REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA SALA TERCERA DE DECISIÓN Magistrado Ponente: OMAR EDGAR BORJA SOTO Santiago de Cali, treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticinco (2025) Sentencia de primera instancia No. 005 Medio de Control nulidad y restablecimiento del derecho Ref. Proceso 76001-23-33-000-2019-00407-00 Demandante LUIS MARÍA TAMAYO GÓMEZ avellanedatarazonaabogados@gmail.com Demandado UGPP notificacionesjudicialesugpp@ugpp.gov.co Asunto Pensión gracia – mutación automática vínculo nacional a territorial Decisión Niega las pretensiones I. OBJETO.
Decide el Tribunal, a través de la Sala de Decisión conformada por los magistrados JUAN PABLO DOSSMAN CORTEZ, EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS y OMAR EDGAR BORJA SOTO, éste último como ponente sobre el proceso de la referencia. II.
ANTECEDENTES 1. LA DEMANDA. 1.1 PRETENSIONES. “PRIMERA: Declarar que es nula la Resolución No. RDP 025820 del 13 de julio de 2016, proferida por la Asesora Grado 16 con Asignación de Funciones de Subdirector de Determinación de Derechos Pensiónales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de la Pensión Gracia de Jubilación solicitada por mi mandante.
SEGUNDA: Declarar que es nula la Resolución No. RDP 038739 del 13 de octubre de 2016, proferida por el director de Pensiones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, mediante el cual se ordena confirmar en todas y cada una de sus partes la resolución No. 25820 del 13 de julio de 2016, conforme al recurso presentado.
A título de restablecimiento del derecho solicito a esa Honorable Corporación, pronunciamiento favorable sobre las siguientes pretensiones. PRIMERA: Condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, a que reconozca y pague en favor de mi mandante una pensión gracia a partir del 23 de enero de 2011, en cuantía $ 1.998.401.59 SEGUNDA: Condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, para que sobre la pensión de mi mandante reconozca y pague los reajustes por concepto de la Ley 100 de 1993, artículo 14.
TERCERA: Condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, para que sobre las sumas adeudadas a mi mandante, ajuste el valor, conforme al índice de precios al consumidor y tal como lo autoriza el artículo 187, del CPACA. CUARTA: Condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP para que dé cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el artículo 192 del CPACA.
QUINTA: Condenar a la entidad demandada a que pague intereses moratorios, conforme lo autoriza el artículo 192 del CPACA. SEXTA: Condenar en costas a la entidad demandada, en los términos del artículo 188 del CPACA.” 1.2 HECHOS. “PRIMERO: Mi mandante nació el 7 de septiembre de 1952, luego cumplió 50 años de edad el día 6 de septiembre de 2002.
SEGUNDO: Mi mandante fue nombrado como docente, para el Plantel Educativo Gilberto Álzate Avendaño, en el Municipio de El Cairo, Departamento del Valle del Cauca, mediante Decreto No. 1764 del 12 de noviembre de 1973, suscrito por el Gobernador del Departamento del Valle del Cauca, tomando posesión del cargo en forma legal el día 16 de noviembre de 1973.
TERCERO: Con el vínculo laboral reseñado en el hecho precedente mi mandante prestó servicios a la educación pública entre el 16 de noviembre de 1973 hasta 15 de febrero de 1979, para un total de 5 años, 2 meses, 29 días, tiempo de carácter Departamental, que quedó cobijado por la nacionalización de la educación prevista en la Ley 43 de 1975 y por tanto tiempo válido para la pensión gracia.
CUARTO: Mi mandante se vinculó como docente de educación básica, según Resolución No. 6022 del 16 de abril de 1979, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, tomando posesión del cargo en forma legal el día 16 de febrero de 1979, laborando en el Municipio de Cartago, Departamento del valle del Cauca. Con vínculo nacional laboró hasta el día 21 de abril de 1996.
QUINTO: El vínculo laboral de carácter nacional, descrito en el hecho anterior, mutó a Departamental por mandato de la Ley 60 de 1993, dado que el Departamento del Valle del Cauca fue certificado según Resolución No. 6017 del 22 de diciembre de 1995, proferida por el Ministerio de Educación Nacional y la Nación - Ministerio de Educación Nacional le entregó la educación al Departamento del Valle del Cauca, según acta del 22 de abril de 1996, suscrita entre las dos entidades mencionadas.
Como consecuencia de la descentralización los tiempos de servicio que corren desde el 22 de abril de 1996 hasta el 20 de febrero de 2003 son de carácter Territorial - Departamental y por tanto aptos para el reconocimiento de la pensión gracia.
SEXTO: El vínculo laboral de carácter Departamental descrito en el hecho anterior mutó a Municipal por mandato de la Ley 715 de 2001, dado que el Municipio de Cartago fue certificado según Resolución No. 2748 del 3 de diciembre de 2002, proferida por el Ministerio de Educación Nacional y el Departamento le entregó la educación al Municipio de Cartago, según Acta del 21 de febrero de 2003, Como consecuencia de la descentralización los tiempos de servicio que corren desde el 21 de febrero de 2003 hasta el 21 de abril de 2014 (fecha de retiro) son de carácter Territorial - Municipal y por tanto aptos para el reconocimiento de la pensión gracia.
SÉPTIMO: De conformidad con los hechos SEGUNDO al SEXTO, mi mandante cumplió 20 años de servicio y alcanzó su status para gozar de la Pensión Gracia el día 23 de enero de 2011.
OCTAVO: Durante el ejercicio de sus labores docentes mi mandante se desempeñó con honradez, consagración y buena conducta. Además, es persona pobre de conformidad con su posición social y costumbres.
NOVENO: El día 12 de abril de 2016, con radicado No 201650051103432, presenté a nombre de mi mandante un Derecho de Petición ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, para que se le reconociera su Pensión Gracia anexando los documentos que acreditaban el cumplimiento de los requisitos exigidos para esta Pensión. Indiqué en esta petición que del tiempo certificado como Nacional solo se podía tomar para el reconocimiento invocado el prestado desde el 22 de abril de 1996 fecha de entrega de la educación, que consta en acta suscrita entre la Nación - Ministerio de Educación Nacional - y el Departamento del Valle del Cauca al que hago referencia en el hecho quinto por ser este tiempo de carácter Departamental.
DÉCIMO: Mediante Resolución No. RDP 025820 del 13 de julio de 2016, proferida por por la Asesora Grado 16 con Asignación de Funciones de Subdirector de Determinación de Derechos Pensiónales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, se resolvió negar el Reconocimiento y pago de la Pensión de Jubilación Gracia, en favor de mi mandante, indicando falsamente que: " conforme a los tiempos de servicio aportados se puede observar que estos fueron prestados con nombramiento del orden nacional, en consecuencia no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada, por cuanto su vinculación a la docencia fue de carácter NACIONAL ".
Además se dijo que el tiempo nacionalizado se había prestado en el Colegio Nacional Académico de Cartago.
DÉCIMO PRIMERO: La anterior resolución me fue notificada por correo electrónico el día 1 de agosto del 2016.
DÉCIMO SEGUNDO: El día 30 de agosto de 2016 con radicado No. 201650052864302 radiqué en nombre de mi mandante una actuación administrativa donde anexé - Decreto No. 1764 del 12 de noviembre de 1973 - Acata de posesión del 26 de noviembre de 1973 - Decreto No. 0874 del 15 de junio de 1976 - Acta de posesión No. 179 del 24 de junio de 1976.
DÉCIMO TERCERO: El día 9 de agosto de 2016, con Radicado No. 201650052610232, presenté recurso de apelación contra la resolución RDP 025820, manifestando que mi mandante sí acreditaba 20 años de servicio para la pensión gracia, pues antes del período del vínculo nacional tiene un total de 5 años, 2 meses, 29 días, como tiempos laborados a la educación del Departamento de Valle del Cauca y caracterizados como Nacionalizados y que con los tiempos de servicio que corren desde el 22 de abril de 1996 que son Departamentales por efecto de la descentralización de la educación mi mandante cumplió 20 años de servicio aptos para reclamar la pensión el día 23 de enero de 2011.
DÉCIMO CAURTO: Mediante resolución No. RDP 038739 del 13 de octubre de 2016, proferida por el Director de pensiones de la UGPP, se resolvió el recurso de apelación confirmando en todas y cada una de sus partes la resolución recurrida, por la cual se negó la pensión de jubilación gracia a mi mandante.
