Tribunal Administrativo del Quindío Sala Tercera de Decisión Armenia, Quindío, cinco (05) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente: Alejandro Londoño Jaramillo Referencia: Sentencia de Segunda Instancia Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Laboral Demandante: María Fernanda Jaramillo Ramírez Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Radicado: 63001-3333-005-2017-00320-01 005-2025-194 CONSIDERACIONES INICIALES ASUNTO El Tribunal Administrativo del Quindío, procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2023 por el Juzgado 403 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, a través de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
La demanda1 La señora María Fernanda Jaramillo Ramírez, a través de apoderado judicial interpuso demanda en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el fin que se resuelva sobre las siguientes: Pretensiones. Se inaplique parcialmente por inconstitucional el Decreto 383 de 2013 en lo que corresponde a la expresión «únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud».
Se declare la nulidad del acto administrativo DESAJAR16-543 del 15 de abril de 2016, mediante el cual la entidad demandada negó el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial para todos los efectos legales y del acto ficto configurado el 29 de junio de 2016, frente al recurso de apelación presentado el 29 de abril de 2016, en contra del acto administrativo anteriormente reseñado.
Se ordene el reconocimiento y pago de la bonificación judicial como factor salarial, establecida en el Decreto 383 del 6 de marzo de 2013, con incidencia en las prestaciones sociales desde el 1 de enero de 2013 y las que se causen a futuro. 1 Samai. Juzgado. índice 00021. EXPEDIENTE DIGITAL 15ED_01CUADERNO PRINCIPAL(.pdf) NroActua 21.
Folios 1-32 Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 2 -- María Fernanda Jaramillo Ramírez Nación – Rama Judicial – DEAJ 63001-3333-005-2017-00320--01 Se declare que por ser empleada pública que labora al servicio de la Rama Judicial del Departamento del Quindío, tiene derecho a que se le reconozca como factor salarial la prestación pretendida para todo efecto legal conforme a los principios constitucionales que favorecen al empleado.
Se ordene a la entidad a reconocer y pagar la bonificación judicial señalada en el Decreto 383 de 2013, como factor salarial y prestacional para que sea reajustado con incidencia en la prima de servicios, prima de productividad, prima de vacaciones, prima de navidad, cesantías e intereses a las cesantías y demás emolumentos que por la Constitución y la Ley correspondan, así como las diferencias e indexación sobre los valores causados; y que la bonificación judicial sea tenida en cuenta como factor salarial al momento de adquirir el estatus de pensionado y de manera vitalicia. Que el reconocimiento de esta prestación sea indexado de conformidad con el artículo 187 del CPACA desde el momento de su causación hasta la fecha en que se realice el respectivo reconocimiento y pago solicitado; se ordene a la entidad demandada dar cumplimiento a la sentencia que se dicte dentro de este proceso en el término de treinta (30) días contados desde la comunicación de este tal como lo dispone el artículo 192 y 195 del CPACA.; se condene a la entidad demandada al reconocimiento y pago de intereses moratorios a partir del día siguiente de la fecha de la ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectúe el pago de la bonificación judicial reconocida en esta sentencia y se condene en costas a la entidad demandada de conformidad con el artículo 188 del CPACA en concordancia con el artículo 365 del CGP.
Fundamento fáctico. La parte actora sustenta sus pretensiones en los siguientes hechos que la Sala encuentre relevantes: La parte demandante viene trabajando al servicio de la entidad accionada como consta en el certificado de tiempo de servicio, periodo durante el cual ha percibido por concepto de prestaciones sociales: «Bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de productividad, vacaciones y prima de vacaciones, prima de navidad y cesantías».
El 6 de marzo de 2013 se expidió el Decreto 383 de 2013, mediante el cual se creó la bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar; advirtiéndose que dicha bonificación solamente constituiría factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
En virtud a lo anterior, se radicó petición el 14 de marzo de 2016, con la finalidad de obtener el reajuste de las prestaciones sociales con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial; sin embargo, la solicitud fue negada por medio de oficio DESAJAR16-543 del 15 de abril de 2016. El 29 de abril de 2016 se interpuso recurso de apelación con la finalidad de que fuera revocado el acto administrativo antes mencionado, no obstante, la administración guardó silencio, lo que llevó a la configuración de un acto ficto negativo el 29 de junio de 2016.
Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 3 -- María Fernanda Jaramillo Ramírez Nación – Rama Judicial – DEAJ 63001-3333-005-2017-00320--01 Fundamentos de derecho – normas violadas y concepto de vulneración La parte demandante señala como cargos de nulidad la infracción de las normas en que debía fundarse, pues aduce que el acto administrativo objeto de control, vulnera las siguientes normas: • Constitución Política de 1991: Artículos 13, 25, 53, 136 y 150 numeral 19 inciso 1 y literal e y artículo 209. • Ley 33 de 1985. • Decreto 1045 de 1978 artículo 45. • Ley 50 de 1990. • Ley 4 de 1992 artículo 1°. • Decreto 2460 de 2006. • Decreto 3899 de 2008. • Decreto 383 de 2013 artículo 2. • Decreto 3135 de 1968. • Decretos 1042 y 1045 de 1978. • Código Sustantivo del Trabajo artículos 127, 128 y 132.
Indica que la negativa de la entidad a otorgar carácter salarial a la bonificación judicial pese a su pago mensual y periódico implica un desconocimiento de los derechos a la igualdad, dignidad y petición de los empleados de la Rama Judicial así como a los principios de proporcionalidad y razonabilidad porque no puede otorgarse un beneficio a un trabajador sobre el cual este solo deba cotizar al sistema al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social, sin que dicho pago se vea reflejado dentro de los factores salariales al momento de liquidar sus prestaciones sociales.
Agrega que lo dispuesto en el Decreto 383 de 2013 en relación con el carácter no salarial de la bonificación resulta contrario al artículo 13 de la Constitución Política, art 53 y art.143 del Código Sustantivo de Trabajo (trabajo igual, salario igual) pues mientras a los empleados no se les reconoce dicho beneficio al momento de liquidar sus cesantías a los jueces y magistrados a quienes por disposición el artículo 14 de la lev 4 de 1992 se les da el reconocimiento de una prima especial amplios sectores de la jurisprudencia les ha reconocido que la misma tiene factor salarial al liquidar las prestaciones sociales.
Resalta que de conformidad con el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política la definición de salario y prestaciones sociales y su régimen jurídico es propio de la ley, es decir que existe una reserva de ley, una competencia indelegable del congreso por lo que es imposible que mediante actos administrativos el gobierno pueda modificar el Código Sustantivo del Trabajo y demás normas que regulan el régimen de las relaciones laborales de los empleados públicos; así como también el concepto de salario básico expuesto en el mencionado código.
Que a pesar que el Decreto 383 de 2013 tuvo su origen en el cese de actividades adelantado por los servidores de la Rama Judicial el Gobierno Nacional pretende desnaturalizar el origen de dicho decreto y de la propia bonificación, de tal manera que pueda presentarse como una decisión autónoma, ajena al paro y así justificar el carácter no salarial atribuido a la bonificación pese a que la misma originariamente tenía por objeto en nivelar la remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama en los términos establecidos en la Ley 4 de 1992.
Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 4 -- María Fernanda Jaramillo Ramírez Nación – Rama Judicial – DEAJ 63001-3333-005-2017-00320--01 Advierte que una bonificación sin carácter salarial despoja a los destinatarios de la misma de una buena parte de los beneficios salariales y prestacionales generando un desmejoramiento, pues el mismo al ser un factor salarial debe tenerse en cuenta para liquidar todos sus derechos económicos, como primas, vacaciones, cesantías, etc.
Considera que conforme a los artículos 53 y 93 de la Constitución, así como a las demás normas que definen el concepto de salario y la jurisprudencia de las altas cortes bonificación establecida por el Decreto 383 de 2013 debe tenerse como factor de salario para todos los efectos y no "únicamente" para las cotizaciones a salud y pensiones.
