REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA MAG. PONENTE: DR. BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS Ibagué, treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025) Expediente: 73001-33-33-007-2018-00301-02 (2024-0933) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: MARIA DEL ROSARIO ESPINOSA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Tema: BONIFICACIÓN JUDICIAL - DECRETO 383 DE 2013 CUESTIÓN PREVIA De conformidad con lo señalado en Auto del 23 de enero de 2025, por medio del cual se declaró fundado el impedimento presentado por el Doctor Carlos Arturo Mendieta Rodríguez, se procede a integrar Sala con el Magistrado que sigue en turno, esto es, el Doctor José Andrés Rojas Villa.
OBJETO DE LA PROVIDENCIA Decide la Sala el recurso de apelación formulado por el apoderado judicial de la entidad demandada, contra la sentencia proferida el día 28 de junio de 2024, mediante la cual el Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Neiva accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora María del Rosario Espinosa, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio del Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, presentó demanda contra la NACIÓN- RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMNISTRACIÓN JUDICIAL, elevando las siguientes: “DECLARACIONES Y CONDENAS 1. Que previa inaplicación de la frase "( ) y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.", registrada en el primer párrafo del Artículo 1° del Decreto No 0383 de 2013, se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No 4047 de fecha 25 de octubre del 2017, suscrito por Cesar Augusto Molina Suarez, Director Seccional de Administración Judicial - Ibagué, notificada al suscrita el día 07 de noviembre del 2017, por medio del cual niega las pretensiones de la Reclamación Administrativa. 2. Que se declare la nulidad del acto administrativo ficto o presunto que se configuro en razón al silencio administrativo negativo, luego del vencimiento de los dos (02) meses contados a partir de la techa de la notificación de la Resolución No DESAJIBO17 - 4470 de fecha 20 de noviembre del 2017 suscrita igualmente por Cesar Augusto Molina Suarez, Director Seccional de Administración Judicial Ibagué; y notificada por aviso el 06 de febrero del 2018. 3. Como consecuencia de la declaración de nulidad del anterior acto administrativo y a título de restablecimiento del derecho, ordénese a la Nación - Rama Judicial Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, reconocer que la bonificación judicial que percibe mi mandante es constitutiva de factor salarial para liquidar todas las prestaciones sociales Expediente: 73001-33-33-007-2018-00301-02 (2024-0933) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: MARIA DEL ROSARIO ESPINOSA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 2 devengadas y las que se causen a futuro, y en consecuencia, pague a mi poderdante, el producto de la reliquidación, de todas sus prestaciones sociales debidamente indexadas, a partir del 1° de enero del 2013 y hasta que se haga efectivo el reconocimiento y pago. 4.
Que todos los pagos que se ordene hacer en favor de la demandante o de quien sus derechos representen, le sean cubiertos en moneda de curso legal en Colombia, ajustando su valor con base en los índices de precios al consumidor certificados por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE, o por la entidad que eventualmente llegase a hacer sus veces. 5. Que se ordene dar cumplimiento a la sentencia que ponga fin al presente proceso. en la forma y términos señalados en los arts. 187, 192 al 195 del C.P.A.CA 6. Que se condene en costas y en agencias en derecho a la demandada, en la forma y montos que estime el Honorable Despacho de conformidad con el Art 188 del C.P.A.C.A Las anteriores pretensiones las soporta en los siguientes:
HECHOS 1.- Mi poderdante presta sus servicios a la rama judicial desde el 05 de abril del 2010, siendo su cargo actual el de CITADOR III Grado 00 en el Juzgado 001 Promiscuo Municipal de Lérida, Departamento del Tolima 2.- El Artículo 14 de la ley 4° de 1992, ordeno al Gobierno Nacional, hacer la nivelación salarial, de los funcionarios y empleados de la rama judicial, atendiendo criterios de equidad.
Lo anterior fue incumplido por el Ejecutivo de forma reiterada, lo que conmino a los citados empleados y funcionarios de la rama judicial y de la fiscalía general de la nación a pronunciase y protestar por tal situación, a través de un cese de actividades en el segundo semestre del año 2012. 3.- Con ocasión de lo anterior, el Gobierno Nacional acepto que no se había efectuado la nivelación decretada en la norma antes citada, por lo que suscribió el acta de acuerdo del 06 de noviembre del 2012, con los representantes y funcionarios de la rama judicial y la fiscalía general de la Nación, reconociéndoles el derecho a tener una nivelación en la remuneración, acto jurídico que no determino ningún tipo de excepción. 4.- El acuerdo del 06 de noviembre de 2012, suscrito con el Alto Gobierno es un acto jurídico vinculante, por virtud del artículo 7°, numeral 5° del Decreto 1092 del 2012; los artículos 7 y 8 de la ley 411 de 1997 y el Artículo 8° del Convenio 151 de la OIT. 5.- Por determinación de los preceptos establecidos en el mismo acuerdo del 06 de noviembre del 2012, El gobierno Nacional expidió el Decreto 0383 del 2013, creando una bonificación judicial para los servidores públicos de la rama judicial. 6.- El Artículo 1° del Decreto 0383 del 2013, determina que dicha bonificación “…constituirá únicamente factor salarial para la base de Cotización al sistema General del Pensiones y al Sistema General de la Seguridad Social en Salud”. 7.- En razón de lo anterior se logra establecer que la Demandada NO incluye la bonificación judicial, para la liquidación y pago de las prestaciones sociales, que le corresponden a mi poderdante como empleada publica de la Rama Judicial, situación que es abiertamente Inconstitucional y vulnera claramente los derechos de los trabajadores.
Expediente: 73001-33-33-007-2018-00301-02 (2024-0933) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: MARIA DEL ROSARIO ESPINOSA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 3 8.- Así las cosas, la norma en cita, despoja a la bonificación judicial de su carácter salarial, impidiendo que se tenga en cuenta, para la liquidación de todos los derechos salariales y prestacionales, de los empleados y funcionarios destinatarios de la norma ibídem, como es el caso de la aquí demandante, desnaturalizando de igual forma los alcances de la ley 4ª de 1992 por medio del cual el mismo Gobierno Nacional, ordeno que se nivelara la remuneración de los empleados de la rama judicial. 9.- De igual forma, es importante recalcar que la Bonificación Judicial SIN CARÁCTER SALARIAL, despoja claramente a los servidores públicos “beneficiarios” de la misma de una buena parte de los beneficios salariales que el incremento de la remuneración representa, en la medida en que al ser un factor salarial debe tenerse en cuenta para liquidar todos sus derechos económicos como primas, cesantías, vacaciones e.t.c. 10.- En conclusión, la noción de bonificación no es otra cosa, antes y después de la Constitución Política de 1991, y conforme a su ley marco, sigue situándose como un incremento, o mejor aún un “PLUS”, para añadir el valor del ingreso laboral del servidor;
Las primas especiales y de igual forma las bonificaciones, representan un incremento en la remuneración básica de los servidores públicos, no pudiendo asignarse otro sentido al concepto de prima usado por el legislador en los Artículos 14 y 15 de la ley 4ª de 1992 y así mismo el concepto de Bonificación asemejado al anterior en el Decreto 0383 del 2013, una consecuencia diferente al representar un incremento remuneratorio. 11.- Con este actuar LA NACION – RAMA JUDICIAL – DIRECCION EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL, desconoce sin lugar a dudas, la definición jurídica de Salario que consiste en la remuneración que paga el patrono al empleado o servidor público como retribución al servicio prestado. 12.- En razón a lo dicho, se realizó Reclamación Administrativa, solicitándole a la parte Demandada, reconociera que la Bonificación Judicial contemplaba en el Decreto 0383 del 2013 y los demás que lo modifiquen, es factor salarial para todos los efectos legales, y en consecuencia, se ordenara la liquidación y pago debidamente indexado a mi poderdante de todas las primas y prestaciones causadas y que se causen en el futuro, como las primas de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, prima de productividad, auxilio de cesantías, intereses de la cesantías, y en fin para la totalidad de las prestaciones. 13.- Dicha reclamación fue respondida mediante Oficio No DESAJIBO17 – 4047 de fecha 25 de octubre del 2017, suscrito por Cesar Augusto Molina Suarez, Director Seccional de Administración Judicial – Ibagué, notificada al suscrito el día 07 de noviembre del 2017 (acto acusado). 14.- En contra de dicha decisión emanada del oficio (acto administrativo) en mención, el suscrito apoderado interpuso en termino Recurso de Apelación, el cual fue concedido mediante la Resolución No DESAJIBO17 – 4470 de fecha 20 de noviembre del 2017 suscrita igualmente por Cesar Augusto Molina Suarez, Director Seccional de Administración Judicial – Ibagué; resolución que fue notificada por aviso el 06 de febrero del 2018. 15.- Hasta la fecha la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, no ha procedido a resolver el recurso de Apelación concedido en la Resolución No DESAJIBO17 – 4470 de fecha 20 de noviembre del 2017, por lo que se encuentra agotada la Vía Gubernativa, al haber operado el Silencio Administrativo Negativo de conformidad con lo que establece el Art 86 de la ley 1437 del 2011.
