SIGCMA CO-SC5780-99 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA CUARTA DE DECISIÓN Magistrada Ponente: Dra. María Bernarda Martínez Cruz Montería, quince (15) de mayo de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Medio De Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 23001233300020160013200 Demandante: Yamile Beatriz García Arteaga Demandado: Empresas Públicas de San Pelayo Tema: Contrato realidad Decisión: Sentencia accede parcialmente a las pretensiones de la demanda Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia, dentro del proceso de la referencia, previos los siguientes1.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Hechos Se indica que la señora Yamile Beatriz García Arteaga estuvo vinculada a Empresas Públicas Municipales E.S.P. de San Pelayo a través de órdenes de servicios en los cargos de jefe de archivo, auxiliar contable y encargada de presupuesto entre las fechas del 11 de agosto de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2011.
Aduce que dicha actividad la realizaba de forma continua, permanente e ininterrumpida, cumpliendo un horario habitual de trabajo, así como ejecutando las órdenes que se le impartieran por parte del gerente de Empresas Públicas Municipales E.S.P. de San Pelayo, quien le ejercía subordinación para permanecer en su puesto de trabajo en horas laborales y prestar su servicio en las instalaciones de Empresas Públicas Municipales E.S.P. Señala que, pese a que Empresas Públicas Municipales E.S.P. de San Pelayo le reconoció las prestaciones sociales mediante Resolución No. 02 de 5 de enero de 2011, del tiempo laborado desde agosto de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2010 y del 8 de abril de 2011 hasta el 31 de agosto de 2011, a la fecha de la presentación de la demanda la entidad no ha cancelado dichas prestaciones sociales, además de salarios y cotizaciones al sistema general de seguridad social que se dejaron de pagar en su tiempo.
En virtud de lo anterior, en fecha del 22 de agosto de 2014 presentó reclamación a la entidad solicitando la liquidación de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones correspondientes al periodo laborado en Empresas Públicas Municipales E.S.P. de San Pelayo. Ante lo cual, obtuvo respuesta negativa en fecha de 12 de septiembre de 2014 por parte de la entidad demandada, indicando que con anterioridad ya se había dado respuesta a lo peticionado y que ya se habría hecho la correspondiente liquidación a la que tenía derecho. 1Se deja constancia que la sentencia en el presente asunto se profiere alterando el turno de los procesos que se encuentran para fallo, por cuanto esta Corporación ya proferido decisiones sobre el tema objeto de debate; lo anterior en uso de las facultades conferidas por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 y por el parágrafo 1 del artículo 16 de la Ley 1285 de 20091, los cuales establecen que se podrá determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio de los proyectos de sentencia. Radicado No. 23-001-2333-000-2016-00132-00 2 1.2 Pretensiones Con la demanda se pretende que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la respuesta del 12 de septiembre de 2014, por medio del cual las Empresas Públicas Municipales E.S.P de San Pelayo niega relación laboral, y los derechos laborales de la señora Yamile Beatriz García Arteaga.
Y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la entidad demandada al pago las acreencias laborales a que se tiene derecho por el tiempo laborado para Empresas Públicas Municipales E.S.P de San Pelayo. Así mismo la sanción moratoria por el no pago de los derechos laborales. Que se reconozca lo correspondiente a Seguridad Social en ARL y Pensión conforme a la ley 100 de 1993, así como los incrementos salariales que se prueben y que se hayan debido reconocer por no haberse realizado dicho reajuste.
Y, por último, se ordene al demandado cancelar las costas y agencias en derecho; asimismo, el ajuste de condena conforme a lo establecido el artículo 178 del C.C.A. 1.3 Fundamentos de derecho y concepto de la violación Señala como vulneradas las disposiciones de la Constitución Política; articulo 13, 53 y demás concordantes. Decretos; 3135 de 1968, 1848 de 1969, 2127, ley 6ª de 1945, articulo 34 de ley 50 de 1990, ley 100 de 1993, ley 446 de 1998, ley 1071 de 2006 por la cual se modifica la ley 244 de 1995, y demás disposiciones internacionales como OIT.
Como concepto de la violación, señaló el principio de la primacía de la realidad sobre las formas, refiriéndose a que Empresas Públicas Municipales E.S.P de San Pelayo no puede desconocer las obligaciones surgidas de los vínculos laborales al tratarlo de encubrirlo con un contrato de prestación de servicios. Así mismo, aduce que se da una vulneración a lo consagrado en la ley 100 de 1993 en lo correspondiente al sistema de seguridad social toda vez que el empleador no cumplió con sus obligaciones de hacer las debidas cotizaciones, e indicó que existe una omisión del pago de prestaciones sociales, entre ellas lo correspondiente a las cesantías, por tanto, se deberá imponer la sanción por el no pago oportuno de cesantías bajo lo dispuesto la ley 244 de 1995 y modificado por la ley 1701 de 2006.
II. TRÁMITE PROCESAL 2.1 Admisión de la demanda Mediante auto de veintiuno (21) de septiembre de 20162, se admitió la demanda ordenando notificar a las partes y al señor Agente del Ministerio Público, como en efecto se realizó. 2.2. Contestación de la demanda Se evidenció por el Despacho que en el término de traslado de la demanda no se ejerció derecho de defensa y contradicción por parte de Empresas Públicas Municipales E.P.M de San Pelayo.
Sin embargo, en el transcurso del proceso, hasta antes de la realización de audiencia inicial se presentó solicitud de nulidad por indebida notificación de la parte demandada, la cual fue resuelta de manera favorable en audiencia inicial y se admitió contestación del 29 de marzo de 20173. Se tiene que Empresas Públicas Municipales E.P.M de San Pelayo se opuso parcialmente a las pretensiones y alega en su defensa que la señora Yamile Beatriz García Arteaga celebró contrato 2 Ver Exp.
Físico. (Folio 149) 3 Ver Exp. Físico. (Folio 184-208) Radicado No. 23-001-2333-000-2016-00132-00 3 de prestación de servicios con la entidad demandada para desempeñar el cargo de jefe de archivo en el año 2009, el cual fue desempeñado de manera independiente mediante relación de coordinación en cuanto a las actividades y obligaciones propias por las cuales fue contratada.
Indica que en el presente caso no se evidenció durante dicha vinculación uno de los elementos esenciales para la configuración del contrato de trabajo, el cual es la subordinación, y adicionalmente se cobija en lo establecido en el artículo 137 del C.P.A.C.A señalando que el presente acto administrativo demandado no se encasilla dentro de las causales de nulidad y por tanto no puede ser declarado nulo.
Por último, respecto a los cargos desempeñados como auxiliar contable y encargada de presupuesto, y como jefe administrativo y financiero admite que si existió una vinculación laboral en las fechas del 14-01-2010 y 08-04-2011, sin embargo, lo adeudado en acreencias laborales no es lo indicado por la demandante porque existen pagos parciales de dichas obligaciones por parte de Empresas Públicas Municipales E.S.P de San Pelayo. 2.3 Audiencia inicial (artículo 180 del C.P.A.C.A.) Mediante auto del 21 de marzo de 20174 se fijó como fecha para llevar a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del C.P.A.C.A. Así, el día 21 de abril de 20175, a las 9:30 a.m., se registró la asistencia de las partes y apoderados judiciales.
En la audiencia se realizó el saneamiento referente a la solicitud de nulidad de lo actuado a partir del auto admisorio por indebida notificación a la parte demandada. Se efectuó la fijación del litigio y el decreto de las pruebas aportadas con el escrito de la demanda y contestación respectivamente, y se hizo solicitud de oficio a la parte demandada para que aportase copia del manual de cargos de las Empresas Públicas de San Pelayo, el número de cargos que conforman la planta de personal, informe de las prestaciones que devengan los empleados pertenecientes a la planta de personal y copia del expediente administrativo contentivo de los antecedentes administrativos. 2.4 Audiencia de pruebas (numeral 10 del artículo 180 del C.P.A.C.A) Se llevó a cabo el día 23 de mayo de 20176, y se registró la asistencia de las partes y los apoderados judiciales.
Respecto a las pruebas decretadas se incorporó al expediente el material probatorio dado en traslado por Empresas Públicas de San Pelayo7 en virtud de la solicitud de oficio del 21 de abril de 2017. Seguidamente se recepcionó el testimonio del señor José Joaquín Padilla Arteaga y se dio por prescindidas las demás pruebas testimoniales decretadas por la inasistencia de los testigos.
Y, por último, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento por encontrarla innecesaria. Atendiendo lo anterior, se corrió traslado para alegatos por escrito en donde intervino la parte demandante reiterando lo expuesto en la demanda sobre el impago de prestaciones, salarios y sanción moratoria; así como también la empresa demandada, indicando que no se trataba de una relación laboral, y que el acto acusado estaba revestido de legalidad.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia 4 Ver Exp. Físico. (Folio 162) 5 Ver Exp. Físico. (Folios 209-216) 6 Ver Exp. Físico. (Folios 231-233) 7 Ver Exp. Físico. (Folios 221) Radicado No. 23-001-2333-000-2016-00132-00 4 La Sala determina que es competente para conocer el presente asunto, en virtud de lo dispuesto por el artículo 152, numeral 2, del C.P.A.C.A, dado que las pretensiones de la demanda superan el monto de cincuenta (50) 8 salarios mínimos legales mensuales vigentes estipulados en dicha normatividad. 3.2 Problema jurídico Conforme al litigio fijado en auto de fecha 21 de abril de 2017, le corresponde al Despacho, establecer si entre Empresas Públicas de San Pelayo y la señora Yamile Beatriz García Arteaga existió una relación laboral durante los períodos que estuvo vinculada por contratos de prestación de servicios -desde el 11 de agosto de 2009 al 30 de diciembre de 2011- en los cargos de Jefe de Archivo, Auxiliar Contable y encargada de Presupuesto, y Jefe Administrativo Financiero y Pagadora; y como consecuencia de ello, si tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás acreencias dejadas de percibir con ocasión de ese vínculo, así como por concepto de sanción moratoria por no pago de prestaciones; o si por el contrario, existió una relación eminentemente contractual sin derecho a prestación alguna. 3.3 Premisa normativa y jurisprudencial.
Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala procederá a revisar fuentes normativas y jurisprudenciales. Conforme con lo consagrado en el artículo 122 y 125 de la Constitución Política, existen tres formas para vincularse con una entidad pública. La primera de ellas se da a través de una relación legal y reglamentaria y corresponde a los denominados empleados públicos; la segunda, por medio de un contrato laboral y cobija los llamados trabajadores oficiales y; finalmente, los contratistas de prestación de servicios, vinculación que ha sido considerada como una relación de naturaleza contractual con el Estado.
Esta última forma de vinculación con el Estado se reguló a través del Decreto Ley 222 de 1983, la Ley 80 de 1993 y la Ley 190 de 1995. Al respecto, la Ley 80 de 1993 señaló en el artículo 32 lo siguiente: “Artículo 32. De los Contratos Estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 3o.
Contrato de prestación de servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable (…)”. Así, los contratos de prestación de servicios: (i) tienen como propósito desarrollar actividades relacionadas con el funcionamiento de la entidad; (ii) solo pueden celebrarse con personas naturales;
(iii) las actividades que se contratan no pueden realizarse con personal de planta o deben requerir un conocimiento especializado y; (iv) la suscripción de los mismos no constituye una relación de carácter laboral. 8 Proceso adelantado previamente a la expedición de la ley 2080 de 2021, por medio del cual se modificó el artículo 152 del C.P.A.C.A. Radicado No. 23-001-2333-000-2016-00132-00 5 Tratándose de las limitaciones legales a la utilización del contrato de prestación de servicios, el Consejo de Estado en sentencia de 30 de enero de 20209 señaló: ( ).
“Si bien la legislación colombiana ha previsto la posibilidad de acudir al contrato de prestación de servicios en los casos y para los fines previstos en el artículo 3º de la Ley 80 de 1993, de igual forma, se han establecido limitantes para evitar el abuso de esta figura jurídica. El artículo 7 del Decreto 1950 de 1973 prevé que “en ningún caso podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de funciones públicas de carácter permanente, en cuyo caso se crearán los empleos correspondientes mediante el procedimiento que se señala en el presente Decreto (…) la función pública que implique el ejercicio de la autoridad administrativa no podrá ser objeto de contrato ni delegarse en el personal vinculado mediante esta modalidad.
(…) Para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que la parte demandante acredite los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
(Negrilla fuera del texto).”. ( ). Otra limitación fijada en la ley para evitar el uso indebido del contrato de prestación de servicios se encuentra prevista en la Ley 790 de 2002, por medio de la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al presidente de la República, la cual consagra en su capítulo de disposiciones finales lo siguiente: ( ).
“ARTÍCULO
17. PLANTAS DE PERSONAL. La estructura de planta de los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas del orden nacional tendrán los cargos necesarios para su funcionamiento. En ningún caso los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los organismos o las entidades públicas podrán celebrar contratos de prestación de servicios para cumplir de forma permanente las funciones propias de los cargos existentes de conformidad con los decretos de planta respectivos.
En el evento en que sea necesario celebrar contratos de prestación de servicios personales, el ministro o el director del Departamento Administrativo cabeza del sector respectivo, semestralmente presentará un informe al Congreso sobre el particular.
PARÁGRAFO. A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, las entidades no podrán celebrar contratos de prestación de servicios con personas naturales, con la finalidad de reemplazar cargos que se supriman dentro del programa de renovación de la administración pública”. (Negrilla fuera del texto). ( ). En tal sentido, si bien el artículo 3 de la Ley 80 de 1993 señala taxativamente que “(…) en ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable (…)”, tal afirmación, según lo ha considerado la 9 CONSEJO DE ESTADO.
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B. Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS. Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinte (2020). Radicación número: 50001-23- 33-000-201200106-01(2090-14). Actor: JIMMY ARNULFO ÁVILA BARBOSA. Demandado: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO Radicado No. 23-001-2333-000-2016-00132-00 6 jurisprudencia10, al ser una presunción legal y no de derecho, puede ser desvirtuada si se logra demostrar que en la práctica encubre una relación de carácter laboral.
Lo anterior en virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formas establecido en el artículo 53 Constitucional, el cual debe aplicarse cuando se ha celebrado un contrato de prestación de servicios con el propósito de esconder una relación laboral. Así las cosas, si se determina que en efecto se configuró una relación de este tipo, en aplicación de dicho principio, se debe proteger el derecho al trabajo y las garantías laborales, sin que importe la calificación o denominación del vínculo desde el punto de vista formal.
Para hacer más fácil la identificación de si se está ante una verdadera relación laboral, conviene citar el pronunciamiento hecho por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-154 de 199711, en el cual plasmó las diferencias del contrato de prestación de servicios y el contrato de trabajo. Sostuvo la Corte: ( ). “Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios (…)”12 (Resaltado fuera de texto).
Siguiendo esta idea, el Consejo de Estado en Sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, Rad: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) analizó las características del contrato estatal de prestación de servicios y expresó: ( ). “87. (i) Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta. 10 Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Segunda. Subsección B. providencia del nueve (9) de octubre de dos mil catorce (2014). Radicado: 68001-23-33-000-201200119-01(2727-13). Actor: Fabio Augusto Hernández Grimaldos. Demandado: Departamento Administrativo de Seguridad, DAS. 11 En la sentencia C-154 de 1997, se estipulan las diferencias de un contrato laboral con uno de prestación de servicios y los elementos constitutivos de un contrato realidad.
Además de ella, también deben tenerse en cuenta las sentencias C-1129 de 2011 y C171 de 2012. En la primera, la Corte Constitucional acoge los criterios de la C-154 de 1997, y agrega que el ejercicio de las funciones de carácter permanente no podrá contratarse por prestación de servicios. En la segunda, el Alto Tribunal señaló que se podrá contratar por prestación de servicios cuando no se trate de funciones propias y permanentes de la entidad, que no puedan ser realizadas por personal de planta o requieran conocimientos especiales. 12 Corte Constitucional, sentencia C-154 del 9 de marzo de 1997, expediente D-1430, norma acusada: Numeral 3 -parcial- del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 «por la cual se dicta el Estatuto de Contratación Administrativa».
Radicado No. 23-001-2333-000-2016-00132-00 7 88. (ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados». 89. (iii) El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada.
En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el Artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales. 90. A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados”.
(Negrilla por fuera del texto original). ( ). En cuanto a los indicios de subordinación el Consejo de Estado en la sentencia citada precisó: ( ). “104. i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.
Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,35 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el Artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la Radicado No. 23-001-2333-000-2016-00132-00 8 permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad.”.
( ). En cuanto a la carga de la prueba el Consejo de Estado ha sostenido que cuando se pretende acreditar la existencia de un contrato laboral encubierto mediante la figura de prestación de servicios, es al demandante a quien le corresponde desvirtuar dos presunciones de orden legal: i) consagrada en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, sobre los contratos estatales, y ii) se trata del acto administrativo de nombramiento en el respectivo cargo.
En sentencia del 23 de agosto de 2018, rad: 080012333000201200401-01, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, se expuso: ( ). “La vinculación por contratos de prestación de servicios se rige por el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. El artículo mencionado prevé expresamente que, en ningún caso, dicho tipo de contratos «[ ] generan relación laboral ni prestaciones sociales [ ]» De acuerdo con el aparte transcrito del artículo 32 ejusdem, debe entenderse que el legislador reglamentó en dicha norma una presunción según la cual, la celebración de contratos de prestación de servicios no genera en ningún caso una relación laboral entre contratante y contratista o el derecho al pago de prestaciones sociales en favor de este último.
En materia de presunciones, el ordenamiento jurídico colombiano permite dos tipos de esta: la presunción iure et de iure o de pleno derecho, y la presunción iuris tantum o de ley. La primera es excepcional, determinada expresamente por la ley y tiene como principal característica que no admite prueba en contrario. Por su parte, la segunda sí admite prueba en contra, es decir, permite ser controvertida y desvirtuada.
Bajo ese supuesto, el artículo 166 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 211 de la Ley 1437 o Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, regula: «Artículo 166. Presunciones establecidas por la ley. Las presunciones establecidas por la ley serán procedentes siempre que los hechos en que se funden estén debidamente probados.
El hecho legalmente presumido se tendrá por cierto, pero admitirá prueba en contrario cuando la ley lo autorice.» En ese sentido, debe entenderse que el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 contiene una presunción iuris tantum o de ley, motivo por el cual el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado, así como la relación laboral que se oculta a través de este sí puede ser demostrada.” ( ).
Lo anterior, toda vez que, al contrario de lo que acontece en la jurisdicción laboral ordinaria ―en donde toda prestación personal del servicio se presume una relación laboral y, en consecuencia, se invierte la carga probatoria de la subordinación―, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para efectos de la declaración del contrato realidad a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que se ataca son actos administrativos que se encuentran amparados por la presunción de legalidad.
Por lo tanto, es al ciudadano afectado a quien le corresponde probar que los argumentos y los hechos en que se funda vulneran el Radicado No. 23-001-2333-000-2016-00132-00 9 ordenamiento jurídico y debido a ello procede la declaración de nulidad y correspondiente reconocimiento de la relación laboral. 3.4 Caso Concreto De acuerdo con el material probatorio que obra dentro del expediente se tiene que la señora Yamile Beatriz García Arteaga estuvo vinculada mediante orden de prestación de servicios en Empresas Públicas Municipales de San Pelayo S.A desde el 11 de agosto de 2009 hasta el 11 de noviembre de 200913 como Jefe de archivo con una remuneración mensual de $800.000, realizando actividades correspondientes a ordenar y recuperar los archivos de la empresa, clasificación y codificación de carpetas por año, dar de baja a los documentos que se encuentren en mal estado y sistematización de todos los documentos.
Seguidamente, se encuentra probado que la parte actora celebró contrato con E.P.M, desde el 14 de enero de 2010 hasta el 31 de diciembre de 201014 en el cargo auxiliar contable y encargada del presupuesto con una asignación básica mensual de $950.000. Se acredita que celebró un nuevo contrato con E.P.M desde el 08 de abril de 2011 hasta el 31 de diciembre de 201115 como jefe administrativo, financiero y pagadora con una asignación básica mensual de $1.256.00016.
Y que en fecha del 11 de agosto de 201117 se suscribió un acta entre Yamile Beatriz García Arteaga y Empresas Públicas Municipales de San Pelayo S.A en el que de común acuerdo la parte actora cedería sus funciones como pagadora, quedando solamente como jefe administrativo y financiero. La prestación personal del servicio antes mencionada se ratifica con el testimonio del señor José Joaquín Padilla Arteaga18 (quien era compañero de trabajo de la demandante en Empresas Públicas de San Pelayo), quien reafirmó lo ya expresado referente al vínculo laboral, la modalidad de contratación y el lapso de vinculación, generándole certeza a la Sala de la prestación personal del servicio, aunado a que la señora Yamile Beatriz García Arteaga se encuentra en la nómina de las Empresas Públicas de San Pelayo en el año 2010 y año 2011, y que se habría cancelado debidamente salarios de septiembre de 2010, y enero, febrero y marzo de 201119.
Adicionalmente la vinculación se dio sin solución de continuidad desde el 11 de agosto de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2011 como lo indican los contratos aportados, aunado a que los recibos de egresos20 y planillas de turno21 allegadas por las Empresas Públicas Municipales dan cuenta que en los lapsos que no estaban amparados con contratos se siguió prestando el servicio.
Así, se tiene que se encuentra la actividad personal y la remuneración, por lo que corresponde hacer el estudio de la subordinación continuada, para lo cual se hace necesario analizar el caso conforme a los criterios establecidos en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2- del 2021. En primer lugar, respecto al lugar de trabajo y horario de labores; el testimonio rendido por el señor José Joaquín Padilla Arteaga quién trabajó en las Empresas Públicas Municipales de San Pelayo en los periodos 2010-2011 en el área de archivo, señala que en dicho tiempo evidenció que la señora Yamile Beatriz García Arteaga, al igual que él, estaban vinculados a través de ordenes de servicio, pero materialmente cumplían un horario laboral de 8 am a 12 pm y de 2 pm a 6 pm en el establecimiento de Empresas Públicas de San Pelayo. 13 Ver Exp.
Físico. (Folios 21-23) consta contrato de prestación de servicios. 14 Ver Exp. Físico. (Folios 27-28) consta contrato de trabajo a término fijo del 2010. 15 Ver Exp. Físico. (Folios 29-31) consta contrato de trabajo a término fijo del 2011. 16 Modificado a $1.275.000 17 Ver Exp. Físico. (Folio 32) 18 Ver Exp. Físico. (CD Folio 236) 19 Ver.
Exp. Físico. (Folios 191-194) 20 Ver Exp. Físico. (Folios 195-208) 21 Ver Exp. Físico. (Folios 191-194) Radicado No. 23-001-2333-000-2016-00132-00 10 Adicionalmente, indica que el señor Gildardo Ortega y el señor Luis Galván eran los encargados de vigilar el cumplimiento de dicho horario de trabajo. Y que respecto a las ordenes impartidas, se le asignaba las tareas de revisar las cuentas, los recibos de caja, le daba las ordenes de que también estuviera pendiente de los archivos de las Empresas Públicas Municipales de San Pelayo, y que mensualmente ella debía reunirse con el gerente de la entidad a rendir la información de sus oficios en las empresas.
Cabe resaltar que se le da credibilidad al testigo José Joaquín Padilla Arteaga debido a que laboró en el mismo periodo que la demandante y al preguntársele si le constaba su cumplimiento de horarios, este contestó: “Preguntado: Sírvase manifestar si la señora Yamile García cumplía algún horario de trabajo. Contestado: Pues la señora Yamile cumplía un horario de 8 de la mañana a 12 del día y de 2 a 6 de la tarde.
(…) Preguntado: Sírvase manifestar de qué forma era que controlaban el horario las personas que usted ha mencionado. Contestado: En la forma de llegada. Preguntado: Por favor, describa de manera específica como controlaban el horario. Contestado: El horario era controlado por el propio gerente de las empresas públicas, él se encontraba en el horario establecido a las 8 de la mañana, se encontraba vigilando la entrada de los funcionarios.” luego, estando esta declaración en armonía con el objeto contractual a criterio de esta Sala tiene acreditado los indicios de lugar donde se prestó el servicio y horario de trabajo dentro del proceso de la referencia. En segundo lugar, en cuanto a la dirección de las actividades a ejecutar y su correlación con las labores asignadas a los servidores de planta, quedó corroborado con las planillas emitidas por las Empresas Públicas de San Pelayo que en su momento la actora se encontraba en nómina con el personal de planta, además de que, en consideración al manual de funciones de la entidad demandada22, se constata que los cargos desempeñados por la señora Yamile Beatriz García Arteaga;
Jefe de archivo, Auxiliar contable y encargada del presupuesto, y Jefe administrativo, financiero y pagadora, son labores compatibles con las desempeñados por la planta de personal. De estas circunstancias se logra inferir con total claridad el elemento de subordinación, es así que, con el estudio de las pruebas allegadas en el proceso se logra desprender que la demandante era sometida al cumplimiento de las actividades dentro de los parámetros fijados por la entidad, desvirtuando de esta forma cualquier indicio de autonomía o independencia dentro del contrato, los cuales al menos los celebrados en el año 2010 y 2011 era de carácter laboral a término fijo.
Conforme a lo anterior, se encuentra acreditada la existencia de un contrato realidad entre la señora Yamile Beatriz García Arteaga y las Empresas Públicas Municipales de San Pelayo, lo que da lugar a que se le reconozcan las prestaciones sociales reclamadas. Respecto a los dineros que indica la parte demandante le adeuda la demandada, tenemos que mediante la Resolución No. 002 del 5 de enero de 201123 expedida por el gerente de E.P.M, se reconoció que se adeuda por concepto de prestaciones y sueldos la suma de $11.346.460 correspondientes al periodo comprendido entre el 14 de agosto de 2009 hasta el 13 de enero de 2010.
Y se evidenció entonces con las planillas aportadas que se deben pagos de los meses de octubre24, noviembre25 y diciembre de 201026, y que se habría cancelado conforme a comprobante de egreso anexados por la parte demandada27 el mes de septiembre, octubre y noviembre del 2010, y enero, marzo y abril28 de 2011. 22 Ver Exp. Físico. (CD Folio 223) 23 Ver Exp.
Físico. (Folios 97-98) 24 Ver. Exp. Físico (Folio 18) 25 Ver Exp. Físico. (Folio 19) 26 Ver Exp. Físico. (Folio 20) 27 Ver Exp. Físico. (Folios 195-208). 28 Parcialmente dado que se adeuda un saldo Radicado No. 23-001-2333-000-2016-00132-00 11 Se corrobora con la liquidación29 expedida por el gerente, y el jefe administrativo y financiero de E.P.M, que se adeudan pagos de abril30, mayo, junio, julio, y agosto de 201131, por un valor de $3.743.000.
Tampoco obra prueba que se le hayan cancelado los meses de septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2011, respecto del último contrato laboral suscrito en dicho año. Se establece entonces que la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de acreencias laborales por encontrarse probada la relación laboral entre Yamile Beatriz García Arteaga y las Empresas Públicas Municipales desde 11 de agosto de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2011.
Así, se condenará a la entidad demandada al pago de salarios del 2009, 2010 y 2011, toda vez que se realizó una negación indefinida32 por la parte actora sobre la no cancelación de los salarios de dichas fechas y no se desvirtuó tal afirmación por parte de las Empresas Públicas Municipales de San Pelayo. De ese modo, se están adeudando salarios de los meses de noviembre y diciembre del 2009, al igual que noviembre33 y diciembre34 del 2010, y se acota que sobre el mes de noviembre de 2010 se habría hecho un pago parcial, el cual será tenido en cuenta para deducirlo de la liquidación final de las acreencias laborales de la demandante, esto en proporción del desembolso dado para el mes de noviembre de 2010, ya que se encuentra probado que se realizó un único pago de $450.000 para terminar de cancelar el mes de octubre y parte del mes de noviembre de 201035.
Por último, en cuanto al 2011, se deberán cancelar los meses de abril, mayo, junio, julio y agosto, sobre los cuales no existe prueba de que se haya realizado pago por parte de Empresas Públicas Municipales de San Pelayo, fuera de un abono realizado al mes de abril36 que le dejó un saldo restante de $324.000. Así mismo deberá cancelar los meses de septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2011.
Como quiera que se probó la existencia de una relación laboral, hay lugar a reconocer como prestaciones sociales de la señora Yamile Beatriz García Arteaga; las cesantías, intereses sobre cesantías, prima de servicios, vacaciones, y prima de navidad, toda vez que según Certificado emitido por E.P.M37, son todas estas las devengadas por parte del personal de planta de la entidad desde el 14 de enero de 2010 hasta el 31 de diciembre de 2010.
En lo referente a la devolución de los aportes efectuados por el reclamante a salud, pensión y riesgos laborales, lo cierto es que esos recursos del sistema integral de seguridad social son de obligatorio pago y recaudo para fines específicos y no constituyen un crédito a favor del contratista como ya se ha señalado con anterioridad por el Consejo de Estado38, por lo tanto, no es dable que se le sufraguen directamente al interesado.
En consecuencia, resulta improcedente que se disponga el reembolso por los mencionados conceptos en la forma solicitada por la demandante, sino que únicamente se dispondrá en el presente caso que se consigne los aportes correspondientes al fondo de pensiones. 29 Ver Exp. Físico. (Folio 99) 30 Ver Exp. Físico. (Folios 206-208) conforme a comprobante de egreso anexado por la parte demandada se encuentra acreditado que se recibió un pago parcial del mes de abril de 2011, con saldo pendiente de $324.000 31 Ver Exp.
Físico. (Folios 14-16) 32 Las negaciones indefinidas no requieren pruebas. Se consagra esta regla general en materia probatoria, consistente en que, quien invoca un hecho respecto del cual pretende hacer derivar unas consecuencias jurídicas tiene la carga de acreditarlo; no obstante, dicha regla no es absoluta, pues la propia ley establece unas excepciones, entre ellas, las negaciones indefinidas que expresamente el legislador dispone que no se deben probar.
Lo que ocurre en estos casos es que la carga de la prueba se invierte para que el contradictor que se opone a ella pruebe que el hecho que se niega sí ocurrió. (inciso 4º del artículo 167 del Código General del Proceso) 33 Ver Exp. Físico. (Folio 19) 34 Ver Exp. Físico. (Folio 20) 35 Ver Exp. Físico. (folio 204) según consta en comprobante de egreso del 4 de abril de 2011. 36 Ver Exp.
Físico. (Folios 206-208) conforme a comprobante de egreso anexado por la parte demandada se encuentra acreditado que se recibió un pago parcial del mes de abril de 2011, con saldo pendiente de $324.000 37 Ver Exp. Físico. (Folio 224) 38 Sección segunda subsección B, Sentencia 6 de mayo de 2021. Consejero. P: Carmelo Perdomo Cuéter. Radicado No. 23-001-2333-000-2016-00132-00 12 Sobre la sanción moratoria, debe indicarse que para el caso bajo estudio no resulta procedente su reconocimiento y pago, por cuanto, solo a partir de la presente sentencia se genera la obligación a cargo de la entidad accionada de proceder en los términos de ley al reconocimiento de las cesantías al fundarse la demanda en el principio de realidad sobre las formas, en consecuencia, al no acreditarse el presupuesto necesario para que se genere la sanción como es la mora, resulta improcedente su reconocimiento.
En ese sentido, solo a partir de la ejecutoria de la presente sentencia, se determina la existencia de una verdadera relación laboral y, en consecuencia, se hacen exigibles los derechos laborales y prestacionales para la demandante. En ese orden, se declarará la nulidad del acto administrativo del 12 de septiembre de 2014, mediante el cual se negó la existencia de un contrato realidad entre la señora Yamile Beatriz García Arteaga y las Empresas Públicas Municipales de San Pelayo S.A. Y a título de restablecimiento del derecho, se procederá a condenar a las Empresas Públicas Municipales de San Pelayo S.A. a pagar los salarios arriba indicados, así como las prestaciones sociales reconocidas a los empleados de planta de la entidad mediante vinculación legal y reglamentaria para la época de la prestación del servicio, tomando como base para la liquidación el valor pactado en los contratos.
Conforme a lo anterior, se condenará a las Empresas Públicas Municipales de San Pelayo S.A. a que dichas sumas sean actualizadas conforme a los índices de inflación certificados por el DANE y con indexación al valor teniendo en cuenta la siguiente fórmula: R = RH ÍNDICE FINAL ÍNDICE INICIAL En la que el valor presente (R) resulta de multiplicar el valor histórico (Rh), que corresponde a la suma adeudada, por el número que se obtiene de dividir el índice final de precios al consumidor, vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, certificado por el DANE, por el índice inicial vigente para la fecha en que debió realizarse el pago correspondiente.
Además, debe aclararse que, por tratarse de pagos de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la acusación de cada uno de ellos. De igual manera, a título de restablecimiento condenar a las Empresas Públicas Municipales de San Pelayo S.A. al reconocimiento y pago de los aportes del sistema de seguridad social en pensión, en el cual se ha de tomar el ingreso base de cotización (IBC) pensional del mes a mes, siendo el 12% de cotización a cargo del empleador, y un 4% al trabajador, y que en el evento de existir diferencia entre los aportes realizados y los que se debieron efectuar, cotizar solamente la suma faltante por concepto de aportes a pensión en el porcentaje que corresponde como empleador.
Para dichos efectos, la actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajadora, para lo cual la entidad accionada descontará de las sumas de la presente condena, el valor del porcentaje de cotización que por ley le competa realizar a la demandante. 3.5 condena en costas En virtud de lo establecido en el artículo 188 del Código de Procedimiento administrativo, la Sala debe disponer sobre la condena en costas.
Así las cosas y teniendo en cuenta que no se advierte alguna causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte vencida en el proceso, no se condenará en tal sentido. Radicado No. 23-001-2333-000-2016-00132-00 13 En mérito de lo expuesto, a través de su Sala Cuarta de Decisión, el Tribunal Administrativo de Córdoba administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: Declarar la nulidad del acto administrativo de fecha 12 de septiembre de 2014, mediante el cual se negó la existencia de un contrato realidad entre la señora Yamile Beatriz García Arteaga y las Empresas Públicas Municipales de San Pelayo S.A.
SEGUNDO: A título de restablecimiento, condenar a las Empresas Públicas Municipales de San Pelayo S.A. a pagar los salarios adeudados así; en cuanto al año 2009, los meses de noviembre y diciembre; respecto del año 2010, los meses de noviembre, con deducción del monto abonado en el mes de abril de 2011, y el mes completo diciembre; en cuanto el año 2011, la suma de $324.000, como saldo pendiente del mes de abril, y los meses completos de mayo a diciembre.
Así también, condenar al pago de las prestaciones sociales reconocidas a los empleados de planta de la entidad mediante vinculación legal y reglamentaria para la época en que la actora prestó los servicios (11 de agosto de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2011), tomando como base para la liquidación el valor pactado en los contratos. Todas las anteriores sumas deberán ser actualizadas conforme a los índices de inflación certificados por el DANE.
TERCERO: A título de restablecimiento, condenar a las Empresas Públicas Municipales de San Pelayo S.A. al reconocimiento y pago de los aportes del sistema de seguridad social en pensión, en el cual se ha de tomar el ingreso base de cotización (IBC) pensional del mes a mes, siendo el 12% de cotización a cargo del empleador, y un 4% al trabajador, y que en el evento de existir diferencia entre los aportes realizados y los que se debieron efectuar, cotizar solamente la suma faltante por concepto de aportes a pensión en el porcentaje que corresponde al empleador.
Para dichos efectos, la actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante sus vínculos contractuales y en la eventualidad que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajadora, para lo cual la entidad accionada descontará de las sumas de la presente condena, el valor del porcentaje de cotización que por ley le competa realizar a la demandante.
CUARTO: Niéguense las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: Sin condena en costas y agencias en derecho.
SEXTO: En firme esta providencia, archivar el expediente. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue estudiada, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los Magistrados, (Firmada electrónicamente) MARÍA BERNARDA MARTÍNEZ CRUZ (Firmada electrónicamente) …. (Firmada electrónicamente) PEDRO OLIVELLA SOLANO LUZ ELENA PETRO ESPITIA Radicado No. 23-001-2333-000-2016-00132-00 14 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Córdoba en la plataforma denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Puede validar la autenticidad del documento ingresando en el siguiente link: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx