TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO SALA DE DECISIÓN 1 Mocoa, quince (15) de octubre de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: Marco Antonio Muñoz Mera RADICACIÓN: 86001233300020250008300 SOLICITANTE: DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO CONTROL ACUERDO: N° 005 DE 26 DE JULIO DE 2025- EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE MOCOA (P) MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE ACUERDO MUNICIPAL INSTANCIA: ÚNICA Tema: - ADMINISTRACIÓN RECAUDO Y FISCALIZACIÓN IMPUESTO DEGÜELLO DE GANADO MAYOR -MUNICIPIO DE MOCOA SENTENCIA La Sala de Decisión, dentro del término de Ley, procede a decidir lo que en derecho corresponda, sobre la solicitud de revisión de validez del Acuerdo N° 005 de 26 de julio de 2025, expedido por el Concejo Municipal de Mocoa (P) y formulada por el Departamento del Putumayo.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Síntesis de la solicitud de revisión y su contenido1 El Departamento del Putumayo, presentó ante esta Corporación y en ejercicio de la acción de revisión, prevista en el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986, solicitud para que, en sede judicial, se decida sobre la constitucionalidad y legalidad del Acuerdo No. 005 del 26 de julio de 2025, expedido por el Concejo Municipal de Mocoa (P).
El sentido material de la acción contenciosa deprecada por la entidad territorial, es el pronunciamiento sobre la inconstitucionalidad e ilegalidad del acto administrativo “por medio del cual se adopta la ordenanza N° 932 de diciembre de 2024 y se fijan otras disposiciones respecto de la administración, recaudo y fiscalización del impuesto de degüello de ganado mayor en el municipio de Mocoa”, en tanto que, consideró que dicho acuerdo trasgredió los artículos 338, y 287 Constitucionales, y la ordenanza departamental 932 de 19 de diciembre de 2004.
Del contenido del escrito de observaciones al acuerdo, pueden extraerse los siguientes: 1.2 Hechos2 1. El Concejo Municipal de Mocoa (P), emitió el acuerdo N° 005 del 26 de julio de 2025, por medio del cual, se adoptó la ordenanza N° 932 de diciembre de 2024 y se fijó otras disposiciones respecto de la administración, recaudo y fiscalización del impuesto del degüello de ganado mayor en el mismo municipio. 1 Índice N° 03 / Samai 2 Índice N° 03 / Samai Radicado: 2025-00083 Revisión de acuerdo 2 2.
El Acuerdo fue sometido a primer y segundo debate los días 22 y 26 de julio de 2025 respectivamente, y se sancionó por el alcalde el 4 de agosto de 2025. 3. Una vez radicado el Acuerdo ante el Departamento, el 4 de agosto de 2025, consideró que incumplía con lo dispuesto en los artículos 338 y 287 Constitucionales y la ordenanza N° 932 de 19 de diciembre de 2024, ello, de conformidad con el concepto técnico emitido por la Secretaría de Hacienda Departamental.
SHD-GRD- 2025-02409 de 15 de agosto de 2025. 1.3 Normas violadas y concepto de la violación El Departamento del Putumayo, consideró que del estudio de la integridad del expediente que compone el acuerdo censurado, el Concejo Municipal de Mocoa (P), inequívocamente desatendió lo regulado en los artículos 338 y 287 -numeral 3 Constitucionales y la ordenanza departamental N° 932 de 19 de diciembre de 2024.
Lo anterior, considerando que, el artículo 338 permite a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales imponer contribuciones fiscales o parafiscales, para ello, la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos; que debe realizarse dentro de los límites de la constitución y la ley tal y como lo dispone el artículo 287 numeral 3 ibidem, no obstante, el acuerdo no cumplió con tales postulados.
Sostuvo que, la Sentencia C-080 de 1996, explicó que, el sujeto pasivo del impuesto de degüello de ganado, es la persona dedicada al sacrificio de ganado, en el entendido de ser las personas naturales, jurídicas u otras figuras asociativas, cuyas actividades comerciales son el beneficio del ganado mayor, pero, el acuerdo, en el artículo 6 impuso una doble figura a las plantas de beneficio animal, como sujetos pasivos y agentes retenedores y/o recaudadores, lo cual, conllevó a un orden ilógico de la cadena del servicio prestado por estos.
En punto del artículo 10, refirió que, la regulación del periodo gravable, declaración y pago establecido, también generó duplicidad de obligaciones en el sujeto pasivo y el agente retenedor, respecto, de la presentación de información relativa al sacrificio o faenado de ganador mayor del periodo declarado. Además de ser una obligación exclusiva del agente de retención en concordancia con el artículo 11 y 17.
Del mismo modo, el parágrafo primero del artículo 12 del acuerdo, determinó una obligación en los sujetos pasivos y/o contribuyentes que recae en las actividades propias de las plantas de beneficio animal, que no resulta concordante con la obligación del artículo 11, estudiado en el numeral anterior, representando así una carga excesiva para los sujetos pasivos.