(…)” Expediente: 73001-33-33-007-2018-00301-02 (2024-0933) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: MARIA DEL ROSARIO ESPINOSA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 4 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA LA NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL (Documento No. 006.
Contesta demanda Rama Judicial de la Carpeta Juzgado del Expediente Digital Samai) Dentro del término de traslado, se pronunció la apoderada judicial de la entidad accionada, manifestando que se opone a todas y cada una de las pretensiones de la demanda. Así mismo, sostuvo que la normatividad aplicable al asunto bajo estudio es la contemplada en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996, así como en las normas posteriores que los han subrogado.
Agregó que, de conformidad con lo previsto en el Decreto 383 del 6 de marzo de 2012, modificado por el Decreto 1269 del 9 de junio de 2015, la bonificación judicial constituye factor salarial únicamente para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, sin que ello implique el reconocimiento de otros derechos laborales adicionales.
De igual manera, en relación con el carácter salarial o no de algunos emolumentos derivados de la relación laboral de los servidores judiciales, anotó que en diversas sentencias los máximos órganos de cierre en lo Constitucional y en lo Contencioso Administrativo han ratificado la potestad del legislador, por mandato constitucional, de determinar que ciertos conceptos salariales se liquiden sin consideración al monto total del salario del servidor público.
Al respecto, se citó la sentencia C-279 de 1996 de la Corte Constitucional, la cual establece que el legislador tiene la facultad de definir qué elementos constituyen salario, sin que ello vulnere los derechos de los trabajadores ni implique omisión o incorrecto desarrollo de los deberes estatales. Por otra parte, la apoderada judicial enfatizó que la Dirección Seccional de Administración Judicial de Ibagué ha venido aplicando correctamente la normatividad vigente, en cumplimiento de la formalidad consagrada en la legislación aplicable.
En este sentido, reiteró que cualquier modificación al régimen salarial o prestacional solo puede ser dispuesta por el Gobierno Nacional, en concordancia con el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992, y que cualquier acto en contrario carecería de efectos legales. Finalmente, propuso como excepciones la inexistencia de perjuicios, en la medida en que todas las actuaciones de la entidad se han ajustado a derecho; la imposibilidad material y presupuestal de reconocer las pretensiones del demandante, debido a la inexistencia de apropiaciones presupuestales para tal efecto; la prescripción trienal, considerando que la reclamación fue presentada de manera extemporánea; e innominada o genérica, en atención a las pruebas y normas legales aplicables.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA En sentencia proferida el día 28 de junio de 2024, el Juzgado Sexto 404 Administrativo Transitorio de Neiva accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Como fundamento de su decisión, expresó lo siguiente: “(…) Como se precisó, en el plenario se acreditó que la señora María del Rosario Espinosa estuvo vinculada a la Rama Judicial desde el 10 de marzo de 2005 hasta el 10 de marzo de 2022, con algunas interrupciones, y su último cargo fue el de escribiente municipal en el juzgado 1° promiscuo municipal de Lerida-Tolima Expediente: 73001-33-33-007-2018-00301-02 (2024-0933) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: MARIA DEL ROSARIO ESPINOSA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 5 También está probado, que fue destinataria y devengó la bonificación judicial prevista en el decreto 383 de 2013.
A su vez, que el 20 de octubre de 2017, solicitó la reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión de la bonificación judicial, como factor salarial. Finalmente, se acreditó que, a través de los actos acusados, la demandada resolvió denegar su reconocimiento; amparándose, en esencia, en el ejercicio de la facultad reglamentaria de la cual se encuentra investido el Gobierno Nacional.
Teniendo en cuenta el marco normativo, dando aplicación al precedente vertical, y en una interpretación amplia de los derechos de los trabajadores; el despacho considera que el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (que ordenó la nivelación salarial para todos los servidores de la Rama Judicial y por el cual se profirió el decreto 383 de 2013), no restringió ni limitó el carácter prestacional de la bonificación judicial, que devengan los empleados y funcionarios de la Rama Judicial, a partir del año 2013.
De esta manera, se colige que el ejecutivo excedió su facultad reglamentaria, pues al desarrollar el contenido de la Ley que reglamenta, desbordó los limites previamente establecidos, al excluir la bonificación salarial para liquidar las prestaciones sociales de sus beneficiarios. Porque como se señaló, desconoció que esa nivelación debía realizarse atendiendo criterios de equidad, y no, desmejorando los salarios y prestaciones sociales de sus beneficiarios.
Vale resaltar que la bonificación judicial tuvo por finalidad nivelar los salarios de los empleados y jueces frente a las asignaciones de los Magistrados de Tribunal y Altas Cortes, regidos por la misma Ley 4 de 1992. En tal virtud, al solo haberse establecido como factor salarial para la base de cotización del sistema de seguridad social en pensiones y salud, es evidente la transgresión de derechos fundamentales de los trabajadores, pues con ese tipo de decisiones administrativas, se desconocen los principios mínimos fundamentales de las relaciones laborales.
Por ese motivo, dicha norma se torna inconstitucional e ilegal; y en aplicación de los principios pro homine, remuneración mínima vital y móvil, favorabilidad, irrenunciabilidad a derechos laborales, equidad y los principios rectores establecidos en el artículo 53 de la constitución política, se declarará la excepción de inconstitucionalidad e ilegalidad respecto de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en el artículo 1° del decreto 383 de 2013, porque contrario a lo que afirma la demandada, la bonificación judicial también constituye factor salarial para la base de liquidación de las prestaciones sociales.
Merced a lo anterior, se declarará la existencia del acto ficto negativo derivado del silencio administrativo, en los términos del artículo 86 de la Ley 1437 de 2011. Asímismo, se declarará la nulidad de los actos administrativos demandados y, por ende, se accederá a las pretensiones de la demanda, en el sentido de incluir la bonificación judicial como factor salarial para la liquidación de prestaciones sociales. 7.1 De la excepción prescripción trienal frente al reajuste ordenado.
La obligación de reconocer y pagar la bonificación judicial, en el caso de la actora, se hizo exigible a partir del 1° de enero de 2013; tal y como lo consagra el decreto 383 de 2013, pues para esa época se encontraba vinculada y, por tanto, percibiendo la referida prestación económica. Circunstancia, que no fue objeto de controversia; mucho menos, desvirtuada o desconocida por la entidad demandada.
Teniendo en cuenta que la demandante solicitó la reliquidación el 20 de octubre de 2017, es claro que no interrumpió el término de prescripción Expediente: 73001-33-33-007-2018-00301-02 (2024-0933) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: MARIA DEL ROSARIO ESPINOSA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 6 trienal, conforme a lo dispuesto en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969.
En consecuencia, se ordenará que la entidad demandada debe reliquidar las prestaciones sociales de la actora, desde el 1° de enero de 2013, en los periodos que haya estado efectivamente vinculada, incluyendo a la bonificación judicial como factor salarial; pero con efectos fiscales a partir del 20 de octubre de 2014 (por prescripción trienal), hasta el 10 de marzo de 2022 (por desvinculación).
Ahora, como la reliquidación de las prestaciones afecta los aportes pensionales que debieron efectuarse en su oportunidad, el despacho, estima que las diferencias que se generen con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial desde el 1 de enero de 2013 hasta el 10 de marzo de 2022, deberán ser canceladas por la Rama Judicial, al fondo pensional correspondiente; y, de las sumas que resulten a favor de la demandante, igualmente, deberán realizarse los descuentos para el mismo efecto.
Lo anterior, en razón a que dichos aportes son irrenunciables e imprescriptibles. Sobre el particular, es necesario recordar, que en un reciente pronunciamiento, el H. Tribunal Administrativo del Huila (acogiendo la tesis que sobre la materia ha desarrollado el H. Consejo de Estado), precisó que el juez que ordena el reconocimiento y pago de las diferencias en los aportes en pensión no excede el uso sus facultades legales y constitucionales; mucho menos, incurre en fallo ultra o extrapetita, toda vez que los mismos, es decir los aportes, constituyen el capital indispensable para acceder al reconocimiento pensional; son propios de la controversia y por ende, ese aspecto no es susceptible de debate entre las partes.
(…) En consecuencia, resolvió: “PRIMERO. -DECLARAR no probada las excepciones denominadas como: i) Inexistencia de perjuicios ii) De la imposibilidad material y presupuestal de reconocer las pretensiones del demandante e iii) innominada, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.-DECLARAR probada parcialmente la excepción de prescripción trienal sobre las diferencias en las prestaciones causadas con anterioridad al 20 de octubre de 2014, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO. – INAPLICAR POR INCONSTITUCIONAL E ILEGAL la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” contenida en la disposición normativa del inciso 1° del artículo 1º del decreto 383 de 2013, sus decretos modificatorios y demás normas que lo modifiquen o sustituyen, por cuanto la bonificación judicial si constituye factor salarial para la base de liquidación de todas las prestaciones sociales, conforme se expresa en la parte motiva de esta providencia. CUARTO.- DECLARAR la existencia del acto ficto negativo que se generó al omitir resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante, el 15 de noviembre de 2017, contra el oficio DESAJIBO 17-4047 del 25 de octubre de 2017.
QUINTO. - DECLARAR la nulidad de los actos administrativos contenidos en el oficio DESAJIBO 17-4047 del 25 de octubre de 2017, y en el acto ficto negativo que se generó al no resolver el recurso de apelación interpuesto el 15 de noviembre de 2017, como se esbozó en la parte motiva de esta providencia. SEXTO.-Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, SE ORDENA a la NACIÓN-RAMA JUDICIAL- DEAJ en virtud de la Ley 4 de 1992, reliquidar y pagar a favor de la señora MARÍA DEL ROSARIO Expediente: 73001-33-33-007-2018-00301-02 (2024-0933) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: MARIA DEL ROSARIO ESPINOSA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 7 ESPINOSAidentificada con cédula de ciudadanía N° 65.764.560, desde el 1º de enero de2013, en los periodos que efectivamente estuvo vinculada a la Rama Judicial; todas las prestaciones sociales con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial; pero con efectos fiscales a partir del 20 de octubre de 2014 (por prescripción trienal) hasta el 10 de marzo de 2022 (desvinculación).
Las sumas liquidadas deberán actualizarse mes a mes por tratarse de una obligación de tracto sucesivo y conforme a la formula consignada en la parte motiva de esta providencia. Las diferencias en los aportes pensionales que se generen con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial desde el 1° de enero de 2013 hasta el 10 de marzo de 2022, deberán ser canceladas por la Rama Judicial, al fondo pensional correspondiente; y, de las sumas que resulten a favor del demandante, realícense los descuentos para el mismo efecto.
Lo anterior, en razón a que dichos aportes son irrenunciables e imprescriptibles.
SÉPTIMO. –Negar las demás pretensiones de la demanda. OCTAVO.- NO CONDENAR en costas a la parte demandada, conforme a locdispuesto en la parte motiva de la presente sentencia. NOVENO.-La demandada dará cumplimiento a esta providencia en los términosprevistos en el artículo 192 del CPACA. (…)”. RECURSO DE APELACIÓN LA NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Inconforme con la decisión anterior, el apoderado judicial de la entidad demandada presentó recurso de apelación, argumentando su desacuerdo con el numeral quinto de la sentencia. Según su criterio, el Oficio No. DESAJIBO 17- 4047 del 25 de octubre de 2017, emitido por el Director Seccional, constituye un acto administrativo dictado conforme a los parámetros legales vigentes.
Por lo tanto, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y sus Seccionales, en su calidad de agentes del Estado y garantes del principio de legalidad, deben someterse al imperio de la ley y aplicar el derecho vigente en los términos literales de su redacción, garantizando su estricto cumplimiento. Por otro lado, señaló que no comparte lo decidido en el numeral sexto de la parte resolutiva, toda vez que, a su juicio, la bonificación judicial no puede ser considerada factor salarial.
Lo anterior fundamentado en lo dispuesto en los Decretos 383 de 2013 y 1269 de 2015, que establecen expresamente que dicha bonificación solo constituye base para la cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Además, estos decretos gozan de plena legalidad y vigencia, razón por la cual la Dirección Seccional de Administración Judicial de Ibagué se encuentra impedida para realizar cálculos o ajustes distintos a los autorizados por el nivel central, conforme a los lineamientos establecidos por el Gobierno Nacional.
Adicionalmente, el apoderado sostuvo que la orden contenida en el numeral en cuestión representa un fallo ultra y extra petita, lo que excede las competencias del Juez Administrativo. Aclaró que este tipo de determinaciones solo son competencia del Juez Constitucional, quien tiene la facultad exclusiva para pronunciarse sobre aspectos que excedan el marco legal establecido.
En consecuencia, insistió en que el Juzgado de primera instancia incurrió en una extralimitación de sus facultades. Expediente: 73001-33-33-007-2018-00301-02 (2024-0933) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: MARIA DEL ROSARIO ESPINOSA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 8 Asimismo, argumentó que la Dirección Seccional de Administración Judicial de Ibagué ha cumplido cabalmente con las normas vigentes, en estricto apego a lo dispuesto en el artículo 3º de la normativa aplicable.
Reiteró que cualquier decisión que ordene un reconocimiento distinto al estipulado en la legislación vulneraría el ordenamiento jurídico vigente, exponiendo a la entidad a consecuencias penales, fiscales y disciplinarias derivadas del eventual incumplimiento normativo. Por otra parte, procedió a realizar un análisis detallado sobre la naturaleza de la bonificación judicial, precisando que esta fue regulada sin carácter salarial.
Enfatizó que, hasta la fecha, los decretos que la reglamentan no han sido objeto de nulidad, por lo que mantienen su presunción de legalidad. Expuso que la entidad enfrenta una imposibilidad material y presupuestal para reconocer lo reclamado por la parte actora, dado que no existen las apropiaciones necesarias para cubrir dichos montos adicionales en la nómina.
Aunado a lo anterior, advirtió que el reconocimiento de las pretensiones de la parte actora sin la debida autorización presupuestal implicaría incurrir en una infracción a lo establecido en el artículo 71 del Decreto 111 de 1996, compilatorio del artículo 86 de la Ley 38 de 1989. Dichas normas disponen que todo acto administrativo que afecte el presupuesto debe contar con un certificado de disponibilidad previa que garantice la existencia de recursos suficientes.
Igualmente, mencionó que el Decreto 1068 de 2015, en su artículo 2.8.3.2.1, establece la obligatoriedad de los registros presupuestales como requisito para la ejecución del gasto. Por último, subrayó que reconocer las pretensiones de la parte demandante sin la autorización presupuestal requerida expondría al ordenador del gasto a responsabilidades disciplinarias, conforme a la Ley 734 de 2002.
Destacó que los artículos 22 y 23 de dicha ley establecen las obligaciones de los servidores públicos en relación con la gestión de los recursos y sancionan cualquier irregularidad en su administración. En virtud de lo anterior, solicitó revocar el fallo condenatorio, argumentando que la Administración Judicial ha aplicado correctamente el marco normativo vigente.
Finalmente, indicó que, en caso de que prospere la demanda, se tenga en cuenta la aplicación del término prescriptivo correspondiente. (Documento No. 47 Recurso de Apelación Rama Judicial de la Carpeta Juzgado del Expediente Digita Samail). TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante auto del 07 de noviembre de 2024 se admitió el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la entidad demandada y se ordenó notificar al Agente del Ministerio Público para que emitiera su concepto.
Así mismo, se indicó que el recurso se tramitaría de acuerdo a lo previsto en el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la ley 2080 de 2021 (Documento No. 07_Auto Admite Recurso de Apelación de la Carpeta Tribunal del Expediente Digital Samai). Durante el término de traslado, el agente del Ministerio Público guardó silencio.
CONSIDERACIONES PARTE PROCESAL Es competente el Tribunal de lo Contencioso Administrativo para resolver la presente controversia, tal como lo establece el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011. Expediente: 73001-33-33-007-2018-00301-02 (2024-0933) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: MARIA DEL ROSARIO ESPINOSA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 9 PROBLEMA JURÍDICO A RESOLVER Corresponde a esta Corporación determinar si a la parte demandante le asiste derecho al reconocimiento, pago y reliquidación de sus prestaciones sociales, con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, creada mediante el Decreto 383 de 2013 expedido por el Gobierno Nacional, o si, por el contrario, no le asiste derecho alguno, por haber sido reconocidas y liquidadas conforme a lo establecido en las disposiciones legales vigentes.
MARCO NORMATIVO La Constitución política de 1991, en su artículo 150 numeral 19 literal e, le atribuyó al Congreso de la República, la facultad para “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la fuerza pública”. En tal sentido, fue expedida la Ley 4 de 1992, “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en ’el artículo 150 numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.”; la cual dispuso en el título I, artículo 1° literal b), lo siguiente: “LEY 4 DE 1992 TÍTULO I. REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS, DE LOS MIEMBROS DEL CONGRESO NACIONAL Y DE LA FUERZA PUBLICA ARTÍCULO 1o.
El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: b) Los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República; ( )”. (Subrayado y negrilla por fuera del texto original).
En razón a la atribución conferida al Gobierno Nacional por mandato legal en materia salarial y prestacional, expidió el Decreto 57 del 07 de enero de 1993, por medio del cual, se estableció el Régimen Prestacional y Salarial de los Servidores Públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, haciendo especial precisión frente al sistema de remuneración aplicable a los empleados públicos, determinando la existencia de dos sistemas a saber: • El Régimen Salarial De Los Empleados Públicos Acogidos al Decreto 57 de 1993, aplicable a (i) quienes se vincularan al servicio con posterioridad a la entrada en vigencia de la presente normatividad (07 de enero de 1993) y (ii) aquellos que, con antelación al 28 de febrero de 1993, optaran por una sola vez por el Régimen Salarial y Prestacional establecido en el Decreto en Cita. • El Régimen Salarial De Los Empleados Públicos No Acogidos, aplicable a los Servidores Públicos que no optaran por el Régimen establecido en el Decreto 57 de 1993, los cuales continuarían rigiéndose por las normas legales existentes con antelación a la promulgación del Decreto expedido por el Gobierno Nacional.
Expediente: 73001-33-33-007-2018-00301-02 (2024-0933) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: MARIA DEL ROSARIO ESPINOSA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 10 De otra parte, en el Parágrafo del Artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el legislador le otorgó la potestad al Gobierno Nacional para que revisara el sistema de remuneración de los servidores públicos de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación, atendiendo criterios de Equidad, con el propósito que se iniciara la fase de nivelación salarial para dichos funcionarios.
Sobre el particular, establece la disposición normativa referenciada lo siguiente: “ARTÍCULO 14. El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de le nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. En desarrollo de tal disposición legal, el Presidente de la República expidió el Decreto 383 del 06 de marzo 2013, “por el cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones”, disponiendo en el Artículo Primero lo siguiente: “DECRETO 383 DE 2013” (Marzo 06) Por el cual se crea una bonificación judicial pare los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar y se dictan otras disposiciones.
El Presidente de la República de Colombia, en desarrollo de las normas generales señalados en la Ley 4ª de 1992,
DECRETA: Artículo 1: Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y' prestacional establecido en los Decretos números 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el Decreto ni mero 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones v al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Parágrafo. La bonificación judicial creada en el presente artículo se ajustará a partir del año 2044 de acuerdo con la variación del índice de Precios al Consumidor (IPC); en consecuencia, no le aplica el incremento que fije el Gobierno Nacional para las asignaciones básicas en el año 201 3 y siguientes. A partir del año 2014 y hasta el año 2021, los valores señalados en las tablas del presente artículo contienen un ajuste equivalente a una variación proyectada del índice de Precios al Consumidor UPC) del dos por ciento (2%) respecto del valor de la bonificación judicial asignada en el año inmediatamente anterior.
Expediente: 73001-33-33-007-2018-00301-02 (2024-0933) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: MARIA DEL ROSARIO ESPINOSA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 11 En el evento en que la variación del índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), para las vigencias [iscales de los años 2014 a 2018 inclusive, sea diferente al dos por ciento (2%) proyectado para el valor de la bonificación judicial para los mismos años, el Gobierno Nacional ajustará las tablas correspondientes para la respectiva vigencia en la diferencia que se presente.
Para el año 2019 y en adelante el valor mensual de la bonificación judicial será equivalente al valor que se perciba en el año inmediatamente anterior reajustado con la variación del índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). (…)”. (Negrilla y subrayado por fuera del texto original).
De la norma antes referenciada, se logra establecer que: i. El Decreto 383 de 2013 surge en aplicación a lo dispuesto en el Parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, la cual autorizó al Gobierno Nacional a revisar los asuntos relacionados con la nivelación salarial de los empleados públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar. ii.
Mediante el Decreto expedido por el Gobierno Nacional, se creó la Bonificación Judicial, aplicable a quienes estuvieren cobijados por el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto No. 53 de 1993 y que vienen rigiéndose por el Decreto No. 875 del 2012 y las normas que lo modifican y sustituyen. iii. La Bonificación Judicial se pagará mensualmente, y solo constituirá factor salarial para efectos de base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema de Seguridad Social en Salud.
Precisamente fue este último aspecto, lo que condujo a cuestionar la finalidad y objetivo del Decreto 383 de 2013, pues si bien, el Gobierno Nacional en uso de su potestad reglamentaria, otorgada por la Constitución Política y la Ley, había creado una Bonificación Judicial para efectos de nivelar salarialmente a los empleados públicos, entre ellos, los de la Rama Judicial, la misma no iba a tener injerencia en su base salarial y prestacional, puesto que única y exclusivamente tendría el carácter de factor salarial, en materia pensional y de la seguridad social en salud.
En atención a lo anterior, se considera pertinente determinar si dentro de la potestad reglamentaria reconocida al poder ejecutivo, le era procedente al Presidente de la República entrar a modificar o limitar el sentido de las normas que expide en desarrollo de tal atribución, como ocurrió con la expedición del Decreto 383 de 2013, mediante el cual crea la Bonificación Judicial para los empleados de la Rama Judicial, pero la excluye para ser tenida en cuenta como factor salarial para efectos prestacionales.
Sobre el particular, el Consejo de Estado en providencia del 10 de agosto del 2017, emitida dentro del expediente No. 05001-2331000200603105 01(20464), Consejera Ponente (E): Stella Jeannette Carvajal Basto, se hizo alusión a los límites de la potestad reglamentaria atribuida al Gobierno Nacional, expresándose lo siguiente: “( ) Sea lo primero precisar que la que se predica, sobre la facultad reglamentaria del gobierno nacional, se predica también, a nivel regional.
Por eso, la Sala parte de reiterar que la facultad reglamentaria, que la Constitución Política le reconoce al poder ejecutivo sea nacional o regional, es una facultad gobernada por el principio de necesidad, que se materializa justamente en la necesidad que en un momento dado existe de detallar el cumplimiento de una ley que se limitó a definir de forma general Expediente: 73001-33-33-007-2018-00301-02 (2024-0933) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: MARIA DEL ROSARIO ESPINOSA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 12 y abstracta determinada situación jurídica.
Entre más general y amplia haya sido la regulación por parte de la ley, más forzosa es su reglamentación en cuanto que este mecanismo facilitará la aplicación de la ley al caso concreto. A contrario sensu, cuando la ley ha detallado todos los elementos que se requieren para aplicar esa situación al caso, particular, no amerita expedir el reglamento.
Es evidente que el control judicial que recae sobre el reglamento debe cuidar que la función reglamentaria no sobrepase ni invada la competencia del legislativo, en el sentido de que el reglamento no puede ni desfigurar la situación regulada por la ley ni hacerla nugatoria ni extenderla a situaciones de hecho que el legislador no contempló".
(Negrilla y subrayado del Despacho). Como se advierte, si bien al Presidente de la República le fue otorgada tanto por la Constitución Nacional (Art. 189 Núm. 11) como por la Ley, la potestad reglamentaria de manera permanente, lo cierto es que, en virtud de tal atribución el ejecutivo no puede desconocer o desnaturalizar el contenido, alcance y objetivo de las disposiciones de carácter general, abstractas e impersonales, pues ello excedería las facultades previamente reconocidas, llegando incluso a invadir la potestad legislativa que por excelencia le fue concedida al Congreso Nacional.
Aclarado el punto anterior, y teniendo en cuenta que con ocasión a la Expedición del Decreto 383 de 2013, se presentaron múltiples eventualidades en torno a la Bonificación Judicial reconocida a los empleados de la Rama Judicial, pues como quedó visto solo se tendría en cuenta para efectos de cotización al Sistema General de seguridad social en Salud y Pensión, y no como factor prestacional y salarial; se considera pertinente hacer referencia al concepto de salario y los elementos que componen el mismo.
El Consejo de Estado en providencia del 15 de diciembre del 2011, proferida dentro del Expediente No. 68001-23-15-000-2001-02652-02(1076-11), con Ponencia del Magistrado Víctor Hernando Alvarado Ardila, al hacer el estudio del concepto de salario expreso lo siguiente: “(…) En cuanto al salario se ha entendido de manera general que es todo lo que se paga directamente por la retribución o contraprestación del trabajo realizado.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado al precisar el concepto de salario expresó que "( ) en términos generales, constituye salario todo lo que recibe el servidor público como retribución por sus servicios de manera habitual y periódica, sea cualquiera la denominación que se le dé. Es decir, el salario es la consecuencia directa del derecho fundamental al trabajo y principio mínimo fundamental de ese derecho, al tenor del artículo 53 de la Carta, que consagra como tal, entre otros, la "remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la calidad y cantidad de trabajo".
A su turno, esta Sección en sentencia del 25 de marzo de 2004 proferida dentro del proceso referenciado con el número 1665-03, dijo que "(..) el concepto de salario ha sido definido en la ley laboral colombiana, tradicionalmente como la retribución por el servicio prestado. Por ello, todo pago recibido del empleador que además de tener un propósito retributivo constituya un ingreso personal del funcionario y sea habitual, tiene NATURALEZA salarial." (Subrayado y negrilla por fuera del texto original).
De lo anterior, se advierte que, el salario emerge indiscutiblemente de los servicios subordinados que presta el trabajador de manera personal, habitual y periódica al empleador, es decir, que el mismo tiene lugar con ocasión a la relación laboral. Expediente: 73001-33-33-007-2018-00301-02 (2024-0933) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: MARIA DEL ROSARIO ESPINOSA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 13 Así mismo, la Corte Constitucional en Sentencia de Unificación SU 995 de 1999 también hizo alusión al concepto de salario y los elementos constitutivos del mismo, precisando: “Para efectos del significado que en nuestro ordenamiento ha de tener la voz salario y, sobre todo, para la protección judicial del derecho a su pago cumplido, deben integrarse todas las sumas que sean generadas en virtud de la labor desarrollada por el trabajador, sin importar las modalidades o denominaciones que puedan asignarles la ley o las partes contratantes.
Así, no sólo se hace referencia a la cifra quincenal o mensual percibida por el empleado -sentido restringido y común del vocablo-, sino a todas las cantidades que, por concepto de primas, vacaciones, cesantías. horas extras entre otras denominaciones, tienen origen en la relación laboral y constituyen remuneración o contraprestación por la labor realizada o el servicio prestado.
Las razones para adoptar una noción de salario expresada en estos términos, no sólo se encuentran en la referida necesidad de integración de los diferentes órdenes normativos que conforman el bloque de constitucionalidad, sino que son el reflejo de una concepción garantista de los derechos fundamentales, que en materia laboral constituye uno de los pilares esenciales del Estado Social de Derecho".
(Subrayado y negrilla del Despacho). Adicionalmente, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en providencia del 18 de julio del 2002, con Ponencia del Magistrado: Flavio Augusto Rodriguez Arce, al realizar el estudio frente al sentido y alcance del salario y los factores que lo integran, señaló: "( ) El salario ( ) aparece (..) como la remuneración social más inmediata o directa que el trabajador recibe por la transmisión que hace de su fuerza de trabajo para ponerla a disposición del empleador ( )".
En efecto, según el artículo 127 del Código Sustantivo de Trabajo subrogado por el artículo 14 de la ley 50 de 1990) "constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones." En similar sentido el artículo 42 del decreto 1042 de 1978 establece que "además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios." ( ) Según el artículo 42 ibidem son factores de salario, y por ende deben entenderse como una retribución o contraprestación directa por los servicios que presta el trabajador: la asignación básica, el valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, los incrementos por antigüedad, los gastos de representación, la prima técnica, el auxilio de transporte, el auxilio de alimentación, la prima de servicio, la bonificación por servicios prestados y los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión.( ).".
En este sentido, se advierte que, por regla general la base salarial del trabajador estará integrada por la totalidad de los factores o conceptos que perciba de manera consecutiva, directa y onerosa por los servicios prestados, sin consideración a su denominación, toda vez que la habitualidad frente a dichos emolumentos derivará su procedencia y reconocimiento por ser elementos constitutivos del concepto de salario.
Expediente: 73001-33-33-007-2018-00301-02 (2024-0933) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: MARIA DEL ROSARIO ESPINOSA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 14 CASO CONCRETO La señora María del Rosario Espinosa, actuando a través de apoderado judicial, instauró el Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de la NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, pretendiendo que se ordene la reliquidación de sus prestaciones sociales con la inclusión de la bonificación judicial, al considerar que dicho emolumento tiene el carácter de factor salarial al percibirse de forma continua.
Mediante sentencia del 28 de junio de 2024, el Juzgado Sexto 404 Administrativo Transitorio de Neiva accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al concluir que la bonificación judicial tuvo como finalidad nivelar los salarios de los empleados y jueces frente a las asignaciones de los Magistrados de Tribunal y Altas Cortes, conforme a la Ley 4 de 1992.
En tal sentido, determinó que su consideración únicamente como factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud constituye una vulneración de los derechos fundamentales de los trabajadores, desconociendo los principios mínimos fundamentales de las relaciones laborales.
En consecuencia, declaró la nulidad de los actos administrativos contenidos en el oficio DESAJIBO 17-4047 del 25 de octubre de 2017 y del acto ficto negativo derivado del silencio administrativo por la omisión en resolver el recurso de apelación interpuesto el 15 de noviembre de 2017. Asimismo, ordenó que la entidad demandada reliquidara las prestaciones sociales de la actora desde el 1° de enero de 2013, en los periodos en que estuvo vinculada a la Rama Judicial, incluyendo la bonificación judicial como factor salarial, con efectos fiscales a partir del 20 de octubre de 2014, debido a la prescripción trienal, y hasta el 10 de marzo de 2022, fecha de su desvinculación. Del mismo modo, se declararon no probadas las excepciones formuladas por la parte demandada respecto a la inexistencia de perjuicios, la imposibilidad material y presupuestal para el reconocimiento de las pretensiones, y la excepción innominada, aunque se reconoció parcialmente la prescripción trienal sobre las diferencias en las prestaciones causadas antes del 20 de octubre de 2014.
Finalmente, se estableció que la demandada deberá dar cumplimiento a la providencia dentro de los términos establecidos en el artículo 192 del CPACA y se decidió no imponer condena en costas a la parte demandada. Inconforme con la decisión, el apoderado judicial de la entidad demandada interpuso recurso de apelación, solicitando se revoque la sentencia de primera instancia, al considerar que se desconoció lo dispuesto en los Decretos 383 de 2013 y 1269 de 2015, los cuales establecen de manera expresa que la bonificación judicial constituye únicamente un factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Señaló que la inclusión de dicha bonificación en la reliquidación de prestaciones sociales ordenada por el juez implica una interpretación extensiva y contraria a la normativa vigente, lo que vulnera el marco legal aplicable. Así mismo, argumentó que el reconocimiento de derechos con impacto económico no previsto contraviene lo dispuesto en el artículo 71 del Decreto 111 de 1996, que exige la disponibilidad presupuestal previa para la asunción de compromisos financieros.
Enfatizó que la inexistencia de apropiaciones suficientes podría generar un grave desequilibrio en el presupuesto público de la entidad demandada. Finalmente, sostuvo que el fallo de primera instancia incurrió en decisiones ultra y extra petita, otorgando derechos no solicitados expresamente en la demanda y vulnerando el principio de congruencia procesal.
Expediente: 73001-33-33-007-2018-00301-02 (2024-0933) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: MARIA DEL ROSARIO ESPINOSA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 15 Por lo anterior, solicitó revocar las órdenes contenidas en los numerales quinto y sexto de la sentencia, y en caso de mantenerse la decisión, se aplique la figura de la prescripción trienal.
En este orden de ideas, corresponde a esta Corporación determinar si a la parte demandante le asiste derecho al reconocimiento, pago y reliquidación de sus prestaciones sociales, con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, creada mediante el Decreto 383 de 2013 expedido por el Gobierno Nacional, o si, por el contrario, no le asiste derecho alguno, por haber sido reconocidas y liquidadas conforme a lo establecido en las disposiciones legales vigentes Hechas las anteriores precisiones, encuentra la Corporación que en efecto la Constitución Política de Colombia en su artículo 150 numeral 19, literal e), radicó en cabeza del Congreso de la República la potestad de dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
En tal sentido y haciendo uso de la facultad otorgada por previo mandato constitucional, el legislador profirió la Ley 4 de 1992, por medio de la cual fijo las normas, objetivos y criterios que debía observar el Gobierno Nacional para fijar el régimen prestacional de los servidores públicos, incluidos los empleados de la Rama Judicial.
En virtud de dicha atribución, el Gobierno Nacional inició con el proceso de expedición de reglamentos en materia salarial y prestacional para los servidores Públicos de la Rama Judicial, dentro de los cuales, se destacan: el Decreto 610 de 1998 "por medio del cual, se establece una bonificación por compensación de los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios, el Decreto 4040 de 2004 "por medio del cual se crea la Bonificación de Gestión Judicial para los Magistrado de Tribunal y otros funcionarios”, entre otras disposiciones reglamentarias.
Sin embargo, fue en el año 2013 que el Gobierno Nacional en virtud al parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, inició el proceso de nivelación salarial para los empleados y algunos funcionarios de la Rama Judicial, por lo cual expidió el Decreto 383 de 2013, por medio del cual creó la bonificación judicial para todos los servidores públicos de la Rama Judicial.
No obstante, pese a que la finalidad del precitado decreto era precisamente establecer la base de la nivelación o reclasificación salarial de los funcionarios y empleados públicos vinculados a dicho sector, atendiendo a criterios de equidad, ello no ocurrió, en razón a que el Gobierno Nacional haciendo uso de la atribución conferida en la Ley Marco ley 4 de 1992), dispuso en el artículo 1° del Decreto antes referenciado, un límite frente al carácter salarial de la bonificación judicial, pues únicamente la constituyó como base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
En este sentido, puede indicarse con la limitación del Decreto 383 de 2013 al establecer que la bonificación judicial es base para la cotización al sistema de Salud y Pensión y la desconoce como factor para la liquidación de las prestaciones sociales, se inobserva el contenido de la ley 4 de 1992. Si bien, no se desconoce que por mandato Constitucional y Legal se le atribuyó al Poder Legislativo y al Gobierno Nacional la potestad de establecer la regulación en materia salarial, lo cierto es que dicha atribución se confirió de manera limitada, de tal suerte que los decretos y demás normatividad que expidiera en desarrollo de dicha prerrogativa, debía guardar consonancia con las normas de carácter superior.
Expediente: 73001-33-33-007-2018-00301-02 (2024-0933) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: MARIA DEL ROSARIO ESPINOSA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 16 El Consejo de Estado en providencia de 19 de febrero de 2018. Expediente 0580- 11, C.P. Dr. César Palomino Cortés, al estudiar demanda de nulidad parcial en contra de los artículos 4, 5 y 6, del Decreto 1268 de 1999, por medio del cual, se estableció el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en los que se consagraba la prima de dirección, el incentivo por desempeño grupal y el incentivo de desempeño por fiscalización y cobranza, que por disposición expresa del mencionado decreto no constituirían factor salarial para ningún efecto, reiteró en caso de que una suma sea reconocida como retribución del servicio, debe constituir factor salarial, sin importar las denominaciones formales que se hagan sobre este: "( ) Como viene de exponerse, constituye un criterio de esta Sección, que la naturaleza salarial de un pago se deriva de la retribución directa por los servicios del trabajador que no sea ocasional.
En el caso bajo análisis, el Gobierno Nacional dispuso que la prima de dirección prevista en el artículo 41 del Decreto 1268 de 1999, no constituye factor salarial; sin embargo, la Sala resalta, que esta prima es una retribución económica que se reconoce a los servidores de la contribución, por el ejercicio de las funciones inherentes a las jefaturas.2 Se trata de un pago como retribución de la prestación del servicio, esto es, que remunera de forma periódica el ejercicio de las funciones de los servidores que hayan sido designados en las jefaturas de la entidad.
De acuerdo con el artículo 61 del Decreto 1072 de 1999, una de las situaciones administrativas en las que pueden encontrarse los servidores públicos de la contribución es la "designación de jefatura", situación administrativa por medio de la cual, los servidores públicos de la contribución del Sistema Específico de Carrera en la DIAN, desempeñan las funciones de dirección, coordinación, supervisión y control de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y de las diferentes dependencias en que se encuentra organizada dicha Entidad3.
Constituye una suma establecida en favor del servidor de la contribución como retribución directa por sus servicios, lo cual, la convierte en habitual y periódica. En este orden de ideas y en atención al precedente que se expuso anteriormente, concluye la Sala que la prima de dirección es factor salarial, de modo que la expresión "no constituye factor salarial", está viciada de nulidad por desconocer el concepto de salario en los términos señalados.” (Subrayas fuera de texto) Así las cosas, en el sub-judice, esta Corporación no avizora la existencia de un sustento jurídico y legal que haya llevado al Gobierno Nacional a crear la bonificación judicial para los empleados y servidores de la Rama Judicial sin otorgarle el carácter salarial, cuando precisamente dicho emolumento cumple con las prerrogativas para que se constituya como factor salarial, teniendo en cuenta que (i) se percibe de manera habitual y periódica, (ii) constituye una contraprestación económica por los servicios prestados por el empleado e igualmente, (iii) no se encuentra excluido de los factores que conforman su base salarial.
En consideración a lo anterior, aprecia la Sala que el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 expedido por el Gobierno Nacional, trasgrede las disposiciones legales que regulan el ámbito salarial, al excluir la bonificación judicial como 1 ARTICULO
4. PRIMA DE DIRECCIÓN. Es la retribución económica que se reconoce a los servidores de la contribución por el ejercicio de las funciones inherentes a las jefaturas, cuando han sido designados para tal efecto ( ) 2 Decreto Ley 1072 de 1999 3 Así lo disponía el artículo 62 del Decreto 1072 de 1999, vigente para la fecha de expedición de la disposición acusada.
Expediente: 73001-33-33-007-2018-00301-02 (2024-0933) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: MARIA DEL ROSARIO ESPINOSA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 17 factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales de los funcionarios de la Rama Judicial, desconociendo incluso, los postulados constitucionales, legales y jurisprudenciales establecidos para determinar los elementos constitutivos del salario, siendo necesario en el presente caso, dar aplicación a la facultad establecida en el Artículo 148 De La Ley 1437 de 2011, referente al Control por Vía de Excepción, que a su tenor literal establece lo siguiente: "Artículo 148.
Control por vía de excepción. En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley". En relación a la aplicación y alcance de esta figura jurídica por parte del operador judicial, el Consejo de Estado en providencia del 11 de noviembre del 2010, proferida dentro del Expediente con Rad.
No. 66001-23-31-000- 2007- 00070-01, Consejera Ponente: María Elizabeth García González, indicó lo siguiente: "La figura de la excepción de inconstitucionalidad es un instrumento establecido por el artículo 4º de la Constitución Política, cuya aplicación se alega para que en caso de presentarse contradicción entre una norma de rango legal y otra de rango constitucional, se aplique esta última, con el fin de preservar las garantías constitucionales, que sólo procede para resolver casos o situaciones concretas o subjetivas, de modo que quien la hace efectiva es la autoridad que conoce del correspondiente caso y sus efectos, por consiguiente, son subjetivos o interpartes.
( ) Ahora bien, para hacer uso de este medio excepcional es necesario que la contradicción sea manifiesta, esto es, que la norma constitucional y la legal riñan de tal manera que del simple cotejo resulte absolutamente incompatible su aplicación simultánea. ( ) Las normas Constitucionales, que el actor considera como violadas, disponen que la Constitución es norma de normas y que en caso de incompatibilidad entre ésta y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las normas constitucionales (Art. 47 y que el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (Art. 29)".
(Subrayado y Negrilla por fuera del texto original). Adicionalmente, la Corte Constitucional en sentencia SU 132 de 2013, hizo alusión a la excepción de inconstitucionalidad, expresando al respecto: "La jurisprudencia constitucional ha definido que "la excepción de inconstitucionalidad es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no puede dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a un caso concreto y las normas constitucionales" En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política.
Adicionalmente a lo expuesto, la jurisprudencia ha establecido que, cuando el funcionario inaplica la excepción solicitada por las partes, siendo procedente, genera específicamente, un defecto sustantivo por inaplicación de la excepción de inconstitucionalidad. Éste defecto se presenta cuando "la actuación controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable, ya sea porque (a) la norma perdió vigencia por cualquiera de las razones de ley, (b) es inconstitucional, (c) o porque el contenido de la disposición no tiene conexidad material con los presupuestos del caso.
También puede darse en circunstancias en las que a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades Expediente: 73001-33-33-007-2018-00301-02 (2024-0933) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: MARIA DEL ROSARIO ESPINOSA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 18 judiciales, se produce (d) un grave error en la interpretación de la norma constitucional pertinente, el cual puede darse por desconocimiento de sentencias de la Corte Constitucional con efectos erga omnes, o cuando la decisión judicial se apoya en una interpretación claramente contraria a la Constitución".
De lo expuesto, se concluye que cuando el operador judicial advierta que en determinada disposición normativa existe contradicción o discordancia con el ordenamiento jurídico superior, deberá hacer uso de la figura de excepción de inconstitucionalidad o ilegalidad, con el fin de preservar los derechos de las partes que, en determinado caso, se puedan ver conculcados por la aplicación de un precepto normativo contrario al orden constitucional y legal.
Bajo este presupuesto, esta Corporación procederá a resolver el caso objeto de estudio, haciendo uso de la figura de control por vía de excepción, en virtud de la cual se inaplicará el contenido del Artículo 1° del Decreto 383 de 2013 por estar en contravía de la Constitución y la ley. Ahora bien, al revisar el material probatorio que reposa en el cartulario, se evidencian los desprendibles de nómina y la certificación de salarios, expedida por la entidad accionada, advirtiéndose que a la parte demandante desde el año 2013 se le viene reconociendo y pagando la bonificación judicial contemplada en el Decreto 383 de 2013, sin que se le haya otorgado la connotación salarial, en virtud a que dicho emolumento únicamente se reconoce como factor salarial para efectos de constituir la base de cotización al Sistema General de Seguridad Social en Salud y Pensión. Frente a ello, estima la Corporación, que, si bien el Decreto 382 de 2013 es producto de la facultad legal otorgada al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional, en virtud del principio de legalidad, dicho decreto, al igual que los demás normativos concordantes, no fue objeto de demanda en el presente proceso, no ha sido declarado nulo y permanece vigente, razón por la cual no puede ser desconocido por las autoridades de la República.
No obstante, es pertinente destacar que como se citó en precedencia, la Corte Constitucional, como garante de la integridad y supremacía de la Constitución, debe prevalecer en este análisis, teniendo en cuenta que la Carta Política asegura derechos fundamentales, entre ellos el trabajo, en el marco del Estado Social de Derecho. En este contexto, concluye esta Colegiatura que la disposición contenida en el artículo 1 del Decreto 382 de 2013 vulnera la Constitución, pues su expedición implicó una transgresión directa a los principios consagrados en la norma de rango superior, así como a tratados internacionales, en particular el Convenio sobre la Protección del Salario (Convenio núm. 95 de 1949), adoptado en la 32ª reunión de la CIT en Ginebra, y al marco legal vigente.
En consecuencia, es claro para esta Sala que el acto administrativo que instituyó la bonificación judicial para los empleados de la Rama Judicial, contenido en el artículo 1 del Decreto 382 de 2013, contraviene el principio de legalidad, el cual exige el estricto apego al ordenamiento jurídico en todas las actuaciones administrativas, y dicha disposición no se ajusta a este precepto.
Así las cosas, es evidente que la entidad accionada no le ha cancelado a la parte demandante la totalidad de sus acreencias laborales, toda vez que, no se le tiene en cuenta el emolumento en cuestión, como factor computable para su base salarial y prestacional, deduciéndose de allí que la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ha desconocido los derechos Expediente: 73001-33-33-007-2018-00301-02 (2024-0933) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: MARIA DEL ROSARIO ESPINOSA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 19 laborales de la señora María del Rosario Espinosa, al no tener la bonificación judicial como factor para la liquidación de sus prestaciones sociales, derivándose allí la ilegalidad de los actos administrativos demandados a través del presente medio de control, tal como lo consideró el A Quo.
De igual manera, la Sala comparte la decisión del Juez de primera instancia al haber declarado probada la excepción de prescripción, puesto que, la demandante solicita el reconocimiento y pago de la bonificación judicial a partir del 01 de enero de 2013, sin embargo, al haber elevado la reclamación administrativa hasta el 20 de octubre de 2017, los derechos de la peticionaria deberán ser reconocidos desde 20 de octubre de 2014 hasta el 10 de marzo de 2022, atiendo al hecho de que fue hasta esa fecha que prestó sus servicios en la entidad demandada, situación que no puede ser considerada como una decisión extra-ultra petita como lo alega la recurrente, ya que en las pretensiones de la demanda, la parte actora solicita que la reliquidación se haga hasta que termine su vinculación laboral al servicio de la Rama Judicial.
Finalmente, es necesario señalar que en tres casos bajo los mismos contornos del sub judice, el Tribunal Administrativo del Tolima asumió la misma posición, mediante sentencias proferidas dentro de los siguientes procesos No. 73001- 33-33-009-2016-00093-02 del 09 de mayo de 2019, Magistrado Ponente Belisario Beltrán Bastidas; No. 73001-33-33-012-2019-00164-02 y la No. 73001- 33-33-005-2018-00119-02 del 13 de diciembre de 2024, Magistrado Ponente Doctor José Andrés Rojas Villa.
Por consiguiente, se CONFIRMARÁ la sentencia proferida por el día 28 de junio de 2024, mediante la cual el Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Neiva accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. CONDENA EN COSTAS En cuanto a la condena en costas, es menester traer a colación providencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de fecha 17 de junio de 2024, C.P: Fredy Ibarra Martínez, expediente con radicación No. 25000-23-36-000-2019- 00712-01 (70.092), que señaló: “(…) en el presente proceso, aunque el fallo de primera instancia debía disponer sobre la condena en costas, lo cierto es que el valor de las agencias en derecho no podía determinarse en esa decisión, sino en auto posterior, en efecto, como el proceso de la referencia es de doble instancia, la liquidación del valor de las agencias en derecho debe calcularse una vez se notifique el auto de obedecimiento de lo dispuesto por esta Sala en el fallo de segundo grado.” Por lo anterior, la Sala acogiendo lo señalado por el máximo órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa, y de conformidad con el artículo 188 del CPACA, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 365 y 366 del C.G.P, como se resolvió de forma desfavorable el recurso de apelación de la parte demandada, esta asumirá las costas procesales de la segunda instancia, las cuales deberán ser liquidadas en forma concentrada por el Juez de primera instancia. D E C I S I O N En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley.
Expediente: 73001-33-33-007-2018-00301-02 (2024-0933) Acción: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Demandantes: MARIA DEL ROSARIO ESPINOSA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL 20 F A L L A PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia proferida por el día 28 de junio de 2024, mediante la cual el Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Neiva accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO. - CONDENAR EN COSTAS a la entidad demandada, conforme lo preceptuado en el artículo 188 del C.P.A.C.A, según se encuentren probadas y causadas, tásense de manera concentrada por el Juez de primera instancia TERCERO. - Una vez en firme, devuélvase el expediente al Juzgado de Origen. La presente providencia fue discutida y aprobada en la Sala de Decisión de la fecha, y se firma electrónicamente por los integrantes de la Sala.
NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) BELISARIO BELTRÁN BASTIDAS LUIS EDUARDO COLLAZOS OLAYA Magistrado Magistrado Salva Voto (Firmado electrónicamente) JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Magistrado Aclara voto Se deja constancia de que esta providencia fue firmada en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la ley 1437 de 2011.
Puede Validarse el documento en el siguiente link: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx