SIGCMA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA TERCERA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Diva Cabrales Solano Montería, quince (15) de Mayo del año dos mil veinticinco (2025)
RESUELVE
APELACIÓN CONTRA AUTO QUE NIEGA MANDAMIENTO Proceso: Ejecutivo Radicación: 23-001-33-33-002-2013-00699-02 Demandante: Celina García Gutiérrez Demandado: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales De La Protección Social1 Tema: Condiciones formales y sustanciales del título ejecutivo Decisión: Confirma I. ASUNTO Se pronuncia el Tribunal en torno al recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte ejecutante contra el auto de fecha de 17 de octubre de 2023, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual se repuso el auto de fecha 28 de abril de 2023 y se negó el mandamiento de pago solicitado por la ejecutante.
II. DEMANDA 2.1. La señora Celina García Gutiérrez inició proceso ejecutivo contra la UGPP y aportó como título ejecutivo una sentencia emitida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Montería en fecha 23 de junio de 2016 confirmada por el Tribunal Administrativo de Córdoba en fecha 24 de octubre de 2017, que ordena reliquidar la pensión de vejez de la señora García Gutiérrez, y el pago de la diferencia de las mesadas pensionales.
La UGPP mediante Resolución RPD 025029 del 28 de junio de 2018, dio cumplimiento al fallo y reliquidó la pensión de la ejecutante. No obstante, la ejecutante a través de apoderado solicita se libre mandamiento de pago a su favor y contra la UGPP en los siguientes términos (se transcribe literal aun con posibles errores): “1. La demandante peticiona por medio de proceso ejecutivo se libre orden de pago a su favor y en contra de la UGPP por la suma de ONCE MILLONES SETECIENTOS TRECE MIL SEISCIENTOS TRES PESOS SETENTA Y OCHO CENTAVOS ($11.713.603.78 MCTE), por concepto de la diferencia de las sumas descontadas por aportes y ordenados dentro del proceso de la referencia, mediante sentencia del 23 de junio de 2016 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Montería, que dispuso en las consideraciones: (…) la entidad demandada deberá efectuar los descuentos de los aportes correspondientes a los factores sobre los cuales no se haya realizado deducción legal, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia (…), confirmada por el Tribunal Administrativo de Montería, Sala Cuarta de Decisión, mediante sentencia del 24 de octubre de 2017. 2.
Se realice la liquidación sobre la proporción que corresponda a la pensión del CINCO por cinco (5%) de aportes que estimaba la normatividad vigente (Ley 4º de 1966 y la ley 33 de 1985), y de ese porcentaje el monto que le correspondía cotizar a mi mandante, por conceptos de aportes a pensión, ya que la citada ley no hacia una discriminación de este porcentaje, pues existía una unidad de caja, del tiempo laborado entre el 16 de septiembre de 1974 y el 31 de marzo de 1994. 1 En adelante UGPP Proceso: Ejecutivo Radicación: 23-001-33-33-002-2013-00699-02 Ejecutante: Celina García Gutiérrez Ejecutado: UGPP 2 3.
Se realice la liquidación sobre la proporción que corresponde a la pensión del once punto cinco por ciento (11.5%) de aportes en los términos de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, del tiempo laborado entre el 01 de abril de 1994 y el 31 de diciembre de 1994. 4. Se realice la liquidación sobre la proporción que corresponde a la pensión del doce punto cinco por ciento (12.5%) de aportes en los términos de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, del tiempo laborado entre el 01 de enero de 1995 y el 31 de diciembre de 1995. 5.
Se realice la liquidación sobre la proporción que corresponde a la pensión del trece punto cinco por ciento (13.5%) de aportes en los términos de la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios, del tiempo laborado entre el 01 de enero de 1996 y el 30 de diciembre de 1996. 6. Por los intereses moratorios de los dineros que por concepto de la diferencia de las sumas descontadas arbitrariamente por la UGPP y ordenados dentro del proceso de la referencia, mediante sentencia del 24 de octubre de 2017.
Causados desde el día siguiente del pago de retroactivo hasta la fecha en que se cancele la suma equivocadamente descontada. 7. Se condene a costas a la parte demandada” 2.2. El conocimiento del proceso ejecutivo fue asignado al Juzgado Segundo Administrativo Oral. Mediante auto del 28 de abril de 20232, libró mandamiento de pago, contra dicha providencia la entidad ejecutada presentó recurso de reposición, el cual fue resuelto por auto de fecha 17 de octubre de 2023, mediante el cual se repuso el auto de fecha 28 de abril de 2023 y se negó el mandamiento de pago solicitado por la ejecutante, señalando lo siguiente: “Inicialmente el Juzgado, en providencia del 28 de abril de 2023, mediante el cual se libró mandamiento de pago, consideró que si bien las sentencias objeto de ejecución no señalaron la forma en que deberían hacerse los descuentos por concepto de aporte pensional a la demandante, no podía imponérsele una carga gravosa al titular del derecho.