En tal sentido recuerda el análisis efectuado por el Consejo de Estado al declarar la nulidad del artículo 1° del Decreto 618 de 2007 que reiteraba que la prima del 30% del artículo 14 de la ley 4 de 1992 no tenía carácter salarial y en el que señalo que dicha prima constituía un verdadero incremento salarial. Indica que el acto administrativo mediante el cual la administración negó la petición, vulnera flagrantemente el principio a la igualdad y favorabilidad laboral consagrados en el artículo 13 y 58 de la Constitución Política, por virtud del art. 1 del Decreto 0383 de 2013, pues dicha norma se queda corta al reconocer dicha prestación, pues como bien se ha resumido, el fin de la misma es nivelar el salario de los empleados de la rama judicial, finalidad que no se cumple, pues la forma en que se reconoce en la norma citada, contrapone los principios constitucionales y legales que rigen las relaciones laborales así como la naturaleza de prestación periódica que cobija a la bonificación. De igual forma, el establecimiento de la discriminación anotada para los empleados de la Rama Judicial, en el sentido de no concederles a estos empleados las prestaciones solicitadas, constituye una desmejora de su situación prestacional y salarial en comparación con los otros empleados exceptuados por el Decreto 1042 de 1978 y en general con todos los empleados de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, toda vez, que el régimen prestacional y salarial, en cuanto a su especialidad, debe de ser más favorable al trabajador y sólo excepcionalmente puede ser desfavorable, para lo cual, se requiere que exista una diferencia de trato justificada y proporcionada, la cual, en el presente caso no se presenta, ya que la bonificación judicial no exige condiciones especiales de los trabajadores para ser concedidas, pues el simple desempeño de las labores realizadas por el empleado, sin importar en que entidad se desarrollan sus funciones, lo hacen merecedor a tales prerrogativas, toda vez, que la causación de tales derechos no obedecen a condiciones especiales del trabajador sino a las labores ordinariamente efectuadas.
Expresa que, el Decreto 383 de 2013 afecta de manera desfavorable a la parte actora, al establecer que percibirá la bonificación judicial mientras permanezca vinculado al servicio de modo tal que cuando la parte demandante adquiera el estatus de pensionado perderá el derecho a percibir la referida bonificación, no resultando admisible que dicho artículo excluya a los empleados judiciales y los obligue a ostentar una pensión que no es la que merecen por la dedicación de años y años para el servicio de la justicia de este país, al desmejorarle sus condiciones económicas de manera desproporcionada, resultando más favorable entonces que una persona se encuentre trabajando percibiendo mensualmente el pago de dicha bonificación judicial que la misma tenga derecho a una pensión. Considera que los beneficios laborales deben regirse bajo en principio de igualdad y no discriminación, luego si los Magistrados, son beneficiarios de que todo pago Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 5 -- María Fernanda Jaramillo Ramírez Nación – Rama Judicial – DEAJ 63001-3333-005-2017-00320--01 que se les realiza en forma periódica sea tenido en cuenta como factor salarial, igual tratamiento deben recibir los demás empleados de la Rama Judicial.
Finalmente, concluye que al entenderse el salario como, todo lo que devengue habitual y periódicamente el trabajador como retribución directa por sus servicios, es claro que se debe acceder a las pretensiones de la demanda al demostrarse que se está dando un trato discriminatorio al accionante al no reconocer en debida forma la bonificación judicial, creada por el decreto 383 de 2013, norma respecto de la cual se deben inaplicar las expresiones «únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud» y la expresión mientras esté vinculado; por ser contrarios a los principios legales y constitucionales que rigen las relaciones laborales.
Contestación de la demanda2. Oportunamente la entidad accionada presentó escrito de contestación a la demanda aceptando algunos de los hechos planteados en la misma, y oponiéndose a la totalidad de las pretensiones elevadas. Como argumentos de defensa menciona que, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 150, numeral 19, literales E) y F) de la Constitución Política, le corresponde al Congreso de la República fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública y regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
Advierte que en virtud de la facultad establecida por la Ley 4°del 18 de mayo del 1992 y mediante la cual se autoriza al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre estos los de la rama judicial, la Fiscalía General de la Nación, se debe tener en cuenta, entre otros, el respeto de los derechos adquiridos tanto del régimen general como de los regímenes especiales.
De tal manera que, en virtud de la citada Ley la potestad para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos radica única y exclusivamente en el Gobierno Nacional, es decir, que es éste, basado en la Constitución y la Ley, quien determina dichas asignaciones. Refiere que de acuerdo con el Decreto 383 de 2012 modificado por el Decreto 1269 de 2015 disponen que la bonificación judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Precisa que el carácter salarial o no de algunos emolumentos derivados de la relación laboral legal y reglamentaria de los servidores judiciales, es potestad del legislador por mandato Constitucional el disponer que determinados conceptos salariales se liquiden sin consideración al monto total del salario del servidor público, sin que ello implique omisión o un incorrecto desarrollo de los deberes.
Así, y más específicamente sobre la expresión «sin carácter salarial», trae a colación el pronunciamiento de la Corte Constitucional en sentencia C-279 de 1996 a través de la cual señala entre otras cosas lo siguiente: «no existe ningún motivo fundado en los preceptos Constitucionales que rigen la materia o en la recta razón, que impida al legislador disponer que determinada prestación social o indemnización se liquide sin consideración al monto del salario del 2 Samai.
Juzgado. índice 00021. EXPEDIENTE DIGITAL 15ED_01CUADERNO PRINCIPAL(.pdf) NroActua 21. Folios 181-186 Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 6 -- María Fernanda Jaramillo Ramírez Nación – Rama Judicial – DEAJ 63001-3333-005-2017-00320--01 trabajador».
Reitera que el legislador tiene la libertad para disponer que determinados emolumentos se liquiden sin consideración al monto total del salario del servidor judicial, es decir, que cierta parte del salario no constituya factor salarial para liquidar algunos conceptos salariales; por lo tanto, la pretensión tendiente a inaplicar el artículo 1 del Decreto 383 de 2013 y artículo 1 del decreto 1269 de 2015 por considerarlos inconstitucionales, no es procedente, toda vez que se ha venido aplicando correctamente el contenido de las citadas prescripciones legales.
Propuso las siguientes excepciones: - Ausencia de causa petendi, inexistencia del derecho reclamado y cobro de lo no debido: Afirma que no existe ningún sustento normativo que consagre que la bonificación judicial estipulada en el Decreto 383 de 2013, tenga carácter salarial, por el contrario, el mismo marco normativo en su artículo 1 determina expresamente la exclusión del carácter salarial de dicho emolumento, al señalar que la bonificación únicamente constituirá factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud. -Prescripción trienal: En igual forma, solicita se decrete la prescripción trienal que opera en el ámbito administrativo laboral, y se encuentra regulada por los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968, 101 del decreto 1848 de 1969 y 151 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social.
Sentencia Apelada3. El Juzgado 403 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales profirió sentencia de primera instancia el 12 de diciembre de 2023 en la cual, entre otros, resolvió: i) Inaplicar por inconstitucional y solamente entre las partes de este proceso, la expresión «constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de salud» contenida en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013 y sus decretos modificatorios. ii) Declarar la nulidad Oficio No DESAJAR16-543 del 15 de abril de 2016 y del acto ficto o presunto derivado del silencio administrativo negativo, frente al recurso de apelación interpuesto, el 29 de abril de 2016, iii) Declarar no probadas las excepciones denominadas: 1) Ausencia de causa petendi, 2), Inexistencia del derecho reclamado, y 3) Cobro de lo no debido, propuestas por la entidad accionada. iv) Declarar probada la excepción de «prescripción», propuesta por la entidad accionada. v) Condenar a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reconocer, reliquidar y pagar las prestaciones sociales de la demandante con la integración de las diferencias en los valores recibidos por prima de servicios, prima de navidad, prima de vacaciones, prima de productividad, cesantías, intereses a las cesantías, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos que sean liquidados con el salario devengado por la demandante, con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, atendiendo los cargos desempeñados, a partir del 14 de marzo de 2013.
(…) viii) Sin condena en costas. Refiere que el Gobierno Nacional en observancia de los criterios y objetivos fijados en la Ley 4ª de 1992, expidió los Decretos 0383 de 2013, que en su artículo 1º creó para los servidores de la Rama Judicial una bonificación judicial, la cual 3 Samai. Juzgado. índice 00021. EXPEDIENTE DIGITAL 12ED_11Sentencia.pdf(.pdf) NroActua 21 Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 7 -- María Fernanda Jaramillo Ramírez Nación – Rama Judicial – DEAJ 63001-3333-005-2017-00320--01 se reconocería mensualmente constituyéndose únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Así mismo, se advirtió en el artículo 3ºibidem, que ninguna autoridad podrá modificar el régimen salarial o prestacional allí estatuido, considerándose ineficaz cualquier disposición que vaya en contravía, la cual, además, no creará derechos adquiridos. Refiere que, la bonificación de que trata el Decreto 383 de 2013, fue instituida con la finalidad de nivelar la remuneración de los empleados de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Rama Judicial, lo que se traduce en la retribución de los servicios prestados por los funcionarios y empleados de la entidad demandada.
Hace referencia al artículo 53 de la Constitución Política facultó al Congreso de la República para expedir el Estatuto del Trabajo teniendo como pilares mínimos los siguientes principios constitucionales: «(…) igualdad de oportunidades para los trabajadores, remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, estabilidad en el empleo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario, protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad».
Dispuso que «Los convenios internacionales del trabajo, debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna», al mismo tenor estableció «La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores». Resalta que el bloque de constitucionalidad, los tratados y convenios internacionales son aplicables y de obligatorio cumplimiento como parámetro de legalidad en las actuaciones del Estado, es así, que su inobservancia vulnera flagrantemente la Constitución. A su vez, precisa que, el Convenio sobre la Protección del Salario (C-95, Convenio, núm. 95, 1949) adoptado en Ginebra en la 32ª reunión CIT, tuvo su entrada en vigor el 24 de septiembre de 1952, y fue debidamente ratificada por Colombia el 7 de junio de 1962 a través de la Ley 54 de 1962, tal Convenio en su artículo 1º aludió al significado del salario en los siguientes términos: «(…) el término salario significa la remuneración o ganancia, sea cual fuere su denominación o método de cálculo, siempre que pueda evaluarse en efectivo, fijada por acuerdo o por la legislación nacional, y debida por un empleador a un trabajador en virtud de un contrato de trabajo, escrito o verbal, por el trabajo que este último haya efectuado o deba efectuar o por servicios que haya prestado o deba prestar.» Igualmente, señala que, mediante la Ley 50 de 1990, fueron introducidas varias reformas al Código Sustantivo del Trabajo, específicamente aquellas alusivas a los elementos constitutivos de salario: «Artículo 14.
El artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo quedará así: Artículo 127. Elementos integrantes. Constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 8 -- María Fernanda Jaramillo Ramírez Nación – Rama Judicial – DEAJ 63001-3333-005-2017-00320--01 del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».
Afirma entonces que, si un emolumento es percibido por el empleado de manera esporádica, casual o sin periodicidad no constituye salario, por el contrario, si es percibido de forma habitual o periódica, constituye salario, siendo una variable indispensable para su determinación la frecuencia o periodicidad con que se recibe. Refiere que, la Corte Constitucional, desarrolla el precepto 53 constitucional en el cual se predica que «(…)La realidad prima sobre las formalidades pactadas por los sujetos que intervienen en la relación laboral», noción que conduce a establecer que determinadas sumas de dinero que de forma primigenia no hayan sido tomadas como constitutivas de salario, pero que en realidad, tienen un carácter de periodicidad y retribución directa por la labor prestada, a pesar de estar excluidas inicialmente como factor salarial, se deben considerar por el Juez natural, como tal, en razón a la garantía de este principio.
Añade que, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", radicado 2012-00260 (3568-15) del 02 de febrero de 2017, concluyó que la Ley es quien define qué ingresos deben ser tenidos en cuenta para efectos de liquidar el salario, y, al respecto, indicó: «( ) debe entenderse que todo pago con carácter retributivo, que constituya un ingreso personal para el trabajador y que sea habitual, tiene tal naturaleza o característica (…).».
A su vez, señala que, las dos Secciones de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, han sido reiterativas al afirmar que tales bonificaciones tienen el carácter constitutivo de salario, razón por la cual, deben ser tenidas en cuenta al momento de liquidar los salarios y las prestaciones sociales. Considera que, constituye salario no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que percibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, independientemente de la denominación que esta tenga, tales como, primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio y/o porcentajes sobre ventas o comisiones, por ende, es dable concluir que la bonificación judicial constituye salario.
Expone que, pese a ser clara, la causa y finalidad de la «bonificación Judicial», el Gobierno Nacional, en uso de su facultad reglamentaria limitó su connotación de factor salarial, desnaturalizando la lógica y el sentido de la Ley 4ª de 1992, la cual desarrolló o reglamentó con su creación, por lo que, esta limitación no solo infringe el objetivo que ésta le había impuesto a la nivelación salarial de los funcionarios y empleados de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Rama Judicial, sino que vulnera flagrantemente el artículo 53 de la Carta Suprema.
Afirma que, que la disposición normativa contenida en el artículo 1 del Decreto 0383 de 2013, donde se establece que, la bonificación judicial: «…y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social» contiene una contradicción, Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 9 -- María Fernanda Jaramillo Ramírez Nación – Rama Judicial – DEAJ 63001-3333-005-2017-00320--01 puesto que, a pesar de reconocerle la condición de factor de salarial para la base de cotización del Sistema de Seguridad Social y de Salud, la limita para los demás efectos salariales y prestacionales, desconociendo así, los lineamientos de la Ley 4ª de 1992, que como ya se indicó, ordena equilibrar el salario entre los cargos de los distintos niveles jerárquicos de la Rama Judicial y nivelar los salarios de los empleados de la Rama Judicial.
Afirma que, el Decreto 0383 de 2013, dispone que la bonificación judicial constituye un pago mensual, y, por lo tanto, habitual y cumple con las características de ser: una remuneración fija, en dinero y establecida como contraprestación directa del servicio. De manera que, la restricción prevista en su artículo 1º contraria las previsiones normativas de la Ley 4ª de 1992, en el artículo 53 de la Constitución Política, el Convenio 95 de la Organización Internacional del Trabajo que define el salario como la remuneración o ganancia, fijada por acuerdo o por la Ley, debida por un empleador a un trabajador, por el trabajo que éste último haya efectuado o deba efectuar, y el Convenio 100, que señala que, el término “remuneración” comprende el salario o sueldo ordinario, básico o mínimo, y cualquier otro emolumento en dinero pagado por el empleador al trabajador en concepto del empleo de éste último, ratificados por Ley 54 de 1962.
Concluye que, la restricción prevista en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013, desconocedora de los mandatos de optimización contenidos en la Ley que desarrolla, vulnera la demandante los derechos a la remuneración mínima, vital y móvil, a la favorabilidad laboral y progresividad, entre otros. Recurso de apelación. Parte Demandada – Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial4.
Solicita que se revoque íntegramente la decisión de primera instancia y en consecuencia se absuelva de responsabilidad a la accionada toda vez que por expreso mandato de los Decretos 383 y 384 de 2013, la bonificación judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
En ese orden de ideas resalta que cuando el sentido de la ley es claro, no se puede desatender su tenor literal, y como en el caso objeto de esta demanda, no existe ninguna duda sobre la redacción de la norma que inequívocamente excluye de incidencia prestacional a la bonificación judicial, siendo claro que carecen de piso jurídico las pretensiones de la demanda, pues, no puede el intérprete darle a la ley un alcance diferente al que le dio el legislador.
Que la ley 4 de 1992, señala las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de aquellos, así como los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública, y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales, entre otras, conforme a lo establecido en el artículo 150 numerales 19, literales e) y f) de la Constitución Política.
Asimismo, establece que ninguna autoridad puede modificar el régimen salarial o prestacional allí estatuido y que cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos. 4 Samai. Juzgado. índice 00021. EXPEDIENTE DIGITAL 14ED_13ApelacionRama.pdf(.pdf) NroActua 21 Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 10 -- María Fernanda Jaramillo Ramírez Nación – Rama Judicial – DEAJ 63001-3333-005-2017-00320--01 Agregó que en virtud del mandato establecido en la Ley 4 de 1992 el Gobierno Nacional cada año, modifica el sistema salarial correspondiente a empleados públicos y demás que se encuentran incursos en la citada ley, para lo cual la entidad demandada ha dado estricto cumplimiento a lo estipulado en los Decretos Salariales que expide el Gobierno Nacional.
Que en ese sentido las pretensiones de los servidores judiciales dirigidas a que se les reconozca como factor salarial para todos los efectos legales la bonificación judicial contemplada en el Decreto 383 de 2013 y sus decretos modificatorios, y que como consecuencia se les reliquiden desde el 1 de enero de 2013 hasta la fecha y en adelante todas las primas y prestaciones sociales, no tienen respaldo constitucional y evidencia que la Administración Judicial ha venido aplicando correctamente el contenido de las citadas prescripciones legales, en cumplimiento además de la formalidad consagrada en su artículo 3º, razón por la que no se puede acceder a lo solicitado, pues si se hiciera, se estaría desacatando el ordenamiento legal vigente, con las consecuencias penales, fiscales y disciplinarias que una decisión en ese sentido conlleva.
Finalmente destacó que las altas Corporaciones Judiciales ya han tenido oportunidad de pronunciarse sobre el carácter salarial o no de algunos emolumentos derivados de la relación laboral legal y reglamentaria de los servidores judiciales, siendo del caso anotar que en diferentes sentencias los máximos órganos de cierre en lo Constitucional y de lo Contencioso Administrativo, han plasmado su posición que se circunscribe a ratificar la potestad que tiene el legislador, por mandato constitucional, de disponer que determinados conceptos salariales se liquiden sin consideración al monto, total del salario del servidora pública, sin que ello implique omisión o un incorrecto desarrollo de los deberes.
Actuación en Segunda Instancia. A través de auto proferido el 26 de septiembre de 20245 los Magistrados Luis Javier Rosero Villota, Luis Carlos Álzate Ríos, Juan Carlos Botina Gómez, y Luis Carlos Marín Pulgarín, manifestaron su impedimento conjunto para conocer el presente trámite, toda vez que advirtieron encontrarse incursos en la causal de impedimento prevista en el núm. 1 del artículo. 141 del CGP, en concordancia con lo dispuesto en artículo 130 del CPACA.
En virtud de lo anterior, en providencia del 28 de octubre de 20246 se dispuso avocar conocimiento del asunto y a través Secretaría del Tribunal, realizar el sorteo para la designación de dos Conjueces de la Corporación que integrarán la Sala Tripartita con el suscrito como ponente, con el fin de adoptar las decisiones pertinentes. Posteriormente, el 08 de noviembre de 20247 se realizó sorteo de conjueces, designándose para el conocimiento de este proceso al Doctor Sabel Reinerio Arévalo Arévalo y a la Doctora Gloria Amparo Zúñiga.
Mediante auto del 07 de febrero de 2025, se admitió el recurso de apelación incoado y se informó a las partes que dentro del término de ejecutoria de dicha providencia podrían pronunciarse sobre el recurso de apelación formulado y que el Ministerio Público podría rendir el respectivo concepto hasta antes de que el 5 Samai. TAQ. índice 00005.
Auto declara impedimento 6 Samai. TAQ. índice 00010. Auto avoca conocimiento 7 SAMAI, TAQ, índice 00019. Sorteo de conjuez Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 11 -- María Fernanda Jaramillo Ramírez Nación – Rama Judicial – DEAJ 63001-3333-005-2017-00320--01 proceso ingresara a despacho para sentencia8.
Intervenciones en segunda instancia y concepto del Ministerio Público9. Dentro del término conferido para pronunciarse y conceptuar en segunda instancia tanto las partes como el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES FINALES Al tenor del artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala es competente para conocer el presente asunto en segunda instancia. Ahora bien, los presupuestos procesales de capacidad para ser parte, capacidad procesal y demanda en forma se encuentran cumplidos.
De otra parte, no se observa irregularidad alguna en el trámite del proceso como tampoco la configuración de causal de nulidad procesal. En cuanto a la oportunidad de la acción se advierte que la presentación de la demanda en el término señalado en el literal d) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA. no es exigible en el presente caso de conformidad con el literal c) del numeral 1º del mismo artículo, comoquiera que en el sub examine se está persiguiendo la reliquidación de prestaciones periódicas, siendo demandable en cualquier tiempo.
Cuestión previa. Se tiene que a través de auto de 26 de septiembre de 202410 los Magistrados Luis Carlos Álzate Ríos, Luís Carlos Marín Pulgarín, Juan Carlos Botina Gómez y Luis Javier Rosero Villota, manifestaron su impedimento para conocer el asunto de la referencia por considerar que se encontraban incursos en la causal prevista en el numeral 1° del artículo 141 del C.G.P., aplicable por remisión expresa del artículo 130 del CGP, toda vez que algunos de sus familiares dentro del cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad laboran o laboraron para la Rama Judicial, percibiendo el mismo emolumento al que se le pretende dar el carácter de salarial en el sub examine y/o están tramitando la correspondiente reclamación administrativa y/o judicial, donde se solicita el reconocimiento del mismo beneficio, así: ➢ Magistrado Luis Carlos Álzate Ríos: Su compañera permanente Luz Adriana Rico Villarraga, se desempeña como Procuradora Judicial I Administrativa No. 99 de Armenia y devenga la bonificación judicial establecida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 y presentó demanda sobre el tema que se encuentra en curso ante el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Armenia. ➢ Magistrado Luís Carlos Marín Pulgarín: Su hermano, Juan Gabriel Marín Ramírez, laboró en la Rama Judicial y presentó reclamación administrativa pretendiendo la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial. ➢ Magistrado Juan Carlos Botina Gómez: Su compañera permanente, Yeny Carolina Ortiz Naranjo, presentó reclamación judicial con pretensiones similares 8 SAMAI.
TAQ Índice 00017. Auto admite recurso apelación 9 SAMAI, TAQ. Índice. 00022. Al despacho 10 SAMAI TAQ Índice 00005 Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 12 -- María Fernanda Jaramillo Ramírez Nación – Rama Judicial – DEAJ 63001-3333-005-2017-00320--01 a las sub judice y la cual en la actualidad es tramitada ante el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia. ➢ Magistrado Luis Javier Rosero Villota: Su hermano, Jesús Eduardo Rosero Villota, se desempeña como escribiente en el Juzgado Promiscuo Municipal de Tangua, Nariño, devengando la misma prestación. Así las cosas, en cuanto a las causales para manifestar el impedimento, el artículo 130 de la Ley 1437 de 2011 señala como tales para los magistrados y jueces administrativos, entre otras, las previstas en el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, derogado por la Ley 1564 de 2012, por lo que actualmente debe acudirse al artículo 141 del Código General del Proceso que en sus numerales 1° y 14 señala: «Artículo 141.
Causales de recusación. Son causales de recusación las siguientes: 1. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso (…) 14. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad o civil, pleito pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe fallar».
Ahora bien, resulta oportuno señalar que, el Magistrado Juan Carlos Botina Gómez en manifestación realizada el día 27 de mayo de 2025 a la Sala Plena, señaló que su causal de impedimento desapareció en cuanto, el proceso de bonificación judicial presentado por su compañera permanente Yeny Carolina Ortiz Naranjo, ya fue resuelto y tiene decisión en firme; de igual manera que su hija trabaja en la Rama Judicial sin que haya reclamado o demandado este asunto y sin que, conozca otra causal de impedimento que lo pudiera separar del conocimiento de este tipo de asuntos.
En ese sentido, teniendo en cuenta que los impedimentos están instituidos como una garantía de la imparcialidad de los funcionarios judiciales, y observándose que los magistrados tienen parientes dentro cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad con interés indirecto en el proceso, por devengar la bonificación judicial y haber presentado reclamaciones administrativas y judiciales para que sea incluida como factor salarial dentro de sus prestaciones sociales, se deben aceptar los impedimentos manifestados por los magistrados Luis Carlos Álzate Ríos, Luís Carlos Marín Pulgarín, y Luis Javier Rosero Villota.
