SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA SEGUNDA DE DECISIÓN Magistrada Ponente Nadia Patricia Benítez Vega Montería, veintidós (22) de mayo del año dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 23001333300120130041701 Demandante: JULIO CÉSAR CORREA LÓPEZ Demandado: MUNICIPIO DE SANTA CRUZ DE LORICA Tema: Restitución de bien inmueble de uso público, procedimiento administrativo Decisión: Confirma Tipo de providencia: Sentencia El Tribunal desata el recurso de apelación formulado por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia de fecha 16 de septiembre de 2021, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería. I.
ANTECEDENTES 1.1. Hechos El señor Julio César Correa López ostentó la posesión material de un inmueble ubicado en la calle 2A, entre carreras 16 y 17, en el centro del municipio de Santa Cruz de Lorica, por un término superior a doce (12) años, sin reconocer dominio ajeno a persona alguna. Durante dicho período, explotó económicamente el inmueble, realizó adecuaciones y construyó mejoras con el fin de destinarlo al funcionamiento de un parqueadero para vehículos de transporte público intermunicipal y particulares, el cual fue inscrito como establecimiento de comercio ante la Cámara de Comercio de la ciudad de Montería, bajo el nombre de "PARQUEADERO SANTA CRUZ DE LORICA".
Relata que dicho bien fue expropiado por vía administrativa mediante la Resolución 942 de fecha 24 de octubre de 2007, expedida en proceso contra la sociedad "CENTRAL DE INVERSIONES S.A." propietaria del inmueble, sin tener en cuenta en el proceso los derechos de posesión material del inmueble que ostentaba el señor Julio Cesar Correa López.
Con posterioridad al proceso de expropiación, mediante Resolución #1033 de fecha 29 de julio de 2011, la demandada decretó de manera oficiosa el lanzamiento por ocupación de hecho del predio identificado con la matricula inmobiliaria número 146 - 8124, contra el demandante. Aduce que presentó acción de tutela ante el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Lorica contra la Resolución #1033 de fecha 29 de julio de 2011, proceso en el cual se resolvió tutelar el derecho al debido proceso, a la defensa y acceso a la justicia del Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120130041701 Demandante: Julio César Correa López Demandado: Municipio de Santa Cruz de Lorica Apelación de sentencia 2 CO-SC5780-99 actor y se ordenó que, en el término de 48 horas siguientes a la notificación de la providencia, se proceda dejar sin efecto toda la actuación ordenada en la Resolución No. 1033 de 29 de julio de 2011 y darle el trámite que corresponde de acuerdo a la Ley 57 de 1905 y el Decreto 992 de 1930, en el evento en que dicha acción de lanzamiento no se encuentre prescrita y de estarlo acudir a las instancias judiciales pertinentes.
No obstante, afirma que años después el municipio de Lorica expide la Resolución Número 115 del 24 de enero del 2013 sin considerar lo dispuesto por el Juez Constitucional, en esta ordena restituir el espacio público y, en consecuencia, lanzar a los propietarios, poseedores y/o administradores del local donde funciona un parqueadero y declara al señor Julio Cesar Correa como contraventor.
Relata que presentó acción de tutela contra la Resolución No. 115, para proteger los derechos fundamentales al debido proceso, al derecho de defensa, que se declaró improcedente. Además, señala que presentó recurso de reposición contra la Resolución Número 115, resuelto mediante Resolución 275 del 20 de febrero de 2013, donde se resolvió denegar el recurso de reposición por extemporáneo. 1.2 Pretensiones 1.2.1.
Se declare la nulidad de la Resolución No. 115 del 24 de enero de 2013 proferida por el alcalde del municipio de Santa Cruz de Lorica, que resuelve sobre las pruebas solicitadas en el curso de una diligencia de inspección ocular, que se llevó a cabo a través del Exhorto No. 001 del 22 de enero de 2013 y decretada dentro del proceso de recuperación de espacio público individualizado con el No. 2013-0001. 1.2.2.
Se declara la nulidad de la Resolución No. 275 del 20 de febrero de 2013, por la que se resolvió el recurso de reposición presentado contra el acto administrativo que contiene la Resolución No. 115 del 24 de enero de 2013. 1.2.3. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene al municipio de Santa Cruz de Lorica a restituir al señor Julio Correa López la posesión material que venía ejerciendo sobre el inmueble que se restituyó a dicho municipio. 1.2.4.
Que se condene al municipio de Santa Cruz de Lorica a reconocer y pagar al señor Julio Correa López, las sumas correspondientes a los ingresos dejados de recibir, por concepto de utilización del parqueadero denominado "PARQUEADERO SANTA CRUZ DE LORICA", desde el mismo momento en que fue desalojado como poseedor material del inmueble restituido, hasta el momento en que se cumpla con la restitución de este.
Condena que debe ser debidamente indexada. 1.2.5. Que se condene a la entidad demandada al pago de las agencias en derecho que este proceso cause. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de violación Constitucionales: Artículo artículos 2, 4, 6, 13, 21, 25, 29, 58, 83, 90, 93, 121, 209. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120130041701 Demandante: Julio César Correa López Demandado: Municipio de Santa Cruz de Lorica Apelación de sentencia 3 CO-SC5780-99 Legales: Menciona las siguientes: - Ley 1437 de 2011 art. 3 - Decreto 01 de 1984, art. 36 - Ley 7495, art. 7 y 11 - Decreto Ley 1355 de 1970, art. 132 - Resolución No. 115 de 24 de enero de 2013 - Resolución No. 275 de 20 de febrero de 2013 - Resolución No. 2770 del 15 de diciembre de 2010, art 56 - Ley 388 de 1997, art. 70 - Código Civil art. 262 - Sentencia T-494 de 1992 El demandante propone las siguientes causales de nulidad: Expresa que los actos acusados son violatorios de las normas citadas en precedencia, por cuanto las mismas establecen las condiciones del ejercicio del poder público por parte de la administración pública, de donde surge la exigencia para las autoridades de la República de proteger a las personas en su vida, honra y bienes, asegurando el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
Aduce que los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad, quienes deben ejercer sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento, sujetando sus actuaciones al respeto del Estado Social de Derecho y a los derechos fundamentales de los ciudadanos. Señala que el municipio de Santa Cruz de Lorica con su actuación arbitraria e ilegal incurrió en el desconocimiento del derecho de audiencia, falsa motivación y desviación de las atribuciones propias del funcionario.
Argumenta que los actos administrativos atacados no observaron las formalidades o procedimientos establecidos en la ley para llegar a la decisión contenidas en ella. La observancia de las formalidades es la garantía para evitar la arbitrariedad y para constituir pruebas de los actos respectivos, que permitan examinarlos respecto a su validez.
Igualmente, los actos administrativos impugnados, fueron expedidos con desviación de poder, si bien los mismos están dotados de una presunción de legalidad, el fin perseguido por la administración no fue el que el derecho le había asignado. Arguye que las resoluciones fueron expedidas con falsa motivación, debido a que los motivos expuestos por la administración no corresponden exactamente a la situación previa que sirvió como justificación de este, es decir, que se falseó la realidad que le sirvió de fundamento para tomar la decisión definitiva. 1.4.
Contestación de la demanda El municipio de Santa Cruz de Lorica se opuso a las pretensiones. Manifestó que estas parten de un supuesto fáctico no ajustado a la realidad, por cuanto los bienes de uso público no se pueden poseer, ni mucho menos prescribir, por lo que la pretensión de que al actor se le restituya un bien público que ocupaba de hecho, no puede respaldarse jurídicamente, en tanto se violaría el artículo 63 de la norma superior y los artículos 674 y 2519 del Código Civil.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120130041701 Demandante: Julio César Correa López Demandado: Municipio de Santa Cruz de Lorica Apelación de sentencia 4 CO-SC5780-99 Propuso las excepciones previas de “ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales”, “falta de jurisdicción” y de mérito denominadas: “Los actos objeto de la impugnación no infringen las normas en que se fundaron” y “excepciones de carácter genérico”.
Argumentó que los actos administrativos objeto de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, se encuentran ajustados a la legalidad, porque el bien inmueble al que hace referencia la demanda pertenece al dominio público, cuya propiedad se encuentra en cabeza del municipio de Santa Cruz de Lorica, el cual fue adquirido por vía administrativa a la persona jurídica denominada Central de Inversiones S.A, CISA, por motivos de utilidad pública mediante Resolución No. 942 de 24 de octubre de 2007.
El acto administrativo expropiatorio se le notificó a la persona jurídica expropiada, quien hizo uso del recurso de reposición. Se resolvió el recurso confirmando lo resuelto en el acto expropiatorio. Actos que adquirieron eficacia y adquirieron carácter ejecutivo y ejecutorio, por lo que la administración utilizó los medios legales para darle cumplimiento a estos actos a través del proceso policivo y se cumpliesen con los motivos de utilidad pública de dichos actos.
Alega que los motivos de utilidad pública esgrimidos por el ente territorial fueron ratificados por la Nación Colombiana a través del Ministerio de Cultura, el cual a través de la Resolución No. 0104 de 15 de enero de 2014, autorizó la inversión del espacio público en la municipalidad de Santa Cruz de Lorica, en el centro histórico que fue declarado patrimonio histórico de Colombia, y en el cual se encuentra ubicado el inmueble citado. 1.5.
Sentencia de primera instancia Mediante sentencia proferida el 16 de septiembre de 2021, se resolvió negar las pretensiones de la demanda. El a quo efectuó un recuento de los hechos del caso objeto de estudio, así como del material probatorio allegado al proceso. Determinó que el bien inmueble ubicado en la calle 2 entre carreras 16 y 17 de la zona céntrica de Lorica, identificado con la matricula inmobiliaria No. 146-8124 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Lorica, si bien inicialmente era un bien fiscal, fue destinado a fines de servicio público, puesto que fue incluido en el Plan Especial de Manejo y Protección del Centro Histórico del Municipio de Lorica.
Señaló que, conforme con la jurisprudencia de las altas cortes, el bien inmueble objeto de la litis es un bien fiscal. Que aquellos de uso público se caracterizan por pertenecer al Estado o a los entes estatales y, por regla general, son imprescriptibles, inembargables y se amparan en la prohibición contenida en el artículo 679 del C.C. “Nadie podrá construir, sino por permiso especial de autoridad competente, obra alguna sobre las calles, plazas, puentes, playas, terrenos fiscales, y demás lugares de propiedad de la Nación”.
Expone que, de acuerdo con lo señalado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se deberá acudir para la recuperación de los bienes fiscales a los medios ordinarios que brinda la ley para su defensa, protección o restitución, también señala que procederán las acciones policivas, por perturbación o por despojo, según el caso.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120130041701 Demandante: Julio César Correa López Demandado: Municipio de Santa Cruz de Lorica Apelación de sentencia 5 CO-SC5780-99 Concluye, que el bien inmueble identificado con la matricula inmobiliaria No. 146-8124 es imprescriptible, por lo tanto, no puede ser objeto de restitución la posesión de dicho bien al demandante, por la misma naturaleza del bien, no puede considerarse como poseedor.
Luego analizó si hay lugar a que el municipio de Santa Cruz de Lorica indemnice al actor por la destrucción de las mejoras que había construido en dicho inmueble. Expuso que conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado en los casos donde ocurran mecanismos de restitución de bienes públicos se puede solicitar el reconocimiento de las mejoras por ellos realizados, en la medida en que se acredite: i) su duración en el tiempo, ii) la efectiva realización de las mejoras y iii) su titularidad.
Consideró que estos elementos no se encontraban probados, pues reposa en el expediente un oficio suscrito por el señor Luis Fernando Anichiarico López dirigido a la Inspección Urbana de Lorica en el que da cuenta de la terminación desde el 12 de junio de 2009 de un contrato verbal entre la Caja Agraria en Liquidación y la inmobiliaria Bozimbet, respecto del bien inmueble ubicado en la calle 2 No. 16ª-30 Barrio Centro.
Igualmente, el oficio de mayo 12 de 2009, suscrito por los señores Luis Fernando Anichiarico López y Miriam López de López, mediante el cual comunican la decisión de dar por terminado el contrato de arrendamiento del lote ubicado en la calle 2 No. 16-69 de Lorica, donde operaba el Parqueadero Santa Cruz de Lorica. Así como el dictamen pericial rendido por el arquitecto Juan Carlos Burgos Guerra, respecto del predio identificado con la matrícula inmobiliaria No. 146-8124, en el cual únicamente se establece el avalúo comercial del bien por la suma de $738.000.000 m/c, sin que se haya incluido en dicho avalúo un valor correspondiente a las mejoras, razón por la cual se negaron las pretensiones. 1.6.
Recurso de apelación La parte demandante presentó recurso de apelación contra la providencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería el día 16 de septiembre del año 2021. Realizó un recuento de la decisión de primera instancia y manifestó que no se analizó en su totalidad el objeto del litigio fijado.
Indicó que también era necesario efectuar un análisis sobre la posible vulneración de los derechos de defensa y contradicción del demandante en el procedimiento policivo, así como determinar si el bien en cuestión era susceptible de ser declarado como espacio público. Considera que el eje principal del objeto del litigio no es la restitución, sino que esta constituye una consecuencia subsidiaria de la anulación de los actos administrativos que dieron al traste con la posesión que el señor Julio César Correa López tenía y ejercía al momento del desalojo del inmueble en mención, mediante actuaciones de la administración municipal.
Argumenta que el juez no se pronunció sobre la solicitud de nulidad de los actos administrativos y, mucho menos, sobre la vulneración de los derechos fundamentales Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120130041701 Demandante: Julio César Correa López Demandado: Municipio de Santa Cruz de Lorica Apelación de sentencia 6 CO-SC5780-99 al debido proceso y a la defensa, omitiendo la aplicación de normas procesales como la prevista en el artículo 280 y siguientes del Código General del Proceso (CGP), así como en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
Finalmente, aduce que no se tuvo en cuenta la inspección judicial practicada al predio ni la valoración de las mejoras realizadas sobre el mismo, a efectos de su reconocimiento e indemnización, y que no se efectuó una valoración probatoria integral de los elementos aportados al proceso. 1.7. Trámite de segunda instancia El recurso de apelación fue admitido mediante auto de fecha 26 de agosto del año 20221.
En aplicación del artículo 247 del CPACA se ordenó notificar personalmente al agente del ministerio público y por estado a las partes. 1.8. Alegatos de conclusión La parte demandante y demandada no emitieron pronunciamiento en esta etapa del proceso. El Ministerio Público tampoco presentó concepto de fondo. II. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL 2.1 Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de la apelación, en razón de haberse proferido sentencia de primera instancia por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Montería. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C en providencia del 11 de diciembre de 2024 con radicado 11001-03-26-000-2023-00116-00 (70171), sobre la competencia del juez en segunda instancia expresó que: «A partir de estas disposiciones, es claro que cuando las dos partes apelan la decisión de primera instancia, el superior puede resolver sin limitaciones; sin embargo, cuando solo una de ellas presenta recurso de alzada, la competencia del juez de segunda instancia se circunscribe a resolver sobre lo alegado en el recurso.
Además, el ad quem está obligado a garantizar el principio de non reformatio in pejus, lo cual impide que haga más gravosa la situación del apelante único.» Así las cosas, teniendo en cuenta la relación entre la decisión de primer grado, los motivos de inconformidad del apelante y la competencia del superior, según lo establecido en el artículo 328 del Código General del Proceso2, esta corporación se pronunciará solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante. 1 Ver archivo 04AutoAdmiteRecurso.pdf del expediente digital. 2 «Artículo 328 El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120130041701 Demandante: Julio César Correa López Demandado: Municipio de Santa Cruz de Lorica Apelación de sentencia 7 CO-SC5780-99 2.2. Problema jurídico La Sala determinará si hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.