El artículo 17 del Acuerdo 005 de 2025, no guardó congruencia con lo dispuesto en el artículo 11 y el artículo 16. El artículo 14 del acuerdo, en su título mencionó ganado en pie, sin que se haya determinado los deberes de transporte respecto de estos. Radicado: 2025-00083 Revisión de acuerdo 3 La destinación de la renta de impuesto de degüello de ganado mayor, establecida en el artículo 20, superó los límites de la autonomía territorial en materia tributaria, que existió a favor de las entidades territoriales, toda vez que, el impuesto en estudio se debió reglamentar bajo los criterios dados por el cesionario, y en este caso el parágrafo del artículo primero de la ordenanza 932 del 19 de diciembre de 2024, dijo: "La renta obtenida será destinada únicamente para gastos directos con el objeto de la Planta de Beneficio Animal, tales como: infraestructura, equipos y recurso humano." Manifestó que, respecto de la tarifa del Acuerdo 005 de 2025, fijada en 1 UVT por cabeza de ganado no se denota que se afecten los principios de equidad y eficiencia, sin embargo, se debe sugerir revisar periódicamente su impacto fiscal y su correspondencia con los costos de operación de las plantas de beneficio.
Así mismo, señaló que, era recomendable que la administración municipal adopte e implemente prontamente el manual de procedimiento, formularios y sistemas de información, para garantizar una fiscalización efectiva, a partir de la entrada en vigencia del acuerdo municipal 005 de julio de 2025, toda vez que, desde la adopción de lo dispuesto en la ordenanza 932 de diciembre de 2024, el municipio es el sujeto activo del impuesto de degüello de ganado mayor y por ende el facultado para la administración, control y fiscalización de dicho impuesto.
Señaló que también se debe sugerir, se establezca la coordinación entre la Secretaría de Salud Municipal y departamental y las autoridades sanitarias respectivas, para un control integral de salubridad y trazabilidad de la comercialización del producto. Agregó que, teniendo en cuenta que, la certeza de los tributos, es un principio rector del sistema tributario y que el acuerdo censurado estableció en su cuerpo normativo confusiones, respecto de los sujetos pasivos y agentes de retención, así como discrepancias con lo facultado por la ordenanza departamental No. 932 de 2024, es menester ajustarlo a un marco jurídico claro para el recaudo, control y destinación del impuesto al degüello de ganado mayor, que goce de seguridad jurídica y permita la autonomía fiscal municipal, además de contribuir al fortalecimiento de los ingresos propios. 1.4 Pruebas relevantes En el curso del presente trámite, se recaudaron las siguientes pruebas: - Acuerdo No. 005 005 del 26 de julio de 20253, “por medio del cual se adopta la ordenanza N° 932 de diciembre de 2024 y se fijan otras disposiciones respecto de la administración, recaudo y fiscalización del impuesto del degüello de ganado mayor en el municipio de Mocoa” - Exposición de motivos del proyecto de acuerdo No. 005 del 26 de julio de 20254. - El Acuerdo N° 005 del 26 de julio de 2025, fue sometido a los dos debates reglamentarios, llevados a cabo el 22 de julio de 2025 (primer debate en Comisión) y 26 de julio de 2025 (segundo debate en plenaria)5. 3 Índice N° 17 archivo 28/ Samai 4 Índice N° 03 páginas 24-27 / Samai 5 Índice N° 17 archivos 29 -30/ Samai Radicado: 2025-00083 Revisión de acuerdo 4 - Auto de sanción y publicación del 005 del 26 de julio de 2025, por parte del Alcalde Municipal de Mocoa (P)6. - Concepto técnico de fecha 15 de agosto de 20257, emitido por la Secretaría de Hacienda Departamental del Putumayo, señalando los vicios antes indicados en el concepto de violación. - Ordenanza departamental N° 932 de 19 de diciembre de 2024, por medio de la cual, se cedió en favor de los municipios, la renta, control, fiscalización, administración y recaudo del impuesto de degüello de ganado mayor, que se cause en cada una de las plantas de beneficio animal de jurisdicción del Departamento del Putumayo, con el fin de mejorar la prestación del servicio en la calidad del producto8.
II. TRÁMITE PROCESAL 2.1 El reparto de la solicitud de revisión de acuerdo se efectuó el 25 de agosto de 20259. El 2 de septiembre de 202510 se admitió la referida solicitud, disponiéndose fijar el negocio en lista desde el 4 hasta el 17 de septiembre de 202511. 2.2. Posición jurídica del Municipio de Moca (P) Guardó silencio. 2.3.
Posición jurídica del Concejo Municipal de Mocoa (P) No manifestó posición jurídica alguna; no obstante, mediante oficio de 11 de septiembre de 202512, allegado por correo electrónico, el Concejo, arribó las pruebas requeridas con el auto admisorio. 2.5. Posición Jurídica del Ministerio Público13 Consideró que, el artículo 338, inciso primero, de la Constitución Política, confiere a las Asambleas y Concejos Municipales, la atribución de determinar, directamente, los elementos de la obligación tributaria del orden departamental, distrital y municipal, de conformidad con las pautas dadas por el legislador.
