TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO SALA QUINTA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA Referencia: Sentencia de única instancia Acción: Observación legal y constitucional de Acuerdo Demandante: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO Demandado: MUNICIPIO DE QUIMBAYA Acto acusado: Acuerdo 12 del Concejo Municipal de Quimbaya Radicado: 63001-2333-000-2025-00083-00 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=6 30012333000202500083006300123 Tema: Autorización al alcalde por parte del Concejo Municipal para suscribir APP.
No se requiere autorización para ello, por lo que se invalida parcialmente el Acuerdo. Armenia, veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Sentencia 207 - 2025 Cumplidas todas las etapas previstas en la acción de revisión de validez de Acuerdo, sin causales que vicien lo actuado y una vez cumplidos los presupuestos procesales, esta Corporación dictará en única instancia la sentencia de fondo que en derecho corresponda.
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1. SOLICITUD DE REVISIÓN El Gobernador del Departamento del Quindío, a través de apoderado judicial, presentó escrito1 solicitando la revisión del Acuerdo 12 del 11 de julio de 2025, “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE QUIMBAYA PARA CELEBRAR CONTRATO DE ASOCIACIÓN PÚBLICO PRIVADA DE INICIATIVA PRIVADA”, expedido por el Concejo Municipal de Quimbaya, con el fin de que se declare su invalidez. 1.1 Fundamentos Fácticos En síntesis, los hechos sobre los cuales funda su pretensión se pueden resumir así: El Concejo Municipal de Quimbaya, Quindío, expidió el Acuerdo en mención. Copia del acto administrativo fue recibido por el Departamento, para su revisión de constitucionalidad y legalidad por parte de la Gobernación. Efectuada la revisión respectiva por parte de la Dirección de Asuntos Jurídicos, conceptos y revisiones de la Secretaría Jurídica y de Contratación del DEPARTAMENTO, se evidenció que el Acuerdo fue expedido sin observar las atribuciones que la Constitución Política otorga a los Concejos y Alcaldes municipales, en lo atinente a los requisitos y pasos para la realización de una asociación político- privada. 1 Archivo - índice 03 Demanda(.pdf) NroActua 3 Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA Advertidas las mencionadas inconsistencias, las cuales en resumen hacen referencia a vicios de fondo, se remitió la presente demanda a este Tribunal para su revisión. 1.2 Fundamentos de Derecho Se citó la siguiente normativa: I. Constitución Política, artículo 150, 189 313, 315 II.
La Ley 1508 de 2012 III. Ley 1551 de 2012 artículos 14, 15, 18. Adujo el DEPARTAMENTO que el Concejo Municipal de Quimbaya le confirió a través del Acuerdo demandado, autorización al alcalde para gestionar lo concerniente a la iniciativa de asociación público privada, presentada por la Empresa Grupo Imaka Construcciones SAS BIC, sin embargo dicha facultad otorgada constituye una extralimitación de funciones, pues el Concejo Municipal no puede otorgarle al alcalde facultades que ya la ley le ha concedido.
El artículo 305 constitucional le permite al alcalde municipal, llevar a cabo acciones tendientes a la dirección apropiada del que hacer administrativo del Municipio, que en contexto con la Ley 1508 de 2012, refleja la potestad para el estudio, revisión y posterior emisión del concepto favorable de la iniciativa presentada por el privado.
Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA La norma referida dispone que las asociaciones público-privadas de iniciativa privada pueden encontrarse en dos etapas concretas: la primera obedece a la etapa de prefactibilidad, momento intermedio en el ciclo de formulación y evaluación de proyectos en el que se profundiza el análisis inicial, para establecer si la propuesta bosquejada es viable desde diferentes dimensiones.
La prefactibilidad busca reducir la incertidumbre y aportar información sólida para decidir si es pertinente la transición a la etapa de factibilidad. La factibilidad condensa en sí misma la definición de una alternativa que se encuentra ad portas de la ejecución efectiva, profundizando en los postulados teóricos presentados en la prefactibilidad; de ahí el tratamiento diferenciado que se le otorga en término para el análisis, configurado en los artículos 15 y 16 de la Ley 1508 del 2012 (3 meses para que la entidad se pronuncie frente a iniciativas en prefactibilidad y 6 meses para emitir concepción de iniciativas en momento de factibilidad).
En este caso la competencia para pronunciarse sobre la prefactibilidad o factibilidad de una iniciativa privada de una asociación pública privada, es competencia del jefe o representante legal de la entidad en este caso, del alcalde municipal, sin que requiera para tales efectos, autorización de Concejo municipal, pues no existe norma alguna que así lo señale.
Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA Diferente es que, una vez tramitada tal iniciativa y presentados los correspondientes estudios de factibilidad, se solicite autorización para la celebración del respectivo contrato, puesto que en los términos del artículo 2 de la Ley 1508 de 2012.
Los contratos de concesión de que trata el numeral 4 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, se encuentran comprendidos dentro de los esquemas de Asociación Público Privadas, y en tal sentido el contrato de concesión a suscribir, requerirá autorización de la corporación municipal, lo que se insiste, no incluye en manera alguna autorizar al ejecutivo para dar trámite legal a la iniciativa presentada por un particular, puesto que el exclusiva del alcalde municipal.
De conformidad con el Decreto 1082 de 2015, que dispone los requerimientos esenciales para la consideración de una iniciativa privada en etapa de prefactibilidad, la SAS Grupo IMAKA Construcciones, debió allegar al Municipio de Quimbaya, la descripción íntegra del proyecto, teniendo en cuenta el diseño estándar para la construcción, operación, y mantenimiento de un conjunto residencial de vivienda de interés social; sin embargo, los soportes del Acuerdo materia de observación solo refieren un análisis somero citado en la exposición de motivos y dicho análisis no cumple con los requisitos para la consideración de la iniciativa, ni tampoco cuenta con un pronunciamiento del órgano de planeación municipal.
Concluyó que el Concejo Municipal de Quimbaya no podía autorizar la suscripción de un contrato, que a tal momento no contaba con los Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA estudios necesarios y suficientes para ello, así como lo ha dispuesto este Tribunal ordenando que se debe contar con los estudios correspondientes y adecuados.
Si bien es cierto en ese modelo de contratación, los estudios son aportados por el particular, los mismos deben ser el sustento para que la Corporación autorice la contratación, máxime cuando así lo exige de manera expresa la Ley 1508 de 2012, es decir que solo hasta tener estudios de factibilidad aprobados por la alcaldía municipal, es posible que el Concejo le conceda a éste, autorización para contratar.
Las concesiones y las Asociaciones Público Privadas -APP, son diferentes y la utilización de dichos términos de manera indiscriminada en la exposición de motivos del Acuerdo cuestionado, deriva en incertidumbre jurídica por la indeterminación del esquema y el marco normativo a emplear. La modalidad del contrato de concesión trae consigo determinaciones que no permiten la intervención del libre arbitrio de la entidad territorial; si la figura adoptada resulta ser la concesión, no hay posibilidad de que el municipio conceda a título de subsidio, la titularidad que ostenta sobre el inmueble de su propiedad.
Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA 2. INTERVENCIONES El Municipio de Quimbaya efectuó pronunciamiento en tiempo.2 Sostuvo que hay un punto claro sobre el cual no hay discusión y es que el concejo municipal tenía competencia para autorizar al alcalde para celebrar contrato de APP, conforme al artículo 2 de la Ley 1508 de 2012 y el numeral 4 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, y por tanto advirtió no referirse a ello.
El DEPARTAMENTO en su objeción incurre en un yerro jurídico respecto al alcance de la facultad para celebrar contratos contenida en el numeral 5 del parágrafo 4 del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, ya que al tenor de lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, el contrato se perfecciona cuando existe acuerdo sobre el objeto y la contraprestación, y se lleve a escrito, por lo tanto la celebración del contrato no surge y se agota en el momento en que se firma la minuta del contrato, sino que requiere de la formación del acuerdo de voluntades que se produce con el trámite del proceso de selección y documentos precontractuales que hacen parte integral del contrato.
Para efectos de la integración normativa en materia de celebración de contratos debemos partir del artículo 13 de la Ley 80 de 1993, que establece que en los contratos estatales se aplicarán las normas 2 Expediente digital SAMAI/ 37_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-CONTESTACIONDEMANDA(.pdf) NroActua 14 Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA civiles y comerciales, salvo en los casos especialmente regulados por el estatuto general de contratación. Además, no es posible que un alcalde municipal en los casos específicos en que requiere autorización para contratar como los establecidos en el parágrafo 4 del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012, dentro del cual están las concesiones, pueda negociar los términos de un contrato para la formación del acuerdo de voluntades sobre el objeto y la contraprestación, sin que tenga autorización para ello.
La Ley 1508 de 2012 no establece en qué momento o etapa (prefactibilidad o factibilidad) se debe solicitar y obtener la autorización del concejo municipal para celebrar un contrato de concesión o de APP, por lo tanto las apreciaciones del DEPARTAMENTO son subjetivas y carecen de un sustento jurídico. En segundo lugar, frente a la apreciación de que se requería al momento de radicarse la prefactibilidad con el concepto favorable de la Secretaría de Planeación Municipal (para las entidades del orden territorial), es necesario aclarar que por disposición expresa del artículo del Decreto 1082 de 2015, el mismo debe emitirse durante la evaluación de la factibilidad, no de la prefactibilidad.
De la observación del DEPARTAMENTO pareciera que confundió el contenido de la exposición de motivos con el documento de prefactibilidad presentado por la empresa Grupo Imaka Construcciones SAS BIC, así dijo que una vez radicado el citado Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA documento ante el Municipio, ésta entidad territorial procedió a su revisión y mediante oficio de fecha 16 de julio de 2025 y requirió al originador la presentación de información complementaria para acreditar cada uno de los requisitos del artículo 2.2.2.1.5.2 del Decreto 1082 de 2025.
La empresa acató oportunamente el requerimiento presentando el “ Diseño conceptual de la estructura de la transacción propuesta identificando en forma particular y concreta los actores financieros, operativos y administrativos involucrados” y “la matriz de riesgos sociales, ambientales, prediales o ecológicos y propuesta de mitigación”.
Aportados todos los documentos el municipio de Quimbaya el 17 de julio de 2025 emitió concepto favorable, en el cual se hace una relación del cumplimiento de cada uno de los requisitos del 2.2.2.1.5.2 del Decreto 1082 de 2025. Los contratos de concesión siguen existiendo como un esquema de asociación publico privada para aquellos proyectos cuya inversión sea inferior al 6.000 SMMLV, los cuales se regirán por la Ley 80 de 1993; para los demás casos se deberán aplicar las normas especiales consagradas en la Ley 1508 de 2012 y los decretos reglamentarios respecto a las APP.
Por lo anterior, no es aplicable a ellas la regulación de la cláusula de reversión del artículo 19 de la Ley 80 de 1993, sino las del artículo 31 de la Ley 1508 de 2012, reglamentada en el artículo 2.2.2.1.8.4. del Decreto 1082 de 2015, el cual fue modificado por el artículo 19 de Decreto 438 de 2021, las cuales contienen un cambio trascendental en el sentido que en las APP no siempre existe reversión de la infraestructura.
Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA Sin embargo, en la APP, para la construcción de un proyecto de vivienda de interés social, la entidad estatal y el inversionista privado podrán acordar que el bien inmueble aportado no es conveniente revertirlo a la entidad estatal y adicionalmente que una vez construido el proyecto de vivienda, hará parte de la remuneración del inversionista.
El Acuerdo 12 de 2025 en su artículo 2 dispone que una vez construido el proyecto el municipio tendrá una participación en el valor del proyecto, y así tendrá la potestad de que su participación sea destinada como subsidio de vivienda, lo cual amerita aplicar los artículos antes citados para justificar la no conveniencia de la reversión.
3. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Delegado ante este Tribunal, emitió concepto solicitando declarar la ilegalidad de Acuerdo 12 acusado,3 porque el Concejo Municipal autorizó al Alcalde para celebrar contrato de APP de iniciativa privada, aun cuando este, en virtud de sus competencias constitucionales y legales, no requiere autorización del Concejo Municipal para celebrar este tipo de contratos, todo lo cual implica una autorización ambigua para celebrar negocios jurídicos de gran envergadura, sin atenerse a las especificaciones que la ley y la Constitución exigen. 3 Ídem/ Archivo 32Recibememorial_CONCEPTOVALIDEZ20250(.pdf) NroActua 13 Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA De conformidad con lo dispuesto en el numeral 3º del artículo 32 de la Ley 136 de 1994, (modificado por la Ley 1551 de 2012), el alcalde sólo está limitado en su competencia para contratar, a iniciativa del Concejo Municipal, en ciertos contratos que están contemplados en la ley.
Por ende, no le es dable al Concejo Municipal establecer de manera general una autorización indefinida y general, tal como sucede en el caso que nos ocupa, pues esto implica una extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
4. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER De conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 en concordancia con los artículos 118 y siguientes del Decreto 1333 de 1986, y artículo num. 5 del CPACA, corresponde al Tribunal decidir en única instancia la solicitud de revisión de Acuerdo. 4.1 Problema Jurídico Le corresponde al Tribunal determinar: ¿Carece de validez el Acuerdo 12 de 11 de julio de 2025, “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE QUIMBAYA PARA CELEBRAR CONTRATO DE ASOCIACIÓN PÚBLICO PRIVADA DE INICIATIVA PRIVADA”, expedido por el Concejo Municipal de Quimbaya, Quindío? La tesis que sostendrá el Tribunal es que el acto sometido a legalidad es inválido parcialmente.
Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA Los argumentos que permiten arribar a la anterior conclusión, se pueden abordar bajo los siguientes temas; i) La facultad para celebrar contratos por parte de los Alcaldes Municipales y; ii) El caso concreto. 4.2 La facultad para celebrar contratos por parte de los Alcaldes Municipales En sentencia de la Sección Primera de del Consejo de Estado4, se pronunció en relación con la facultad otorgada a los Alcaldes para contratar: Esta interpretación impone concluir que, la competencia con la que cuenta el alcalde municipal para contratar no está sometida de manera general a toda la actividad contractual que sobre el particular desarrolle la administración municipal a través de su representante legal.
Esta autorización de parte del Concejo debe ser determinada y restringida y, solo frente a los asuntos contractuales que expresamente estuvieran reglamentados por el concejo municipal. Tal posición encontró eco posteriormente en la modificación de la Ley 136, en cuanto enumera los eventos en los que según el transcrito artículo 32, requieren de autorización por el concejo municipal.
Esta 4 Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN - (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019)- Radicación número: 50001-23-31-000-2010-00548-01 - Actor: JOSÉ CAMILO CIFUENTES MUÑOZ - Demandado: MUNICIPIO DE INÍRIDA – CONCEJO MUNICIPAL Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA lista se introdujo mediante la Ley 15515 de julio 6 de 20126, que modificó el citado el artículo 327 al adicionar el siguiente parágrafo que, prevé: “[…]
PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 3° del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.
Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. De estas disposiciones y el fundamento jurisprudencial de la Corte Constitucional que fue transcrito, se tiene que a los concejos municipales les corresponde establecer los contratos que deben ser autorizados por esa Corporación a los alcaldes municipales, bajo los criterios de razonabilidad en que debe fundarse la expedición de dicha reglamentación. De lo anterior, se concluye, como lo dijo el a quo que esta atribución de autorización no puede comprender la totalidad de los contratos que suscriba un alcalde municipal, en tanto se restringe únicamente y de manera excepcional a "los que tal corporación disponga, en forma 5 Esta Ley empezó a regir con posterioridad a la expedición del Acuerdo acusado. 6 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 7 Según lo dispuesto en el artículo 18.
Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA razonable, mediante un reglamento que se atenga a la Constitución Política."8. 4.3 El caso concreto Siguiendo los parámetros normativos y jurisprudenciales expuestos, el Tribunal encuentra: 1.
En virtud del correo electrónico del 23 de julio de 2025, el municipio de Quimbaya, envió a la Gobernación del Quindío, copia del Acuerdo 12 de 11 de julio de 2025 expedido por el Concejo Municipal.9 2. Se allegó la exposición de motivos del proyecto de Acuerdo referido, por parte del Concejo del Municipio de Quimbaya, del cual es importante resaltar lo siguiente:10 8 Sentencia C-738 de 11 de julio de 2001 9 Expediente Digital SAMAI/Archivo 7Anexos_3CORREOELECTRONICODE(.pdf) NroActua 4 10 Ídem/ Archivo 15Anexos_5EXPOSICIONDEMOTIVOS(.pdf) NroActua 4 Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA 3.
Se allegó un “análisis” que dentro de la etapa de prefactibilidad fue presentado por la empresa generadora de la iniciativa, en el que abordó temas como: el déficit habitacional en Colombia, tendencias del mercado de vivienda para el periodo enero a abril de 2024, un estado de la construcción en el país, reportado por el DANE; así mismo, efectuó un balance de lo ocurrido en el Municipio de Quimbaya.
Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA (…) Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA (…) 4.
Como fundamentos constitucionales y legales, para llevar a cabo esta iniciativa, el proyecto de acuerdo expuso los siguientes: Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA (…) Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA 5.
La parte resolutiva del Acuerdo 12 de 11 de julio de 2025, proferido por el Concejo Municipal del Quimbaya, es del siguiente tenor: Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA 6. El Acuerdo fue sancionado por el Alcalde Municipal de Quimbaya, el 16 de julio de 2025.11 7.
El 21 de agosto de 2025, el DEPARTAMENTO profirió el auto de observación 259, en virtud del cual ordenó la remisión del Acuerdo referido, a este Tribunal para su revisión12. 8. Con fundamento en lo anterior radicó en tiempo la presente demanda de control de legalidad de dicho acto administrativo, solicitando declarar su invalidez. Sostuvo para ello que el Concejo Municipal de Quimbaya le confirió a través del Acuerdo demandado, autorización al Alcalde para gestionar lo concerniente a la iniciativa de APP, sin embargo dicha facultad constituye una extralimitación de funciones, pues es otorgarle al Alcalde facultades que ya la ley le ha conferido. 9.