Se advierte que, aunque en sorteo anterior se habían nombrado en calidad de conjueces a los abogados Sabel Reinerio Arévalo Arévalo y Gloria Amparo Zúñiga para integrar la Sala de Decisión y lograr el quorum decisorio, la manifestación realizada por el señor Magistrado Juan Carlos Botina Gómez lleva a la aplicación del artículo 116 del CPACA, en cuanto a la posesión y duración del cargo de conjuez: « Designado el conjuez, deberá tomar posesión del cargo ante el Presidente de la sala o sección respectiva, por una sola vez, y cuando fuere sorteado bastará la simple comunicación para que asuma sus funciones.
Cuando los Magistrados sean designados conjueces sólo se requerirá la comunicación para que asuman su función de integrar la respectiva sala. Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 13 -- María Fernanda Jaramillo Ramírez Nación – Rama Judicial – DEAJ 63001-3333-005-2017-00320--01 termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el período para el cual fueron elegidos, pero si se modifica la integración de la sala, los nuevos Magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento o recusación que dé lugar al nombramiento de estos.» (DTF) Comoquiera que la causal de impedimento del Doctor Juan Carlos Botina Gómez desapareció, sin que en la actualidad tenga otra a la cual deba darse curso, corresponde dar fin al periodo para el cual habían sido nombrados los conjueces en el presente asunto y reconfigurar la Sala de Decisión con el magistrado ya mencionado, la cual, quedará dual.
Aclarado lo anterior, se procede a establecer el problema jurídico a resolver en esta instancia procesal. Problema jurídico. De manera previa evidencia la Corporación la necesidad de analizar si ¿Se cumple con el requisito de sustentación del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia proferida el 12 de diciembre de 2023, por el Juzgado 403 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales? En caso afirmativo, se procederá a resolver los reparos concretos presentados en el mencionado recurso.
Así las cosas, esta Corporación Judicial, para desarrollar el anterior problema jurídico planteado, abordará los siguientes temas: (i) El recurso de apelación y su requisito de sustentación y (ii) El caso concreto. El recurso de apelación y su requisito de sustentación. El artículo 247 de la Ley 1437 de 2011 modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 regula el trámite de la apelación de las sentencias proferidas por esta jurisdicción, señalando además del término para interponerlo, que el mismo debe presentarse y sustentarse ante el a- quo y cumplir con los demás requisitos de ley.
Sobre la garantía de la doble instancia y el derecho a apelar la Corte Constitucional en sentencia SU- 418 de 2019 indica que con ella se i) garantiza la protección de los derechos e intereses de quienes acceden al aparato estatal; (ii) permite que la decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por otro funcionario de la misma naturaleza y la más alta jerarquía;
(iii) amplía la deliberación sobre la controversia; y (iv) evita la configuración de yerros judiciales al incrementar la probabilidad de acierto de la justicia como servicio público11. Dice además la Corte Constitucional que la doble instancia es una garantía de derechos como el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, sin embargo, deja claro que: «Particularmente, si la decisión inicial es correcta, la apelación no debe convertirse en el instrumento a través del cual se pretenda probar suerte ante el juez superior, sino que solo debería acudirse a ella en aquellos supuestos en los que existan elementos sólidos que den cuenta de que el juzgador de primera instancia incurrió en una equivocación. Eso explica por qué se exige que la apelación deba ser sustentada.
Porque para controvertir una decisión judicial y provocar la intervención del superior, con lo que eso implica en términos de desgaste del aparato judicial, y en merma de la seguridad jurídica, es preciso 11 Consultar, entre otras, las Sentencias C-384 de 2000 y C-213 de 2007. Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 14 -- María Fernanda Jaramillo Ramírez Nación – Rama Judicial – DEAJ 63001-3333-005-2017-00320--01 mostrar razones serias que generen en el fallador una cierta duda sobre el asunto recurrido, o, al menos, que se planteen de manera clara y argumentada las razones de la discrepancia.» (Se resalta en negrita) En ese sentido ha de resaltarse que la sustentación del recurso de apelación en debida forma no constituye un requisito inocuo o inane que no deba verificarse con rigurosidad, tanto al momento de concederlo como al momento de definir sobre su admisibilidad, pues precisamente es el que fija el marco de competencia de la segunda instancia, precisamente sobre el cumplimiento del señalado requisito el órgano de cierre de esta jurisdicción ha precisado: «Es necesario tener en cuenta que existen unos requisitos de admisibilidad o viabilidad de los recursos en general, cuyo cumplimiento implica la posibilidad de resolverlos, sin que ello signifique en manera alguna que la decisión sea necesariamente favorable al impugnante, pues bien puede ocurrir que el recurso admitido no prospere y se confirme la providencia impugnada, pero sin los cuales el recurso no podrá ser tramitado; tales requisitos, son12: - Capacidad para interponer el recurso, teniendo en cuenta que debe hacerlo quien esté habilitado para hacerlo por gozar del derecho de postulación, es decir que el recurso debe ser interpuesto por el apoderado de la parte procesal, salvo aquellos eventos en los que la ley permite litigar en causa propia; - Existencia de un interés concreto y actual para recurrir en quien interpuso el respectivo recurso, derivado de no haber obtenido una sentencia favorable a sus pretensiones, por ser denegatoria de las mismas en forma total o parcial; - Interposición oportuna del recurso, es decir dentro del término legalmente establecido para ello; - Procedencia del recurso, por cuanto el legislador determina qué recursos se pueden interponer en contra de las diversas providencias que profiere el juez; - Sustentación del recurso, por cuanto todos los recursos deben ser motivados; esto obedece al hecho de que no es suficiente que la parte inconforme interponga el respectivo recurso contra la providencia que considera errónea, sino que es indispensable que manifieste las razones de su inconformidad; - Observancia de las cargas procesales instauradas para algunos eventos y que impiden la declaratoria de desierto o que se deje sin efecto el trámite del recurso, como es el pago oportuno de las copias en la apelación otorgada en el efecto devolutivo, el no retiro de las copias en el recurso de queja, etc.
La ausencia de alguno de los anteriores requisitos en la interposición del respectivo recurso, impedirá que el juez competente para su resolución proceda a resolverlo, pues el mismo será inviable”13». (Se resalta en negrilla) Visto lo anterior, queda claro que además de formularse reproches concretos contra la decisión atacada el recurso de apelación debe guardar relación con lo decidido en la sentencia y lo discutido en primera instancia. De igual forma, el Consejo de Estado consideró: “(…) En ese sentido, la Jurisprudencia de lo Contencioso Administrativo ha sido reiterativa en recalcar que, en la sustentación de la apelación frente a la providencia de primer grado, al impugnante o recurrente le asiste el deber o carga procesal de señalar las discrepancias que tiene frente a la sentencia que ataca por la vía del recurso de alzada, pues dichas objeciones son las que realmente deben ser 12 Cita original de la providencia: LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio;
Procedimiento Civil Parte General Tomo I. Dupré Editores, 9ª ed., 2005. Pág. 743. 13 Sección Tercera Consejero Ponente (E): Mauricio Fajardo Gómez, 14 de abril de 2010 Radicación Número: 52001-23-31-000-1997-09058- 01(18115) Actor: Flor María González y Otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional. Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 15 -- María Fernanda Jaramillo Ramírez Nación – Rama Judicial – DEAJ 63001-3333-005-2017-00320--01 analizadas y resueltas en la providencia de segunda instancia. Así las cosas, debe recordarse que la sustentación del recurso de apelación es el medio procesal previsto por el art. 212 del CCA (reformado por el art. 67 de la Ley 1395 de 2010) para que el recurrente manifieste los motivos de inconformidad con la sentencia. En efecto, la sustentación del recurso delimita el pronunciamiento de la segunda instancia, tal y como lo dispone el artículo 357 del C de PC, actualmente 328 del CGP, aplicable por remisión expresa del art. 267 del CCA.