Esta disposición debe ir armonizada con el artículo 287-3 superior, que faculta a los entes territoriales para establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, atribución que debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley. Se remitió a la sentencia C-080 de 1996, indicando “el impuesto de degüello, consiste en el pago de una tarifa determinada por cada res sacrificada para el consumo, que paga quien se dedique al sacrificio de ganado, al departamento o municipio, según se trate de ganado mayor o menor, se fija de manera directa en cada caso el sujeto activo, que es el departamento o municipio según se trate de ganado mayor o menor; el sujeto pasivo que es la persona dedicada al sacrificio del ganado; y el hecho gravado que es el sacrificio de la res; en cuanto a las tarifas, éstas deben ser establecidas, por los 6 Índice N° 03 página 12 / Samai 7 Índice N° 03 páginas 34-47/ Samai 8 Índice N° 16/ Samai 9 Índice N° 02 archivo 1 acta de reparto/ Samai 10 Índice N° 05/ Samai 11 Índice N° 09/ Samai 12 Índice N° 17/ Samai 13 Índice N° 19/ Samai Radicado: 2025-00083 Revisión de acuerdo 5 departamentos, según lo dispone el artículo 161 del Decreto 1222 de 1986, Código de Régimen Departamental: "Los departamentos pueden fijar libremente la cuota del impuesto sobre degüello de ganado mayor."; y por los municipios, en el caso de ganado menor (…)” Sostuvo que, revisado el acuerdo, se observa que en efecto, extiende el gravamen a las demás personas que intervienen en el proceso de degüello de ganado mayor, como los arrendatarios o explotadores de los mataderos, quienes, únicamente prestan un servicio logístico para llevar a cabo esa actividad, sin ser necesariamente los propietarios del ganado, lo que implica un doble gravamen que debe ser pagado tanto por el propietario o poseedor del ganado como por quien administre el matadero en el que se lleva a cabo el degüello; así también se les otorga condición de sujetos pasivos y agentes retenedores y/o recaudadores.
Además, tal y como lo señaló el departamento, ello, genera duplicidad de obligaciones en el sujeto pasivo y el agente retenedor, en relación a información relativa al sacrificio de ganado mayor del periodo declarado, lo cual no es concordante con los artículos 11 y 17 del mismo acuerdo. Señaló que, las deficiencias advertidas, conllevan a establecer que el acuerdo no está acorde con el ordenamiento legal y presenta contrariedad en la definición del sujeto pasivo del impuesto, lo que, a su vez, no está acorde con la precisión que debe acompasar a la generación de cargas tributarias.
Razón por lo cual debe declararse su invalidez. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. De conformidad con lo establecido en el artículo 151 numeral 4° de la Ley 1437 de 2011, este Tribunal es competente para conocer de las observaciones que formule el gobernador del departamento a cerca de la constitucionalidad y legalidad de los acuerdos municipales. 2.
Problema jurídico El objeto de debate se centra en establecer, ¿si el Concejo Municipal de Mocoa, con la expedición del Acuerdo No. 005 de 26 de julio de 2025, “por medio del cual se adopta la ordenanza N° 932 de diciembre de 2024 y se fijan otras disposiciones respecto de la administración, recaudo y fiscalización del impuesto del degüello de ganado mayor en el municipio de Mocoa”, trasgredió lo dispuesto en los artículos 338 y 287-numeral 3 Constitucionales, al imponer cargas y otras obligaciones excesivas a las plantas de beneficio animal o frigoríficos que operan en el mismo municipio, como agentes retenedores del impuesto de degüello, sin estar facultadas para ello? Así mismo, se debe establecer ¿si el acuerdo creó vacíos jurídicos y faltó al principio de certeza tributaria? Adicionalmente, se debe determinar, ¿si el Municipio de Mocoa, atendió lo dispuesto en la ordenanza departamental N° 932 de 19 de diciembre de 2024, es decir, si armonizó el acuerdo a los parámetros del acto administrativo departamental? 3.
Respuesta al problema jurídico Para soportar la decisión judicial que más adelante se tomará, se procede a estudiar los argumentos, jurídicos, facticos y probatorios de la siguiente manera: Radicado: 2025-00083 Revisión de acuerdo 6 4. Análisis Jurídico, probatorio, y caso concreto: Como lo indicó el Departamento del Putumayo, el artículo 338 Constitucional14, asignó a las asambleas departamentales y concejos municipales, la facultad de imponer las contribuciones fiscales o parafiscales del orden departamental, distrital y municipal, fijando directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables, y las tarifas de los impuestos, lo cual, es autorizado por el artículo 287 ibidem15, que señala la autonomía de las entidades territoriales de administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, siempre y cuando se ejerza dentro de los límites de la Constitución y la ley, es decir, aun reconociendo que constitucionalmente se les ha concedido a las entidades territoriales tal facultad, aquella no es ilimitada.
La entidad departamental consideró que, el artículo 6 del acuerdo demandado, impuso una doble figura a las plantas de beneficio animal como sujetos pasivos del impuesto de degüello y agentes retenedores y/o recaudadores, dado que estableció: “ARTICULO 6.- SUJETO PASIVO: Son sujetos pasivos del impuesto las plantas de sacrificio que existan en el Municipio de Mocoa, las cuales retendrán el impuesto a sus usuarios, personas naturales o jurídicas, patrimonios autónomos, sociedades de hecho, consorcios y/o uniones temporales”.
Sobre el particular, el departamento y el Ministerio Público, se remitieron a la Sentencia C-080 de 1996, la cual, explicó que, el sujeto pasivo del impuesto del degüello, es quien, se dedica al sacrificio del ganado “(…) el sujeto pasivo del impuesto de degüello establecido en el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, Código de Régimen Departamental, es quien se dedica al sacrifico del ganado “En el impuesto de degüello, que consiste en el pago de una tarifa determinada por cada res sacrificada para el consumo, que paga quien se dedique al sacrificio de ganado, al departamento o municipio, según se trate de ganado mayor o menor, se fija de manera directa en cada caso el sujeto activo, que es el departamento o municipio según se trate de ganado mayor o menor; el sujeto pasivo que es la persona dedicada al sacrificio del ganado; y el hecho gravado que es el sacrificio de la res; en cuanto a las tarifas, éstas deben ser establecidas, por los departamentos, según lo dispone el artículo 161 del Decreto 1222 de 1986, Código de Régimen Departamental: "Los departamentos pueden fijar libremente la cuota del impuesto sobre degüello de ganado mayor."; y por los municipios, en el caso de ganado menor (…)”.
Al respecto de lo anterior, el Tribunal de entrada encuentra que el citado artículo, desconoció el principio de legalidad tributaria al cambiar el sujeto pasivo del impuesto; creando así confusión, entre las figuras del 14 “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. 15 ARTICULO 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley.
En tal virtud tendrán los siguientes derechos: (…)3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones (…). Radicado: 2025-00083 Revisión de acuerdo 7 contribuyente y el agente retenedor, en ese orden, la entidad territorial excedió la potestad tributaria establecida en los arts. 287 y 338 de la C.P. y en la Ley 97 de 1913.
Ahora bien, sobre la figura de las plantas de sacrificio animal, como agente retenedor, el Consejo de Estado16, en una oportunidad, en donde a través del medio de control de nulidad simple, estudió la responsabilidad solidaria del impuesto de degüello de ganado mayor en el Departamento de Nariño y la figura de la recaudación del mismo, por medio de mataderos privados, señaló: “De acuerdo con lo anterior, la Sala advierte que la facultad que le fue delegada a los representantes legales de los mataderos privados para que recauden y, posteriormente, entreguen ese dinero a la administración, mediante el artículo 206 de la ordenanza 028 de 2010, se dirigía únicamente a la forma en que se materializaría el cumplimiento del pago del impuesto de degüello de ganado mayor, con fundamento en la regulación establecida en dicha ordenanza, para lo cual se encontraba facultada por disposición legal y constitucional.
En ese sentido y contrario a lo señalado por el tribunal de primera instancia y el demandante, el Departamento de Nariño no trasgredió la Ley 1386 de 2010, en razón a que, como se ve, con la disposición demandada no estableció, ni delegó en cabeza de los representantes legales de los mataderos privados la administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo, discusión, devoluciones, e imposición de sanciones del tributo de degüello de ganado mayor, pues estas facultades están determinadas en cabeza de la Secretaría de Hacienda del ente territorial.
(…) La normativa referida, ratifica que la disposición cuestionada es viable, pues en razón a que cuando por intermedio de los mataderos privados se realice la actividad gravada, los representantes legales de estos deben cumplir con los deberes formales que implica recibir el pago por concepto del tributo que se cause y entregarlo al municipio o departamento, a través del procedimiento que el estatuto territorial determine.
(…) Asociado a lo dicho, el Alto Tribunal Constitucional17, sobre la figura del agente retenedor, dijo: “Por su parte, se entiende que el retenedor es la persona natural o jurídica, contribuyente o no contribuyente, sobre la cual el Estado descarga el ejercicio de una función pública: la obligación de recaudar y consignar a su nombre los dineros materia del tributo.
Desde esta perspectiva, el agente retenedor no puede confundirse con el sujeto pasivo de la relación tributaria o contribuyente en cuanto no asume ninguna carga impositiva, viendo limitada su actividad, como se dijo, a la simple cooperación con el fisco en la dispendiosa labor del cobro o recaudo del impuesto. Por esa razón, puede sostenerse que la obligación legal asignada al agente retenedor en nada se asemeja a la del contribuyente, como tampoco a la del particular al que se le atribuye el incumplimiento de una obligación dineraria, siendo aquella, entonces, una obligación autónoma, independiente y de doble vía: de hacer, en cuanto le corresponde recolectar el dinero, y de dar, en la medida en que tiene que entregarlo o ponerlo a disposición del Estado quien es su único y verdadero propietario.
Sobre este particular, resulta pertinente destacar que los artículos 375 y 376 del E.T., al referirse a las obligaciones del agente retenedor, son claros en disponer que: “Están obligados a efectuar la retención o percepción del tributo, los agentes de retención que por sus funciones intervengan en actos u operaciones en los cuales deben, por expresa disposición legal, efectuar dicha retención o percepción”, y que: “Las personas o entidades obligadas a hacer la retención, 16 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Consejero ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA (E) Bogotá D.C., veintidós (22) de septiembre dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 52001-23-31-000-2011-00533-02(21942) 17 Sentencia C-1144/00 Radicado: 2025-00083 Revisión de acuerdo 8 deberán consignar el valor retenido en los lugares y dentro de los plazos que para tal efecto señale el Gobierno Nacional”.
Asociado a lo expuesto, es procedente indicar que es posible encargar al representante legal de las plantas, el recaudo del gravamen, sin que ello implique de ningún modo la administración del impuesto. Así lo explicó la sentencia del Consejo de Estado, varias veces aludida “Por ello, en razón a que en algunos municipios del Departamento de Nariño las empresas encargadas de prestar el servicio de sacrificio del ganado son privadas, al tenor del artículo 206 de la Ordenanza 028 de 2010, es procedente que se encarguen del recaudo del gravamen, pues ello no implica de ningún modo la administración del mismo.