Para dilucidar lo anterior es importante referir el contenido de la Ley 1508 de 201213, que regula en su título III, los proyectos de APP. “ARTÍCULO 14. Estructuración de proyectos por agentes privados. Los particulares podrán estructurar proyectos de 11 Ídem/Archivo 4Anexos_1AUTODEOBSERVACIONN_(.pdf) NroActua 4 12 Expediente Digital SAMAI/ Archivo 28Anexos_11AUTO291DEL09DIC202(.pdf) NroActua 4 13 Por la cual se establece el régimen jurídico de las Asociaciones Público Privadas, se dictan normas orgánicas de presupuesto y se dictan otras disposiciones.
Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA infraestructura pública o para la prestación de sus servicios asociados, por su propia cuenta y riesgo, asumiendo la totalidad de los costos de la estructuración, y presentarlos de forma confidencial y bajo reserva a consideración de las entidades estatales competentes.
El proceso de estructuración del proyecto por agentes privados estará dividido en dos (2) etapas, una de prefactibilidad y otra de factibilidad. (…)
ARTÍCULO 15. Revisión previa de la iniciativa privada. Presentada la iniciativa del proyecto en etapa de prefactibilidad, la entidad estatal competente dispondrá de un plazo máximo de tres (3) meses para verificar si la propuesta, al momento de ser analizada, es de interés de la entidad competente de conformidad con las políticas sectoriales, la priorización de proyectos a ser desarrollados y que dicha propuesta contiene los elementos que le permiten inferir que la misma puede llegar a ser viable, sin que tal verificación genere ningún derecho al particular, ni obligación para el Estado.
Resultado de esta verificación, la entidad estatal competente podrá rechazar la iniciativa u otorgar su concepto favorable para que el originador de la propuesta continúe con la estructuración del proyecto e inicie la etapa de factibilidad. Dicho concepto, en caso de ser favorable, permitirá que el originador de la propuesta pueda continuar con la estructuración del proyecto y realizar mayores estudios, sin que ello genere compromiso de aceptación del proyecto u obligación de cualquier orden para el Estado.
ARTÍCULO 16. Evaluación, aceptación o rechazo de la iniciativa privada. Presentada la iniciativa del proyecto en etapa de factibilidad, la entidad estatal competente dispondrá de un plazo máximo de seis (6) meses a partir de la fecha de su radicación, para la evaluación de la propuesta y las consultas a terceros y a autoridades competentes, este estudio lo podrá hacer directamente o a través de terceros.
Se Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA podrá prorrogar los términos del estudio hasta por un plazo igual a la mitad del plazo inicial, para profundizar en sus investigaciones o pedir al originador del proyecto que elabore estudios adicionales o complementarios, ajustes o precisiones al proyecto.
Si realizados los estudios pertinentes la entidad pública competente considera la iniciativa viable y acorde con los intereses y políticas públicas, así lo comunicará al originador informándole las condiciones para la aceptación de su iniciativa incluyendo el monto que acepta como valor de los estudios realizados, con fundamento en costos demostrados en tarifas de mercado para la estructuración del proyecto y las condiciones del contrato.
De lo contrario rechazará la iniciativa mediante acto administrativo debidamente motivado. En todo caso la presentación de la iniciativa no genera ningún derecho para el particular, ni obligación para el Estado. Si la iniciativa es rechazada, la propiedad sobre los estudios será del originador, pero la entidad pública tendrá la opción de adquirir aquellos insumos o estudios que le interesen o sean útiles para los propósitos de la función pública.
Comunicada la viabilidad de la iniciativa, el originador del proyecto podrá aceptar las condiciones de la entidad estatal competente o proponer alternativas. En cualquier caso, en un plazo no superior a dos (2) meses contados desde la comunicación de la viabilidad, si no se llega a un acuerdo, se entenderá que el proyecto ha sido negado por la entidad pública (Negrillas de la Sala). 10.
También frente a ello se refiere el Decreto 1082 de 2015, que reglamenta la estructuración y ejecución de los proyectos de APP, tanto de iniciativa pública como privada, a los que se refiere Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA la Ley 1508 de 2012, que específicamente en la sección 5 regula los proyectos de APP de iniciativa privada. 11.
Al respecto de dicha normatividad, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en sentencia de 8 de mayo de 201814, conceptuó lo siguiente: “Mediante el Decreto 1467 de 2012, subrogado por el Decreto 1082 de 2015, se reglamentaron las condiciones para la presentación y el estudio de iniciativas privadas para proyectos de APP, con y sin desembolso de recursos públicos; el contenido mínimo que deben tener los estudios de pre-factibilidad y factibilidad que aporten los originadores; el plazo para la presentación de los estudios de factibilidad por parte del originador; los términos con que cuenta la entidad pública competente para revisar los estudios de pre- factibilidad y factibilidad, y para pronunciarse sobre los mismos y sobre la viabilidad de la iniciativa; la inscripción de las iniciativas privadas en el Registro Único de Asociaciones Público Privadas, RUAPP; el contenido de la respuesta que la entidad estatal competente debe dar al originador en caso de aceptar o rechazar su iniciativa; la determinación del valor y la adquisición de los estudios efectuados por el originador, en caso de rechazo; el plazo para iniciar el proceso de selección que corresponda; las bonificaciones que la ley permite reconocer al originador, en el puntaje de su propuesta, para las iniciativas de asociación público privadas que involucren recursos públicos; la publicación en el SECOP de la documentación atinente a las APP de iniciativa privada que no requieran recursos públicos; el término para recibir manifestaciones de interés por parte de terceros 14 Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS – Rad. 11001-03-06-000-2018-00095- 00(2382) Actor: MINISTERIO DE CULTURA Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA y los efectos de estas; las aprobaciones que se requieren por parte de las autoridades estatales, antes y durante la estructuración de los proyectos; la estimación y asignación de los riesgos; la publicidad de la información y de los documentos que se generen en estos procesos, y la conformación de expedientes, entre otros asuntos.
(…) De las normas legales y reglamentarias transcritas se desprende que la celebración de un contrato para instrumentar un proyecto de APP implica la necesidad de llevar a cabo dos grandes procesos: (i) estructuración del proyecto y (ii) selección del contratista. (i) La estructuración del proyecto se refiere a la realización de todos los estudios, pruebas e investigaciones científicas, técnicas, económicas, financieras, sociales y jurídicas que se requieran para determinar la viabilidad del proyecto, es decir, la posibilidad real de ejecutarlo, así como la obtención de los permisos, autorizaciones o licencias exigidas, y la elaboración de un modelo teórico, pero suficientemente detallado del proyecto, que incluya todos los componentes jurídicos, financieros, sociales, técnicos y ambientales, la metodología de ejecución, los costos estimados, las etapas y los plazos previsibles para su realización, los materiales, equipos y mano de obra requeridos, los planos y diseños y, en fin, todos los componentes o elementos que resulten necesarios para acometer materialmente el proyecto por parte del mismo originador (en el caso de las APP de iniciativa privada) o de un tercero. Este proceso se subdivide en dos grandes etapas: a) pre-factibilidad y b) factibilidad, según el grado de completitud, detalle y precisión de los estudios y diseños y, en general, de la información necesaria para ejecutar el proyecto (Negrillas de la Sala).
Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA 12. Así entonces, se concluye, que el proceso de APP de iniciativa privada, se tramita ante la “entidad estatal competente”, que tendrá un tiempo para determinar la viabilidad de la propuesta y así podrá rechazarla o dar su concepto favorable, para que se continue con la etapa de factibilidad, cuestión para la cual, no se advierte que se trate de un trámite que requiera autorización previa del Concejo Municipal, luego, las observaciones del Departamento son de recibo: no se requiere autorizar al alcalde para algo que ya está legalmente autorizado. 13.
En efecto, para adelantar toda la etapa de prefactibilidad de la APP, el Alcalde no requiere autorización alguna por parte del Concejo Municipal, pues es un trámite que puede adelantar en cumplimiento de los mandatos constitucionales y legales que le han sido otorgados, como el numeral 3 del artículo 31515 superior. 14. Sin embargo, se debe determinar también si para la etapa posterior, es decir la de factibilidad, momento en el que se contrata, el Alcalde requiere o no autorización para suscribir el contrato, por tratarse, según del DEPARTAMENTO, de una concesión, tal como lo dispone el artículo 32 de la Ley 136 de 15 3.
Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente; y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes.
Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA 1994, en consonancia con el inciso primero del artículo 2 de la Ley 1508 de 201216. 15. Sobre el punto, es relevante traer a colación nuevamente el contenido del concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de 15 de agosto de 201717, en la que se advirtió que: si bien el contenido de la norma dice que los contratos de concesión hacen parte de las APP, ello no significa que todos los contratos suscritos en aplicación de dicha figura, sean de concesión. “El artículo 2º de la Ley 1508 señala que las concesiones, de que trata el numeral 4º del artículo 32 de la Ley 80 de 199318, se encuentran comprendidas dentro de los esquemas de APP, lo 16 ARTÍCULO 2o.
CONCESIONES. Las concesiones de que trata el numeral 4 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, se encuentran comprendidas dentro de los esquemas de Asociación Público Privadas. 17 CP ÁLVARO NAMÉN VARGAS 15 de agosto de dos mil diecisiete (2017) Rad 11001-03- 06-000-2017-00098-00(2346) Actor: MINISTERIO DE TRANSPORTE. 18 El artículo 32, numeral 4º, de la Ley 80 define así el contrato de concesión: “Son contratos de concesión los que celebran las entidades estatales con el objeto de otorgar a una persona llamada concesionario la prestación, operación, explotación, organización o gestión, total o parcial, de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación total o parcial, de una obra o bien destinados al servicio o uso público, así como todas aquellas actividades necesarias para la adecuada prestación o funcionamiento de la obra o servicio por cuenta y riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad concedente, a cambio de una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valorización, o en la participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en una suma periódica, única o porcentual y, en general, en cualquier otra modalidad de contraprestación que las partes acuerden”.
Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA que significa que tales contratos deben entenderse, hoy en día, como una modalidad o especie de asociaciones público privadas, aunque estas últimas podrían estructurarse mediante contratos distintos al de concesión. 16.
Así las cosas, las APP son el género y las concesiones una especie, por tanto como tal, solo el contrato de concesión requiere autorización para suscripción por parte de la corporación edilicia. 17. Para el caso, se encuentra que el Acuerdo no se alude a que en una etapa posterior de la asociación publico privada se concluya en la suscripción de un contrato de concesión, sino en la formalización de un subsidio por parte del municipio en favor del beneficiario de la vivienda de interés social, representando en un porcentaje del bien inmueble sobre el cual se constituiría las viviendas, fórmula esta que se aleja del concepto de concesión, el cual implica “otorgar a una persona llamada concesionario la prestación, operación, explotación, organización o gestión, total o parcial, de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación total o parcial, de una obra o bien destinados al servicio o uso público”. 18.
En esas condiciones, no se observa la necesidad de una autorización previa del concejo municipal para tal efecto. Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA 19. Dilucidado el punto de la falta de claridad respecto del tipo de contrato a suscribir en el evento de APP de iniciativa privada sin recursos públicos que resulte viable, en el que se “aporta” un bien público, es dable también traer a colación que el Consejo de Estado también ha advertido que la contratación se inicia, desde el momento en que la entidad estatal decide publicar en el SECOP el acuerdo al que ha llegado con el originador, como lo afirma el municipio en el escrito de intervención: “Procedimiento de selección en las APP de iniciativa privada, sin desembolso de recursos públicos.
De lo dispuesto literalmente por los artículos 20 de la Ley 1508 de 2012 y 2.2.2.1.5.12 del Decreto 1082 de 2015, podría entenderse, en principio, que en esta clase de APP, el proceso de selección solo principia después de vencido el plazo previsto en el artículo 19 de la Ley 1508, si dentro de dicho plazo se presentan terceros que manifiesten su interés en ejecutar el proyecto, en las condiciones acordadas entre la entidad pública y el originador.
Sin embargo, un análisis más profundo de la cuestión permite concluir que el proceso de selección o, en términos más genéricos, el proceso de contratación se inicia realmente antes, cuando la entidad estatal decide publicar en el SECOP el acuerdo al que ha llegado con el originador, los estudios, la minuta de contrato y sus anexos, por un término de dos (2) meses, prorrogable por otros cuatro (4), en cumplimiento de lo ordenado por el artículo 19 de la Ley 1508 de 2012 y el artículo 2.2.2.1.5.11 del Decreto 1082 de 2015, pues es, a partir de ese momento, que la entidad pública oficializa su interés en contratar la ejecución del proyecto con quien resulte seleccionado, ya Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA sea el originador o un tercero, y que las demás personas, distintas del originador, que se crean en condiciones de acometer el proyecto, pueden manifestar formalmente su interés en hacerlo, asumiendo desde ese instante compromisos frente a la entidad estatal y frente al originador (en este último caso, de reembolsarle el valor de los estudios realizados, en caso de resultar adjudicatarios).
Tan cierto es lo anterior, que el artículo 20 de la Ley 1508 y el artículo 2.2.2.1.5.12 del Decreto 1082 de 2015 disponen que los terceros que manifiesten su interés en ejecutar el proyecto, deben entregar una garantía para asegurar la seriedad de su ofrecimiento, “por el monto equivalente al cero punto cinco por ciento (0.5%) del presupuesto estimado de inversión del proyecto” y acreditar “su capacidad jurídica, financiera o de potencial financiación, la experiencia en inversión o en estructuración de proyectos”, lo cual demuestra que dicha “manifestación de interés” no consiste simplemente en la expresión de una intención difusa o de una posibilidad teórica, sino en la manifestación seria de su voluntad de presentar una oferta, a partir de la cual dichos terceros quedan oficialmente vinculados al proceso de selección. A este respecto, la Sala resalta lo dispuesto por el artículo 2.2.2.1.5.9 del Decreto 1082 de 2015, que establece el plazo dentro del cual la entidad estatal que tramite un proyecto de APP de iniciativa privada debe iniciar el proceso de contratación. Dicha norma estatuye que, dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición del concepto previo favorable del Departamento Nacional de Planeación, a que se refiere el artículo 2.2.2.1.6.2 del mismo decreto, “la entidad estatal competente dará apertura a la licitación pública, cuando se trate de iniciativas privadas que requieran desembolsos de recursos públicos, o realizará la publicación en el SECOP de la información establecida en el artículo 19 de la Ley 1508 de 2012, cuando se trate de iniciativas privadas que no requieren desembolsos de recursos públicos” (se Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA subraya), lo cual confirma que en las APP de iniciativa privada, sin aporte de recursos públicos, el inicio del respectivo proceso de contratación se da con la publicación de la información y la documentación pertinentes en el SECOP, lo cual equivale a la apertura de la licitación pública en las asociaciones público privadas de iniciativa pública y en las APP de origen privado que demandan el desembolso de recursos estatales.” (Negrillas de la Sala). 20.
Se recalca, ni de las pruebas allegadas al proceso, ni de la exposición de motivos del proyecto de Acuerdo, se advierte la suscripción al final del proceso de asociación de la suscripción de un contrato de concesión entre el Municipio de Quimbaya y la empresa Grupo IMAKA Construcciones SAS BIC, razón por la cual puede advertirse que para ello, no se requería autorización por parte del Concejo Municipal para “dar trámite a la iniciativa privada” y dos, “suscribir el respectivo contrato de asociación”, razón por la cual se declarará la invalidez del numeral primero del Acuerdo materia de observación. 21.
En torno al numeral segundo del Acuerdo, que autoriza al Alcalde Municipal para “aportar” para el desarrollo de la APP el inmueble de propiedad del municipio identificado con matrícula inmobiliaria No. 280-241158, para que sobre éste se construya el conjunto residencial objeto de la APP, debe señalarse: Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA 21.1 En la exposición de motivos, se dijo que sí se dispondría del inmueble sobre el cual se cumplirían las obras de solución de vivienda. 21.2 De conformidad con lo establecido en el parágrafo 4 del artículo 1819 de la Ley 1551 de 2012, el municipio de Quimbaya sí requería autorización expresa del Concejo Municipal, dado que en virtud de la APP proyectada el Municipio de Quimbaya transferiría la titularidad del bien, según se advierte de la documentación aportada, constituyendo un patrimonio autónomo o fiducia, ello por tratarse de bienes inmuebles en cabeza del municipio, se requería facultad y autorización expresa del Concejo Municipal para que el Alcalde pudiera disponer del mismo, razón por la cual este numeral se mantendrá incólume. 22.
En síntesis, aceptando en parte el conceto del Ministerio Público, se declarará la invalidez parcial del Acuerdo observado, en cuanto atañe al numeral primero. 19 "PARÁGRAFO 4. De conformidad con el numeral 3o, del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: /1 Contratación de empréstitos. /2 Contratos que comprometan vigencias futuras./3 Enajenación y compraventa de bienes inmuebles/4 Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. /5 Concesiones. /6 Las demás que determine la ley".
Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo del Quindío administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Declarar la invalidez del ARTÍCULO PRIMERO del Acuerdo 12 de 11 de julio de 2025, expedido por el Concejo Municipal de Quimbaya, “POR MEDIO DEL CUAL SE AUTORIZA AL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE QUIMBAYA PARA CELEBRAR CONTRATO DE ASOCIACIÓN PÚBLICO PRIVADA DE INICIATIVA PRIVADA”.
SEGUNDO: Comuníquese la presente providencia al Gobernador del Quindío, al presidente del Concejo Municipal de Quimbaya, Quindío y al Alcalde de dicho ente territorial.
TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente previa anotación en la plataforma digital SAMAI. Esta providencia se discutió y aprobó conforme consta en el Acta de Sala de Decisión virtual 30 de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los magistrados Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo 63001-2333-000-2025-00083-00 DEPARTAMENTO DEL QUINDIO Vs MUNICIPIO DE QUIMBAYA LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA LUIS CARLOS ALZATE RÍOS JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co