Es así como las razones aducidas por el recurrente en la sustentación de la apelación demarcan la competencia funcional del juez de segunda instancia. Por lo cual, si no existen dichas razones o motivos de discrepancia con la sentencia dictada, el recurso carece de objeto, máxime en el caso en estudio, al apreciarse que los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación resultan incongruentes frente a la sentencia proferida por el a quo, ya que discute situaciones por las cuales no fue condenada, pues se insiste, el Tribunal Administrativo de Antioquia denegó la aplicación de la Convención Colectiva a favor de la accionante.
Sobre la carga procesal de manifestar los motivos de inconformidad frente a la decisión de primera instancia y la relación con el tema de la Litis, la jurisprudencia ha advertido lo siguiente14: «Según el artículo 350 del Código de Procedimiento Civil, la finalidad del recurso de apelación es que la providencia de primer grado sea revisada por el superior jerárquico del funcionario judicial que la profirió, para que en análisis de su legalidad la confirme, revoque o modifique.
De ahí la necesidad de que el recurso de apelación se sustente. La sustentación es la oportunidad o el medio para que la recurrente manifieste los motivos de inconformidad con la decisión, pero en los aspectos que fundamentaron su posición, como demandante o como demandada, en el debate judicial, y sobre los cuales el a quo se pronunció de manera adversa o simplemente no se pronunció. El marco conformado por la sentencia y el recurso de apelación es el parámetro que limita la decisión judicial de segunda instancia. Como lo señaló la jurisprudencia citada, el superior no tiene la libertad de suponer otros motivos que a su juicio debieron ser invocados en contra de la decisión. De acuerdo con lo anterior, es evidente que el demandante no controvirtió ninguno de los argumentos que motivaron la decisión de primera instancia […].»15 (Negrilla fuera de texto) En otra oportunidad, sobre la exigencia procesal de congruencia del recurso de alzada con la sentencia dictada en primera instancia y su eficacia procesal, esta corporación, sostuvo lo siguiente: «Esta Sala con ponencia de este Despacho16 sostuvo la siguiente tesis, que es aplicable al sub iudice: “Si bien el principio de la doble instancia constituye una garantía constitucional a la luz del artículo 31 de la Carta Política, el acceso a dicha garantía procesal y la efectividad de su ejercicio no opera deliberadamente, por cuanto resulta necesario el cumplimiento de ciertos requisitos establecidos por el Legislador relacionados con su oportunidad y procedencia, los cuales deben ser satisfechos a cabalidad so pena del fracaso del recurso de apelación, requisitos que dentro del Procedimiento Contencioso Administrativo quedaron consignados dentro de los artículos 181 y 212 del C.C.A. Pero no sólo resulta necesario que el recurso de apelación se ejerza dentro de la oportunidad procesal pertinente, sino que se encuentre debidamente sustentado, pues ello determina la eficacia del mismo, delimitando además el alcance del poder decisorio del juez de segunda instancia, que se circunscribe a los puntos contenidos dentro del mismo.
En este sentido y de acuerdo a la finalidad de la alzada, es menester que la sustentación se efectúe de la forma adecuada, es decir, que no solamente deben manifestarse los aspectos que se consideran lesivos al derecho o interés en discusión, sino además los motivos de inconformidad en concreto respecto a la 14 Sobre la finalidad del recurso de apelación ver sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta del 18 de marzo de 2001, Radicado: 3683 y 25 de septiembre De 2006, Radicado: 14968. 15 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencias del 4 de marzo de 2010, Radicado: 25000-23-27-000-1999-00875-01 (15328). 16 Número Interno: 1645-08 Actor: Gladys Stella Hernández Acevedo.
Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 16 -- María Fernanda Jaramillo Ramírez Nación – Rama Judicial – DEAJ 63001-3333-005-2017-00320--01 decisión del a quo, lo que en suma determinará el objeto de análisis del ad quem y su competencia frente al caso.
Lo anterior demanda desde luego un grado de congruencia inequívoco entre el fallo recurrido y la fundamentación u objeto de la apelación, fuera de lo cual, se estaría desconociendo la finalidad y objeto mismo de la segunda instancia. […] Lo anterior, sin duda alguna hace que el recurso carezca de fundamento jurídico para ser analizado por la Sala, en ausencia de un punto real de controversia respecto del fallo del a quo.
Aunque la parte demandada cumplió con el requisito procesal ordenado en el artículo 212 del C.C.A., por lo cual se le dio el impulso procesal correspondiente al recurso, el escrito no satisfizo la finalidad sustancial del mismo y en estas condiciones, carece la Sala de elementos que le permitan revisar la decisión que se apela, pues no cuenta con los argumentos del recurrente tendientes a rebatir el análisis que el Tribunal expuso en su sentencia frente al examen probatorio realizado o el criterio jurídico adoptado.
En este sentido, no es dable al juez asumir cargas que corresponden a las partes procesales, ello desvirtuaría su papel imparcial en el juicio. Si una de las partes está inconforme con la sentencia, es su responsabilidad atacar la decisión poniendo a disposición, tanto del juez como de la parte favorecida con la sentencia, las razones que, en su criterio, dejan sin fundamento la providencia judicial”. […] En conclusión, ante la incongruencia de las razones que arguyó el apoderado de la parte demandada dentro del recurso, no puede menos la Sala que señalar que no existe en el presente motivo alguno de inconformidad contra el fallo, lo que impone declarar incólume la sentencia apelada.»17 (Negrilla y subraya fuera de texto) Y sobre las finalidades y requisitos del recurso de alzada, la misma ha señalado lo siguiente: «La institución procesal de la impugnación es un instrumento por medio del cual las partes solicitan al superior jerárquico que realice un nuevo examen del acto procesal o de todo el proceso, a fin de que se anule o revoque, total o parcialmente, por contener vicios o errores.
De acuerdo con la norma en cita, a través del recurso de apelación, una de las partes o ambas, solicitan al superior que examine la decisión dictada en un proceso, expresando sus inconformidades, con la finalidad de que éste analice la decisión de primer grado, y de ser procedente, la modifique o la revoque. El recurso de apelación es el medio o acción que se concede a la persona agraviada o condenada por una resolución judicial, para que acuda a otro tribunal superior, sometiéndole el conocimiento de la cuestión resuelta; exige que se expliquen las razones de inconformidad, para establecer si las pruebas y el soporte jurídico han sido correctamente estimados.
Esta Sección ha precisado que “la labor de la segunda instancia consiste en verificar, sobre la base de la decisión impugnada, el acierto o el error del a-quo en el juicio realizado, circunscribiéndose a dicho aspecto la competencia. En ese sentido, el apelante debe exponer los argumentos soporte para modificar total o parcialmente la decisión de primera instancia y que, a la vez, sirven de marco para cumplir con la función, que no es oficiosa de decidir la impugnación» 18 (negrilla y subraya fuera del texto) De conformidad con lo expuesto, se advierte que como la parte demandada no controvirtió en absoluto la sentencia de primera instancia esta Subsección no puede resolver a su favor las pretensiones del recurso, en vista de que los argumentos de la decisión que emitió el a quo ni siquiera fueron objeto de confrontación dentro del recurso de apelación interpuesto.
Esta posición fue asumida también en la reciente providencia ya citada19, en la cual se señaló que un escrito de apelación que no contenga argumentos que tiendan a desvirtuar las razones que fundamentan el fallo de primera instancia, impiden un 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 7 de abril de 2011, Radicado: 13001-23-31-000-2004-00202-02 (0417- 10). 18 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 13 de septiembre de 2012, Radicación Número: 25000-23-27-000-2006-00825-01 (17343), Actor: Comercializadora Colombiana de Carbón Colcarbon S.A. C.I. Demandado: Municipio de Cucunubá. 19 Radicado. 2004-90693 Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 17 -- María Fernanda Jaramillo Ramírez Nación – Rama Judicial – DEAJ 63001-3333-005-2017-00320--01 reexamen de los mismos de carácter oficioso por parte de la segunda instancia, por cuanto, tal como ya se ha dicho, en el sub lite la impugnante se refiere en su recurso a unos fundamentos y consideraciones por la cuales no fue condenada.
En este sentido y de acuerdo con la finalidad del recurso de apelación, resulta necesario no solo que el recurrente sustente la decisión, sino que lo haga de la forma adecuada, indicando en concreto los motivos de inconformidad respecto del fallo del a quo, los cuales determinarán el objeto de análisis del ad quem y su competencia frente al caso.
Lo anterior demanda un grado de congruencia entre el fallo recurrido y la fundamentación u objeto de la apelación, fuera de lo cual, se estaría desconociendo el debate jurídico y probatorio que fundamentó la decisión del juez de primera instancia, como también la finalidad y objeto mismo de la segunda instancia. Bajo las anteriores reflexiones, observa la Subsección que el recurso de apelación formulado por la parte demandada se encuentra alejado de las consideraciones o motivos en que se basó el Tribunal para acceder a las súplicas de la demanda, sin mencionar siquiera alguno de los puntos de la sentencia de primera instancia referidos al reconocimiento de las prestaciones y acreencias laborales, así como el reajuste de la indemnización por supresión del cargo, teniendo en cuenta la protección especial que ostentaba la actora por tener la calidad de pre pensionada.
Concluye la Subsección que la apelación no guarda la congruencia exigida con lo analizado y decidido en la sentencia apelada. En efecto, aunque la parte demandada cumplió con el requisito procesal ordenado en el artículo 212 del CCA, por lo cual se dio el impulso procesal correspondiente al recurso, el escrito no satisfizo la finalidad sustancial del mismo y en estas condiciones, la Sala carece de elementos que le permitan revisar la decisión que se apela, pues no cuenta con los argumentos del recurrente tendientes a rebatir el análisis que el Tribunal expuso en su sentencia frente al examen probatorio realizado o el criterio jurídico adoptado.
En este sentido, no es dable al juez asumir cargas que corresponden a las partes, ello desvirtuaría su papel imparcial en el juicio. Si una de ellas está inconforme con la sentencia, es su responsabilidad atacar la decisión poniendo a disposición, tanto del juez como de la parte favorecida con la sentencia, las razones que, en su criterio, dejan sin fundamento la providencia judicial, de manera que la parte no recurrente pueda exponer, en ejercicio de su derecho de defensa, las razones por las cuales considera que la decisión merece ser confirmada.
(….)»20 Siguiendo lo anterior, resulta entonces que para que pueda considerarse debidamente sustentado un recurso de apelación no basta con que la parte aduzca que interpone el recurso y reitere los argumentos de la demanda o la contestación, sino que debe indicar concretamente qué puntos de la sentencia le generan inconformidad, resultando evidente además que dicha discrepancia debe guardar congruencia temática con lo decidido en el fallo.
En efecto, indica la Corte Constitucional que la apelación no debe convertirse en el instrumento a través del cual se pretenda probar suerte ante el juez superior, sino que es preciso mostrar razones serias, es decir, que se planteen de manera clara y argumentada las razones de la discrepancia. Caso concreto. Descendiendo al caso concreto se encuentra que los argumentos que sustentan la decisión de primera instancia en síntesis fueron los siguientes: 20Sección Segunda.
Subsección A. Consejero Ponente: William Hernández Gómez, 25 de septiembre de 2017, Radicación número: 68001-23- 33-000-2013-00700-01(4632-14). Actor: Luz Estella Idarraga López. Demandado: ESE Rafael Uribe Uribe en Liquidación. Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 18 -- María Fernanda Jaramillo Ramírez Nación – Rama Judicial – DEAJ 63001-3333-005-2017-00320--01 - El Decreto 383 de 2013, fue instituido con la finalidad de nivelar la remuneración de los empleados de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial – Rama Judicial, lo que se traduce en la retribución de los servicios prestados por los funcionarios y empleados de la entidad demandada. - De conformidad con lo establecido en el artículo 53 de la Constitución Política de Colombia, Convenio sobre la Protección del Salario (Co95, Convenio, núm. 95, 1949) adoptado en Ginebra en la 32ª reunión CIT, tuvo su entrada en vigor el 24 de septiembre de 1952, y fue debidamente ratificada por Colombia el 7 de junio de 1962 a través de la Ley 54 de 1962, artículos 14 y 15 de la Ley 50 de 1990 y lo indicado en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado si un emolumento es percibido por el empleado de manera esporádica, casual o sin periodicidad no constituye salario, por el contrario, si es percibido de forma habitual o periódica, constituye salario, siendo una variable indispensable para su determinación la frecuencia o periodicidad con que se recibe. - A pesar de que determinadas sumas de dinero que de forma primigenia no hayan sido tomadas como constitutivas de salario pero que, en realidad, tienen un carácter de periodicidad y retribución directa por la labor prestada, a pesar de estar excluidas inicialmente como factor salarial, se deben considerar por el Juez natural, como tal, en razón a la garantía de este principio. - Constituye salario no solo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que percibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio prestado, independientemente de la denominación que esta tenga, tales como, primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio y/o porcentajes sobre ventas o comisiones, por ende, es dable concluir que la bonificación judicial constituye salario. - Conforme a lo establecido en el artículo 4 de la Constitución Política de Colombia y el 148 de la Ley 1437 de 2011 debía inconstitucional la expresión «…constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Seguridad Social y al Sistema 17 General de la Seguridad Social en Salud (…)» contenida en el artículo 1º del Decreto 0383 del 06 de marzo de 2013, con el fin de que se tenga la bonificación judicial que devengó la parte demandante, como factor salarial para todos los efectos salariales y prestacionales. - La parte demandante se ha desempeñado al servicio de la Rama Judicial, devengando la bonificación judicial prevista en el Decreto 383 de 2013, sin que la misma haya sido tenida en cuenta como parte integrante de su salario, ello, a pesar de ser percibida mensualmente y como retribución directa de los servicios prestados, pues se advierte que tal emolumento solo ha constituido base para el cálculo de los aportes al Sistema General de Seguridad Social, y no para el cómputo de las prestaciones sociales que la demandante ha devengado desde el momento de su creación. - La bonificación judicial descrita en el Decreto 383 de 2013, reviste carácter salarial y tiene incidencia directa en todos los emolumentos que percibe la demandante, ello por cuanto, tal emolumento se causa de forma permanente y sucesiva, de allí, que resulte imperiosa la obligación de reliquidar las prestaciones sociales y salariales con base en la totalidad del salario que devenga.
Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 19 -- María Fernanda Jaramillo Ramírez Nación – Rama Judicial – DEAJ 63001-3333-005-2017-00320--01 Por su parte, los argumentos del recurso de apelación en resumen son: - La Bonificación Judicial no constituye factor salarial, porque la norma que la crea, expresamente indica para qué efectos tiene carácter salarial y en lo que concierne a la liquidación de las prestaciones sociales es claro que no. - Cuando el sentido de la ley es claro, no se puede desatender su tenor literal, no puede el intérprete darle a la ley un alcance diferente al que le dio el legislador. - Ninguna autoridad puede modificar el régimen salarial o prestacional estatuido con base en la ley 4 de 1992 y cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos. - La altas Corporaciones Judiciales ya han tenido oportunidad de pronunciarse sobre el carácter salarial o no de algunos emolumentos derivados de la relación laboral legal y reglamentaria de los servidores judiciales, siendo del caso anotar que en diferentes sentencias los máximos órganos de cierre en lo Constitucional y de lo Contencioso Administrativo, han plasmado su posición que se circunscribe a ratificar la potestad que tiene el legislador, por mandato constitucional, de disponer que determinados conceptos salariales se liquiden sin consideración al monto total del salario del servidor público. - Se puede concluir que por expreso mandato de los Decretos 383 y 384 de 2013, la Bonificación Judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Como se observa ninguno de los argumentos reflejan razones de discrepancia con los motivos de la sentencia de primera instancia, no se expresan elementos que den cuenta de que el juzgador de primera instancia incurrió en una equivocación y que demuestren congruencia temática con lo decidido en el fallo. En efecto, en la sentencia de primera instancia se indicó el concepto de salario establecido en el bloque de constitucionalidad y en las normas legales, señalando que la bonificación reunía todas las características para ser considerada salario, lo cual no fue debatido en el recurso.
Así mismo, se indicó el concepto de salario establecido en el bloque de constitucionalidad y en las normas legales, señalando que la bonificación reunía todas las características para ser considerada salario, lo cual tampoco fue controvertido en el recurso de alzada. Se señaló la razón por la cual procedía la excepción de inconstitucionalidad para inaplicar la expresión «…constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Seguridad Social y al Sistema General de la Seguridad Social en Salud (…)» contenida en el artículo 1º del Decreto 0383 del 06 de marzo de 2013, circunstancia frente a la cual tampoco se observan razones serias de inconformidad.
Ahora, si bien la parte demandada cita una sentencia de la Corte Constitucional Sentencia C -279 de 1996, no tiene en cuenta que en la sentencia de primera instancia se citan sentencias posteriores de esa misma corporación como la sentencia 710 de 1996 y 995 de 1999 y sentencias del Consejo de Estado sobre lo que debe entenderse como factor salarial, pasándolas por alto el recurrente, sin Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 20 -- María Fernanda Jaramillo Ramírez Nación – Rama Judicial – DEAJ 63001-3333-005-2017-00320--01 controvertir dicha fundamentación. En ese contexto, pese a que en anteriores oportunidades se había resuelto asuntos similares, considera necesario cambiar su postura, pues se concluye que la intención es utilizar la apelación como un medio para probar suerte ante esta instancia judicial, sin una verdadera sustentación que refute con razones sólidas la motivación del juez de primera instancia. Es importante recordar que el principio de la doble instancia, como garantía del debido proceso, no implica que se puedan obviar las cargas procesales como la sustentación, ya que este elemento es precisamente el que determina la competencia del superior.
En este caso, se advierte que el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada carece de argumentos específicos que refuten directamente los fundamentos expuestos en el fallo de primera instancia. En ese orden de ideas, al no encontrarse sustentado en debida forma el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2023, por el Juzgado 403 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, deberá confirmarse íntegramente dicha decisión; al respecto y para sustentar aún más está decisión de confirmar la sentencia apelada por falta de sustentación, de manera reciente y reiterada el Consejo de Estado indicó lo siguiente: «…Todo lo expuesto para señalar que, al advertirse la ausencia de sustentación suficiente, adecuada o material del recurso de apelación, por consistir solamente en afirmaciones genéricas y vagas, sin traer a colación argumentos para cuestionar los planteamientos de la providencia impugnada, al superior funcional no le queda una opción diferente que la de confirmar el proveído apelado.»21.
Sobre las costas. En relación con el régimen de condena en costas en el proceso contencioso administrativos se tiene que pasó de ser subjetiva22 a objetiva valorativa23, de acuerdo con providencia reciente del Consejo de Estado24 sobre el particular; razón por la cual si bien se debe disponer sobre la imposición siempre que se acredite su causación como con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso bien sea la condena total o parcial, o bien abstenerse de condenar, en esta instancia no se condenará en costas, pues no se acreditó su causación.25 21 Sentencia del 9 de abril de 2025 de la Sección Tercera Subsección C, C.P. Nicolás Yepes Corrales, radicación 25000-23-36-000-2008-00325 01 (67.168), demandante: Infotic S.A. Demandado: Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá D.C., posición reiterada en la sentencia del 20 de mayo de 2024, de la Sección Tercera Subsección A C.P. María Adriana Marín, radicación 68001-23-33-000-2015-01468-01(65495), Actor: éticos Serrano Gómez Ltda., Demnadado: Nación – Rama Judicial, en donde se expuso lo siguiente: “: En conclusión, ante la ausencia de sustentación suficiente, adecuada o material del recurso de alzada propuesto por la parte demandante, al simplemente limitarse a volver a exponer las consideraciones contenidas en la demanda, sin exponer argumentos para desvirtuar la presunción de acierto de la decisión adoptada por el Tribunal de primera instancia, esta Subsección deberá confirmar la sentencia de 26 de septiembre de 2019, tal como lo dispondrá en el acápite resolutivo de esta providencia.”, en el mismo sentido la sentencia del 9 de noviembre de 2017 de la Sección Segunda Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Demandante: Marisel Artunduaga Ciceri, Demandado UGPP, donde se expresó que: “Consecuentes con lo explicado, y ante la incongruencia del recurso de apelación presentado por la parte demandada con lo decidido en la sentencia apelada, la Sala deberá confirmar la sentencia del Tribunal Administrativo del Caquetá – Sala Segunda de Decisión, que accedió a las súplicas de la demanda, sin consideración adicional.
“y la sentencia de la misma ponente del 6 de julio de 2017, exp 3949-2014. 22 En la normativa adjetiva anterior, se sujetaba la condena en costas a la conducta procesal de la parte vencida. 23 El C.P.C. trae una regulación objetiva de las costas, es decir, el que pierda el proceso o se le resuelva desfavorablemente el proceso o el recurso, se le condena en la medida que las costas se causen, pero sin necesidad de entrar a valorar su conducta procesal. 24 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejero Ponente: César Palomino Cortés. Sentencia del 8 de febrero de 2018. Radicación número: 17001-23-33-000-2015-00033-01(1377-17). Actor: Reinaldo Garcés Ríos. Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
En la que se explicó. “ (…) en lo que respecta a la condena en costas impuesta por el a – quo a la parte demandante, estima la Sala pertinente precisar tal y como lo solicitó el Agente del Ministerio Público, que con la adopción del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, el legislador abandonó el criterio subjetivo que venía imperando en este tipo de asuntos para dar paso, según se advierte en el artículo 188 ibidem, a la valoración objetiva frente a la imposición, liquidación y ejecución de las costas procesales.
En efecto, de la redacción del citado artículo se extraen los elementos que determinan la imposición de la condena en costas, a saber: I) objetivo en cuanto a que toda sentencia decidirá sobre las costas procesales, bien sea para condenar total o parcialmente o, en su defecto, para abstenerse y II) valorativo en el entendido de que el juez debe verificar que las costas se causaron con el pago de gastos ordinarios y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Lo anterior en consonancia con lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso. (…)” 25 Sentencia de unificación del Tribunal Administrativo del Quindío del 01 de noviembre de 2018, Radicación 63001334000520160006601, actor José Romel Gutiérrez Salcedo, demandado: CASUR, Magistrado Ponente Alejandro Londoño Jaramillo. Aclaración de voto Mg.
Luis Demandante: Demandado: Radicado: Tribunal Administrativo del Quindío -Creado por la Ley 2 del 7 de enero de 1966- -- 21 -- María Fernanda Jaramillo Ramírez Nación – Rama Judicial – DEAJ 63001-3333-005-2017-00320--01 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Aceptar el impedimento manifestado por los magistrados Luis Carlos Marín Pulgarín, Luis Carlos Álzate Ríos, y Luis Javier Rosero Villota.
En consecuencia, se les separa del conocimiento del presente asunto de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia y se ordena que, por secretaría, se les comunique la decisión. Segundo: Dar por terminado el periodo para el cual habían sido nombrado los conjueces en el presente asunto. Por secretaría comuníqueseles esta decisión. Tercero: Reconfigurar la Sala de Decisión con el magistrado Juan Carlos Botina Gómez, la cual quedará dual.
Cuarto: Confirmar la sentencia de primera instancia proferida el 12 de diciembre de 2023 por el Juzgado 403 Administrativo Transitorio del Circuito de Manizales, a través de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. Quinto: Sin lugar a condena en costas en esta instancia, por lo previamente indicado. Sexto: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previa anotación en la plataforma informática SAMAI.
Este fallo se discutió y aprobó en Sala de Decisión Especial tal y como consta en el Acta N.º (06) de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO Magistrado JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ Magistrado (Este documento fue firmado electrónicamente26. Usted puede consultar la providencia en el número de radicación en https//samairj.consejodeestado.gov.co) Javier Rosero Villota. 26 La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI por el Magistrado Alejandro Londoño Jaramillo.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999, el Decreto reglamentario 2364 de 2012 y el artículo 186 del C.P.A.C.A. Para validar la integridad y autenticidad del documento puede consultarlo en el enlace que antecede.