Y es por esto que, de la lectura de aquellas, se observa que en ellas no se señaló la forma de liquidar los aportes y menos aplicando fórmulas de cálculos actuariales, sino realizando el descuento en la proporción legal de manera indexada (así está determinado en la parte considerativa de la sentencia de primera instancia), esto, debido a que la pensión de la ejecutante fue reconocida antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, la cual introdujo la figura del cálculo actuarial, por lo tanto no le era aplicable en el presente caso, concluyéndose que debía aplicarse al asunto las disposiciones contenidas en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, la Ley 33 de 1985 y a Ley 4ª de 1966, donde se señalaba en su artículo 2º que los afiliados forzosos o facultativos de la Caja Nacional de Previsión Social, cotizarían con destino a la misma el cinco por ciento (5%) del salario correspondiente a cada mes.
(…) Como se dijo, la parte ejecutante manifiesta en su demanda que la UGPP, descontó en exceso las sumas por concepto de aportes que corresponde al pensionado, sobre la diferencia en los factores salariales reconocidos en las sentencias objeto de ejecución; la UGPP por su parte considera que lo que se debate en el presente asunto no es propio de un proceso ejecutivo, pues como se ha manifestado, realmente no existe una obligación clara, expresa y exigible que se derive de los documentos que obran como título ejecutivo, ya que el debate que se propone compromete el estudio y análisis de la actuación que la entidad demandada efectuó con la expedición de la Resolución expedida por la UGPP RDP025029 del 28 de junio de 2018, al ordenar descontar al actor la suma de $11.868.440, concretamente se cuestiona la operación aritmética y/o fórmula matemática con base en la cual se liquidó el valor de lo adeudado por concepto de aportes no efectuados sobre los nuevos factores cuya reliquidación se ordenó en las sentencias que obran como título ejecutivo, considerando que el debate en este asunto implica 2 Ver expediente digital – C01.Principal - archivo 07AutoLibraMandamiento Proceso: Ejecutivo Radicación: 23-001-33-33-002-2013-00699-02 Ejecutante: Celina García Gutiérrez Ejecutado: UGPP 3 que se determine la norma legal conforme la cual debe liquidarse el concepto antes mencionado, lo cual no es del resorte de un proceso ejecutivo.” El juez resalta que, en la demanda se evidencia que se busca debatir la procedencia y legalidad de la actuación de la UGPP, y el proceso ejecutivo no es el medio de control idóneo para obtener el reconocimiento del derecho que pretende la actora. 2.3.
La parte ejecutante inconforme con la decisión dentro del término presentó y sustentó recurso de reposición y en subsidio de apelación3, solicitando se revoque la decisión recurrida y, en consecuencia, se ordene librar el mandamiento de pago peticionado. En concretó el recurrente señaló (se transcribe literal): Recuérdese que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL -UGPP, debió regirse única y exclusivamente a liquidar conforme a lo dicho por las normas mencionadas en líneas anteriores, siendo estas las leyes 4º de 1966, las leyes 33 y 62 de 1985, y la ley 100 de 1993 y especialmente teniendo en cuenta lo establecido por el Decreto 692 de 1994.
Por lo anterior, y demostrado que la UGPP realizó una liquidación y deducción por aportes a pensión de forma irregular, apartándose de la orden judicial, y sin prueba alguna que demostrara que algunos periodos no se efectuaron las deducciones legales, sin la aplicación del ordenamiento jurídico que para cada periodo, regulaba esa situación, y por el contrario, adoptando un procedimiento no regulado en la ley, es prueba suficiente para que el juez hubiera encontrado que el titulo ejecutivo reunía los requisitos, esto es, de constituir una obligación clara expresa y exigible.
(…) Dicho lo anterior, es preciso mencionar que la obligación que se pretende ejecutar si es clara, expresa y actualmente exigible, dado que se podía obtener por el cotejo simple, que no se realizó de las pruebas documentales aportadas como lo son: la liquidación de diferencias de mesadas efectuada por la UGPP, y la liquidación de unos aportes plenamente demostrables NO pagados en un periodo certificado por el empleador y conforme al ordenamiento legal vigente, habiéndose explicado cómo se obtenía el monto adeudado.
Si bien es cierto, los descuentos por aportes a pensión deben realizarse de los nuevos factores salariales incluidos en la reliquidación pensional, estos deberán hacerse conforme a la norma vigente que establece al momento de la prestación del servicio, también es cierto que, en guarda de la sostenibilidad financiera del sistema pensional es dable realizarlos por toda la vida laboral, cuestión que no ha sido objeto de discusión en el presente proceso.
“Ver demanda ejecutiva” Por lo que, es pertinente resaltar lo que no se pretende es desconocer la obligación de realizar los aportes a pensión que no se efectuaron al momento de la prestación de sus servicios al estado si es que no fueron realizados, el objeto de discusión recae con la instauración del proceso ejecutivo, que conoció este despacho, para que ordenara a la UGPP realizar dichos descuentos aplicando los porcentajes que cada Ley al momento de su causación estableció en toda su vida laboral, y a la vez cancelando el saldo que resultare favorable a mi cliente, como se planteo en el mencionado proceso.”Ver demanda ejecutiva” Sostiene que la obligación que se pretende ejecutar si es clara, expresa y actualmente exigible, puesto que se podía obtener por el cotejo simple de la documentación aportada con una liquidación de diferencias de mesadas efectuada por la UGPP, y la liquidación de unos aportes 3 Ver expediente digital – C01.Principal - archivo 30RecursoReposiciónSubApelación Proceso: Ejecutivo Radicación: 23-001-33-33-002-2013-00699-02 Ejecutante: Celina García Gutiérrez Ejecutado: UGPP 4 plenamente demostrables no pagados en un periodo certificado por el empleador y conforme al ordenamiento legal vigente, agregando que la liquidación realizada en los términos solicitados en la demanda ejecutiva se acompasa con el principio de sostenibilidad financiera que gobierna el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones.
El recurrente trajo a colación varios pronunciamientos de la Sección Segunda del Consejo de Estado, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y juzgados administrativos de distintos distritos judiciales. 2.4. A través de auto fechado 22 de noviembre de 20234 se confirmó la decisión. Se argumenta que a través de las sentencias que sirven como título ejecutivo se condenó a la UGPP a reliquidar la pensión del demandante en la suma que corresponda al 75% de los valores percibidos durante el último año de servicios, incluyendo además de la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, prima de antigüedad, horas extras, doceavas de incentivos de localización, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad.
Ordenando además a la entidad efectuar el descuento de los aportes correspondientes a los factores sobre los cuales no se haya realizado la deducción legal, con prescripción a los derechos causados hasta el 28 de enero de 2011. Trajo como referencia una providencia de la Sala Cuarta de esta Corporación de fecha 30 de junio de 2022, bajo el radicado 23-001-33-33-003-2020-00238-01, demandante Nelcy del Socorro Barguil de Dumar y demandado UGPP, en la cual se estudió un caso similar donde se confirmó la decisión del despacho de negar el mandamiento de pago.
El a quo señalo que “si bien mediante las sentencias objeto de ejecución se ordenó la reliquidación pensional del demandante y ordenó descontar el monto de los aportes no realizados con base en los nuevos factores incluidos, no se señaló en dichas sentencias, ni la formulas aritméticas, los períodos, como tampoco las normas aplicables al caso, luego entonces, no es este medio de control el idóneo para controvertir la Resolución RDP025029 del 28 de junio de 2018, acto administrativo, que en principio se podrían considerar actos de ejecución en cumplimientos de las sentencias ejecutadas, sin embargo, no se puede desconocer que introducen hechos y situaciones nuevas como lo es el monto y método de calcular los aportes dejados de cancelar, los cuales no fueron objeto de controversia en la instancia que dio origen a la reliquidación pensional.
Por este motivo el Juzgado insiste en que en el asunto no existe un título ejecutivo que cumpla con los presupuestos exigidos por el artículo 422 del C.G.P, toda vez que la obligación no es clara, expresa y exigible, ya que hay fluctuación acerca del monto de los aportes plurimencionados, a contrario sensu, lo que aquí surge es un debate sobre la legalidad de los actos administrativos expedidos por la U.G.P.P. en cumplimiento de las sentencias ejecutadas y que guardan relación con las deducciones realizadas por concepto de aportes pensionales, por lo tanto, lo demandado se constituye en un derecho incierto, en consecuencia, no es este el medio de control idóneo para obtener el reconocimiento del derecho pretendido por el demandante.” Finalmente, en el mismo auto se concedió el recurso de apelación presentado en subsidio del de reposición, en el efecto suspensivo.
III. CONSIDERACIONES 4 Ver expediente digital – C01.Principal - archivo32AutoResuelveRecurso Proceso: Ejecutivo Radicación: 23-001-33-33-002-2013-00699-02 Ejecutante: Celina García Gutiérrez Ejecutado: UGPP 5 3.1. Competencia El Tribunal es competente para conocer del asunto por tratarse de la apelación de un auto proferido en primera instancia por un juez administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 153 en armonía con el numeral 1 del artículo 243 del CPACA, subrogado por el artículo 62 de la ley 2080 de 2021, que dispone es apelable el auto que “rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo”. 3.2.
Problema jurídico Determinar si las sentencias judiciales y los documentos que se aportan como constitutivos del título ejecutivo, contienen de manera clara, expresa y exigible la obligación de pagar a la señora Celina García Gutiérrez, lo correspondiente a la diferencia entre el mayor valor liquidado y deducido por aportes no efectuados al Sistema General de Pensiones.
Lo anterior, en aras de establecer si el a quo actuó conforme a derecho al negar el mandamiento ejecutivo. Para tal efecto, se realizará un breve análisis sobre los aspectos generales del título ejecutivo, para luego determinar en el caso concreto, si los documentos aportados por la parte ejecutante cumplen las exigencias normativas. 3.2.1.
Aspectos generales del título ejecutivo Doctrinalmente, el título ejecutivo ha sido definido como aquel en el cual consta una obligación que puede ser de dar, hacer o no hacer; esta debe ser clara, expresa, actualmente exigible y provenir del deudor5. Así se considera título ejecutivo: “ el documento, o la serie de dos o más documentos conexos, que por mandato legal o judicial o por acuerdo de quienes lo suscriben, contiene una obligación de pagar una suma de dinero, o dar otra cosa, o de hacer o no hacer a cargo de una o más personas y a favor de otra y otras personas, que por ser expresa, clara, exigible y constituir plena prueba, produce certeza judicial necesaria para que pueda ser satisfecha mediante el proceso de ejecución respectivo”6 A su turno, el artículo 442 del Código General del Proceso dispone que pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él. En uniforme jurisprudencia se ha sostenido que los títulos ejecutivos deben gozar de ciertas condiciones formales y sustanciales7.
Particularmente, la providencia del 11 de octubre de 20068, señala que las formales consisten en que el documento o el conjunto de documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación sean auténticos y emanen del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o tribunal o de cualquier jurisdicción, de un acto administrativo debidamente ejecutoriado o de otra providencia judicial que tuviere fuerza ejecutiva conforme a la Ley. 5 RODRÍGUEZ TAMAYO, Mauricio Fernando.
La acción ejecutiva ante la jurisdicción administrativa. El concepto de título ejecutivo. Librería Jurídica Sánchez R Ltda., 5ª Ed. p. 53 6 Velásquez Gómez, Luis Guillermo. Los procesos ejecutivos y medidas cautelares. 13ª Ed. Editorial Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. Medellín, 2006. p. 47. 7 Al respecto, puede verse: Corte Constitucional.
Sentencia del 10 de diciembre de 2018. Expediente T-6.609.035. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos; Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia del 30 de noviembre de 2017. Magistrado Ponente: Lus Armando Tolosa Villabona. Radicación: 11001-22-03-000-2017-02586-01. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Auto del 7 de abril de 2016. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Radicación: 68001-23-31-000-2002-01616-01(0957-15). Proceso: Ejecutivo Radicación: 23-001-33-33-002-2013-00699-02 Ejecutante: Celina García Gutiérrez Ejecutado: UGPP 6 Por su parte, las sustanciales hacen referencia a que las obligaciones que se acreditan a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o del causante, sean claras, expresas y exigibles.
En ese sentido, se entiende que una obligación es expresa cuando aparece precisa y manifiesta en la redacción misma del título; es decir que, en el documento que contiene la obligación, deben constar, en forma nítida, en primer término, el crédito del ejecutante y, en segundo término, la deuda del ejecutado; de manera que se declaran expresamente estas dos situaciones sin que, para ello, sea necesario acudir a lucubraciones o suposiciones.
Así, es clara cuando aparece fácilmente determinada en el título, esto es, que debe ser fácilmente inteligible y entenderse en un solo sentido. Y, es exigible cuando puede requerirse el cumplimiento de la misma por no estar sometida a plazo o condición, o bien porque estos se hubieren cumplido. De otro lado, los títulos ejecutivos se han clasificado como singulares y complejos, siendo los primeros aquellos que se encuentran contenidos en un solo documento y los segundos, los que están integrados por un conjunto de documentos.
Ahora, respecto de los procesos ejecutivos cuya fuente se desprende de sentencias o providencias judiciales, el artículo 297 del CPACA señala que constituyen título ejecutivo: “1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. 2.
Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible”. En cuanto a la conformación del título, el Consejo de Estado ha sostenido que, por regla general, en los procesos ejecutivos que se promueven con fundamento en providencias judiciales, el título ejecutivo es complejo y está conformado por la providencia y el acto que expide la administración para cumplirla, casos donde el proceso ejecutivo se inicia porque la sentencia se acató de manera imperfecta.
No obstante, por excepción el título ejecuto es simple y se integra únicamente con la sentencia o la respectiva providencia, verbi gracia, cuando la administración no ha proferido el acto para dar cumplimiento a la obligación constituida en la decisión judicial9. No obstante, doctrinalmente se ha precisado que “para que la sentencia dictada por la jurisdicción administrativa preste mérito ejecutivo, la obligación en ella declarada debe ser clara, expresa y exigible”10, criterio adoptado también por el Consejo de Estado, al considerar que: “[las] sentencias allegadas como título de ejecución contienen una obligación expresa, [cuando] el crédito del ejecutante y la deuda del ejecutado se manifiestan en la redacción de las sentencias, sin necesidad de suposiciones o elucubraciones.
Igualmente debe señalarse que la obligación es clara, en tanto está determinada en el título, es fácilmente inteligible y se entiende en un sentido unívoco”11 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Auto del 7 de abril de 2016. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Radicación: 68001-23-31-000-2002-01616-01(0957-15). 10 BETANCOUR JARAMILLO, Carlos.
Citado por RODRÍGUEZ TAMAYO, Mauricio Fernando. La acción ejecutiva ante la jurisdicción administrativa. Librería Jurídica Sánchez R Ltda., 5ª Ed. p. 262. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Auto del 17 de junio de 2013. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Radicación: 25000-23-25-000-2008-00793-01(1511-11).
Proceso: Ejecutivo Radicación: 23-001-33-33-002-2013-00699-02 Ejecutante: Celina García Gutiérrez Ejecutado: UGPP 7 Procede la Sala a determinar si en el caso concreto, las sentencias judiciales y los demás documentos base de la ejecución contienen de manera clara, expresa y exigible las obligaciones reclamadas por la hoy ejecutante, y si habría lugar a librar el mandamiento ejecutivo. 3.2.2.
Caso concreto En el presente asunto, la parte ejecutante solicita que se libre mandamiento de pago a su favor y contra la entidad ejecutada por la suma de $11.713.603.78, por concepto de la diferencia de las sumas descontadas a la diferencia entre el mayor valor liquidado y deducido por aportes no efectuados al Sistema General de Pensiones, así como los intereses moratorios sobre ese valor.
El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería mediante auto de fecha de 17 de octubre de 2023, repuso el auto de fecha 28 de abril de 2023 y se negó el mandamiento de pago solicitado por la ejecutante. Se afirma que la demanda carece de un documento en el que conste una obligación de pago de manera clara y expresa y, en consecuencia, no se dan los presupuestos exigidos por el artículo 422 del CGP.
La parte ejecutante manifiesta su inconformidad señalando que la obligación que se pretende ejecutar si es clara, expresa y actualmente exigible, pues el monto de la obligación pretendida se podía obtener por el cotejo simple de la documentación aportada con una liquidación de diferencias de mesadas efectuada por la UGPP, y la liquidación de unos aportes plenamente demostrables no pagados en un periodo certificado por el empleador y conforme al ordenamiento legal vigente.
Argumenta que, en la sentencia traída al proceso como título ejecutivo se le condicionaba a la UGPP a que se ajustara estrictamente a los parámetros establecidos en la normatividad vigente para cada periodo al momento de realizar la liquidación y deducción de aportes, así: “La entidad demandada deberá efectuar los descuentos de los aportes correspondientes a los factores sobre los cuales no se haya realizado la deducción legal, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.” Ahora, analizadas las probanzas allegadas al expediente la Sala observa: - Mediante sentencia de fecha 23 de junio de 2016, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Montería, confirmada por este Tribunal en fecha 24 de octubre de 2017, se ordenó reliquidar la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio.
La providencia de primera instancia señaló en su parte resolutiva lo siguiente: “Ordénese a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales - UGPP reliquidar la pensión de la señora Celina García Gutiérrez en la suma que corresponda al 75% de los valores percibidos durante el último año de servicios, incluyendo además de la asignación básica, prima de servicios prestados, prima de antigüedad y horas extras ya reconocidas, las doceavas de los valores causados por concepto de incentivo por localización, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad.
La entidad demandada deberá efectuar los descuentos de los aportes correspondientes a los factores sobre los cuales no se haya realizado deducción legal, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. 12. 12 Ver expediente digital - 01.ExpedienteDigitalizado.pdf - folios 21 a 102 Proceso: Ejecutivo Radicación: 23-001-33-33-002-2013-00699-02 Ejecutante: Celina García Gutiérrez Ejecutado: UGPP 8 - En la Resolución RDP 025029 del 28 de junio de 201813, la UGPP reliquida la pensión de vejez de la señora Celina García Gutiérrez, en cumplimiento de los fallos judiciales arriba citados.
El numeral octavo señala lo siguiente: “Descontar de las mesadas atrasadas a las que tiene derecho el(a) señor (a) García Gutiérrez Celina, la suma de ONCE MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL CUATROCIENTOS CUARENTA pesos ($11.868.440.00) m/cte) por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados. Lo anterior, sin perjuicio de que con posterioridad se determine que el pensionado adeuda valores adicionales o superiores por el referido concepto, o se establezca que los aportes inicialmente descontados deben ser objeto de la aplicación de algún tipo de actualización o ajuste en su valor, y en consecuencia se proceda a adelantar su cobro, para lo cual deberá enviar una copia de la presente resolución al área competente.
Igualmente, la Subdirección de Nómina tendrá especial cuidado en deducir los valores previamente ordenados y descontados en actos administrativos anteriores por el mismo concepto.” -sic- - A través de petición elevada por la ejecutante ante la entidad ejecutada el 25 de enero de 201914, solicita se revoque el numeral octavo de la Resolución RDP 025029 del 28 de junio de 2018, en el sentido de hacer únicamente los descuentos ordinarios de ley de las mesadas atrasadas a que tiene derecho la ejecutante.
También, peticionó que, en caso de que la entidad persista en ordenar los descuentos por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados, solamente hacerlo sobre los factores ordenados y devengados en el último año de servicios, o en los últimos tres años y/o cinco años (por prescripción), sin indexar los mismos y siguiendo los parámetros de la ley de la que es beneficiario la ejecutante.
Finalmente, en caso de no accederse a las anteriores solicitudes, pide se le ponga en conocimiento las liquidaciones correspondientes, los porcentajes y modo de hacer los aportes adeudados por toda la vida laboral y fotocopia del soporte probatorio del cual se concluyó que los aportes efectivamente no se realizaron. - Mediante oficio de fecha 30 de enero de 201915, suscrita por el subdirector de Determinación Derechos Pensionales de la UGPP, la entidad ejecutada se pronunció sobre la solicitud de modificación respecto a los descuentos por concepto de aportes para pensión. En síntesis, se indicó que los descuentos realizados a la ejecutante por aportes sobre aquellos factores salariales a los cuales no se les efectuó se encuentran ajustados a derecho, puesto que fueron ordenados por el operador judicial.
Igualmente, se señaló que la fórmula empleada para calcular los descuentos por concepto de aportes pensionales. De lo anterior se tiene que las obligaciones reclamadas por vía ejecutiva, consisten en el pago: (i) de la diferencia de las sumas descontadas por concepto de aportes para pensión de factores salariales no efectuados y ordenados mediante sentencia del 23 de junio de 2016, proferida por el Juez Segundo Administrativo del Circuito de Montería confirmada por esta corporación mediante fallo del 24 de octubre de 2017, y (ii) de los intereses moratorios causados sobre esa suma de dinero; por considerar que la entidad demandada se excedió en la suma descontada por los aludidos aportes, y ese mayor descuento implicó el pago incompleto de las diferencias entre las mesadas pensionales devengadas y las reliquidadas en virtud de las sentencias judiciales. 13 Ver expediente digital - 01.ExpedienteDigitalizado.pdf - folios 105 a 112 14 Ver expediente digital - 01.ExpedienteDigitalizado.pdf - folios 113 a 125 15 Ver expediente digital - 01.ExpedienteDigitalizado.pdf - folios 127 a 134 Proceso: Ejecutivo Radicación: 23-001-33-33-002-2013-00699-02 Ejecutante: Celina García Gutiérrez Ejecutado: UGPP 9 Si bien los documentos allegados como base de la ejecución cumplen con las condiciones formales, en tanto se trata de sentencias judiciales debidamente ejecutoriadas, según constancia expedida el 24 de enero de 2018, por la Secretaría del Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Montería16, no ocurre lo mismo con aquellas condiciones sustanciales, toda vez que las obligaciones específicamente reclamadas, carecen del requisito de claridad y expresividad, circunstancia que impide tener por configurado el título ejecutivo, como pasa a verse: 1.
Al confrontar la condena contenida en la providencia judicial con el acto administrativo proferido en virtud del cumplimiento de la sentencia, no emerge con claridad la obligación de pagar a la demandante lo deducido por exceso en la liquidación de los aportes pensionales no efectuados. Lo anterior, por cuanto en las referidas decisiones judiciales -naturalmente, por no ser el asunto objeto de controversia en ese momento- no se declaró la existencia de un mayor valor descontado a la ejecutante, que debiera ser devuelto; de manera que, para determinar hoy los valores a reintegrar a la señora García Gutiérrez, como se reclama, debe haber certeza respecto la deducción por concepto de aportes a pensión de factores salariales no efectuados y ordenados mediante sentencia del 23 de junio de 2016, proferida por el Juez Segundo Administrativo del Circuito de Montería. Para arribar a tal conclusión y luego proceder a liquidar los montos que debieron ser descontados a la ejecutante al momento del cumplimiento de la condena y, a partir de ahí, determinar la suma que se adeuda por el mayor valor descontado, la Sala tendría que acudir a suposiciones o elucubraciones y no solo aquellos relacionados con los factores salariales sobre los cuales no se cotizó, o a efectuar interpretaciones jurídicas, las cuales escapan de la órbita del juicio ejecutivo, tal como lo ha señalado el Consejo de Estado, a través de la Sección Segunda, Subsección B, en auto del 26 de julio de 2018, Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, Radicación: 41001-23-31-000-2010-00139-01(0490-16), al manifestar que no es viable hacer una interpretación de las normas aplicadas por el juez que resolvió el proceso declarativo, pues ello desconoce los requisitos esenciales que debe tener el título de recaudo dentro de un proceso ejecutivo para librar el mandamiento de pago. 2.
En igual sentido, la obligación bajo estudio no se encuentra expresa en los documentos aportados como base de la ejecución, siendo necesario para ello que, en los documentos aportados para la integración del título, se consigne en forma cierta y concisa que la ejecutante tiene derecho al pago de los conceptos que se reclaman, los cuales deben ser saldados por la entidad ejecutada; sin embargo, como se expuso, las sentencias proferidas por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Montería y el Tribunal Administrativo de Córdoba, nada dijeron sobre el particular, pues claramente se entiende que para ese momento, no había surgido la controversia sobre el presunto monto que se dedujo en exceso del pago de la condena.
En el sub lite, el descuento por aportes a pensión realizado a la señora García Gutiérrez, ocurrió a través de un acto administrativo que goza de presunción de legalidad -Resolución RDP 025029 del 28 de junio de 2018-, el cual no ha sido desvirtuado en sede judicial. Corolario, no es posible afirmar en el trámite ejecutivo que los aludidos descuentos no corresponden a la realidad o trasgreden el ordenamiento jurídico, siendo necesario que en el juicio de legalidad que se efectúe contra dicho acto administrativo, se determine si la ejecutante tiene derecho a lo pretendido. 16 Ver expediente digital - 01.ExpedienteDigitalizado.pdf – folio 19 Proceso: Ejecutivo Radicación: 23-001-33-33-002-2013-00699-02 Ejecutante: Celina García Gutiérrez Ejecutado: UGPP 10 Ahora, si bien por regla general los actos administrativos de ejecución -como aquellos mediante los cuales se da cumplimiento a una sentencia judicial- no son susceptibles de control jurisdiccional.
Existe una excepción, esto es, a menos que ese acto administrativo al pronunciarse sobre aspectos no contenidos en la sentencia a la que se pretenda dar cumplimiento, cree una situación jurídica nueva y particular, aspecto que lo convierte en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción17. En un asunto de similares supuestos fácticos al que ocupa la atención de la Sala, en el cual el Consejo de Estado analizó la eventual vulneración de derechos fundamentales al negarse el mandamiento de pago pretendido por los descuentos en exceso con destino a pensión, salud y solidaridad pensional, realizados sobre el pago de una condena de reliquidación pensional por inclusión de nuevos factores salariales, la alta Corporación concluyó que no se configura un defecto sustantivo cuando el tribunal administrativo enjuiciado consideró que lo reclamado en vía ejecutiva debía discutirse en un proceso declarativo para que allí se determinara si había lugar a ello.
Concretamente, se dijo: “[…]en estricto sentido la decisión del Tribunal que se cuestiona, no desconoció ninguna de las normas que cita el accionante, pues como queda dicho, su argumento estuvo dirigido fue a las pretensiones que se formularon en el proceso ejecutivo y a la posibilidad de que pese a que el acto que dio cumplimiento a la sentencia es de ejecución, de considerarse que excedió la orden impartida en la providencia respectiva, este sea susceptible de control judicial ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Cuando se discute si el acto de cumplimiento de la sentencia desborda lo ordenado en la misma, y es ésta la que sirve de título de ejecución, la jurisprudencia del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha considerado que aun tratándose de un acto de ejecución, es susceptible de control jurisdiccional cuando crea o modifica una situación jurídica concreta. […] Por las razones que han quedado expuestas, la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, por considerar que las decisiones judiciales cuestionadas no incurrieron en los defectos alegados por la parte actora”. 18 La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido pacífica en determinar que la ausencia de una obligación clara, expresa y exigible, contenida en los documentos aportados para la ejecución, conlleva a la inexistencia del título ejecutivo, siendo improcedente librar el mandamiento deprecado.
Lo anterior, en los siguientes términos: “Así las cosas, es claro que la suma que se pretende cobrar en el presente asunto, no se desprende de manera clara, expresa y exigible de los documentos aportados, sino que se basa en el razonamiento que efectúa el demandante […]. Cabe anotar que para que proceda la expedición del correspondiente mandamiento de pago por parte de la autoridad judicial, se debe evidenciar que la parte demandada incumplió con el pago de la obligación dineraria, la cual como se expuso, debe estar determinada de forma clara, expresa y exigible, sin que se requiera acudir a elucubraciones como la manifestada en el presente caso por el recurrente.
En este orden de ideas, se concluye que no existe título ejecutivo que contenga una obligación clara, expresa y exigible a cargo del municipio de Santiago de Cali, y por tanto, no es procedente librar mandamiento de pago en su contra”19. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Auto del 24 de agosto de 2020.
Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación: 25000-23-42-000-2019-00695-01 (1699-20) 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 27 de junio de 2019. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicación: 11001-03-15-000-2019-01763-00(AC). 19Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.
Auto del 20 de agosto de 2020. Consejera Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicación: 76001-23-33-000-2018-01039-01 (25258). Proceso: Ejecutivo Radicación: 23-001-33-33-002-2013-00699-02 Ejecutante: Celina García Gutiérrez Ejecutado: UGPP 11 Concretamente en relación con los descuentos por aportes no efectuados, reclamados mediante ejecución de las sentencias judiciales que autorizaron a la entidad de previsión pensional su realización, el Consejo de Estado señaló: “De lo anterior, se desprende que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se abstuvo de librar mandamiento de pago, en razón a que consideró que los documentos aportados para la demanda ejecutiva no permitían concluir que existiera claridad en la obligación que reclama el ejecutante, toda vez que la sentencia no estipuló si los aportes debían calcularse sobre el último año de servicios o sobre toda la vida laboral. […] Analizado lo anterior, se tiene que la obligación fijada en la providencia judicial debe emitirse de forma nítida, para que el juez a quien corresponde la ejecución de la sentencia no tenga que efectuar mayores consideraciones sobre su claridad y expresividad.
Bajo esa línea de pensamiento, es correcto afirmar que la orden impuesta por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no desarrolló un procedimiento preciso para que la UGPP realizara los descuentos por aportes no efectuados, pues se advierte que en el ordinal primero de la sentencia del 23 de febrero de 2017 la precitada corporación judicial dejó a disposición de la entidad de previsión la posibilidad de realizar los descuentos.
Por lo anterior, no puede colegirse que la obligación contenida en la decisión judicial sea clara, expresa y exigible sobre la forma en que debían efectuarse los descuentos” 20 Dicho criterio ha sido reiterado en sede de tutela así21: (…) “Con fundamento en los documentos relacionados, era dable concluir, como lo hicieron los demandados, que no existía una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la UGPP, pues el título ejecutivo no indicó los períodos sobre los cuales se deberían hacer las correspondientes deducciones al sistema general de seguridad social en salud y pensiones y, en esa medida, no era procedente librar mandamiento de pago contra la aludida entidad en los términos reclamados en el trámite ejecutivo, es decir, que los aludidos descuentos únicamente se realizaran sobre los nuevos factores incluidos en la reliquidación pensional (subsidio de alimentación, incremento de antigüedad, incentivo de desempeño grupal, trabajo domingos y festivos, recargo nocturno, bonificación por servicios prestados y primas de navidad y de vacaciones) y por un período determinado, mas no por todo lo devengado durante su vida laboral, como quiera que para obtener la diferencia económica pretendida se debe realizar un análisis adicional que no es propio del aludido proceso.
A guisa de pedagogía judicial, se precisa que como la actora está inconforme con la determinación adoptada por la UGPP en Resolución RDP 44171 de 23 de noviembre de 2017, por cuyo conducto dio cumplimiento a los referidos fallos de 11 de mayo de 2015 y 26 de enero de 2017, respecto de las deducciones que se le realizaron por concepto de aportes al sistema general de pensiones, pues, a su juicio, no le correspondía asumir el valor que allí se estableció, se encuentra en la posibilidad de promover medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra ese acto administrativo, con el propósito de cuestionar su legalidad, lo anterior, por cuanto si bien es cierto que, en principio, los actos administrativos de ejecución, tales como el que acata una sentencia, no son susceptibles de juzgamiento ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, también lo es que, en casos excepcionales, como cuando aquellos se apartan de su alcance, modifican o extinguen la situación jurídica del beneficiario, inmediatamente cambia su categoría y resultan ser objeto de control judicial.
(…)” 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 13 de febrero de 2020. Consejo Ponente: William Hernández Gómez. Radicación: 11001-03-15-000-2019-04626-01 (AC). 21 Sección Segunda, Subsección B, Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cueter, Radicado: 11001-03-15-000-2021-05130- 00(AC), providencia de fecha siete (7) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Proceso: Ejecutivo Radicación: 23-001-33-33-002-2013-00699-02 Ejecutante: Celina García Gutiérrez Ejecutado: UGPP 12 De acuerdo con las decisiones jurisdiccionales descritas no es procedente la pretensión de ejecución del valor de los descuentos por aportes pensionales efectuado por la entidad ejecutada, al no ser una obligación clara, expresa, ni exigible.
Mucho menos el monto pretendido es calculable a través de una operación aritmética, como lo plantea el artículo 424 del CGP, criterio que en anteriores oportunidades ha sostenido esta corporación22. Siendo así, se procederá a confirmar el auto de fecha 17 de octubre de 2023, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, mediante el cual se negó el mandamiento de pago solicitado.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la decisión proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, en providencia de fecha de 17 de octubre de 2023, mediante la cual se negó el mandamiento de pago solicitado.
SEGUNDO: Ejecutoriada la presente decisión, enviar el expediente al juzgado de origen. Se deja constancia que esta providencia fue leída, discutida y aprobada en sesión de sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) DIVA CABRALES SOLANO (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ PEDRO OLIVELLA SOLANO La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados de la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sede electrónica del sistema para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx 22 Providencias proferidas por la Sala Segunda de esta corporación en fecha 23 de febrero de 2024 con radicado 23001333300720190032601 y Sala Cuarta de decisión en fecha fecha 30 de junio de 2022, bajo el radicado 23-001-33-33-003- 2020-00238-01.