DÉCIMO QUINTO: La anterior resolución me fue notificada por medio de correo electrónico el día 21 de noviembre de 2016.
DÉCIMO SEXTO: De acuerdo con los hechos precedentes a mi mandante le debe ser reconocida una Pensión de Gracia, conforme a las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989.
DÉCIMO SÉPTIMO: En cumplimiento del numeral 3 del artículo 2 de la Ley 640 de 2001, el caso que nos ocupa, por ser un reconocimiento de una pensión, es un asunto NO CONCILIABLE.” 1.3 NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN. En detalle, precisó: “Constitución Nacional, artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151,286, 287, 288, 356 y 357 Ley 39 de 1903, artículos 3, 4 y 13.
Ley 114 de 1913, artículos 1,2, 3 y 4. Ley 116 de 1928, artículo 6 Ley 37 de 1933, artículo 3. Ley 24 de 1947, artículo 1. Ley 4 de 1966, artículo 4. Decreto Reglamentario 1743 de 1966, artículo 5. Ley 43 de 1975, artículos 1 y 10. Decreto Ley 2'2.Tl de 1979, artículos 1, 2, 3, 5 y 6. Ley 91 de 1989, artículol, artículo 15, numeral 2, literal a).
Ley 60 de 1993, artículos 2, 3, 6, 14 y 15. Ley 100 de 1993, artículo 14. Ley 715 de 2001, artículos 7,34,37,38 Y 41 Ley 1437 de 2011, Artículos 42, y 80. “… la UGPP dejó de analizar el argumento según el cual a partir de la ejecución del proceso de descentralización fundamentado en las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 mi mandante ya no era Nacional sino Departamental y posteriormente Municipal, descentralización que se prueba con las resoluciones de certificación por parte del Ministerio de Educación Nacional para la prestación del servicio educativo, al Departamento del Valle del Cauca y al Municipio de Cartago, así como con las actas mediante las cuales la Nación - Ministerio de Educación Nacional protocolizó la entrega de la educación al Departamento del Valle del Cauca y a su vez el Departamento del Valle del Cauca protocolizó la entrega de la educación al Municipio de Cartago.
(…) Pero además, si la administración hubiera estudiado el tema planteado a la luz de la Ley 60 de 1993, que se citó en el Derecho de Petición y hubiese analizado la prueba sobre descentralización de la educación seguramente hubiera concluido en que efectivamente el tiempo de servicio prestado por mi mandante a partir del 22 de abril de 1996 hasta 20 de febrero de 2003 mutó a Territorial - Departamental y luego desde el 21 de febrero de 2003 hasta el 21 de abril de 2014 (fecha de retiro), ese tiempo de servicio de carácter Departamental mutó a Territorial - Municipal.
Como no lo hizo así, sino que por el contrario omitió hacer tal análisis y tal omisión le privó de reconocer que mi mandante sí había cumplido veinte (20) años de servicio aptos para el reconocimiento de la pensión, violó las normas relativas a la Pensión Gracia como lo explicitaré más adelante y violó también la Ley 60 de 1993 y normas Constitucionales relativas a la descentralización, como también lo señalaré en líneas posteriores.
(…) Por ello en la segunda Resolución demandada vuelve y concluye de manera errónea en que mi mandante tenía un vínculo con nombramiento de orden Nacional y por tanto no cumplía con los requisitos de tiempo de servicio Nacionalizado o Territorial para ser beneficiario de la Pensión Gracia. La conclusión pre-transcrita, hubiera sido contraria si la UGPP hubiera analizado a fondo el tema de la descentralización, pues hubiera concluido en que los recursos del Situado Fiscal y el Sistema General de Participaciones, como lo veremos más adelante, no son de propiedad de la nación sino que le pertenece a las autoridades territoriales y en consecuencia se hubiera aceptado no solo la validez de los tiempos sino de contera, la compatibilidad de la mencionada pensión.”
2. CONTESTACIÓN DE LA PARTE DEMANDADA. 2.1. UGPP. Al tenor literal, indicó: “Me opongo a las pretensiones de la demanda, por cuanto es claro que para acceder a la pensión gracia, además del cumplimiento de la edad, es necesario que la actora acredite los requisitos expresamente señalados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, es decir, que en el empleo se haya desempeñado con honradez, consagración y buena conducta, que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, y que acredite 20 años de servicio en planteles educativos del orden municipal o departamental.
De acuerdo con lo anterior y conforme a los tiempos de servicio aportados se puede observar que estos fueron prestados con nombramiento del orden nacional, en consecuencia, no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada, por cuanto su vinculación a la docencia fue de carácter NACIONAL. En efecto, de conformidad con el certificado de información laboral de fecha 23 de diciembre de 2015 expedido por la Secretaría de Educación de Cartago se indica que la vinculación del periodo comprendido entre el 16 de abril de 1979 hasta el 21 de abril de 2014 es NACIONAL.
En cuanto a los tiempos laborados desde el 16 de noviembre de 1973 hasta el 15 de febrero de 1979 si bien se menciona en la certificación de tiempos laborados de fecha 23 de diciembre de 2015 expedido por la Secretaría de Educación de Cartago que son del orden departamental también lo es que laboró en el Colegio Nacional Académico de Cartago el cual es dependiente del Ministerio de Educación Nacional por lo tanto está vinculado por nombramiento del Gobierno Nacional.
De acuerdo con lo anterior para el reconocimiento de la pensión gracia consagrada en la Ley 114 de 1913, no es posible tener en cuenta servicios prestados en la nación cuyo nombramiento provenga del Ministerio de Educación por ser estos incompatibles con los prestados en un departamento, municipio o distrito, razón por la cual los tiempos laborados en el Colegio Nacional Académico ubicado en el Municipio de Cartago, desde el 16 de noviembre de 1973 hasta el 15 de febrero de 1979 en su carácter de docente del orden nacional se deben desestimar, además, revisada la base del Fomag el interesado se encuentra vinculado desde el 16 de noviembre de 1973 como docente nacional.
Si en gracia de discusión se accediera al derecho, es claro que para la liquidación de la pensión gracia deben incluirse todos los factores de salario que haya devengado el docente favorecido con dicha pensión especial, y que hayan sido devengados durante el año inmediatamente anterior a la causación del derecho -y no los que percibió el docente durante el año anterior al retiro-.
En esa medida, me opongo a las demás pretensiones formuladas en la demanda, como quiera que si la pretensión principal carece de respaldo jurídico igual suerte deben correr las consecuenciales.”
3. TRÁMITE DE INSTANCIA. Abonado el proceso al despacho, con Auto No. 297 del 22 de mayo de 2019 se admitió la demanda en contra de la UGPP, quien contestó oportunamente. Cumplidos los presupuestos necesarios, con Auto No. 200 del 25 de mayo de 2022 se dio aplicación a la figura de la sentencia anticipada, decretando como pruebas las documentales aportadas con la demanda y contestación, fijándose el litigio y corriendo traslado a las partes para alegar de conclusión.
4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN. 4.1 PARTE ACTORA. “No cabe duda que el vínculo laboral que se inició con la Resolución No. 6022 del 16 de abril de 1979, es un vínculo nacional y por tanto la parte actora solicitó ante la UGPP y ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, que el tiempo de servicio prestado desde el 16 de febrero de 1979 hasta el día 21 de abril de 1996, no sea tenido en cuenta para la pensión litigiosa, por ser un tiempo de carácter nacional, todo conforme a la reiterada jurisprudencia de la jurisdicción Contencioso Administrativa, la sentencia S-699 de agosto 29 de 1997, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, con Ponencia del Doctor Nicolás Pájaro Peñaranda, pero reitero que los tiempos de servicio prestados desde el 22 de abril de 1996 hasta el 20 de febrero de 2003, deben ser tenidos en cuenta como Departamentales, y los que fueron ejecutados desde el 21 de febrero de 2003 hasta el 21 de abril de 2014 (fecha de retiro), deben ser tenidos en cuenta como Municipales, todo conforme a la Ley 60 de 1993 y Ley 715 de 2001 y a los actos administrativos de certificación del Departamento de Valle del Cauca y el Municipio de Cartago y a las actuaciones administrativas mediante las cuales la educación primaria y secundaria fueron entregadas al Departamento de Valle del Cauca y el Municipio de Cartago.
Conforme a los artículos 1, 151, 286, 287, 356 y 357 de la Constitución Nacional, el Estado colombiano se reconfiguró, como Estado unitario descentralizado, con autonomía en sus entidades territoriales (departamentos, distritos y municipios). En la demanda transcribimos importante jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el fenómeno jurídico – político de la descentralización.” 4.2 PARTE DEMANDADA.
Al tenor literal: “En el caso de autos, demanda la parte actora el reconocimiento y pago de una pensión gracia, prestación que según lo dispuesto en la Ley 114 de 1913, fue concebida como una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a un grupo de docentes del sector público, esto es, a los maestros de educación primaria de carácter regional o local; sin embargo cuando se expidieron las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de enseñanza secundaria de ese mismo orden, por constituirse en un privilegio gratuito a cargo de la Nación quien realiza el pago, sin que el docente hubiese trabajado para ella.
De manera que, en la actualidad las condiciones exigidas para ser beneficiario de la pensión gracia, ya sea por servicios docentes en primaria, secundaria o normalista, es que se hayan prestado en entidades territoriales, pues la compartibilidad pensional que consagra la ley es con pensiones reconocidas por los departamentos o municipios.
De manera que el reconocimiento y pago de la pensión gracia se obtiene: i) por haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años; ii) estar vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; iii) haber cumplido la edad de cincuenta años; y, iv) haberse desempeñado con honradez.
En el caso del demandante, de conformidad con el certificado de información laboral de fecha 23 de diciembre de 2015 expedido por la Secretaría de Educación de Cartago se indica que la vinculación del periodo comprendido entre el 16 de abril de 1979 hasta el 21 de abril de 2014 es NACIONAL. En cuanto a los tiempos laborados desde el 16 de noviembre de 1973 hasta el 15 de febrero de 1979 si bien se menciona en la certificación de tiempos laborados de fecha 23 de diciembre de 2015 expedido por la Secretaría de Educación de Cartago que son del orden departamental también lo es que laboró en el Colegio Nacional Académico de Cartago el cual es dependiente del Ministerio de Educación Nacional por lo tanto está vinculado por nombramiento del Gobierno Nacional.
Bajo ese entendido solicito, se ABSUELVA a mi representada de todos los cargos formulados en su contra.” III. CONSIDERACIONES COMPETENCIA. 1. El Tribunal es competente para proferir el presente fallo de conformidad con lo establecido en el art. 243 de la ley 1437, en concordancia con lo establecido en el artículo 152 ibidem.
PROBLEMA JURÍDICO. 2. ¿El docente Luis María Tamayo cumple con los requisitos legales para ser beneficiario de la pensión gracia, considerando como válida la tesis de la mutación automática del vínculo nacional a territorial con ocasión de la Ley 60 de 1993? TESIS SALA DECISIÓN. 3. Se negarán las pretensiones de la demanda, por cuanto está acreditado que el demandante no cumplió con los requisitos legales para ser merecedor de la pensión gracia al comprender la mayor parte de su tiempo de servicio docente con vínculo nacional.
MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL DE LA PENSIÓN GRACIA. 4. La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. A su vez, el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, prescribía que, para ser acreedor a la gracia de la pensión, era preciso que el interesado, entre otras cosas, comprobara «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…». 5.
Con posterioridad, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los Inspectores de Instrucción Pública, autorizando a los docentes, según su artículo 6°, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria. 6.
Más adelante, con la Ley 37 de 19331, el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. De lo que puede concluirse, que la pensión gracia no se limitó a los maestros de primaria, sino que cobija a quienes hubieren prestado sus servicios como normalistas o inspectores educativos, y que el tiempo de servicios se puede completar con el prestado en secundaria o, incluso, haberse laborado sólo en este nivel. 7.
A su turno, se expidió la Ley 43 de 1975 a través de la cual se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías y en ella se estableció que «La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán de cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley»2. 8.
Finalmente, el literal a), numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma en mención que: “[…] Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […].”. 9. Tal disposición fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado3, pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó4: 1 «Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan.
Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.» 2 « (... ) Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria». 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia n° S-699 de 26 de agosto de l997, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, Actor: Wilberto Therán Mogollón. 4 Ver Artículo 1 de la Ley 43 de 1975.
“[…] También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […]” (Negritas fuera de texto) 10.
De lo anterior es dable concluir que la pensión gracia, establecida por virtud de la Ley 114 de 1913, fue concebida como una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a un grupo de docentes del sector público, esto es, a los maestros de educación primaria de carácter regional o local; sin embargo cuando se expidieron las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de enseñanza secundaria de ese mismo orden, por constituirse en un privilegio gratuito a cargo de la Nación quien realiza el pago, sin que el docente hubiese trabajado para ella. 11.
Así mismo, la Ley 91 de 1989, diferenció los conceptos de personal docente nacional, nacionalizado y territorial. Según esta Ley, se entiende por personal nacional aquellos docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional; personal nacionalizado, los docentes que fueron vinculados por nombramiento de entidad territorial con anterioridad al 01 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha de conformidad a lo dispuesto en la Ley 43 de 1975; y personal territorial, aquellos vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 01 de enero de 1975, sin el cumplimiento de lo establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. 12.
Por su parte, el Decreto 196 de 1995, en su artículo 2 definió: “Para los efectos de la aplicación del presente Decreto, los siguientes términos tendrán el alcance indicado en cada uno de ellos: Docentes Nacionales y Nacionalizados: Son aquéllos que han venido siendo financiados con recursos de la Nación y que se financian con recursos del situado fiscal, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993.
Docentes Departamentales, Distritales y Municipales: a) Son los docentes vinculados por nombramiento de la respectiva entidad territorial con cargo a su propio presupuesto y que pertenecen a su planta de personal; b) Son igualmente los docentes financiados o cofinanciados por la Nación - Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales.
Docentes de Establecimientos Públicos Oficiales: Son aquéllos que pertenecen a la planta de personal del respectivo establecimiento público educativo nacional o territorial, laboran en los niveles de preescolar, de educación básica en los ciclos de primaria y secundaria y de educación media y son pagados con recursos del presupuesto del establecimiento.
Prestaciones sociales causadas y no causadas: Las prestaciones causadas son aquéllas para las cuales se han cumplido los requisitos que permiten su exigibilidad, y las prestaciones sociales no causadas son aquéllas en las que tales requisitos no se han cumplido, pero hay lugar a esperar su exigibilidad futura, cuando reúnan los requisitos legales.» 13.
Finalmente, el Consejo de Estado estableció unas reglas de unificación en los siguientes términos5: 3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones 5 CONSEJO DE ESTADO-SECCIÓN SEGUNDA, Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018), Expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho, Demandante: Gladys Amanda Hernández Triana, demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación -situado fiscal- como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. Vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.” 14.
De lo anterior se puede concluir que la condición o naturaleza jurídica del vínculo docente – nacional, nacionalizado o territorial, no está determinado por el origen de los respectivos recursos destinados para cubrir las acreencias que genera el respectivo vínculo. 15. Por lo anterior, los requisitos para acceder a la pensión gracia son los siguientes: 1.
Haberse desempeñado con honradez y consagración (buena conducta). 2. Haber cumplido cincuenta años o más años de edad, o encontrarse en incapacidad para laborar por enfermedad u otra causa. 3. Haber ingresado al servicio de la educación oficial territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y por un tiempo de servicio no menor a veinte (20) años.
ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO. Edad 16. Para efectos del reconocimiento del derecho pensional reclamado por el demandante se requiere en primer lugar haber cumplido 50 años de edad. 17. Para el caso concreto, en el expediente obra copia de la cedula del registro civil de nacimiento del demandante en el que se establece que nació en el municipio de Versalles, el 07 de septiembre de 1952, lo que significa que cumplió con el requisito de los 50 años el 07 de septiembre de 2002.
Buena conducta 18. No existe prueba de que hubiese incurrido el demandante en mala conducta. Tampoco fue este motivo de discusión para la negativa de la pensión gracia, por lo que se presume que el señor Luis María Tamayo desempeñó su cargo con probidad, rectitud y honradez. Ingreso al servicio, vinculación del demandante y tiempo de servicio 19.
Obra en el expediente que el señor Luis María Tamayo laboró en la Institución Educativa Gilberto Alzate Avendaño del Municipio de El Cairo desde el 26 de noviembre de 1973 hasta el 15 de febrero de 1979, certificando la entidad un total de 1.890 días, equivalentes a 5.25 años. 20. Así mismo, se extrae de las documentales que su vinculación era de carácter territorial como pasa a verse según certificado de historial laboral del FOMAG. 21.
Situaciones anteriores que se corroboran al analizar el acta de posesión No. 1764 del 12 de noviembre de 1973, en la que se especifica que el nombramiento proviene del orden territorial, concretamente del Departamento del Valle del Cauca: 22. Adicionalmente, también obra certificado expedido por la Gobernación del Valle del Cauca, en el cual se especificó su vinculación en la Escuela Gilberto Álzate Avendaño fue “[E]n propiedad como Nacionalizado y en forma continua”: 23.
De forma posterior, el demandante se vinculó a la Institución Educativa “Colegio Académico Nacional de Cartago” como docente con vinculación del orden nacional a partir del 10 de mayo de 1979 con Resolución 6022 del 16 de abril de 1979 y hasta el 21 de abril de 2014, cuando le fue aceptada la renuncia. 24. La anterior información se verifica con certificación expedida directamente por la Institución Educativa Académico de Cartago en la que se indica que el nombramiento del demandante fue del orden nacional, por parte del Ministerio de Educación mediante Resolución 6022 de 1979: 25.
También obra certificado de tiempo de servicio expedido por el Departamento del Valle del Cauca, en el que se indica que la vinculación del docente Luis María Tamayo en el Colegio Nacional Académico de Cartago era “En propiedad como Nacional en forma continua”. 26. De las anteriores pruebas documentales relacionadas que se pueda concluir que el demandante Luis María Tamayo laboró como docente desde el año 1973 y hasta el año 2014, siendo su vinculación inicialmente del orden territorial -hasta febrero del año 1979- y a partir del abril del mismo año 1979 su servicio docente fue del orden nacional cuando fue nombrado con Resolución 6022 del 16 de abril de 1979 en la Institución Educativa Colegio Nacional Académico de Cartago. 27.
Lo anterior no es ajeno al conocimiento de la parte demandante quien en sus alegatos de conclusión señaló: “No cabe duda que el vínculo laboral que se inició con la Resolución No. 6022 del 16 de abril de 1979, es un vínculo nacional”. 28. Es pues aceptado por la parte actora que su vínculo iniciado en el Colegio Nacional Académico de Cartago fue del orden nacional, sin embargo, lo que propone el demandante como tesis es que, a partir del 22 de abril de 1996 y hasta el año 2014 se entienda que dicho vínculo que inició como nacional, mutó automáticamente a territorial ante la descentralización de la educación. 29.
Plantea el demandante que, “conforme a la Ley 60 de 1993 y Ley 715 de 2001 y a los actos administrativos de certificación del Departamento de Valle del Cauca y el Municipio de Cartago y a las actuaciones administrativas mediante las cuales la educación primaria y secundaria fueron entregadas al Departamento de Valle del Cauca [año 1996] y el Municipio de Cartago [2001]”, se entienda la mutación del vínculo nacional a territorial y por tanto derechoso a la pensión gracia. 30.
No obstante, la tesis propuesta por la parte actora no es de recibo para esta instancia, habida cuenta que, de conformidad con las normas aplicables y la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, lo verificable en relación con el servicio docente es que se haya efectuado vinculación anterior al año 1980, pero además que haya sido del orden territorial y por un tiempo mínimo de 20 años bajo esa naturaleza, circunstancia que no se cumple en el sublite, pues si bien los primeros años de vinculación fueron territoriales -1973 a 1979-, en abril de 1979 se vinculó como nacional. 31.
Vista la Ley 60 de 1993, reza: “Artículo 2º.- Competencias de los municipios. Corresponde a los municipios, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas municipales competentes, en su carácter de entidades ejecutoras principales de las acciones en materia social, dirigir, prestar o participar en la prestación de los servicios directamente, conforme a la ley, a las técnicas de carácter nacional, a las ordenanzas y a los respectivos acuerdos municipales, así: 1.- En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y a las disposiciones legales sobre la materia: - Administrar los servicios educativos estatales de educación preescolar, básica primaria y secundaria y media. - Financiar las inversiones necesarias en infraestructura y dotación y asegurar su mantenimiento y participar con recursos propios y con las participaciones municipales en la financiación de los servicios educativos estatales y en la cofinanciación de programas y proyectos educativos. - Ejercer la inspección y vigilancia, supervisión y la evaluación de los servicios educativos estatales.” 32.
En todo caso, el proceso de traslado de la administración de la educación de la Nación a los entes territoriales fue en todo el territorio nacional, por lo que, al aplicar la tesis de la parte actora, se llegaría a la conclusión de que todos los docentes vinculados antes de los años 80 tendrían derecho automático a la pensión gracia a partir de la Ley 60 de 1993 al completar los 20 años de servicio, lo cual a todas luces no compadece la realidad legal ni los derroteros e interpretaciones jurisprudenciales sobre la materia; por el contrario, se ha mantenido incólume la verificación particular en el cumplimiento de los requisitos debiendo dilucidarse la naturaleza del vínculo laboral y la plaza ocupada por el docente, sin que uno de los aspectos para el reconocimiento de la pensión gracia tenga incidencia con la administración de los entes territoriales en materia de educación a partir del año de la Ley 60 de 1993. 33.
Sumado a lo dicho, es preponderante no perder de vista que la finalidad de la pensión gracia “fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores [de primaria] de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación”6, por lo que, habiendo sido nombrado el demandante en el año 1979 directamente por la Nación no podría afirmar que se encontraba desnivelado salarialmente en relación con los docentes territoriales, como tampoco sería propio afirmar que el traslado de la administración de la educación de la Nación a los entes territoriales se tradujo en una disminución salarial, por lo que, es posible concluir que pretende el demandante el reconocimiento de la pensión gracia sin haber estado en una situación de desmejora como si lo estaban para la época los docentes territoriales y no nacionales como él. 34.
Adicionalmente, afirma el demandante que como consecuencia de la descentralización, los recursos para el pago docente ya no son de propiedad de la 6 Consejo de Estado. Sentencia Unificación 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14)CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018. nación sino que le pertenece a las autoridades territoriales, circunstancia que vale la pena aclarar es irrelevante para la discusión de la pensión gracia, pues incluso la sentencia de unificación expedida por el Consejo de Estado afirmó que, en efecto, los entes territoriales “son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones” sin que ello sea lo relevante para el reconocimiento de la pensión gracia, como si lo es examinar los actos administrativos donde conste que el vínculo y se determine la naturaleza nacional o territorial del docente. 35.
Entonces, es claro que para determinar la naturaleza de la vinculación del docente -nacional, territorial y/o nacionalizada- no interesa el origen de los recursos ni de las erogaciones, bien sea que provengan de rentas endógenas (propias del ente territorial) o exógenas (del sistema general de participaciones), pero si establecer la naturaleza de la vinculación del docente, que para el sublite se verifica fue en su mayoría del orden nacional por lo que no acredita el requisito de cumplir los 20 años de servicio como docente territorial. 36.
Por todo lo expuesto, se negarán las pretensiones de la demanda.
6. CONDENA EN COSTAS. 37. El artículo 188 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, reza: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” 38. En jurisprudencia del año 2023, el Consejo de Estado ha interpretado sobre las costas7: “92. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas a los apelantes, comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las 7 Consejo de Estado.
Sección Segunda – Subsección A. C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintitrés (2023). Proceso Ejecutivo, Radicación: 25000-23-42-000-2019- 00786-01 (3023-2021) partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en estos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, no puede observarse dicha situación, sino que la intervención de las partes se realizó bajo una seria argumentación jurídica y por ende no se condenará en costas en esta instancia.” 39.
En consecuencia, atribuye el Consejo de Estado que la modificación de la Ley 2080 de 2021 introdujo un cambio al criterio objetivo para la condena en costas, debiéndose analizarse actualmente la conducta de las partes a fin de determinar si existió manifiesta carencia de fundamento legal. 40. Adicionalmente, el artículo 365 del CGP, reza: “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe.
(…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. (…)”. (Subrayado de la Sala). 41. Así pues, si bien en el sublite no se accederá a las pretensiones, lo cierto es que no se verifica ni la causación de las costas por la parte demandada en esta instancia, como tampoco una manifiesta carencia de fundamento legal por parte del demandante y en tal sentido, no habrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda conforme a lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese y de no ser impugnada la providencia, archívese el proceso previas anotaciones en SAMAI. Proyecto discutido y aprobado en Sala de Decisión de la fecha (Acta virtual) Los Magistrados, JUAN PABLO DOSSMAN CORTEZ EDUARDO ANTONIO LUBO BARROS OMAR EDGAR BORJA SOTO IAGS