Adicionalmente, el parágrafo 2° del artículo 206 de la Ordenanza es claro al establecer que “La Secretaría de Hacienda, a través de la Subsecretaría de Rentas, ejercerá el control y la fiscalización en los mataderos públicos y privados de los diferentes municipios del departamento”. Aunado a lo dicho, es preciso señalar que el citado acuerdo, en el artículo 15, estableció con claridad que la administración, fiscalización y control del impuesto estaría a cargo del municipio, encargándose así, únicamente la tarea de recaudo.
“ARTÍCULO 15 - ADMINISTRACIÓN, FISCALIZACIÓN Y CONTROL: La administración, recaudo, control, liquidación oficial, fiscalización, discusión y devolución del impuesto al degüello de ganado mayor es competencia de la Administración Tributaria Municipal (…) Hasta aquí entonces, podría decirse que, por disposición legal, a través del acuerdo demandado, se señaló a las plantas de sacrificio, como agentes retenedores del gravamen, es decir, que debían recaudar y consignar a nombre del municipio, los dineros que recolecte por impuesto de degüello, pero no estableció con claridad la calidad respecto de quienes el representante legal de la planta de sacrificio, retendría el gravamen, pues lo correcto era indicar que, sería agente retenedor de las personas naturales o jurídicas que en calidad de propietarios y/o poseedores de ganado mayor, lleven el ganado a su planta, para realizar la actividad de sacrificio gravada.
Así lo aclaró la citada sentencia que estudió la demanda de nulidad simple: “En ese orden, serán los propietarios y/o poseedores de ganado mayor los llamados a cumplir con el impuesto de degüello, en razón a que son estos quienes se dedican al sacrificio del ganado para su venta y posterior consumo, o sea, que cumplen con el hecho generado del tributo, mas no los arrendatarios o explotadores de los mataderos, quienes solamente prestan el servicio de sus instalaciones”.18 Además, el aludido artículo, también señaló a las plantas de sacrificio, como sujeto pasivo del impuesto, sin embargo, no pueden asumir tal calidad, porque habría doble tributación, pues como agente recaudador ya asumen una responsabilidad solidaria, en caso de no consignar el tributo.
A propósito, de la prohibición de la doble tributación, la Alta Corporación, ha dicho18 “En cuanto a la potestad tributaria, el artículo 338 de la Constitución Política confiere a las Asambleas y Concejos la atribución de fijar “directamente” 18 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Bogotá, D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil diez (2010).
Radicación número: 08-001-23-31-000-2007-00447-01(17853) Radicado: 2025-00083 Revisión de acuerdo 9 los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos. Esta norma armoniza con el artículo 278-3 ib que faculta a las entidades territoriales para establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, si bien deben hacerlo “dentro de los límites de la Constitución y la ley”.
Al tenor de estas disposiciones constitucionales, la potestad impositiva de las entidades territoriales no es derivada, sino directa, aunque la ley puede fijarle límites. Uno de los límites es la prohibición de la doble tributación por estar en contravía del artículo 363 de la Constitución Política”. Ahora bien, en cuanto a que el artículo 10 del acuerdo, refirió que, la regulación del periodo gravable, declaración y pago establecido, también generó duplicidad de obligaciones en el sujeto pasivo y el agente retenedor, respecto, de la presentación de información relativa al sacrificio o faenado de ganador mayor del periodo declarado.
Además de ser una obligación exclusiva del agente de retención en concordancia con el artículo 11 y 17. El artículo 10 refiere: “ARTICULO 10.- PERIODO GRAVABLE, DECLARACIÓN Y PAGO DEL IMPUESTO: El agente retenedor pagará de forma mensual dentro de los quince (15) primeros días de cada mes, el sujeto pasivo económico, agente retenedor o responsable del impuesto deberá presentar a la autoridad tributaria, la información relativa al sacrificio o faenado de ganado mayor del periodo declarado.
De acuerdo con los requerimientos y formatos que establezca la administración Municipal. Al respecto, el Tribunal observa que, el aludido artículo 10, más allá de generar duplicidad de obligaciones en el sujeto pasivo y el agente retenedor, lo que hace es combinar indebidamente las citadas dos figuras, lo que genera inseguridad jurídica.
Es oportuno mencionar que, las plantas de sacrificio animal no cumplen con la función de agente retenedor bajo la calidad de sujeto pasivo, sino como facilitador del recaudo, para la eficiencia del sistema tributario territorial. Sobre el particular, la misma jurisprudencia del Consejo de Estado19 en cita, explicó “(…)En ese orden de ideas, resulta procedente que la Asamblea de Nariño estableciera sobre los mataderos privados la obligación de liquidar, recaudar, y declarar el tributo en mención, pero entiéndase que no es por su calidad de sujeto pasivo, sino como recaudador en caso de que el propietario o poseedor del ganado adelante su actividad de sacrificio de ganado mayor en sus instalaciones, con el fin de que el departamento reciba efectivamente sus ingresos (…)”.
Ahora, en lo que respecta que, lo señalado en el artículo 10 del acuerdo, es una obligación exclusiva del agente de retención, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 11 y 17, el Tribunal observa que el artículo 11 dispuso que las plantas de beneficio o frigoríficos que operen en el Municipio de Mocoa, serán agentes de retención del impuesto de degüello de ganado mayor y que las condiciones para presentar la declaración tributaria y efectuar el pago de las retenciones practicadas se definirían mediante resolución expedida por el Administración Tributaria Municipal, mientras que en el artículo 17, señaló el método de recaudo del impuesto, indicando que para el sujeto pasivo, el recaudo será mediante autoliquidación y para las plantas de beneficio animal, que actúen como 19 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Consejero ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA (E) Bogotá D.C., veintidós (22) de septiembre dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 52001-23-31-000-2011-00533-02(21942) Radicado: 2025-00083 Revisión de acuerdo 10 agentes retenedores, el recaudo debía transferirlo al tesoro municipal, dentro del plazo reglamentario.
Sobre el particular, la Corporación encuentra que, la obligación del artículo 10, fuera de ser exclusiva del agente de retención, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 11 y 17, como se vio, lo que ha generado es un uso indebido de las figuras de sujeto pasivo y agente retenedor, causando así inseguridad jurídica. En lo concerniente a que el parágrafo primero del artículo 12 del acuerdo, determinó una obligación en los sujetos pasivos y/o contribuyentes, que recae en las actividades propias de las plantas de beneficio animal, y que no resulta concordante con la obligación del artículo 11 estudiado en el numeral anterior, representando así una carga excesiva para los sujetos pasivos.
La Corporación encuentra que el artículo 12 establece: “ARTICULO 12.- (…)
PARÁGRAFO PRIMERO: Dentro de los primeros quince (15) días calendario de cada mes, los contribuyentes, personas naturales y/o jurídicas que ejerzan la actividad de sacrificio de ganado mayor (bovino y bufalino), en la jurisdicción del Municipio de Mocoa, deberán presentar a la Administración Tributaria Municipal informe del registro de control de sacrificio de ganado registrado en el mes inmediatamente anterior, discriminando el registro diario de semovientes sacrificados”.
Al respecto, el Tribunal estima que, la obligación requerida en el parágrafo primero del artículo 12, en relación con lo señalado en el artículo 11, no son cargas excesivas, pues cada artículo refiere situaciones diferentes, en punto del artículo 11, como se anotó, estableció quienes son los agentes de retención del impuesto de degüello, y que las condiciones para presentar la declaración tributaria y efectuar el pago de las retenciones practicadas se definirían mediante resolución expedida por la Administración Tributaria Municipal, mientras que en el artículo 12, estableció obligaciones para las personas naturales o jurídicas que ejerzan la actividad de sacrificio de ganado mayor (bovino y bufalino), en la jurisdicción del Municipio de Mocoa, esto es, presentar a la Administración Tributaria Municipal informe del registro de control de sacrificio de ganado registrado en el mes inmediatamente anterior, discriminando el registro diario de semovientes sacrificados.
A pesar de lo señalado, el Tribunal no pierde de vista, que la redacción de los artículos antes referidos no guardan congruencia y por lo tanto, también generan inseguridad jurídica, puntualmente, en lo que tiene que ver con el artículo 12, estableció unas responsabilidades para las personas naturales o jurídicas, que ejerzan la actividad de sacrificio de ganado mayor, esto es, presentar a la Administración Tributaria Municipal informe del registro de control de sacrificio de ganado registrado en el mes inmediatamente anterior, discriminando el registro diario de semovientes sacrificados, sin estar relacionados estos con el sujeto pasivo, pues es desde ahí de donde nacen las obligaciones tributarias.
En relación con que el artículo 17 del Acuerdo 005 de 2025, no guardó congruencia con lo dispuesto en el artículo 11 y el artículo 16. El artículo 17 dispone: “ARTICULO 17.- RECAUDO. El impuesto será recaudado mediante autoliquidación por parte del sujeto pasivo o a través de retención en la fuente efectuada por las plantas de beneficio animal, que actuarán como agentes retenedores y deberán transferir los valores recaudados al tesoro municipal dentro del plazo reglamentario.
Radicado: 2025-00083 Revisión de acuerdo 11 A su vez el artículo 16 dispone: “ARTICULO 16.- PROCEDIMIENTO ADMINISTRACIÓN: El Municipio elaborará y adoptará documento de procedimiento de administración, control, fiscalización, formularios y recaudo del impuesto de degüello de ganado mayor”. Al respecto, la Corporación insiste que, los tres citados artículos refieren situaciones diferentes, el citado artículo 11, como ya se anotó, previó quienes son los agentes de retención, esto es, las plantas de beneficio o frigoríficos que operen en la jurisdicción del Municipio, y que las condiciones para presentar la declaración tributaria y efectuar el pago de las retenciones practicadas, se definirían mediante resolución expedida por el Administración Tributaria Municipal, mientras que en el artículo 16 se dispuso, un procedimiento a cargo de la administración, esto es, que el municipio, elaboraría y adoptaría el documento de procedimiento de administración, control, fiscalización, formularios y recaudo del impuesto de degüello de ganado mayor.
A su turno el artículo 17 estableció responsabilidades sobre el recaudo del impuesto, frente al sujeto pasivo, señaló que debía recaudarlo, mediante autoliquidación20, y ante el agente retenedor, señaló que debía transferir los valores recaudados al tesoro municipal dentro del plazo reglamentario. Situaciones que, aunque refieren aspectos diferentes y no contrarios, en punto del sujeto pasivo, el Tribunal repite que, no hay lugar a que las plantas de sacrificio asuman esta carga, pues se estaría causando en aquellas, una doble tributación, cuando ya son responsables solidariamente por el tributo, en caso de no consignarlo al Estado.
En lo atinente a que, la destinación de la renta de impuesto de degüello de ganado mayor, establecida en el artículo 20, superó los límites de la autonomía territorial en materia tributaria, la cual, se trasladó a favor de las entidades territoriales, toda vez que, el impuesto en estudio no se reglamentó bajo los criterios dados por el cesionario, en este caso, no se armonizó con el parágrafo del artículo primero de la ordenanza 932 del 19 de diciembre de 2024.
Al respecto el artículo 20 prevé: “DESTINACIÓN: Las rentras obtenidas por concepto de impuesto de degüello de ganado mayor serán destinadas para actividades de control y vigilancia, reducir los índices de evasión, esto teniendo en cuenta que sin perjuicio del cumplimiento de las disposiciones legales en materia sanitaria y ambiental, los alcaldes municipales ejercerán estricta vigilancia sobre las plantas de sacrificio públicas, privadas o mixtas de su jurisdicción, de manera que dichos establecimientos no sean utilizados para la comisión de conductas ilícitas.
Las autoridades competentes propenderán por la realización de controles en las plantas de sacrificio con el fin de verificar la procedencia, propiedad, pagos del impuesto y cuotas parafiscales del ganado sacrificado, así mismo la evasión en el pago del impuesto”. Sobre el particular, la Corporación considera que, ciertamente, se superaron los límites de la autonomía territorial en materia tributaria; frente al reparo concreto, en efecto, el artículo 20 del acuerdo, no se acompasa con lo señalado en el aludido parágrafo del artículo primero de la ordenanza departamental, pues por un lado, el artículo 20 del acuerdo deprecado, señala una destinación de las rentas obtenidas “para actividades de control y vigilancia, reducir los índices de evasión”, las cuales, en nada tienen que ver con las establecidas en el cuerpo de la ordenanza que puntualmente, dispuso: “La renta obtenida será destinada únicamente para gastos directos con el objeto de la Planta de 20 Según la RAE, se refiere “Declaración por parte de un particular o una empresa de los ingresos propios y de los importes de los tributos correspondientes”.
Radicado: 2025-00083 Revisión de acuerdo 12 Beneficio Animal, tales como: infraestructura, equipos y recurso humano”. Así, es oportuno referir que, el artículo primero de la ordenanza, determinó: “Ceder en favor de los Municipios, la renta, control, fiscalización, administración y recaudo del impuesto al degüello de ganado mayor que se cause en cada una de las plantas de beneficio animal de su jurisdicción, con el fin de mejorar la prestación del servicio en la calidad del producto”, pero del mismo modo, en su artículo cuarto advirtió “de no cumplirse con el articulado anterior por parte de los municipios sobre la cesión del Impuesto al Degüello de Ganado Mayor, el Departamento retomara la renta, control, fiscalización, administración y recaudo de este impuesto que se cause en dicha jurisdicción infractora”.
Ello, permite reafirmar que, la entidad territorial, al momento de expedir el acuerdo, debió respetar los límites fijados en el acto administrativo departamental, pues finalmente, ese acto, fue el que cedió la competencia a los municipios, la renta, control, fiscalización, administración y recaudo del impuesto al degüello de ganado mayor con la advertencia de que de incumplirse, se corría el riesgo de que el impuesto pase a ser nuevamente, controlado, fiscalizado y administrado por el departamento.
En el mismo orden de ideas, como lo sostuvo el Departamento del Putumayo, la certeza de los tributos, es un principio rector del sistema tributario, no obstante, el acuerdo en su cuerpo normativo en general refiere confusiones, así como discrepancias con lo facultado por la ordenanza departamental No. 932 de 2024. Sobre el principio de certeza en materia tributaria, el Consejo de Estado, ha considerado21:“El artículo 338 de la Constitución Política señala que, en tiempos de paz, el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales.
Dice, además, que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente los sujetos activos, los sujetos pasivos, los hechos, las bases gravables y las tarifas de los impuestos. De este mandato se desprende el principio de legalidad tributaria, según el cual, todos los tributos deben ser decretados por los órganos de representación popular (No ha lugar impuesto sin representación) y, además, los elementos que conforman el tributo deben estar claramente establecidos (certeza del tributo).
El principio de legalidad tributaria exige que sean los órganos de elección popular los que, de manera directa, señalen los elementos esenciales del tributo, pero, además, exige que cuando fijen los elementos del tributo, lo hagan con suficiente claridad y precisión, pues, de lo contrario, como lo ha señalado la Corte Constitucional, no sólo se genera inseguridad jurídica, sino que en el momento de la aplicación de las normas se permiten los abusos impositivos”.
En lo relativo a que el artículo 14 del acuerdo, en su título mencionó ganado en pie, sin que se determinara los deberes de transporte respecto de estos. “ARTÍCULO 14 - TRANSPORTE DE LA CARNE EN CANAL O GANADO EN PIE.: EI transporte de carne en canal dentro del Municipio deberá soportarse con la copia de la guía de degüello y del pago del impuesto respectivo.
PARÁGRAFO: Quien trasporte carne en canal dentro del Municipio de Mocoa, deberá acreditar el pago del impuesto de degüello de ganado mayor, y la autorización respectiva de la autoridad competente” El Tribunal estima que, el citado artículo 14 del acuerdo censurado, en efecto, no estableció ningún requisito frente al transporte de animales en 21 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Bogotá D.C., nueve (9) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-27-000-2012-00042-01(19715) Radicado: 2025-00083 Revisión de acuerdo 13 pie, pese a que en su título refiere sobre aquello, evidenciándose así, un vacío normativo.
De otro lado, frente a los siguientes puntos, respecto de la tarifa del Acuerdo 005 de 2025, fijada en 1 UVT por cabeza de ganado que no se denota que se afecten los principios de equidad y eficiencia, sin embargo, se debe sugerir, revisar periódicamente su impacto fiscal y su correspondencia con los costos de operación de las plantas de beneficio.
Del mismo modo, que era recomendable que la administración municipal adopte e implemente prontamente el manual de procedimiento, formularios y sistemas de información, para garantizar una fiscalización efectiva, a partir de la entrada en vigencia del acuerdo municipal 005 de julio de 2025, toda vez que a partir de la adopción de lo dispuesto en la ordenanza 932 de diciembre de 2024, el municipio es el sujeto activo del impuesto de degüello de ganado mayor y por ende el facultado para la administración, control fiscalización de dicho impuesto, y que también se debe sugerir a la administración municipal, se establezca la coordinación entre la Secretaría de Salud Municipal y departamental y las autoridades sanitarias respectivas, para un control integral de salubridad y trazabilidad de la comercialización del producto.
El Tribunal encuentra que, frente a los tres últimos reparos, no se advierte violación de norma alguna, comoquiera que el departamento refiere sugerencias que se deberían realizar frente al ente municipal. Razón por la cual, ante la falta de juicios legales, no hay lugar a emitir mayores pronunciamientos. Finalmente, como se abordó, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se gobierna, por el principio de justicia rogada, lo cual, significa que la Corporación, no puede extender sus competencias más allá de lo pretendido en las súplicas de la demanda.
De tal manera que, el estudio del objeto de debate se limitó al análisis de las normas antes indicadas como infringidas. En suma, como quedó explicado, las plantas de sacrificio privadas no pueden ser a la vez, sujetos pasivos del impuesto de degüello, y agente retenedor, porque se les causaría una doble tributación, pues en la calidad de agente recaudador ya asumen una carga solidaria de responder con el tributo, en caso de no transferirlo a la administración. Ahora pueden ser agentes retenedores del impuesto de degüello de ganado mayor frente a poseedores o propietarios que lleven ganado a sus instalaciones, para ejercer la actividad de sacrificio, dada su calidad de intermediario entre las personas que tienen la obligación legal de pagar el tributo y el Estado.
Con todo, se concluye que el Acuerdo N° 005 de 26 de julio de 2025, trasgredió los artículos 338 y 287 Constitucionales, al faltar al principio de certeza tributaria y al principio de legalidad, pues no estableció con claridad frente a qué calidad de sujetos las plantas de sacrificio animal o frigoríficos del Municipio de Mocoa, fungirían como agentes retenedores del impuesto de degüello de ganado mayor, en igual sentido, estableció indebidamente el sujeto pasivo del impuesto de degüello, pues creó confusión entre las figuras del contribuyente y el agente retenedor, generando así inseguridad jurídica, además, habiendo atribuido la carga excesiva a las plantas de sacrificio, como sujeto pasivo del gravamen, generó una doble tributación sobre las mismas, comoquiera que como agente recaudador ya se les asigna una responsabilidad solidaria, en caso Radicado: 2025-00083 Revisión de acuerdo 14 de no consignar el tributo, y por último, trasgredió la ordenanza departamental N° 932 de 2024, al señalar que la renta obtenida por el impuesto tendría otras destinaciones, extralimitando así, sus competencias territoriales en materia tributaria.
En consecuencia, al hallarse desvirtuada la presunción de legalidad del acuerdo, debe declararse su invalidez. III. CONCLUSIÓN. Teniendo en cuenta los anteriores argumentos, la Sala procederá a declarar la invalidez del Acuerdo, N° 005 de 26 de julio de 2025, expedido por el Concejo Municipal de Mocoa, de acuerdo con lo explicado. III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala de decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR LA INVALIDEZ del Acuerdo N°005 de 26 de julio de 2025, expedido por el Concejo Municipal Mocoa (P) “por medio del cual se adopta la ordenanza N° 932 de diciembre de 2024 y se fijan otras disposiciones respecto de la administración, recaudo y fiscalización del impuesto del degüello de ganado mayor en el municipio de Mocoa”, exclusivamente frente a los cargos formulados con la demanda, de conformidad con las consideraciones expuestas en este proveído.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia al Alcalde, al Presidente del Concejo Municipal, al Personero de Mocoa (P) y al Gobernador del Departamento del Putumayo.
TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente, realizando las respectivas anotaciones en el Sistema Informático Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha, Firmado electrónicamente en Samai MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA Magistrado Firmado electrónicamente en Samai GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR Magistrada Firmado electrónicamente en Samai MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ Magistrado Radicado: 2025-00083 Revisión de acuerdo 15 Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador