no reclamadas (extra petita y ultra petita), contraría el principio dispositivo, al paso que desconoce el principio de congruencia de la sentencia…” Pues bien, en el sub lite, como se indicó en el componente de antecedentes de esta providencia, en específico del acápite dispuesto en el acápite “II.
De la Sentencia de primera instancia”, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil, a través de la sentencia de fecha treinta (30) de marzo de dos mil veintitrés (2023), declaró la nulidad de los artículos 4, 5 y 10 del Acuerdo Municipal No. 026 de 2017, al encontrar que trasgredida, por una parte, los artículos 80, 332, 334, 360 y 361 de la Constitución Política y, por otra, que desconoció el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional que fue recogido en la sentencia SU-095 de 2018 conformado por las sentencias “C-149 de 2010, C-395 de 2012, C-035 de 2016, C-273 de 2016 y C-389 de 2016, concernientes a los principios de Estado unitario y de autonomía territorial, a las competencias de la nación sobre uso del subsuelo y su convergencia con las competencias de las entidades territoriales en la administración del suelo, que lleva implícita la aplicación de los principios de coordinación y concurrencia, conforme a lo previsto en el artículo 288 de la Constitución”.
Por su parte, el señor Carlos Manuel Rodríguez Santos, al activar la jurisdicción a través del medio de control de Nulidad, argumentó que el Acuerdo demandado infringía los artículos 105 y 287 de la Constitución Política, así como las sentencias C 056 de 2019 y C 273 de 2016 de la Corte Constitucional. A partir de lo anterior, la decisión de primer grado resultaría extra petita, en la medida en que la a quo, a fin de justificar la declaratoria de nulidad total del acto, analizó aspectos de derecho que no fueron planteados por la parte demandante, situación que implicaría, así mismo, en una falta de congruencia al variar la causa petendi.
No obstante, la operatividad del principio de justicia rogada debe hacerse teniendo en cuenta la interpretación (ratio iuris) realizada por la Corte Constitucional en la sentencia C 197 de 1999 al artículo 137 numeral 4 del derogado Decreto 01 de 1984, tesis que subyace también al artículo 162 numeral 4 del CPACA; veamos: “…debe advertir la Corte que en virtud del principio de la prevalencia del derecho sustancial, no se debe extremar la aplicación de la norma acusada, al punto tal que se aplique un rigorismo procesal que atente contra dicho principio.
En tal virtud, defectos tales como la cita errónea de una disposición legal que por su contenido es fácilmente identificable por el juez, o el concepto de la violación insuficiente pero comprensible, no pueden conducir a desestimar un cargo de nulidad. 2.7. Considera la Corte, que tratándose de derechos fundamentales de aplicación inmediata, el juez administrativo a efecto de asegurar su vigencia y goce efectivos debe aplicar la correspondiente norma constitucional, en forma oficiosa, así la demanda no la haya invocado expresamente.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 686793333001-2020-00212-01 A la misma conclusión llegó la Corporación en la sentencia SU-039/9720 cuando consideró que en caso de violación de derechos fundamentales es posible, aplicando directamente la Constitución Política suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos, así no se invoquen expresamente como fundamento de la suspensión las respectivas normas.
(…) 2.8. Considera igualmente la Corte que la exigencia prevista en el segmento normativo acusado, no puede significar que el juez administrativo pueda sustraerse de la obligación contenida en el art. 4 de la Constitución, conforme al cual "En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales", norma esta última que tiende a garantizar la supremacía y defensa del ordenamiento jurídico superior.
Lo expresado tiene su justificación en los razonamientos expuestos por esta Corte en la sentencia C-069/95, en la cual, a propósito de la declaración de exequibilidad condicionada del art. 66 del C.C.A., se dijo: “Considera la Corte que el texto constitucional ha de hacerse valer y prevalece sobre la preservación de normas de rango inferior.
La función de la Constitución como determinante del contenido de las leyes o de cualquier otra norma jurídica, impone la consecuencia lógica de que la legislación ordinaria u otra norma jurídica de carácter general no puede de manera alguna modificar los preceptos constitucionales, pues la defensa de la Constitución resulta más importante que aquellas que no tienen la misma categoría".
"Dentro de la supremacía que tiene y debe tener la Constitución, esta se impone como el grado más alto dentro de la jerarquía de las normas, de manera que el contenido de las leyes y de las normas jurídicas generales está limitado por el de la Constitución. Así pues, debe existir siempre armonía entre los preceptos constitucionales y las normas jurídicas de inferior rango, y si no la hay, la Constitución Política de 1991 ordena de manera categórica que se apliquen las disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea manifiesta y no caprichosa, la incompatibilidad entre las mismas, por parte de las autoridades con plena competencia para ello".
"Desde luego que la norma inaplicable por ser contraria a la Constitución en forma manifiesta, no queda anulada o declarada inexequible, pues esta función corresponde a los organismos judiciales competentes, en virtud del control constitucional asignado por la Carta Fundamental en defensa de la guarda de la integridad y supremacía de la norma de normas (artículos 237 y 241 C.P.)".
"Si bien es cierto que por regla general las decisiones estatales son de obligatorio cumplimiento tanto para los servidores públicos como para los particulares "salvo norma expresa en contrario" como lo señala la primera parte del artículo 66 del decreto 01 de 1984, también lo es que, cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales, con fundamento en la supremacía constitucional, debe acatarse el mandato contenido en el artículo 4° de la Carta ya citado, que ordena -se repite- que 'en todo caso de incompatilibidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales', sin perjuicio de la responsabilidad correspondiente de que trata el artículo 6° de la misma, por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación, por parte de los servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones". 3.
En conclusión, por las razones anteriormente expuestas, considera la Corte que el aparte normativo acusado no viola las normas invocadas por el demandante ni 20 M.P. Antonio Barrera Carbonell Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 686793333001-2020-00212-01 ningún otro precepto de la Constitución. No obstante, la norma será declarada exequible condicionada a que cuando el juez administrativo advierta la violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata, deberá proceder a su protección, aun cuando el actor en la demanda no hubiere cumplido con el requisito tantas veces mencionado, y que cuando dicho juez advierte incompatibilidad entre la Constitución y una norma jurídica deberá aplicar el art. 4 de la Constitución…” De acuerdo con lo anterior, es claro que la labor del Juez administrativo no puede ser considerada, ni reducida, a un rito irrestricto a la forma por la forma o, a la magnificación de lo adjetivo sobre lo material o, de ser tan sólo, como decía Montesquieu, la “boca que pronuncia las palabras de la ley; seres inanimados que no la pueden moderar en su fuerza ni en su vigor"21; pues de aquel se espera que, en su labor, evite la consolidación de situaciones jurídicas en abierta contradicción del ordenamiento jurídico, haciendo prevalecer, por una parte, la preeminencia del texto constitucional que se estructura, conforme al artículo 4 de la Constitución Política22, como una grundnorm o norma normarum, esto es, como marco de referencia orientador del ordenamiento jurídico23; y, por otra, la exaltación de los derechos constitucionales fundamentales, exigencia que parte de garantizar el condicionamiento de la principio pro homine24, de prevalencia del derecho sustancial y de las garantías judiciales que se derivan de la tutela judicial efectiva dispuesta en el artículo 8 de la CADH.
De ahí que, el Consejo de Estado25, a partir de la sentencia C 197 de 1999, sostuvo que el Juez administrativo tiene la “…necesidad de no extremar el carácter rogado de la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta el punto de restar importancia a la labor interpretativa del juez 21 Montesquieu, Es espíritu de las leyes, traductor Nicolás Estévez, Garnier Henos., Paris 1939, T. l., p. 109. 22 Al respecto, la Corte Constitucional de Colombia en Sentencia de Constitucionalidad 415 del 6 de junio de 2012, precisó que “La noción de supremacía constitucional parte de la naturaleza normativa de la Constitución, que se revela en el carácter de fuente primaria del ordenamiento jurídico.
En tal sentido, el artículo 4 de la Constitución Política indica: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”. Así, la naturaleza normativa del orden constitucional es la clave de la sujeción del orden jurídico restante a sus disposiciones, en virtud del carácter vinculante que tienen sus reglas.
Tal condición normativa y prevalente de las normas constitucionales, la sitúan en el orden jurídico como fuente primera del sistema de derecho interno, comenzando por la validez misma de las normas infraconstitucionales cuyas formas y procedimientos de producción se hallan regulados en la propia Constitución. De ahí que la Corte haya expresado: La Constitución se erige en el marco supremo y último para determinar tanto la pertenencia al orden jurídico como la validez de cualquier norma, regla o decisión que formulen o profieran los órganos por ella instaurados.
El conjunto de los actos de los órganos constituidos -Congreso, Ejecutivo y jueces- se identifica con referencia a la Constitución y no se reconoce como derecho si desconoce sus criterios de validez. La Constitución como lex superior precisa y regula las formas y métodos de producción de las normas que integran el ordenamiento y es por ello “fuente de fuentes”, norma normarum.
Estas características de supremacía y de máxima regla de reconocimiento del orden jurídico propias de la Constitución, se expresan inequívocamente en el texto del artículo 4”. 23 Como se diría en el prólogo al libro “Legislación delegada, potestad reglamentaria y control judicial” (Tecnos, Madrid, 1981) de E. García de Enterría “A los juristas nos toca siempre un papel bastante más modesto y oscuro, luchar por el Derecho, intentar que los sofisticados mecanismos jurídicos puedan servir, cuando han de aplicarse, a su función profunda, que es la única que les justifica: servir a los hombres —a todos los hombres y a cada uno de ellos”. 24 Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia T 284 de 2006, advirtió que “El principio pro homine es un criterio hermenéutico que informa todo el derecho de los derechos humanos, en virtud del cual se debe acudir a la norma más amplia, o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos, e inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o a su suspensión extraordinaria.
Este principio coincide con el rasgo fundamental del derecho de los derechos humanos, esto es, estar siempre a favor del hombre”. 25 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN B. Sentencia de fecha ocho (08) de marzo de dos mil dieciocho (2018). Radicación número: 11001-03-25-000-2013-00171-00(0415-13) Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 686793333001-2020-00212-01 administrativo dentro del proceso, o menoscabar el principio de prevalencia del derecho sustancial, la garantía de los derechos fundamentales o la supremacía de la constitución y del ordenamiento jurídico.
En ese mismo sentido, el Consejo de Estado también ha sostenido, que sin desconocer el carácter rogado de esta jurisdicción, el juez administrativo también está en la obligación de interpretar las demandas que no ofrezcan la claridad suficiente para poner en marcha el proceso, lo cual es consecuente con el deber de administrar justicia consagrado en la Constitución (artículos 113, 116 y 228) y con el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre lo meramente adjetivo (artículo 228 de la C.P.), como también es correlativo al derecho de los particulares de acceder a la administración de justicia (artículo 229 de la C.P.).26…” En consecuencia, puede considerar la Sala, que aun cuando la Juez de instancia declaró la nulidad del acto administrativo demandado por normas distintas a las indicadas por el accionante, no se estructura en la sentencia una incongruencia extra petita, ni se trasgrede el principio de la rogatividad de la justicia en lo contencioso-administrativo; pues lo cierto es, que el control efectuado al Acuerdo demandado fue realizado desde un escenario constitucional; labor en la que se consideró, que aquel acto administrativo, presentaba un quebrantamiento persistente e incesante de la constitución política; por lo que, a priori, advierte la Sala que la sentencia, al menos frente a las réplicas analizadas en este momento, debe ser confirmada, pues el hecho que se declarara la ilegalidad del Acuerdo por trasgresión a normas constitucionales no mencionadas como violadas, lo que permite prever es que se buscó redimir el orden constitucional para consolidar de esa manera la estabilidad y uniformidad jurídica de la actividad administrativa y, en todo caso, siguiente el precedente constitucional de la sentencia C 197 de 1999, se garantizó el principio de la supremacía de la constitución, interferencia permitida al principio de la congruencia externa de las sentencias que le permite al juez analizar aspectos de derecho no cuestionados por las partes procesales.
Precisado lo anterior, pasa esta Corporación a decidir si la sentencia de primera instancia presenta una irregularidad que apareja un defecto sustantivo al fundamentar su decisión en la Sentencia SU-095 de 2018 de la Corte Constitucional, la cual es posterior a la expedición del Acuerdo censurado. En relación con el campo de análisis en el que se concentra este caso, es necesario precisar, como lo ha considerado la Corte Constitucional27, que a partir de una recta y ponderada interpretación del artículo 230 Constitucional que señala que “los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley”, se debe concluir que el precedente judicial es fuente vinculante de derecho que, en aplicación del principio de igualdad, obliga a los Jueces a resolver de la misma manera casos que participan de las mismas particularidades fácticas y jurídicas, ello claro está sin perjuicio del derecho que les asiste para apartarse de manera 26 Sobre el particular se pueden consultar las sentencias de 27 de enero de 2000, proferida en el expediente 10867; de 20 de enero de 2006, proferida por la Sección Quinta, en el expediente 3836; de 23 de febrero de 2010, proferida en el expediente 2066; de 11 de septiembre de 2013, proferida en el expediente 20601. 27 Al respecto se puede consultar, además de otras, las siguientes providencias: C-104 de 1993, C-483 de 1996, C-836 de 2001, C-335 de 2008, C-539 de 2011- C-284 de 2015 y C-621 de 2015.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 686793333001-2020-00212-01 razonada, a la vez que, como lo ha precisado Corte Constitucional28, se torna en pauta de conducta tanto de la administración como de sus administrados. Frente a dicha interpretación, sostuvo el Consejo de Estado29, que: “…parte de entender que, ante el carácter general y abstracto de la ley, la labor del juez —especialmente, el de las Altas Cortes— se torna preponderante al concretar el contenido normativo que emana del ordenamiento jurídico a través de una labor interpretativa que conduce, en muchas ocasiones, a precisar el alcance de las competencias de las autoridades estatales, las posiciones jurídicas y los estándares de protección de los derechos; de manera que el precedente que sobre esa lectura de la ley se edifica termina por integrar el concepto de la expresión “ley” en sentido amplio.
Al respecto, la Corte Constitucional [C 539 de 2011] ha expresado: “Una interpretación adecuada del imperio de la ley a que se refiere el artículo 230 constitucional, significa para la jurisprudencia constitucional que la sujeción de la actividad judicial al imperio de la ley, no puede entenderse en términos reducidos como referida a la aplicación de la legislación en sentido formal, sino que debe entenderse referida a la aplicación del conjunto de normas constitucionales y legales, valores y objetivos, incluida la interpretación jurisprudencial de los máximos órganos judiciales, la cual informa la totalidad del ordenamiento jurídico”…” (…) En línea con lo anterior, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que no solo los jueces están sometidos al precedente judicial de las altas cortes, sino que lo están todas las autoridades públicas, en la medida que se encuentran obligadas por la Constitución y la Ley y, por lo mismo, al precedente judicial que interpreta y, por esa vía, fija el contenido y alcance de tales normas30.
Bajo el marco conceptual que ofrece esta idea, ha puntualizado que “si existe por tanto una interpretación judicial vinculante, las autoridades administrativas deben aplicar al caso en concreto similar o análogo dicha interpretación; ya que para estas autoridades no es válido el principio de autonomía o independencia, válido para los jueces”. 28 En sentencia C-539 de 2011, la Corte Constitucional enfatizó en el valor del precedente jurisprudencial como norma de obligatorio cumplimiento para la administración. 29 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA- SUBSECCIÓN A. Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintidós (2022).
Expediente: 250002326000 201100482 01 (57.568) 30 Este aserto lo ha edificado sobre la base de, entre otras, las siguientes reglas jurisprudenciales: “(i) todas las autoridades públicas administrativas se encuentras sometidas al imperio de la Constitución y la ley, por expreso mandato constitucional, lo cual implica el necesario acatamiento del precedente judicial emanado de las Altas Cortes; // (ii) el entendimiento del imperio de la ley, a la que están sujetas las autoridades administrativas y judiciales, debe entenderse como referido a la aplicación del conjunto de normas constitucionales y legales, incluyendo la interpretación jurisprudencial de los máximos órganos judiciales; // (iii) todas las autoridades administrativas se encuentran obligadas a interpretar y aplicar las normas a los casos concretos de conformidad con la Constitución y la ley; //(iv) todas las autoridades administrativas deben aplicar las normas legales en acatamiento del precedente judicial de las Altas Cortes o fundamentos jurídicos aplicados en casos análogos o similares, aplicación que en todo caso debe realizarse en consonancia con la Constitución, norma de normas, y punto de partida de toda aplicación de enunciados jurídicos a casos concretos; // (v) el respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas se fundamenta (a) en el respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa –art. 29, 121 y 122 Superiores-;
(b) en el hecho que el contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas Cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (c) en que las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y deben fundamentarse de manera objetiva y razonable;
(d) en que el desconocimiento del precedente y con ello del principio de legalidad implica la responsabilidad de los servidores públicos (art. 6 y 90 C.P.); y (e) en que las actuaciones y decisiones de las autoridades administrativas deben respetar la igualdad de todos ante la ley –art. 13 C.P; // (vi) si existe por tanto una interpretación judicial vinculante, las autoridades administrativas deben aplicar al caso en concreto similar o análogo dicha interpretación; ya que para estas autoridades no es válido el principio de autonomía o independencia, válido para los jueces; // (…)”.
Sentencia C-539 de 2011. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 686793333001-2020-00212-01 Bajo este entendido, el precedente judicial se muestra como un mecanismo de armonización que brinda coherencia a las estructuras del derecho, de ahí que, ni al juez ni a la administración les está dado apartarse injustificada o caprichosamente, por el contrario, se está en la obligación de seguir el precedente como parámetro indicador de que su conducta está ajustada a la Ley y, por tanto, acorde con el principio de legalidad; por lo tanto, de aquel (del precedente judicial) también debe predicarse, como lo ha considerado la jurisprudencia del Consejo de Estado31, su “aplicación debe operar de manera prospectiva, en tanto sirve, en conjunto con la Ley, como criterio que orienta determinadas conductas que no podría regular de no ser porque las pautas que fija existen antes de que aquellas se concreten”.
Lo anterior, permite a la Sala entender, que en virtud del derecho a la igualdad así como de los principios de legalidad, seguridad jurídica y confianza legítima; que es una regla de derecho que el juzgamiento de la validez de los actos administrativos no pueda hacerse a partir de una lectura formal y generalizada de las normas con las que se confronta la decisión de la administración, sino que, por el contrario, debe armonizar el derecho vigente al momento de su expedición, labor que conlleva analizar el precedente judicial que, al concretar el contenido y alcance de tales normas, era el que debía guiar la conducta de la administración como indicativo de que estaba obrando conforme a derecho y de lo cual se deriva el ropaje a sus decisiones que otorga la presunción de legalidad.
Pues es claro que, los vicios que tienen la virtualidad de alterar la legalidad de los actos administrativos, sólo se producen al momento de su formación y expedición; por ello, deviene acertado considerar que el análisis de legalidad se realice en confrontación al derecho vigente para ese entonces, derecho que debe ser integrado por el precedente judicial que regía en ese momento32.
Visto lo anterior, la Sala precisa, que si bien el criterio jurisprudencial sobre el cual se ejerció el control de legalidad en la decisión de la primera instancia correspondió a la sentencia SU-095 de 2018 la cual fue proferida con posterioridad a la expedición del Acuerdo demandado, lo cierto es que a través de dicha decisión la Corte Constitucional, en sujeción al artículo 241 Constitucional y al artículo 61 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional integrado en el Acuerdo 05 de 1992 (modificado y actualizado por el Acuerdo 02 de 2015), unificó la jurisprudencia respecto de la exigencia que la exploración y explotación de los recursos naturales no renovables del subsuelo, existente, en el marco institucional del Estado Unitario y de la autonomía de las entidades territoriales, sean adoptadas por autoridades 31 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA- SUBSECCIÓN A. Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintidós (2022).
Expediente: 250002326000 201100482 01 (57.568) 32 Al respecto, el Consejo de Estado indicó, que “resultaría abiertamente contradictorio que, como postulado de estabilidad de dicho orden y en aplicación del principio de legalidad y, valga decir, concomitantemente del de responsabilidad, se imponga a la administración el deber de ajustar su conducta a los precedentes judiciales que fijen, para casos iguales y materialmente similares, unos determinados derroteros o pautas de conducta, pero que, posteriormente, tales actos sean juzgados con un prisma diferente que puede ser el resultado de diversos cambios ulteriores que pueden provenir, desde la “mejor” consideración del derecho, hasta de la variación de las condiciones sociales o económicas que impactan en la lectura de la ley para mantenerla actual de cara a las realidades contemporáneas”. - CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA- SUBSECCIÓN A. Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintidós (2022).
Expediente: 250002326000 201100482 01 (57.568). Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 686793333001-2020-00212-01 nacionales en coordinación y concurrencia de las autoridades territoriales; y, para hacerlo, necesariamente analizó el marco normativo y jurisprudencial que hasta ese momento hacía parte del ordenamiento jurídico.
Recuérdese, además, que el desarrollo de la unificación jurisprudencial de la Corte Constitucional, “conlleva necesariamente una adecuada interpretación del concepto “imperio de la ley” al que refiere el artículo 230 C.P. Para la Corte, la definición de las reglas de derecho que aplican las autoridades administrativas y judiciales pasa un proceso interpretativo previo, en el que armoniza el mandato legal particular con el plexo de derechos, principios y valores constitucionales relacionados con el caso, junto con los principios rectores que ordenan la materia correspondiente.
A su vez, cuando esta labor es adelantada por aquellas máximas instancias de justicia, que tienen la función constitucional de unificar jurisprudencia con carácter de autoridad, las subreglas resultantes son vinculantes, siendo el sustento de esa conclusión la naturaleza imperativa que la Carta confiere a la Constitución y a la ley. En términos simples, el deber de acatar los mandatos superiores y legales incorpora, de suyo, el mandato imperativo de asumir como reglas formales de derecho las decisiones que unifican jurisprudencia y/o hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, en tanto la ratio decidendi de esas sentencias contienen las subreglas que, mediante la armonización concreta de las distintas fuentes de derecho, dirimen los conflictos sometidos al conocimiento de las autoridades judiciales y administrativas.
Esta disciplina jurisprudencial, a su vez, garantiza la vigencia de principios nodales para el Estado Constitucional, como la seguridad jurídica y la igualdad de trato ante las autoridades”33. Así mismo, que la Corte Constitucional, como dicha Corporación lo ha señalado, ejerce su facultad de revisión mediante sentencias de unificación en aquellos casos en que: “i. La trascendencia del tema amerite su estudio por parte de la Sala Plena en los términos del artículo 54A del reglamento de la Corte. ii.
Sea necesario unificar jurisprudencia respecto de fallos de tutela ó iii. Sea necesario, por seguridad jurídica, unificar jurisprudencia respecto de fallos judiciales proferidos por diferentes jurisdicciones, como resultado de diferentes acciones judiciales, en aquellos casos en que a partir de supuestos fácticos idénticos se produzcan fallos que originen discrepancias capaces de impedir la vigencia o realización de un derecho fundamental.
De esta manera, las sentencias de unificación deben entrar a resolver las contradicciones creadas por las diferentes decisiones judiciales, encauzando la labor judicial dentro de los linderos de la Constitución Política en punto a garantizar los derechos fundamentales”34. En tal sentido, para la Sala la sentencia de primera instancia no presenta ninguna irregularidad que apareje un defecto sustantivo al fundamentar su decisión en la Sentencia SU-095 de 2018 de la Corte Constitucional, en tanto en ella se analizaron la distribución de competencias entre el nivel nacional y nivel territorial, a partir de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad; así mismo, se recogió las reglas de las sentencias C-123 de 2014 y C -389 de 2016, entre otras. 33 Sentencia C 634 de 2011. 34 Sentencia SU-913 de 2009.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 686793333001-2020-00212-01 Luego, se debe advertir, que a través de la sentencia SU-095 de 2018, no se modificó ninguna regla jurisprudencial. Por el contrario, en dicha decisión fue reafirmada la postura jurisprudencial de acuerdo con la interpretación de las normas vigentes que integran el ordenamiento jurídico, así se evidencia cuando la Corte Constitucional indicó que “ los artículos constitucionales que definen competencias en materia de recursos naturales no renovables al referirse al concepto de Estado, hacen alusión a su concepción en sentido amplio y en consecuencia a facultades concedidas tanto a entidades e instituciones del nivel nacional como de los niveles territoriales en forma conjunta.
En consecuencia, la propiedad del subsuelo y de los recursos naturales no renovables está en cabeza de las autoridades estatales de los distintos órdenes territoriales y también de la población colombiana como componentes y elementos estructurales del Estado”. Precisado lo anterior, la Sala debe establecer si el Municipio de Sucre (Santander), tenía competencia para restringir en su territorio la exploración y explotación de los recursos naturales no renovables del subsuelo. 5.
Decisión del segundo problema jurídico: De la tensión existente entre los principios de Estado unitario y autonomía territorial en el marco concreto del acto administrativo cuya legalidad se discute. Como se indicó en punto número 2 “Delimitación del problema jurídico”, le corresponde a la Sala determinar si, de acuerdo con la distribución de las competencias y funciones constitucionales asignadas a partir de la estructura del Estado, el Municipio tiene competencia para prohibir, en ejercicio del atributo de la autonomía de las entidades territoriales, el desarrollo de actividades mineras en su territorio con fundamento en el resultado de una consulta popular, aspecto que llevaría a infirmar la decisión de primera instancia; o, sí por el contrario, a partir del marco constitucional del Estado unitario descentralizado (artículo 1 constitucional), el acto administrativo demandado se encuentra viciado por haberse expedido excediendo las facultades asignadas por la Constitución Política y la Ley en relación con la exploración y explotación de los recursos mineros, situación que llevaría a confirmar la decisión de primer grado (problema jurídico sustancial).
Al respecto, la Sala anticipa, que el acto administrativo demandado, como fue advertido en la sentencia de primera instancia, fue proferido desconociendo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, así como excediendo las facultades asignadas por la Constitución Política y la Ley a los Concejos Municipales, en tanto desconoce, excluye y vacía de contenido las competencias asignadas a las autoridades nacionales en relación con la exploración y explotación de los recursos del subsuelo, por lo que al haber sido proferido contraviniendo normas superiores y sin competencia, era indefectible que se declarará su nulidad de conformidad con lo dispuesto en el artículo 137 del CPACA.
Al respecto, la Sala reiterará, además de las argumentaciones realizadas en la sentencia de primera instancia con apoyo en la jurisprudencia constitucional, la sentencia de fecha 31 de julio de 2024 de la Sección Tercera-Subsección A del Consejo de Estado, radicación 110010326000-2021-00102-00 (66981); en la que, Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 686793333001-2020-00212-01 al analizar si había lugar a declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el Acuerdo 020 del 6 de diciembre de 2018 proferido por el Concejo Municipal de Mocoa -Putumayo, que prohibió “el desarrollo de actividades mineras de metales y la gran y mediana minería de los demás minerales” (tiene similitud fáctica y jurídica con el caso bajo examen); sostuvo: “…67.
Para la Sala, aunque las competencias en materia de ordenamiento territorial posibilitan que las entidades territoriales restrinjan o limiten en el ámbito de su jurisdicción el desarrollo de actividades mineras, como en el caso de las zonas de minería restringida ubicadas dentro del perímetro urbano por virtud los acuerdos municipales adoptados35, en clave constitucional, no existe un poder de veto de las autoridades locales sobre el uso del subsuelo ni sobre la posibilidad de explotación de los recursos mineros en su territorio, que fue lo realmente decidido en el acto administrativo al prohibir de forma absoluta las actividades mineras en el municipio. 68.
Esta conclusión tiene fundamento en la naturaleza del estado unitario, descentralizado y con autonomía de sus entidades, en la asignación de competencias dispuestas por el legislador y en los principios rectores que gobiernan su ejercicio, a partir de todo lo cual y como se ha expuesto, se extrae que: (i) La prohibición absoluta de la minería por parte de los municipios en su jurisdicción no es una alternativa considerada ni subyace en los mandatos consagrados en la Constitución Política y la ley, dado que las competencias locales no se superponen ni prevalecen sobre las competencias nacionales, sino que se desenvuelven bajo un esquema armónico que busca fortalecer la totalidad del territorio del Estado, organizado en forma de República unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales.
Además, la interpretación y alcance de los contornos en que se desarrolla el principio de autonomía no puede llevar a excluir y desconocer las instituciones y las reglas de competencia del sector central, a quien corresponde planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales no renovables así como determinar las condiciones para su explotación, al tratarse de un asunto de utilidad pública y social que trasciende los intereses locales.
(ii) Como en el aprovechamiento de los recursos mineros convergen actividades de uso del suelo y de explotación del subsuelo, y, en consecuencia, competencias tanto del nivel nacional como de las entidades territoriales, las decisiones sobre el particular deben atender a una confluencia entre las autoridades nacionales y territoriales con el fin de armonizar las normas que atribuyen al Estado la propiedad del subsuelo, de los recursos naturales no renovables y la competencia para intervenir en las decisiones relativas a su explotación, con las disposiciones que determinan la autonomía de las entidades territoriales basado en los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
(iii) Con fundamento en el principio de coordinación, las entidades territoriales deben tener en cuenta no solo los intereses y necesidades del orden local al ejercer sus competencias en materia de ordenamiento territorial, sino también la compatibilidad de sus decisiones con los parámetros de regulación aplicables a todo el territorio del Estado, en este caso, con los estándares de alcance nacional que determinan los criterios generales en que se permiten o prohíben las actividades de exploración y explotación de los recursos mineros.
(iv) El principio de concurrencia tiene por objetivo la defensa solidaria y cooperativa de los intereses del nivel central y de los entes territoriales, lo que de plano excluye la posibilidad de que los últimos se impongan a los primeros, especialmente al tratarse de una actividad de utilidad pública e interés social cuyos ingresos representan una de las fuentes del Sistema General de Regalías, recursos vinculados con el desarrollo económico, social, ecológico y cultural de todo el país 35 Ley 685 de 2011, artículo 35.
Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 686793333001-2020-00212-01 y que contribuyen a la sostenibilidad y estabilidad de las finanzas públicas tanto nacionales como territoriales. (v) Aunque el principio de subsidiariedad supone el reconocimiento del municipio como piedra angular de diálogo con las comunidades, su exigibilidad debe ser vista como un medio para distribuir de forma armónica y coordinada las funciones otorgadas a las entidades territoriales y las del orden nacional, de manera que los entes locales deben fijar las reglas relativas a los usos del suelo con sujeción a la ley, mientras que las autoridades nacionales deben abrir espacios de diálogo para que esos usos, en términos técnicos, ambientales, sociales y culturales, resulten acordes con las políticas generales relativas a la exploración y explotación de los recursos mineros. 69.
Lo expuesto lleva a concluir que, de conformidad con los postulados constitucionales relacionados con la explotación del subsuelo y los recursos naturales no renovables y su propiedad en cabeza del Estado, así como con las competencias de las entidades territoriales y de la nación sobre el suelo y el ordenamiento territorial -que deben ejercerse bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad-, las autoridades locales no están facultadas para vetar o prohibir de forma absoluta la exploración y explotación de los recursos mineros en su jurisdicción, como en efecto se dispuso en el acto administrativo demandado, en tanto no pueden impedir ni obstruir decisiones cuyo ámbito de competencia se encuentra en la esfera nacional, aun cuando les asista el derecho de velar, con ocasión de los efectos de la actividad minera, por la defensa de los recursos naturales, la conservación del medio ambiente y la integridad de su desarrollo económico y social36. 70.
Afirmar lo contrario, llevaría a propugnar sobre la ausencia de límites en los contenidos que materializan el principio de autonomía territorial dentro de un Estado unitario descentralizado, confundiendo el concepto de autonomía con soberanía o autarquía, y, en consecuencia, aceptar en desconocimiento de lo expresamente establecido por la Constitución Política y de los principios rectores del ejercicio de las competencias, que debe ser entendida de manera absoluta hasta el punto de excluir y vaciar las facultades expresamente asignadas a las autoridades nacionales.
En este sentido, resultaría abiertamente contradictorio afirmar que aun a pesar de la existencia de competencias del orden nacional respecto de los recursos del subsuelo y su aprovechamiento, las autoridades territoriales pueden vetar la exploración y explotación de los recursos naturales no renovables, sin desconocer con ello las facultades de las entidades designadas y creadas por la Constitución Política y la ley para definir las condiciones en que esa actividad lícita puede ser desarrollada37 71.
La incompetencia del concejo municipal resulta evidente al prohibir de forma absoluta las actividades mineras en su jurisdicción, ante la existencia de una regulación nacional en la materia que es clara al establecer que: (i) la distribución de competencias se define y ejecuta en los términos establecidos por la ley38; (ii) la gestión de los intereses por parte de las entidades territoriales debe hacerse dentro 36 La Corte Constitucional, en relación con las actividades exploratorias y extractivas de los recursos naturales no renovables, ha construido a partir de la expedición de varias sentencias de constitucionalidad y de unificación una línea jurisprudencial, según la cual ni la nación (nivel nacional o central) ni las entidades territoriales tienen competencias absolutas en esta materia y, en ese sentido, ha dicho que “las entidades territoriales no cuentan con competencia absoluta sobre los recursos del subsuelo, ni tampoco poder de veto respecto a la realización de actividades para la explotación del subsuelo y de RNNR”.
Ver, por ejemplo, sentencias C-149 de 2010, C- 123 de 2014, C-035 de 2016, C-273 de 2016, y sentencias sentencia SU-095 de 2018 y SU-411 de 2020. 37 Con relación a esto, la Corte Constitucional en sentencia C-145 de 2015 explicó que “(…) el carácter unitario del Estado colombiano no constituye un fundamento suficiente para desconocer la capacidad de autogestión que la Constitución les otorga a las entidades territoriales.
A su turno, la autonomía de las entidades territoriales no puede ser entendida de manera omnímoda, hasta el punto de hacer nugatorias las competencias constitucionales de las autoridades nacionales”. 38 Artículo 288. Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 686793333001-2020-00212-01 de los límites constitucionales y legales39; y (iii) los concejos municipales tienen a su cargo “reglamentar” los usos del suelo, lo que supone una competencia limitada y subordinada a una regulación legal preexistente40, la cual, como se ha expuesto, instituye para el sector minero energético una normativa nacional y competencias generales para el nivel central.…” Por otra parte, la Sala aclara, que la consulta popular convocada por un municipio no tiene fuerza vinculante respecto de la Nación, pues el mandato de la ciudadanía sólo es obligatorio para la autoridad convocante41, según se desprende del artículo 42 de la Ley 1757 de 201542.
Así pues, las normas que sean proferidas para dar cumplimiento al mandato popular deberán ser adoptadas por el Concejo Municipal o, en su defecto, por el Alcalde. De esta forma, la consulta popular convocada por el Municipio de Sucre (Santander) no puede pretender imponer a la Nación una obligación, sino consultar con la ciudadanía cómo desea que sea ejercida la competencia propia de la autoridad local dentro de los límites fijados en el ordenamiento jurídico.
Se resalta, además, que la Sentencia SU-095 de 2018 únicamente prohibió que un municipio realice una consulta popular sobre asuntos ajenos a su competencia con el fin de impedir que se erigiera en un poder de veto a las competencias de la Nación, pero no prohibió que dicho mecanismo de participación ciudadana verse sobre la actividad minero-energética43.
Esto significa que las autoridades locales pueden realizar consultas populares tendientes a 39 Ibidem. 40 Artículos 311 y 313 numeral 7. Lo anterior ha permitido definir como característica propia de la potestad reglamentaria su carácter derivado, rasgo distintivo conforme al cual, para su ejercicio, se requiere de un material legislativo preexistente del Congreso el cual a su vez fija los contenidos o criterios legales generales y básicos que orientarán el alcance de la reglamentación, pues si la finalidad de la reglamentación consiste en asegurar la debida ejecución de la Ley, entonces ella solo es posible y ejercible respecto de esta última.
La potestad reglamentaria se origina en la necesidad de encauzar la ley, por lo que no puede entenderse como una atribución primaria u omnímoda y sólo es posible entenderla como una función secundaria y subordinada. 41 Cfr. CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA. Bogotá, D.C., catorce (14) de agosto de dos mil diecinueve (2019).
Radicación número: 11001-03-15-000-2018- 01946-01(AC)2018-02067-01 42 ARTÍCULO
42. CONSECUENCIAS DE LA APROBACIÓN POPULAR DE UN MECANISMO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA QUE REQUIERE VOTACIÓN. Los mecanismos de participación ciudadana, que habiendo cumplido los requisitos contemplados en el artículo anterior, hayan sido aprobados tienen las siguientes consecuencias: a) Aprobado un referendo, el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, sancionará la norma y dispondrá su promulgación en el término de ocho días contados a partir de la declaración de los resultados por parte de la Registraduría del Estado Civil correspondiente, so pena de incurrir en causal de mala conducta. b) Los actos legislativos, las leyes, las ordenanzas, los acuerdos y las resoluciones locales, entrarán en vigencia a partir del momento de la publicación a menos que en la misma se establezca otra fecha.
La publicación deberá hacerse a los ocho (8) días siguientes a la aprobación de los resultados por la organización electoral en el Diario Oficial o en la publicación oficial de la respectiva corporación y, de no realizarse, se entenderá surtida una vez vencido dicho término, configurándose para el funcionario reticente una causal de mala conducta; c) Cuando el pueblo haya adoptado una decisión obligatoria en una consulta popular, el órgano correspondiente deberá adoptar las medidas para hacerla efectiva.
Cuando para ello se requiera una ley, una ordenanza, un acuerdo o una resolución local, la corporación respectiva deberá expedirla dentro del mismo período de sesiones o a más tardar en el período siguiente. Si vencido, este plazo el Congreso, la asamblea, el concejo o la junta administradora local, no la expidieren, el Presidente de la República, el gobernador, el alcalde dentro de los quince (15) días siguientes la adoptará mediante decreto con fuerza de ley, ordenanza, acuerdo o resolución local, según el caso.
En esta circunstancia el plazo para hacer efectiva la decisión popular será de dos meses. 43 En el mismo sentido, la Corte Constitucional en sentencia C-150 de 2015), indicó que: (i) existen restricciones competenciales del pueblo en consulta popular (ESTRICTO), por ello el mecanismo no puede referirse a materias que no se encuentren comprendidas por las competencias del respectivo nivel territorial; de manera expresa de manifestó, que “en aplicación de esta regla, (…) ha considerado que no es posible someter a una consulta popular territorial, materias que son competencia de determinadas autoridades ambientales tal y como ocurre con las Corporaciones Autónomas Regionales”.
De igual forma, la Corte expuso que existe una (ii) prohibición de modificar la Constitución o de desconocer derechos constitucionales mediante el empleo de la consulta popular (INTEGRAL). Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 686793333001-2020-00212-01 prohibir o permitir la actividad minera y de hidrocarburos en sus territorios siempre y cuando no desconozcan las competencias ajenas, lo que a su vez implica que la decisión de prohibición no puede ser absoluta para no constituir el ejercicio de un poder de veto frente a las decisiones de la Nación; aspectos que no sucedieron en el presente caso.
Amén de lo expuesto, debe considerarse, que en la sentencia C-123 de 2014 la Corte Constitucional indicó que “en desarrollo del proceso por medio del cual se autorice la realización de actividades de exploración y explotación minera, las autoridades competentes del nivel nacional deberán acordar con las autoridades territoriales concernidas, las medidas necesarias para la protección del ambiente sano”, y en especial, de sus cuencas hídricas, el desarrollo económico, social, cultural de sus comunidades y la salubridad de la población, mediante la aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos en el artículo 288 de la Constitución Política.
Adviértase, que la Corte Constitucional se ocupó de analizar el límite de las competencias de la Nación y las entidades territoriales para la autorización de actividades de exploración y explotación de recursos naturales no renovables, para concluir que “la autorización para la realización de actividades de exploración y explotación minera –cualquiera sea el nombre que se dé al procedimiento para expedir dicha autorización por parte del Estado- se tengan en cuenta los aspectos de coordinación y concurrencia, los cuales se fundan en el principio constitucional de autonomía territorial”.
De igual forma, el Consejo de Estado44, después de analizar las sentencias de constitucionalidad C-123 de 2014, C-035, C-273 y C-389 de 2016, concluyó, que “la consulta popular tiene límites respecto de los asuntos que pueden someterse a consideración del pueblo, establecidos en el artículo 18 de la Ley 1757 de 2015 cuya interpretación debe ser efectuada a la luz de los pronunciamientos constitucionales según los cuales, las actividades relacionadas con la exploración y la explotación de los recursos naturales no renovables del Estado, no son competencia únicamente del nivel central (Nación) ni del descentralizado territorialmente (departamentos y municipios) ni de la ciudadanía, sino que, por el contrario, por la implicaciones que tiene en la práctica compete a todos los niveles señalados anteriormente”.
Con lo anterior, puede la Sala inferir, que Consulta popular desconoció las normas constitucionales que consagran las competencias concurrentes de la Nación y de los entes territoriales en el proceso de autorización para la realización de actividades de exploración y explotación de los recursos naturales no renovables; concretamente de los artículos 80, que le confiere a al Estado la obligación de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales; 288 que consagra los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en materia de competencias entre la Nación y los entes territoriales y entre estos y las demás autoridades del Estado; el 333 que consagra la libertad económica dentro de los límites del bien común y el 334 que establece en cabeza del Estado la dirección general de la economía. 44 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA.
Bogotá D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil dieciocho (2018). Radicación Número: 11001-03-15-000-2017-02516-01 Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de Segunda Instancia Exp. 686793333001-2020-00212-01 Por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, en tanto que declaró la nulidad de los artículos 4, 5 y 10 del Acuerdo Municipal No. 026 de fecha 29 de noviembre de 2017 expedido por el Concejo Municipal de Sucre (Santander); advirtiendo, que los efectos de la declaratoria de nulidad también recaen en el artículo primero. 6.
Costas. De conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, no hay lugar a condenar en costas en el presente asunto en la medida que se ventila un interés público. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia de fecha treinta (30) de marzo de dos mil veintitrés (2023) proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de San Gil; de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva. En consecuencia, se declara la nulidad de los artículos 1, 4, 5 y 10 del Acuerdo Municipal No. 026 de fecha 29 de noviembre de 2017 expedido por el Concejo Municipal de Sucre (Santander).
SEGUNDO. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor en el aplicativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE [Firma electrónica] IVÁN FERNANDO PRADA MACÍAS Magistrado [Firma electrónica] JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR Magistrado Aclaración de voto [Firma electrónica] CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ Magistrada