En ese orden de ideas, resulta necesario establecer si procede declarar la nulidad de las Resoluciones No. 115 del 24 de enero de 2013, mediante la cual el alcalde municipal de Lorica resolvió una solicitud de práctica de pruebas en desarrollo de una inspección ocular dentro del proceso de recuperación del espacio público, ordenó la restitución del espacio público y declaró contraventor al demandante; y de la Resolución No. 275 del 20 de febrero de 2013, por medio de la cual se resolvió negar el recurso de reposición interpuesto contra el primer acto, por estar viciadas por violación al debido proceso, falsa motivación y desviación de poder.
Para resolver el asunto se deberán analizar los siguientes aspectos: i) Marco normativo y jurisprudencial del proceso de restitución de espacio público, y, ii) Solución de caso. 2.2.1. Marco normativo y jurisprudencial del proceso de restitución de espacio público La Constitución Política en el artículo 63 contempla la protección a los bienes del estado, se dispone lo siguiente: «Artículo 63.
Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables». El Decreto 640 de 1937 “Sobre restitución de bienes de uso público”, regula el procedimiento administrativo que se predica respecto de los bienes de uso público.
Por otro lado, el Decreto 1355 de 1970, "Por el cual se dictan normas sobre Policía", en sus artículos 125 a 128 regula el juicio civil de policía por perturbación de la posesión de los bienes inmuebles. Y en sus artículos 131 y 132 estipula lo siguiente: « ARTICULO 131.- Cuando se trate de diligencias tendientes a verificar el estado y la tenencia de inmuebles frente a actos de perturbación, se practicará siempre una inspección ocular con intervención de peritos, y se oirá dentro de tal inspección a los declarantes que presenten el querellante y el querellado.
ARTICULO 132. - Cuando se trate de la restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales o zona para el paso de trenes, los alcaldes, una vez establecido, por los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta días.
Contra esta resolución procede recurso de reposición y también de apelación para ante el respectivo gobernador». Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120130041701 Demandante: Julio César Correa López Demandado: Municipio de Santa Cruz de Lorica Apelación de sentencia 8 CO-SC5780-99 Sobre la naturaleza administrativa de este procedimiento la Sección Primera del Consejo de Estado en providencia del 10 de noviembre de 2017, con radicado 76001233300820150012401, consideró: «[…] En el mismo sentido la Sala en providencia de 12 de febrero de 2004 (Expediente nro.2003-02377-01, consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), sostuvo: “Estima la Sala que los actos acusados tienen carácter netamente administrativo, ya que fueron expedidos en ejercicio de una función que reviste tal naturaleza, y no para dirimir conflictos entre particulares.
Tal criterio ha sido reiterado en diversos pronunciamientos, por esta Corporación, así: En sentencia de 7 de septiembre de 1995, Expediente 3528, C.P. Rodrigo Ramírez González, en la cual se precisó: “… los actos demandados versan sobre un proceso de restitución de un bien de uso público, razón por la cual la norma a aplicar es el artículo 67 de la ley 9ª de 1989”.
En sentencia de 9 de marzo de 2000, (Expediente AC-9617, de la Sección Tercera, C.P. María Elena Giraldo), en la cual se dijo: “En el Libro Segundo del Código Nacional de Policía llamado “Del Ejercicio de Algunas Libertades Públicas”, en el Capítulo V “Del Derecho de Propiedad”, en el artículo 132, se regula la restitución de bienes de uso público.
Del contenido de esa normatividad se deduce que las decisiones adoptadas en dicha actuación son eminentemente de carácter policivo administrativo y no se asimilan a las sentencias proferidas en los juicios civiles de policía ". Comoquiera que en este caso la controversia no involucra un acto de naturaleza jurisdiccional sino administrativa, pues la decisión adoptada por la inspección de Policía Urbana dista de ser una medida con fines de preservar el orden, la tranquilidad, la seguridad, la salubridad y las condiciones económicas de convivencia social o para dirimir conflictos entre particulares, sino que, por el contrario, es netamente restitutoria del espacio público, esta situación debe ser ventilada ante los órganos competentes de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, […]» -Subrayado por la sala- De la jurisprudencia citada se desprende que los procedimientos de restitución del espacio público tienen como finalidad preservar el conjunto de bienes públicos que, por su naturaleza, uso o afectación, están destinados a satisfacer necesidades urbanas colectivas que trascienden los intereses individuales de los habitantes.
En consecuencia, las actuaciones relacionadas con la restitución de estos bienes tienen una naturaleza administrativa, no jurisdiccional, ya que no buscan dirimir conflictos entre particulares, sino ejercer funciones de policía administrativa sobre bienes de uso público. 2.2.2. Solución del caso El juez negó las pretensiones de la demanda al considerar que el bien inmueble objeto de la litis tenía originalmente la calidad de bien fiscal y que, posteriormente, fue destinado a fines de servicio público al ser incorporado en el Plan Especial de Manejo y Protección del Centro Histórico del Municipio de Lorica.
En virtud de su naturaleza de bien imprescriptible, el demandante no puede ser considerado poseedor, razón por la cual no le asiste derecho a la restitución del inmueble. Por otra parte, el juez determinó que, conforme al acervo probatorio, no se cumplían los requisitos para acceder al reconocimiento de mejoras. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120130041701 Demandante: Julio César Correa López Demandado: Municipio de Santa Cruz de Lorica Apelación de sentencia 9 CO-SC5780-99 El apelante expresa como motivos de inconformidad que el juez de instancia no se pronunció si el bien inmueble era susceptible de declararse espacio público, tampoco sobre la vulneración de los derechos fundamentales de defensa y debido proceso.
Ni respecto de la solicitud de nulidad de los actos administrativos demandados. El Tribunal considera importante señalar que el apelante no discute la naturaleza del bien inmueble como bien fiscal, que luego fue destinado a fines de servicio público al ser incluido en el Plan Especial de Manejo y Protección del Centro Histórico del Municipio de Lorica planteado por el a quo, motivo por el cual no será objeto de estudio este asunto.
Pese a que el actor no discute en alzada la naturaleza del bien inmueble, extraña el estudio sobre si realmente este era susceptible de ser declarado “espacio público”. Y el a quo determinó que esto ocurrió al ser incluido en el Plan Especial de Manejo y Protección del Centro Histórico del Municipio de Lorica. Al respecto, se observa que en la Resolución 942 del 24 de octubre de 2007, visible en los folios 353 y 354 del archivo 01Demanda201300417.pdf se percibe en su parte motiva: Por otro lado, en el folio 359 del archivo 01Demanda201300417.pdf, se encuentra constancia de la Secretaría de Planeación Municipal en la cual se observa lo siguiente: Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120130041701 Demandante: Julio César Correa López Demandado: Municipio de Santa Cruz de Lorica Apelación de sentencia 10 CO-SC5780-99 La inclusión del inmueble como bien de uso público en el Plan Especial de Manejo y Protección del Centro Histórico del Municipio de Lorica se aprobó por el Acuerdo 007 de marzo de 2007 y la Resolución 2770 de 2010 del Ministerio de Cultura, actos administrativos que no están demandados en el presente proceso, por eso no se puede estudiar el contenido de estos actos para determinar si el bien inmueble era susceptible o no de declararse “espacio público”.
En suma, no se analizará este motivo de inconformidad. La Sala estudiará los demás cargos referidos a aspectos sobre los que el a quo no se pronunció, esto es, los cargos de nulidad de los actos administrativos invocados en la demanda y si del material probatorio se encuentran probadas las mejoras para el reconocimiento de la indemnización solicitada.
El análisis de los motivos de inconformidad se abordará en el siguiente orden: i) Vulneración al debido proceso por desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, ii) Falsa motivación, iii) Desviación de poder y, iv) Indemnización por mejoras en el bien restituido. • Vulneración al debido proceso por desconocimiento del derecho de audiencia y defensa El actor plantea en el hecho sexto de la demanda que el municipio de Lorica al expedir la Resolución 115 del 24 de enero del 2013, no cumplió con la orden del fallo de tutela del 24 de agosto de 2011, ya que no inició el procedimiento policivo de restitución del Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120130041701 Demandante: Julio César Correa López Demandado: Municipio de Santa Cruz de Lorica Apelación de sentencia 11 CO-SC5780-99 espacio público o lanzamiento de ocupación. Que este estaba prescrito y el bien no estaba constituido como espació público.
Aunado en el hecho séptimo de la demanda aduce que, para el caso de la acción policiva de restitución del espacio público, el municipio debió constatar si efectivamente se había invadido el espacio público y el lugar o bien constituido y destinado a servir como espació público. En el acápite de “violación a la Constitución” de la demanda se plantea: Por otro lado, en el capítulo de la demanda denominado “violación a la ley” el demandante argumenta: Sobre el primer argumento planteado por el actor concerniente al cumplimiento del fallo de tutela se observa, contrario a lo afirmado por el demandante que, a esta se le dio cumplimiento mediante Resolución sin número de fecha 21 de enero de 2013, visible en los folios 328 a 338 del archivo 01Demanda201300417.pdf, por medio de la cual el Alcalde del Municipio de Santa Cruz de Lorica deja sin efecto la Resolución No. 1033 de 29 de julio de 2011, objeto de la orden de tutela impartida, dando así Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120130041701 Demandante: Julio César Correa López Demandado: Municipio de Santa Cruz de Lorica Apelación de sentencia 12 CO-SC5780-99 cumplimento del fallo de tutela y adecuando el trámite impuesto en la Resolución No. 052 de enero 14 de 2013.
A juicio del demandante, no se debió iniciar el proceso procedimiento policivo de restitución del espacio público o lanzamiento de ocupación de hecho, ya que se encontraba prescrito, argumento que no comparte esta sala, en tanto, la Constitución Política en su artículo 63 protege especialmente a los bienes de uso público y señala que estos son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Además, el artículo 132 Decreto 1355 de 1970 sobre la restitución de bienes de uso público dispone: « Cuando se trate de la restitución de bienes de uso público, como vías públicas urbanas o rurales o zona para el paso de trenes, los alcaldes, una vez establecido, por los medios que estén a su alcance, el carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederán a dictar la correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en un plazo no mayor de treinta días.
Contra esta resolución procede recurso de reposición y también de apelación para ante el respectivo gobernador.» -Subrayado y negrilla de la sala- De lo anterior se observa con claridad que la norma procedimental no dispone un término para realizar la restitución de los bienes de uso público, por el contrario, dispone que una vez se establezca el carácter de uso público del bien, se debe emitir la correspondiente resolución, es decir que se puede ejercer en cualquier momento lo que se acompasa con la especial protección constitucional de la que gozan estos bienes y lo dispuesto en el artículo 5 del Decreto 640 de 1937 “Sobre restitución de bienes de uso público « ARTÍCULO 5º.
Es un deber de los alcaldes y gobernadores proceder de oficio, inmediatamente que tengan conocimiento de la ocupación que, en cualquier tiempo, se haya hecho de zonas de vías públicas, urbanas o rurales, a dictar las providencias conducentes a la correspondiente restitución. (…)» Otra razón por la que el actor considera se vulneró el derecho al debido proceso es que el demandado debió constatar previo a la expedición de la Resolución 115 del 24 de enero de 2013, si efectivamente se había invadido el espacio público y el lugar o bien constituido y destinado a servir como espació público.
El artículo 131 del citado decreto 1355 de 1970, dispone: «ARTICULO 131.- Cuando se trate de diligencias tendientes a verificar el estado y la tenencia de inmuebles frente a actos de perturbación, se practicará siempre una inspección ocular con intervención de peritos, y se oirá dentro de tal inspección a los declarantes que presenten el querellante y el querellado.» La realización de dicho procedimiento se encuentra ordenada en la resolución sin número de fecha 21 de enero de 2013, y la inspección ocular practicada el 22 de enero de 2013, consta en los folios 346 a 350 del archivo 01Demanda201300417.pdf.
Adicionalmente, en el folio 359 obra la constancia expedida por la Secretaría de Planeación Municipal con fecha 23 de enero de 2024. De lo anterior se concluye que, con anterioridad a la expedición de la Resolución No. 115 del 24 de enero de 2013, el demandado llevó a cabo el procedimiento conforme a derecho, con el fin de verificar si el bien estaba destinado al uso como espacio público y si había sido objeto de invasión. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120130041701 Demandante: Julio César Correa López Demandado: Municipio de Santa Cruz de Lorica Apelación de sentencia 13 CO-SC5780-99 Por último, alega el apelante como violación al derecho al debido proceso, derecho de defensa y audiencia, que la Resolución No. 275 del 20 de febrero de 2013 no dio aplicación a lo dispuesto en el CPACA para darle tramite al recurso de reposición presentado contra la Resolución 115 del 24 de enero de 2013.
La Resolución No.275 del 20 de febrero de 2013 se encuentra visible en los folios 165 al 166 del archivo 01Demanda201300417.pdf y en esta se hacen las siguientes aseveraciones: Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120130041701 Demandante: Julio César Correa López Demandado: Municipio de Santa Cruz de Lorica Apelación de sentencia 14 CO-SC5780-99 De la parte considerativa transcrita se advierte que se incurrió en apreciaciones imprecisas que llevaron a la entidad demandada a negar el recurso de reposición interpuesto por el demandante, sin resolver de fondo los argumentos expuestos en dicho recurso.
Esta actuación se sustentó en una interpretación errónea del inciso tercero del artículo 2 del CPACA, al considerar que dicho Código no era aplicable al caso en cuestión. Tal como se expuso en el marco normativo y jurisprudencial, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia del 10 de noviembre de 2017, radicado No. 76001- 23-33-008-2015-00124-01, sostuvo que las decisiones adoptadas en los procesos de restitución de bienes de uso público revisten un carácter eminentemente administrativo.
Así se lee: «En el Libro Segundo del Código Nacional de Policía llamado “Del Ejercicio de Algunas Libertades Públicas”, en el Capítulo V “Del Derecho de Propiedad”, en el artículo 132, se regula la restitución de bienes de uso público. Del contenido de esa normatividad se deduce que las decisiones adoptadas en dicha actuación son eminentemente de carácter policivo administrativo y no se asimilan a las sentencias proferidas en los juicios civiles de policía» Al tratarse de decisiones de carácter administrativo, para el trámite del recurso de reposición debió aplicarse lo dispuesto en el artículo 76 del CPACA, resolviendo de fondo los argumentos planteados.
Ello, en virtud de que, en lo no regulado por una ley especial, resultan aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 1437 de 2011, conforme a lo establecido en el inciso tercero del artículo 2 del CPACA, el cual señala: "Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales.
En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código." No obstante, la jurisprudencia ha establecido que no toda irregularidad dentro del procedimiento administrativo constituye causal de nulidad del acto administrativo. En ese sentido, la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 11 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120130041701 Demandante: Julio César Correa López Demandado: Municipio de Santa Cruz de Lorica Apelación de sentencia 15 CO-SC5780-99 de abril de 2019, radicado No. 05001-23-33-000-2014-02189-01 (1171-18), determinó lo siguiente: «Cabe destacar en este punto, que no toda irregularidad acaecida dentro del procedimiento administrativo o inobservancia de los requisitos formales por parte de la administración pública, constituye por sí sola, un motivo para declarar la nulidad de los actos administrativos producto de una actuación administrativa.
Estos solo podrán ser anulados, cuando los vicios dentro del procedimiento impliquen el desconocimiento de las garantías fundamentales de quien pueda resultar afectado con su expedición, es decir, que la nulidad de un acto administrativo por desconocimiento del debido proceso administrativo puede ser decretada únicamente cuando dentro del proceso para su expedición se presenten irregularidades sustanciales o esenciales, que afecten las garantías constitucionales del administrado.
Una irregularidad acaecida en el curso de un procedimiento administrativo se considera como sustancial, cuando incide en la decisión de fondo que culmina con la actuación administrativa, contrariando los derechos fundamentales del administrado, es decir, que de no haber existido tal irregularidad, el acto administrativo que define la situación jurídica debatida hubiese tenido un sentido sustancialmente diferente.
Por el contrario las irregularidades o vicios, que no afectan el fondo del asunto discutido, esto es, que de no haber ocurrido, la decisión definitiva hubiese sido en igual sentido, no tienen la relevancia para generar la nulidad del mismo, pues esto no desconoce la finalidad del debido proceso administrativo, es decir, la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Entonces los vicios de procedimiento que no incidan en el fondo del asunto discutido, son considerados como irregularidades intrascendentes o irrelevantes que no tienen la virtud de generar la nulidad del acto administrativo que define la situación jurídica objeto de discusión.» -Subrayado por la sala- El defecto relacionado con omitir resolver el recurso de reposición, de igual manera fue planteado por el actor en su libelo genitor.
Sin embargo, a juicio de esta colegiatura esta irregularidad no genera la nulidad de los actos demandados por no ser sustancial, es decir, que de no haber ocurrido el resultado sobre la situación jurídica del actor hubiese sido la misma, porque no se afectaron sus garantías fundamentales. En efecto, el acto administrativo que define la situación del actor es la Resolución 115 del 24 de enero de 2013 visible en los folios 168 al 179 del archivo 01Demanda201300417.pdf, en esta se resuelve: Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120130041701 Demandante: Julio César Correa López Demandado: Municipio de Santa Cruz de Lorica Apelación de sentencia 16 CO-SC5780-99 Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120130041701 Demandante: Julio César Correa López Demandado: Municipio de Santa Cruz de Lorica Apelación de sentencia 17 CO-SC5780-99 Si bien contra esta procedía el recurso de reposición, situación mencionada en la Resolución No. 275 del 20 de febrero de 2013, se advierte que este recurso no es obligatorio para acceder ante la administración de justicia, por lo que el actor podía demandar directamente sin presentar dicho recurso en aras de ejercer su derecho de defensa ante el juez competente, y con el propósito de que el juez contencioso administrativo analizara la legalidad de los actos demandados, inclusive los planteados en el recurso que la administración omitió resolver de fondo, como sucede a través del presente medio de control.
Sin embargo, en este caso no es posible analizar de fondo el recurso formulado por el actor puesto que luego de revisar el acervo probatorio se advierte su ausencia. Y conforme con el artículo 167 del CGP incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, por lo tanto, se concluye que el actor al no aportar el recurso formulado incumplió la carga probatoria que le asiste, haciendo imposible que se revisen los argumentos planteados en el mismo.
Además, la administración no habría podido llegar a una decisión diferente toda vez que como determinó el a quo el demandante no tenía la calidad de poseedor, porque el bien inmueble motivo del litigio pasó de ser un bien fiscal, a un bien de uso público conforme el Plan Especial de Manejo y Protección del Centro Histórico del Municipio de Lorica.
De este modo, al actor no le asistía el derecho en el procedimiento de restitución. En ese sentido, no prospera este cargo de nulidad. • Falsa motivación Sobre esta causal el actor en la demanda expone lo siguiente: La Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia del 28 de abril de 2025, radicado 11001-03-26-000-2022-00019-00 (67.930), define la falsa motivación de la siguiente forma: Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120130041701 Demandante: Julio César Correa López Demandado: Municipio de Santa Cruz de Lorica Apelación de sentencia 18 CO-SC5780-99 « b) De igual forma, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que la causal de nulidad de ausencia de motivación difiere de la denominada falsa motivación, en los siguientes términos: “(…) una cosa es la falsa motivación y otra la falta de motivación: la primera, es un evento sustancial, que atañe a la realidad fáctica y jurídica del acto administrativo, y la segunda, es un aspecto procedimental, formal, ya que ésta es la omisión en hacer expresos o manifiestos en el acto administrativo los motivos del mismo.
La falsa motivación plantea para el juzgador un problema probatorio, de confrontación de dos extremos, como son lo dicho en el acto y la realidad fáctica atinente al mismo, con miras a comprobar la veracidad; también plantea un juicio lógico de correspondencia entre la realidad constatada y la consecuencia jurídica que se pretende desprender de ella, cuando la primera resulta demostrada.
De otro lado, la falta de motivación le significa un problema de valoración directa del cuerpo o contenido del acto sobre si se expresan o indican razones para su expedición, y si lo dicho es suficiente como para tenerse como motivación”.» En el sub judice el actor en la demanda de manera escueta expresa que la motivación de los actos demandados no corresponde con la situación fáctica que sirvió como justificación de estos, sin especificar de manera concreta en que corresponden dichas diferencias con la realidad contrastada, imposibilitando a la sala realizar un análisis riguroso.
No obstante, de los hechos de la demanda se aprecia que el actor esgrime argumentos para desacreditar la determinación del bien objeto del proceso de restitución de bien de uso público como un bien destinado al uso público. En la motivación de la Resolución 115 del 24 de enero de 2013 se expresó: Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120130041701 Demandante: Julio César Correa López Demandado: Municipio de Santa Cruz de Lorica Apelación de sentencia 19 CO-SC5780-99 La sala encuentra que lo manifestado en el acto guarda correspondencia con la realidad fáctica acreditada en el proceso, razón por la cual no prospera la causal de nulidad invocada. • Desviación de poder Respecto de esta causal el actor sustenta lo siguiente: Sobre la desviación de poder la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia del 3 de abril de 2025, con radicado 11001 03 24 000 2012 00281 00, indicó: «. 96.
En ese sentido, el Consejo de Estado ha dicho que la desviación de poder es el vicio que afecta la finalidad del acto administrativo, bajo el entendido de que el propósito que persigue constituye un requisito que hace a su legalidad y que debe hallarse en el Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120130041701 Demandante: Julio César Correa López Demandado: Municipio de Santa Cruz de Lorica Apelación de sentencia 20 CO-SC5780-99 marco de la función administrativa y del ordenamiento jurídico y, por tanto, se configura cuando se está ante la presencia de una intención particular, personal o arbitraria de un sujeto que, en nombre de la administración, actúa en la búsqueda de un fin opuesto a las normas a las que debe someterse. 97.
Asimismo, esta Corporación ha señalado que, según sus diferentes manifestaciones, la desviación de poder se clasifica, generalmente, en dos categorías, a saber: […] [A]quellos casos en que i) el acto o contrato administrativo es ajeno a cualquier interés público –venganza personal, motivación política, interés de un tercero o del propio funcionario; y, ii) el acto o contrato es adoptado en desarrollo de un interés público, pero que no es aquel para el cual le fue conferida competencia a quien lo expide o celebra; categoría a la que se aproxima igualmente la desviación de procedimiento en la que la administración disimula el contenido real de un acto, bajo una falsa apariencia, recurriendo a un procedimiento reservado por la ley a otros fines, con el fin de eludir ciertas formalidades o de suprimir ciertas garantías. 98.
De lo dicho se desprende que para que se materialice la desviación de poder se requiere que el servidor público que expide el acto administrativo utilice sus poderes para un fin distinto de aquel para el cual tales atribuciones le han sido conferidas. […]” Luego en esta misma providencia, el Consejo de Estado expuso lo siguiente: «105.
El demandante se limita a afirmar que la autoridad penitenciaria, con la expedición de la Resolución núm. 1060 de 2011, perseguía una finalidad y un interés extraños al interés general de la población carcelaria, sin aportar pruebas de sus afirmaciones, razón por la cual la acusación no tiene vocación de prosperidad» En el caso sub examine, el demandante se limitó a afirmar que los actos demandados fueron expedidos con desviación de poder, sin aportar prueba alguna que sustentara tal afirmación, razón por la cual este cargo tampoco prospera. • Indemnización por mejoras en bien restituido En el recurso de apelación se argumenta: Sobre este punto en la providencia recurrida se adujo lo siguiente: Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120130041701 Demandante: Julio César Correa López Demandado: Municipio de Santa Cruz de Lorica Apelación de sentencia 21 CO-SC5780-99 Observa la sala que, contrario a lo sostenido por el recurrente, el juez de primera instancia realizó una valoración probatoria encaminada a establecer si se encontraban acreditados los requisitos señalados por la jurisprudencia, concluyendo que no lo estaban.
Ello, debido a que en el dictamen pericial rendido por el arquitecto Juan Carlos Burgos Guerra no se incluyó valor alguno por concepto de mejoras, y a que no se acreditó la titularidad sobre el inmueble, dada la existencia de un oficio suscrito por el señor Luis Fernando Anichiarico López, dirigido a la Inspección Urbana de Lorica, en el cual se informa la terminación, desde el 12 de junio de 2009, de un contrato verbal entre la Caja Agraria en Liquidación y la Inmobiliaria Bozimbet, respecto del bien inmueble ubicado en la calle 2 No. 16A-30, Barrio Centro.
Asimismo, se valoró el oficio del 12 de mayo de 2009, suscrito por los señores Luis Fernando Anichiarico López y Miriam López de López, mediante el cual se comunica la decisión de dar por terminado el contrato de arrendamiento del lote ubicado en la calle 2 No. 16-69 de Lorica, donde opera el Parqueadero Santa Cruz de Lorica. En ese sentido, en la alzada no se proponen argumentos que permitan cuestionar de fondo las conclusiones a las que arribó el juez para negar esta pretensión. De acuerdo con lo expuesto, se concluye que no prosperan los cargos expuestos en la apelación. Colofón, la colegiatura confirmará la sentencia del 16 de septiembre de 2021, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Montería que resolvió negar las pretensiones de la demanda.
Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación Expediente No. 23001333300120130041701 Demandante: Julio César Correa López Demandado: Municipio de Santa Cruz de Lorica Apelación de sentencia 22 CO-SC5780-99 2.3. Costas De conformidad con lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la Sala a pronunciarse sobre la condena en costas.
En ese sentido, teniendo en cuenta que la demanda no fue interpuesta con manifiesta carencia de fundamento legal, conforme a lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 —adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021—, y en concordancia con los lineamientos previstos en el artículo 365 del Código General del Proceso, no hay lugar a imponer condena en costas a la parte vencida.
Por esta razón, la Sala se abstendrá de fijarlas en esta instancia. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 16 de septiembre de 2021, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Montería que resolvió negar las pretensiones de la demanda SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al juzgado de origen, previa la cancelación de la radicación y demás anotaciones pertinentes.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente NADIA PATRICIA BENÍTEZ VEGA Magistrada Ponente Firmado electrónicamente Ausente con permiso MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ DIVA CABRALES SOLANO Magistrada Magistrada La presente providencia fue firmada electrónicamente por las magistradas que integran la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento al escanear el siguiente código QR: